審議式民主在台灣的發展與實踐–以2005 年台南縣縣長選舉辯論會為例

(1)

中華大學

碩士論文

審議式民主在台灣的發展與實踐–

以 2005 年台南縣縣長選舉辯論會為例

系所別：行政管理學系研究所碩士班

學號姓名：M09317001 吳康維

指導教授：曾建元博士

中華民國九十六年二月

(2)

摘要

本研究為針對2005 年台南縣縣長選舉，我國民間學術界與電視媒體首次以「審議式民主（Deliberative Democracy）」為工具，舉辦之「審議式辯論會（Deliberative Debate）」所進行的個案研究。

整個研究的設計為依循「比較研究途徑（comparative approach）」、「歷史制度論（historical institutionalism）」與「個案研究途徑（case study approach）」等3 種研究途徑(research approach)，收集相關資訊加以分析比較，並對當時參與該場選舉辯論會的公民進行訪談。本文亦將介紹「審議式民主（Deliberative Democracy）」，與該理論在台灣實踐的過程，同時對「審議式辯論會（Deliberative Debate）」展開理論及實際上的應用的兩種層次探討，並且提出操作模式上的建議。關鍵詞： 審議式民主、審議式辯論會、選舉、 2005 台南縣長選舉

Abstract

This research is mainly aimed at county magistrate election in 2005 Tainan County. Also, it is the first time for the academic circles and television media in Taiwan take the system of Deliberative Democracy. This is a case study for the Deliberative Debate.

This whole research is using comparative approach, historical institutionalism, and case study approach to collect deta to analysis and compare. Also, the

research’s material is from participators people at the election debate.

This dissertation will introduce the theory and practice of Deliberative Democracy in Taiwan. Therefore, it will also discuss and take a suggestion for Deliberative Debate on the standard theory.

Key Words： Deliberative Democracy、 Deliberative Debate、 Election、 2005 Tainan County Magistrate Election

(3)

誌謝

這篇論文得以完成，首先要感謝帶領我認識審議式民主的指導教授––曾建元老師，曾老師素來關心民主與人權議題，在各領域均涉獵廣闊，與學生相處時亦師亦友，指導學生時更是毫無保留，任何資源有求必應，在研究方向上的指引更是對我幫助極大，謹在此表達深深的謝意。感謝林國明與劉孟奇兩位教授，由於在諸多研討會與相關受訓活動中不斷地吸收他們的觀點，使得本文在撰寫過程中的脈絡掌握能更清晰；感謝黃東益教授，本文的前身曾於 2006 年中國政治學會年會議程中宣讀，當時擔任評論人的黃老師曾給予「應增加批判反思」的指導意見，這也成了本文的撰寫原則；還要感謝本文的提案審查委員廖義興以及口試委員吳由美與石振國等三位教授，感謝他們對於本文結構與格式的調整與指正。上述老師們的指導，可說是這篇論文的骨幹，本文能夠順利完成，各位老師功不可沒。感謝主辦「2005 年台南縣縣長選舉審議式辯論會」的台灣智庫、公共電視台與澄社，其中台灣智庫對於該研究個案相關資料的詳盡保留，提供了本文最直接、完整的素材，實是本研究得以順利進行的重要關鍵。在論文寫作過程中，為了更加了解審議式民主相關活動的實務操作，我參與主持了行政院青年輔導委員會 2005 年舉辦的青年國是會議，期間受到青輔會第三處許多人的照顧，感謝他們讓我有機會參與其內部相關的審議模式與議題測試，使我更加了解類似活動的前置作業細節；還要感謝和我一起參與受訓與主持 2005 年青年國是會議的許多優秀青年，該會議過程中高強度的議程壓力，讓各區的主持團隊學會互相支援，而這一百多人的龐大主持群，無私地各展所長與貢獻主持經驗，對於本文的分析有相當助益。也要感謝我的同學們，尤其是李家瑋同學在我赴台南進行深入訪談時，不僅提供地緣上的協助，甚至全程陪伴，與林昭仕同學在我口試前後的經驗分享與技術上的協助，以及郭力嘉同學與本系的助理黃淑芬女士等的行政支援。最後，感謝父親、母親在我研究過程中的支持，以及妻子與女兒小飛的陪伴，她們是我的小可愛與小小可愛，看到她們的笑容就能讓我覺得幸福，以及感謝主耶穌，我的神。吳康維 2006 年 2 月謹誌

(4)

目錄

摘要 ………I 誌謝 ………II 目錄 ………III 表目錄 ………VI 圖目錄 ………VI 第一章緒論 ………1 第一節研究動機 ………1 第二節研究目的 ………4 第三節研究設計 ………5 第四節研究途徑 ………7 壹、歷史制度論（historical institutionalism） ………7 貳、比較研究途徑（comparative approach） ………8

參、個案研究途徑（case study approach） ………8

第五節研究方法 ………9 壹、理論構面 ………9 貳、應用構面 ………10 第二章相關理論探討 ………11 第一節近代民主發展脈絡 ………11 壹、淺談民主分類 ………11 貳、代議民主（Representative Democracy） ………15 參、參與式民主（Participation Democracy）………19 肆、審議式民主（Deliberative Democracy） ………22 第二節審議式民主原則 ………25 第三節媒體與政治相關理論 ………35 壹、媒體與政府 ………35 貳、媒體與候選人形象 ………37 參、議題與候選人形象 ………39

(5)

第三章選舉辯論會制度沿革 ………42 第一節禁止與監控時期 (1980 年以前) ………42 第二節局部開放時期 (1980-1991) ………44 第三節電視政見發表與辯論時期時期（1991 年至今）………45 第四章審議模式之比較探詢 ………50 第一節國外引進導入之審議式民主操作模式 ………50 壹、公民會議（citizen conference） ………50 貳、學習圈 (Study Circles) ………51

參、國家議題論壇 (National Issue Forum) ………52

肆、審慎思辯民調 (Deliberative Polling®) ………53 第二節我國創新研發之審議式民主操作模式 ………54 壹、法人論壇 ………54 貳、公民對話圈 ………55 參、審議式辯論會（Deliberative Debate）………57 第三節審議模式綜合比較 ………59 第五章研究個案理論構面之檢視 ………60 第一節、檢視方式與依據 ………60 壹、「選舉辯論會制度沿革」相關重點 ………61 貳、「媒體與政治」相關重點 ………61 參、「審議式民主原則」相關重點 ………62 肆、「審議式民主操作模式」相關重點 ………62 第二節個案檢視結果 ………63 壹、「選舉辯論會制度沿革」相關檢視 ………64 貳、「媒體與政治」相關檢視 ………65 參、「審議式民主原則」相關檢視 ………66 肆、「審議式民主操作模式」相關檢視 ………67 第六章研究個案應用構面之檢視 ………69 第一節抽選階段 ………71 壹、抽選辦理地區 ………71 貳、招選公民小組 ………75

(6)

第二節執行階段 ………79 壹、公民審議過程 ………79 貳、共識形成認可 ………89 參、舉行選舉辯論 ………98 第三節選後階段 ………107 壹、公民影響評估 ………107 貳、媒體影響評估 ………120 第七章結論與建議 ………133 第一節研究發現 ………133 壹、從政治現實來看「2005 台南縣長選舉審議式辯論會」 ………133 貳、從歷史意義來看「2005 台南縣長選舉審議式辯論會」 ………134 參、從媒體演進來看「2005 台南縣長選舉審議式辯論會」 ………134 肆、從公民影響來看「2005 台南縣長選舉審議式辯論會」 ………135 伍、從法律規範來看「2005 台南縣長選舉審議式辯論會」 ………135 陸、從審議模式來看「2005 台南縣長選舉審議式辯論會」 ………136 第三節研究建議 ………138 壹、針對後續類似活動之建議 ………138 貳、針對後續相關研究之建議 ………140 參考文獻 ………142 附錄（1）：深入訪談公民受訪回答資料 ………151 附錄（2）：公民確認受訪內容修正資料掃瞄圖檔 ………163

(7)

表目錄

表 2-1 愛爾斯特對「加總式民主」的評論表 ………25 表 2-2 審議式民主構成元素表 ………34 表 2-3 媒體與政府交互影響途徑表 ………36 表 3-1 我國選舉電視政見發表與辯論重要事件編年表 ………45 表 4-1 審議模式綜合比較表 ………59 表 5-1 審議式辯論會中「審議」與「平等」的組合 ………68 表 6-1 参與公民抽選結構資料表 ………77 表 6-2 共識產出結果 ………96 表 6-3 個案活動時程分類分類表 ………99 表 6-4 受訪公民意見歸納表 ………108 表 6-5 民間媒體私辦的選舉辯論會綜合分析表 ………127 表 7-1 審議式民主各案評估表 ………140

圖目錄

圖 1-1 研究流程圖 ………6 圖 5-1 研究個案理論構面檢視方式圖 ………60 圖 5-2 活動舉辦時程圖 ………63 圖 5-3 研究個案檢視方式圖 ………65 圖 6-1 研究個案階段劃分對照示意圖 ………70 圖 6-2 參考資料目錄一覽 ………80 圖 6-3 授課專家與公民互動 ………81 圖 6-4 現場座位安排 ………82 圖 6-5 公民互相介紹 ………83 圖 6-6 小組討論過程 ………89 圖 6-7 綜合討論過程 ………90 圖 6-8 專家詢答過程 ………91 圖 6-9 共識認可過程（1） ………95 圖 6-10 共識認可過程（2） ………96 圖 7-1 研究建議（1） ………138 圖 7-2 研究建議（2） ………139

(8)

第一章緒論

第一節研究動機

在詳述本研究之前，首先節錄美國哈佛大學教授薩繆爾‧杭亭頓（Samuel P. Huntington）一次在我國的專題演說（Huntington，廖益興譯，1997：25）：「雖然民主化是暴虐統治的解決之道，但民主化的本身也會凸顯或激化新興民主國家所必須處理的問題。如選舉制度的引進使得政治領袖必須競逐選票，而在許多的情境下政治領袖贏得選票的最簡便方法，就是訴諸於部落、族群、種族以及宗教的支持者，而連帶地升高社群及族群間的衝突。」學者杭亭頓上述所言，隱隱地點出了我國兩黨政治所導致長期意識形態對立與族群對立的問題，台灣是一個族群多元和認同分歧的國家，但台灣的憲政改革卻從未面對正視此一現實，加上淺薄的多數決主導著國人對於民主的認識，政策的選擇乃至於政權的歸屬，因而只知道由最小需求的小幅度多數來決定，而忽略了對於儘可能多數的追求，這種建立在多數決模型而非共識決模型的民主憲政的實踐結果，就呈現出排他、競爭和互相對抗的情形（Arend Lijphart，高德源譯， 2001:2），而這樣的對立會因為一次又一次的選舉操作而重新被挑起與激化，使得民眾看不到事情的全貌，聽不到對立面的意見，長時間處於意識形態對立與族群撕裂的環境中，可能逐漸喪失溝通與討論相關議題的能力。關於政治權力公平分配的憲政制度改革，固然是台灣民主鞏固與深化不可或缺的基礎工程，然而在非政治性的公共政策領域裡，我們更需要學習理性溝通和共同決定的方法。基於此種對於台灣民主前景殷切關懷的心情，「審議式民主（Deliberative Democracy）」的概念與實踐，在陳東升、林國明等學者的啟蒙推廣、民間與民進黨政府的嘗試與鼓勵下，從2002 年由行政院二代健保規劃小組第一次的導入與實踐，開始走入了我國民主的進程。

(9)

2002 年行政院二代健保規劃小組成立的「公民參與組」，在 2002 年中，總計舉辦了先驅性全民健保公民會議、二代健保公民論壇以及法人團體健保論壇三項實驗性計畫。2004 年北投地區民間團體針對北投溫泉博物館的經營模式召開公民會議，2004 年 9 月行政院衛生署針對「代理孕母」是否應該合法化召開公民會議。同一年，行政院青年輔導委員會也採用了審議民主的精神籌辦青年國是會議，希望讓審議民主的精神與實踐能在台灣青年的公民參與中紮根，11 月高雄市政府更針對高山纜車問題舉辦公民會議。2005 年，審議民主公民參與的實踐模式不但更為多樣化，例如強調以感性言說方式化解族群僵局的「族群工作坊」、結合了美國國家議題論壇（NIF）與學習圈（Study Circle）的「公民對話圈」等，議題與區域也更佳擴大，包括產前篩選、竹科用地、稅制改革、能源運用、汽機車總量管制計畫……等，一時之間蔚為風潮。（《審議民主國際研討會》簡介，2005）綜觀上述，我們可以說2005 年是審議式民主在台灣開枝散葉的一年，而我國首次開發使用的「審議式辯論會（Deliberative Debate）」，也誕生在 2005 年，這一連串的審議式民主實踐，除了歸功於台灣學界積極將此國外新一波政治思潮導入，與政府相關部會大力支持1外，也應歸因於我國近年來公民意識高漲，才使得審議式民主這種需要公民高度参與的民主形式得以實現，倘若拿來對照台灣當時充滿衝突與對立政黨政治的時空背景，我們將發現民間這種高漲的公民意識，尤其令人感到珍貴。學者羅致政曾表示如果說民主政治就是政黨政治，那過去幾年台灣政黨政治的實踐可說是充滿朝野衝突、對立不斷。（2005：168）從 2000 年總統大選陳水扁得票未過半成為相對多數總統，以及泛藍掌控多數席次，而使泛藍支持者質 1 前行政院長游錫堃曾於 2004 年 9 月 29 日的〈行政院第二九○七次院會決議〉中，針對青年輔導委員會「2004 年青年國是會議」成果報告，作出指示：「『審議式民主—公民會議』的模式，在民主深化的過程中，是非常重要的。請各部會將『審議式民主』的理念落實到各項施政與公共政策的討論中，先由內政部、財政部等 8 個部，及衛生、環保、文化、勞工及農業等 5 個會做起，針對主管政策上有爭議的議題，採取『審議式民主』的方式討論，來凝聚共識，半年內至少要有一項議題採用這個模式處理，作成結論。其他機關如有爭議性議題，亦可比照此一方式處理。」，由此可以見得審議式民主在我國至少擁有行政院以上層級的行政權支持。

(10)

疑陳總統統治正當性，到2004 年總統大選中，「319 槍擊事件」2與公投綁大選等爭議3，乃至於泛藍於選後發動抗爭與選舉訴訟，都反映出泛藍陣營依然質疑陳總統統治合法性，（羅致政，2005：173）隨後的 2004 年 12 月的立委選舉，泛藍也僅在立法院獲得「脆弱過半」的席次，遂使民進黨成為單一政黨中立委席次最多的政黨，並單獨籌組少數政府（高永光，2005：159），此後朝野對立的氣氛在陳水扁政府任內一直持續著。到了2005年，我國首次舉辦地方層級的三合一選舉4 ，中央選舉委員會將「縣市長選舉」、「縣市議員選舉」與「鄉鎮市長選舉」三項選舉合併辦理，朝野各黨均認為此次選舉將影響日後地方基層的政治版圖甚鉅，對峙態勢升到高峰，甚至有所謂「總統大選的期中選舉」或「對內閣的信任投票」的說法，執政黨與在野黨皆全力動員，幾近兩軍對壘！最大在野黨中國國民黨黨主席馬英九與執政黨民主進步黨黨主席蘇貞昌，更相繼於選前宣誓敗選即辭去黨魁一職5。就在這樣朝野高度衝突的情況下，我國民間學術界與電視媒體於2005 年台南縣縣長選舉，首次舉辦以審議式民主工具進行的選舉電視辯論會，本研究的研究案例「《頭家總質詢縣長來面試》––2005 年台南縣長選舉審議式電視辯論會」，正是在這樣的一個時空裡，一群人嘗試研發與使用審議式民主工具，以化解群眾對立、理性探討縣政議題、達成共識，甚至要求候選人回應的故事。 2 台灣第三屆民選總統選舉前夕 2004 年 3 月 19 日午時，發生台灣有史以來第一次總統、副總統候選人(陳水扁、呂秀蓮)遭槍擊事件而震驚全國人民，民主進步黨候選人陳水扁、呂秀蓮，以極些微的差距勝選，泛藍陣營候選人連戰、宋楚瑜於選後罕見的參與大規模街頭抗爭。 3 2004 年總統大選堪稱台灣選舉史上最激烈的一次選舉，不僅兩軍對決態勢史無前例，選前一天還發生我國治安史上首次總統、副總統遭槍擊事件，而開票過程高潮迭起，最後更以極些微的差距分出勝負。同時，因為首次併同「公民投票」舉行，使得選前選情益加複雜。（徐永明，2004：129） 4 2005 年三月，當時行政院長謝長廷昨天做出政策指示，要求研議將年底的縣市長與 2006 年初鄉鎮市長、縣市議員的三項選舉合併在 2005 年底舉行，遂有該次大規模的地方性聯合選舉。 5 國民黨主席馬英九於 2005 年 12 月 1 日表達縣市長席次未過半就辭職，民進黨主席蘇貞昌隨後於次日亦表達縣市長選舉席次未保住 10 席就辭職，之後選舉結果國民黨大勝，民進黨只保住 6 席，坦承此為民

(11)

當時主要由台灣智庫研發審議辯論會的審議模式，並積極與公共電視、澄社以及多所大專院校相關系所合作，以縣長選舉的候選人辯論辯論會，做為這項審議模式的實驗對象，將審議與辯論兩種性質相反的元素結合一處，用以探討一般民眾就縣政議題進行公共說理溝通與批判反思的可能，自是一項大膽的嘗試，並且在該衝突對立氣氛濃烈的時空背景下而成功施行這樣理性思辨的工具，實屬難得，而這樣一個具有歷史意義且充滿反差張力的個案，也引起了本研究高度的研究興趣。

第二節研究目的

研究基本上可分為基礎研究和應用研究，基礎研究目的乃是為了增加人類的知識，但不關心這類知識是否具有立即應用的價值；至於應用研究則是將基礎研究所產生的知識，設法應用到解決人類實際的問題上。（陳光榮，1999：69）而本研究認為新創的理論上的操作模式，總需經由多次實際應用後的反饋加以修正，才能成為實用的可操作工具，應證理論與型塑工具雖然是不同的層次，但路徑可以是一致的，所以本文將同時處理審議式辯論會理論上的規範以及實際上的應用兩種層次。當代德國學者哈伯瑪斯（Jürgen Habermas）曾指出現代統治政治在進行輿論宣傳時，最常見的形式有二：第一，使大多數公眾「非政治化」，使他們不懂得、不關心政治，從政治生活的核心領域排除出去；第二，破壞關於政治意見的公開的、真誠的討論，甚至代之於偽裝的討論。(高宣揚，1991：28 ) 哈伯瑪斯甚至認為當代民主的瓶頸，正是在於將專業知識專門化的運用在政策決定與施行過程，使得可以取得相關知識者能夠支配欠缺知識的一般公民，形成一種特權階級，也使得一般公民因為欠缺必要的知識而無法形成意見。（Habermas,1996: 317）

(12)

列身為新興民主國家的我國，目前已經面臨到相似的情況，我們需要找到工具，使民眾至少在做決策（例如選舉）前，能願意並且得以看到事情的全貌，聽到對立面的意見。本研究希望透過相關理論的研討檢視審議式辯論會制度設計的合理性，並參考實際案例的反饋，提出修正建議，促使我國原創的審議式選舉辯論會得以成為成熟的應用工具。因而本研究之研究目的共有下列5項： 1. 比較各種主要審議式民主的操作模式，提供後續研究者索引。 2. 探討審議式民主應用於選舉的可能。 3. 研究我國新創之審議式民主操作模式：「審議式辯論會」。 4. 為「2005 年台南縣長選舉審議式電視辯論會」保留學術紀錄。 5. 檢討「2005 年台南縣長選舉審議式電視辯論會」，並提出審議模式上的建議。

第三節研究設計

從事社會科學研究，不像理科研究，能夠以運算式推導驗證；亦不像工科研究，能夠以實驗證明。所以社會科學研究必須依據較為嚴謹的方法論進行研究設計，否則我們很難確保研究過程的論述與研究結果的建議是可信賴的。本論文基於考量此研究個案係首次使用一種創新的審議模式，故在研究設計上，將依循歷史制度論、比較研究途徑2 種研究途徑，蒐集相關資料，經歸納研究後提取理論上的原則，配合個案研究途徑規劃結構性的深入訪談，以了解實際應用時的情況，交相比對後，針對研究個案所使用的「審議式辯論會」這一種審議模式，做出其各層面的研究紀錄與建議。本研究之研究流程可見於次頁圖1-1「研究流程圖」，本論文全文架構亦依循該研究流程加以鋪陳，而本研究之相關研究途徑與研究方法，將專節另述於本章第三節與第四節。

(13)

蒐集制度歸納研究蒐集文獻提取原則研究案例制度評析觀察過程觀察結果規劃訪談訪談結果研究設計分析問題綜合研究提出研究成果與制度建議

理論

構面研究分析

應用構面研究分析

文獻分析法

比較分析法

文獻分析法

結構訪談法

比較研究圖 1-1 研究流程圖本研究繪製

(14)

第四節研究途徑

社會科學研究方法論中，則包含兩種容易混淆的層次，其一是「研究途徑（research approach）」，另一是「研究方法（research method）」。學者易君博（1984：98）認為：「研究方法祇是收集與處理資料的技術，如問卷法，統計法，分析法，即是屬於此種範疇；而研究途徑卻是選擇問題及資料的準則，如功能研究途徑、系統研究途徑、歷史研究途徑、制度研究途徑……等，即是應置於此種範圍內。」，既然「研究途徑」是「選擇問題及資料的準則」，則在釐清研究問題時，即應同時考量使用何種「研究途徑」，以鎖定收集資料的方向與範圍，才能選擇使用何種「收集與處理資料的技術」，即決定使用何種「研究方法」。

壹、歷史制度論（historical institutionalism）

本研究因涉及我國自戒嚴以來〈公職人員選舉罷免法〉的進程，以及媒體受限於相關箝制直至自由化的過程，故而選用歷史制度論為研究途徑之一。歷史制度論與結構制度論都同意政治利益的表現，是由「集體行動者」和「承載歷史印記的制度」兩者所形塑的。（曾建元，2001：199；Ellen,1998：17）另有學者（王開弘，2007：16、17；孫煒，2003：16）所整理之相關論點如下：「歷史制度論企圖分析行動者的偏好及行動系絡長時期的變遷，藉以說明特定歷史連結點的影響力、轉折點的影響力、事件順序或發生時機的影響力，特別是早期制度選擇的影響力（Bell,2002：485、486），亦即強調早期制度選擇的角色影響了其後的政策領域的發展，甚至政治系統的發展。而歷史制度論之所以是「歷史的」，因為它承認政治發展必須被理解為一個長時期的過程；歷史制度論之所以是「制度的」，因為它強調在制度之中正式規則、政策結構，或規範等過程的意義與重要性。（Pierson,1996：210；轉引自王開弘，2007：17）」。而在政治學界中，應是克瑞斯納（Stephen D. Krasner）於 1984 年時最早明確的使用「路徑依循（path dependency）」概念，克瑞斯納指出，以往所建立的制度會對現在的選擇產生侷限，使個別行動者的偏好將受限於制度結構，他稱此一歷史軌跡為路徑依循。（曾

(15)

建元，2001：200）我們亦將依循此途徑，探討我國自戒嚴以來〈選罷法〉的相關沿革，以及媒體受限於相關箝制直至自由化的進程，並進一步探討其兩者間的相互關係。此研究途徑主要應用於本論文第三章。

貳、比較研究途徑（comparative approach）

比較研究是利用相關事物的比較其異同之處，藉以更深入的了解標的物，發覺其特徵與其優缺點，進而截長補短，提出建議。本文研究以審議式民主操作模式為主要研究對象，審議式民主此一概念在各國衍生出許多可實際運用的操作模式（本文也將簡介其中與本研究相關的4種），我國亦於近年來相繼開發出「法人論壇」、「公民對話圈」、「審議式辯論會」等3種審議模式，其中「審議式辯論會」是本研究之研究個案所採用的審議模式，也是本文欲討論的主角，我們將透過各種審議式民主原則的探詢，以及幾種我國常見的審議模式之間的比較，來討論「審議式辯論會」的特別之處、可行性，以及改進空間。此研究途徑主要應用於本論文第四章。

參、個案研究途徑（case study approach）

個案研究是一種對於重要個體，運用觀察、蒐集、分析、解釋，以解決其情境中的難題，探求其真相，診斷其導因，研究矯治的方法。（陳雪玉，1987：30）本研究之個案對象係「2005年台南縣長選舉審議式辯論會」，該辯論會的新創之處在於導入公民參與的概念，讓一般民可以參與審議討論出用以質詢候選人的提問稿，我們將透過檢視由台灣智庫與公共電視提供的活動的全程影音資料，與主辦單位的行政作業記錄，佐以對於首次參與審議式辯論會的參與公民進行訪談，綜合以個案研究的角度對於該活動實際的執行經過進行檢視。而此研究途徑主要將應用於本論文第五章以及第六章。

(16)

第五節研究方法

承上節所述，本研究上述研究設計中的3 種研究途徑與研究實際需要，採用「文獻分析法」、「比較分析法」與「結構訪談法」。為配合本研究兼顧應證理論與型塑工具的研究目的，所以本文將分為應然面的理論構面與實然面的應用構面來探討研究個案，比較不同審議式民主操作模式的制度設計，檢視審議式辯論會的制度是否合理，推論其應該達到的結果，並以個案檢視實際執行的效果。有關本研究所使用的方法論，以下依序分別敘述之：

壹

、

理論構面

本研究在理論構面上，利用「文獻分析法」與「比較分析法」，嘗試導出「審議式選舉辯論會」制度設計上，應該有哪些優點、缺點、目標與可能成果。「文獻分析法」：研究文獻、書籍與紀錄，歸納審議式民主的原則，以及各種不同操作模式的制度設計特點，找出這些制度設計的背後理由與最佳使用時機，並探究其制度設計的合理性。「比較分析法」：分析比較各種審議式民主操作模式制度設計上的異同，在相同的部分提取出操作模式設計的原則，在不同的部分找出當初設計的原因。完成上述準備後，我們將比較「審議式辯論會」操作模式的制度設計與其他操作模式設計的原則是否相符，進而推論不同的部分設計的背後原因。

(17)

貳、應用構面

本研究在應用構面上，利用「文件分析法」與「結構訪談法」，以案例「2005 年台南縣長選舉審議式辯論會」來實際比對本研究所推論的結果。「文獻分析法」：此處的文獻分析將偏向於「文件分析」，分別處理依循著本文3 種研究途徑所取得的檔案、文件、法規與新聞等資料，我們將研究「2005 年台南縣長選舉審議式電視辯論會」案例之企畫書、文宣、新聞報導、文獻、全程錄音錄影資料檔、主辦單位結案報告，進行質性比對研究。上述文件資料，來源為主辦單位台灣智庫與公共電視台之公開發行資料與網頁資訊，另有部分未發行之資料直接取得自台灣智庫法政部。「結構訪談法」：依照「審議式民主原則」6 與「主辦單位預期目標」7，設計問題。以普查的方式分析參與「2005 年台南縣長選舉審議式電視辯論會」案例的公民小組意見，以審視此案例實現了「審議式民主原則」與「主辦單位預期目標」的程度。本訪談所使用的問題經過結構性設計，抽樣策略為普查，受訪者資料來自台灣智庫法政部，所有受訪公民將會依照完全一樣的順序，被問到完全一樣的問題，如其中有提示作答，也將一致執行。並且執行訪談過程中亦已盡力避免一般問卷作答所造成之回答「默從問題」的情況。 6 設計問卷所依據之「審議式民主原則」，歸納自本研究「文獻分析法」與「比較分析法」研究所得。 7 設計問卷所依據之「主辦單位預期目標」，歸納自案例的活動企畫書、公開新聞稿，與主辦單位寄予公民小組成員的書面閱讀資料。

(18)

第二章相關理論探討

雖然「審議式選舉電視辯論會」是我國創新研發的一種審議式民主操作模式，而本個案「2005年台南縣長選舉審議式電視辯論會」也是首次執行，過往相關學術文獻不甚充分，但在討論這種新創的審議模式與在檢視個案案例之前，我們可以將討論的時空拉長，以更宏觀的角度來了解「審議式選舉電視辯論會」這種工具其演化的脈絡。首先我們將分別從「審議式民主」以及「媒體與政府」兩部份各自探詢後，本研究將以探詢所得，對2005年台南縣縣長選舉所舉辦的審議式選舉電視辯論會進行檢視。

第一節近代民主發展脈絡

在探討審議式民主之前，我們有必要先描述其在整個民主概念演進過程中的歷史定位，以下的討論主要將「民主」此一概念粗略劃分為代議民主與參與式民主，並且本研究認為審議式民主應可視為參與式民主脈絡的分支之一，但本研究係針對審議式民主的操作模式進行個案研究，勢必需要對審議式民主有較多著墨，故而將其原則之論述單獨列為一節（本章第二節），並且仍然將於該節中陸續介紹西方學者中，把審議式民主定位至與代議民主相庭抗禮的相關說法。至於本節中所將提到的代議民主，現在已成為一種幾近於標準化的政治體制，而我們認為參與式民主與審議式民主目前仍應僅屬於企圖補強代議民主的一種概念。

壹、淺談民主分類

談民主，首先我們必須先將時空拉回古希臘城邦之一的雅典，雅典是古代歷史記載中最早而又最重要的民主國家之一，而「民主」一詞（δημοκρατ ία，即 demokratia）便是由雅典人在西元前 508 年發明以定義他們的政府制度的。從字源學來看，demokratia 是由 demos（平民）及 kratia（統治）兩個字詞所構成，合起來的意思是「平民的統治」（rule by the people）。我們今天的

(19)

民主政治強調「人民當家做主」或「主權在民」，當然與希臘民主政治的字詞涵義有關。（江宜樺，2002：2；Plattner,1996：172）

但是我們可以從近代許多中外文獻發現，雖然民主一詞擁有看似簡單的「主權在民」精神，卻從來沒有統一的定義與模式，甚至有愈來愈複雜的趨勢，例如依照麥克佛森（Hector Copland MacPherson）1977 年在《自由民主的經驗與時代》（The Life and Times of Liberal Democracy）一書中8，考察民主此一概念在歷史上的發展沿革，將民主分為保障式民主（Protective Democracy）、發展式民主（Developmental Democracy）、均衡式民主（Equilibrium Democracy），以及參與式民主（Participatory Democracy）等共 4 種民主類型。（Macpherson, 1977：7）該書中麥克佛森將上述 4 種中的前 3 種歸類為代議民主，並將其與自己所倡導的參與式民主9做比較。其中麥克佛森所提的3 種代議民主模式中，我們認為以均衡民主模式影響後世較接近今日的民主型態。其主要是以市場經濟作為其在理解政治領域的假定，但是在政治消費者方面，因教育或經濟地位的不平等，使得有些人政治購買力不足，導致政治冷漠日益嚴重；而政治供應者的政黨體制亦非是競爭式的，反而常是寡占市場的型態，（郭進成，2003：88）因此此一模式難免引起批判。而有關於均衡民主模式這類觀點的探源，應該從奧地利經濟學家約瑟夫．熊彼得（Joseph Alois Schumpeter）開始談起，熊彼得（Schumpeter,1942：269）認為民主只是一套選擇政治人物及合法化公共政策的程序，它既不保證貫徹人民的意志，也不擔保決策結果必然符合全民的最高利益。他說「民主是為了達成政 8 麥克佛森該書一開始即指出，「代議民主有三種模式：以功利主義（Utilitarianism）為理論基礎的「保障式民主」、以約翰．斯圖爾特．密爾（John S. Mill）的理論為基礎的「發展式民主」及以熊彼得（Joseph Schumpeter）的理論為基礎的「均衡式民主」，加上麥克福生自己倡導的「參與式民主」，共 4 種，此 4 種分類出自原典《The Life and Times of Liberal Democracy》（Macpherson, C.B.,1977）第 7 頁，另可參考 1993 年張明貴所翻譯之《自由民主的經驗與時代》中文版本，而 Macpherson 當初提出此 4 種分類，主要目的是為了方便比較與闡述其參與式民主的理想。

9 西方的參與式民主理論者主要在 1960 年代以後崛起，政治理論學者 Arnold. Kaufman1960 年即提出「參與式民主」一詞。（魏美娟，2005：2）本文將於後另述。

(20)

治決定的一種制度安排，在這種安排中，某些人透過競逐人民的選票而獲得決策的權利」。(魏美娟，2005：3；Macpherson,1977：77；Schumpeter,1942：269) 也就是說若想擁有統治權，就必須與其他菁英競爭選票，也因為統治權歸屬將由選民（市場機制）決定，此一政治市場觀點10的精英民主論持續影響了學界，開啟了政治行銷（Political Marketing）的研究領域，近年來甚至發展出以市場區隔（Market Segment）11 技術將選民分門別類加以區隔後，再鎖定宣傳的選舉行銷研究12。在民主的洪流之中，不斷的有學者嘗試將「民主」分類或做出定義，除上述麥克佛森所提的4 種分類外，例如後來學者赫爾德（David Held）在 1987 年13在其《民主的模式》（Models of Democracy）一書中，也同樣依據歷史將民主理論分類，按其理論出現先後，可分為競爭性菁英民主、多元主義民主、法律民主以及參與式民主，四種類型，這四種民主理論不止說明了當代公民權觀念的演變，一方面也顯示了國家與社會相互涉入的複雜情況。（沈宗瑞，2002：10）該書全書中甚至將民主理論近一步擴充細分為8 種模式：古典民主、保障式民主、發展式民主、直接民主、菁英民主、多元主義民主、法制民主、参與式民主。（Held，李少軍譯，1995） 10 熊彼得是一位頗負盛名的「經濟學家」，因此提出此類市場競爭觀點的精英民主論並不令人意外，該論點可見於其所著《資本主義、社會主義與民主》一書，（Schumpeter , 1942）另可參考吳良健 1999 年翻譯的版本。另外，學者郭秋永（2001：4-5）認為，民主政治的實證研究，大體上可追溯至熊彼德這本書，其對科學量化的民主研究，發揮強烈的催化效用，尤其在 1950、1960 年代「行為主義」盛行時被奉為圭臬，即使 1990 年代，仍是一些「政治科學家」的論述所本。 11 市場區隔（Market Segment）：將消費者依不同的需求、特徵區分成若干個不同的群體，而形成各個不同的消費群，一般常用的市場區隔的變數至少包括：區域、性別、年齡、社會階層、個性……等。 12 Henneberg, S. C. M.（2002：132）指出，政治行銷中依市場區隔觀點來看，選民應會和自己相似特徵的個人或團體聚集在一起，這些特徵包括意識形態、議題立場、地理區域、社會階層與其他人口變項。（轉引自紐則勳，2005：190）正因為如此，我們也常看到候選人在不同的場域（例如：工會、商會、眷村、農村...）會強調不同政見，所以我們也認為將各類型的選民拉到同一個公開的場域是很有意義的，至少可以使候選人暫時拋棄「見人說人話，見鬼說鬼話。」的選戰策略，從而更實際的檢視其政見。

(21)

然而除了上述依照歷史觀點的詳細分類外，我們可以較簡單的將民主理論略分為「代議民主」與「參與式民主」兩大類14，我們在以下的討論中會著重在代議民主、參與式民主，與參與式民主範疇中的審議式民主。其中的代議民主，現在已成為一種幾近於標準化的政治體制，而我們認為參與式民主與審議式民主，目前仍應僅屬於企圖補強代議民主的一種概念。上述的代議民主中所謂的代議士（民選代表）相較於普通民眾的最大優勢，即在於其掌握決策所需之知識與資訊，但是在教育普及與媒體資訊充斥的今天，普通民眾也能以極低的成本取得相關知識與資訊，在此社會條件下，代議士的決策有時也不見得比普通民眾更高明。即使有些國家的代議體制在體制內的設計上擁有類似公民投票的機制15做為補強，但投票的公民仍有可能被政客操弄，或導致攤牌式的對立，甚而有產生多數暴力之虞。（隋杜卿，2002）於是主張廣泛參與各層面公共事務的參與式民主與主張理性溝通尋求共善的審議式民主，遂成為體制外補強代議政治的一種強而有力的概念16，並且我們認為若是接受「民主就是人民的統治」這樣的基本定義，那麼讓人民取得統治權能的各種管道都是有意義的。本節以下將依序介紹代議民主、參與式民主與審議式民主。 14 民主理論的分類依照不同討論方向可以有很多分法，例如除正文中依照歷史觀點公民參與的程度將其區分以外，將民主理論分為兩種的至少還有以公民參與的程度區分為「直接民主」與「間接民主」、以事實與價值區分為「經驗性民主理論」與「規範性民主理論」（郭秋永，2001：ii）……等，本文基本上屬於個案研究，並無意羅列所有的民主理論分類方式，正文當中所提及的民主理論分類方法皆僅為敘述與分析個案研究所需。

15 例如公民投票（plebiscite）、複決（referendum）、創制（initiative）等機制，主要運用於公民對於公共事務的意見彙整。另外英國也曾為了是否要參加歐盟而舉辦過不具拘束力的「諮詢性公投」，（隋杜卿，2002）這些機制都屬於代議政體內部設計的補強機制。

(22)

貳、代議民主（Representative Democracy）

除了赫爾德與麥克佛森等人所提之依照歷史觀點的詳細分類外，一般而言，我們可以較簡單的將民主理論略分為「代議民主」與「參與式民主」兩大類，以下我們將簡介19 世紀以來，這兩大類民主理論較具代表性的相關著作。

約翰．斯圖爾特．密爾（John Stuart Mill）1861 年所寫的《代議制政府》（Considerations on Representative Government），是西方學者公認有關民主制度極具代表性的經典之作，對於英國與歐美各國的政治制度有著深遠影響，該書主張代議制度是理想上的最好政府形式，密爾在該書中提到：「顯然能夠充分滿足社會所要求的唯一政府，就是全民參與的政府，任何參與–哪怕只是參加最小規模的公共事務也是有益的，而此參與的範圍大小，應該和社會進步程度所允許的範圍一致17。只有所有人都能擁有國家主權的一部分份，才是我們所期盼的，但是在面積和人口超過一個小市鎮的社會裡，除某些極次要的公共事務外，所有的人都親自參與公共事務是不可能的，由此我們可得出结論，即一個完善政府的理想類型，一定是代議制政府。」（江瑄譯，1982：55）基於人口和面積的限制而提倡代議民主的代表論述，除了上述密爾的《代議制政府》外，另有喬．薩托利（Giovanni Sartori）於 1987《民主新論》（The Theory

of Democracy Revisited.），薩托利表示「關於如何在龐大人口聚居的廣闊領土上，而非在一個小城市之内實行民主制度，古代民主制度不可能傳授什麼知識给我們。」（馮克利譯，1993：282）薩托利認為，直接民主由於常訴諸於大規模的表決或集會，其經濟成本、社會成本、政治成本都是很高昂的，而且容易造成社會的過度政治化，而政治壓倒一切將導致經濟萎縮症，甚至可說是民主愈趨完美，公民就愈趨貧窮。其並進一 17 關於密爾提出「參與的範圍大小，應該和社會進步程度所允許的範圍一樣」這樣的論點，本文認為這種「範圍」在雅典時代，或許代表可以很快走到之集會廣場的大小；在現在的台灣，或許代表可以很快騎機車到達之投開票所的數目；而在不遠的將來，或許可代表在電子化民主中一台中央電腦其即時統計的

(23)

步指出：「參與的人越多，他們的參與效力就越小。因此，如果直接民主涉及到的是廣大的領土和整個民族，那它就會淪為一種無效的方式。以個人參與為基礎的民主，只有在一定條件下才能實現，倘若這些條件不存在的話，間接民主（即代議民主）將是唯一可能的實現形式。」（Sartori，馮克利譯，1993：285-286）另外薩托利也認為古代直接民主制容易形成多數的暴政（馮克利譯，1993： 136）關於這點，亞里斯多德早在《政治學》中就揭示，純粹的直接民主制與暴君制有許多驚人的相似之處。在美國制憲過程中，麥迪遜（James Madison）區分了「直接民主」與「共和民主」兩種政體之間的區别，並闡述了直接民主可能導致多數欺凌少數的暴政18。後來的托克維爾（Tocqueville）19在《論美國的民主》（董果良譯，1997：213-221），一書中正式發表了「多數暴政」這一術語，成為後世眾多思想家攻擊直接民主理論的重要武器。（張青國，2006：12）關於多數暴政的影響，代議民主的倡導學者多有論述，除了上述薩托利（馮克利譯，1993：136）與托克維爾（董果良譯，1997：213-221）等人認為古代直接民主制容易形成多數的暴政以外，甚至即使是曾經明確表達「一個完善政府的理想類型，一定是代議制政府。」的密爾，對於代議民主也曾提出了類似的觀點，密爾指出：「現代文明的代議制政府，其自然趨勢是朝向集體的平庸，這種趨勢由於選舉權的不斷下降和擴大而增强，其结果就是將主要權力置於愈來愈低於最高社會教育水平的階級的手中。」（江瑄譯，1982：112）也就是說，就密爾看來，普通代議制度恐怕尚不足以防止多數暴政。

18 出自《聯邦黨人文集》（The Federalist Papers）（程逢如等譯，1980：48），美國 1787 年 9 月〈聯邦憲法〉制定完畢、有待各邦制憲會議批准的這段時間，漢密爾頓（Alexander Hamilton）、麥迪遜、與傑伊（John Jay）3 人用同一個筆名，在紐約報紙上發表系列文章，解釋和宣傳聯邦憲法，希望說服紐約邦批准聯邦憲法，後來於 1788 年集結成書。（尹宣，2006）該書另有謝淑斐（2000）譯為《聯邦論》的版本。 19 法國政治思想家，全名為：夏爾．阿列克西．德．托克維爾（Charles Alexis de Tocqueville）。《論美國的

民主》（Democracy in America）該書分上、下兩卷，分別於 1835 與 1840 年出版，另有秦修明等（2005） 譯為《民主在美國》的版本。

(24)

論者陳炳輝指出，密爾為了防止淪為「庸人統治」這類弊病和危險，曾嘗試提出將「受過文化教育」作為選舉權的一個根本條件，認為把選舉權给予那些不會讀寫的人恐有不妥。或者，他還進一步提出了「複數票權」的原則，認為應該给那些道德才智較高的人，擁有兩票或兩票以上的選舉權，以防止由於選舉權的擴大造成議會成員的智力水準下降，減少選舉權擴大所造成的庸人统治弊病和危險。（陳炳輝，2006：48）從以上敘述看來，密爾其選舉權規定的核心觀念，是通過有限制的選舉權來控制代議制的民主品質。（江瑄譯，1982：101）關於這一點，論者李強（1995： 7）進一步指出，雖然如此，但其實從密爾的論點中，仍然可以見到其對於公民參與原則的關心，例如密爾提出兩方面的具體建議。首先，選舉權應進一步擴大。密爾在基本上贊成普選制20，他認為，無論從保護性功能還是從教育性功能的角度來考慮，任何一部分公民都不應該被排除在政治運作之外。其次，密爾也希望在盡可能的情況下鼓勵公民直接或間接地參與政治決策，而公民參與的主要影響政治決策途徑有二：其一，公民可以利用新聞與出版表達意見；其二，公民可以向其代議員表達意見。21 然而，例如Dennis F. Thompson 等當代西方學者在論及密爾的民主理論時，認為其儘管積極讚揚民主參與的原則，但在實際制度的設計中，卻高度傾向於精英統治的原則，密爾賦予精英階層巨大的政治影響，以致論者甚至懷疑密爾是否可以被恰當的稱為民主論者。（Thompson,1976：54）上述代議民主制度的倡導者，基於人口和面積的限制，以及對於多數暴政的考量，幾乎都接受了熊彼得政治市場觀點的精英民主論：「民主是為了達成政治決定的一種制度安排，在這種安排中，某些人透過競逐人民的選票而獲得決策的 20 李強（1995：7）僅說密爾「基本上」贊成普選制，應是考量其曾提出將「受過文化教育」作為選舉權的限制條件之故。 21 所以此處指的積極參與仍很溫和。另外，密爾似乎希望「一般民眾」僅以積極表達意見的方式參與公共

(25)

權利」，(Schumpeter,1942：269) 並且杭亭頓也認為熊彼得對「民主」的界定，到了1970 年代時，顯然已經獲得了勝利。因此杭亭頓也依循熊彼得，以選舉來界定「民主」，故選舉所蘊含的「競賽」（contestation）與「參與」（participation），便成為界定民主時所涉及的兩個面向。（Huntington, 1991：7）而這樣的代議體制，我們一般稱為自由主義民主政體（liberal democracy）22_。所謂的「自由主義民主政體（liberal democracy）」也就是我們目前所最為熟悉的「民主」概念23。自由主義民主政體不同於古希臘城邦時代的直接民主，由於其發軔於十七世紀末英國光榮革命的憲政主張，經十八世紀啟蒙思想的滋養與美國獨立、法國大革命的洗禮，於十九世紀確立為現代西方政治體制的典則。（江宜樺，1998：32）也正因為如此，我們認為之前所提及的幾位代議民主制度的倡導者，在仔細考量（更早的思想家甚至親身經歷）這些重大歷史事件後，對於廣大的一般民眾直接民主可能產生的多數暴政，難免會戒慎恐懼。但是隨著後來代議體制的缺失逐漸浮現，民選的政務官員與民意代表表現常使人失望，加上教育日漸普及，公民平均智識水準不斷上升，公民意識高漲24，近來歷史的鐘擺又漸漸的擺向了參與式民主。 22 自由主義政治不太支持超越議會制度的政治行為（江宜樺，1998）自由主義係由西方近代興起的資產階級，在對抗王權的過程中，所發展出來的憲政法治與代議政府等觀念。（沈宗瑞，2002：3） 23 薩托利（2001：53）即指出，「民主」（democracy）這個字僅是個造成誤導的簡寫（shorthand）。完整來說，它應該包括兩個要素：一為使人民自由（freeing the people），亦即自由主義（liberalism）；一為使人民擁有權力（empowering the people），亦即「民主」（democracy）。他還進一步地解釋，被簡化了的「民主」應係指「自由的民主」（liberal democracy），或以「自由憲政主義」（liberal constitutionalism）為根本要素的「憲政民主」（constitutional democracy）。（引自桂宏誠，2006）

24 英國學者馬歇爾（Marshall, T.H.）所稱的公民資格（citizenship）是指一組由三個基本成分所構成的權利－－市民權、政治權及社會權（Marshall, 1950）。馬歇爾的觀點與自由主義的傳統理論有關，他認為自由主義公民觀在十八世紀為市民自由權的爭取、十九世紀為政治權的發展、二十世紀則進展到社會權。（沈宗瑞，2002：15）

(26)

参、參與式民主（Participation Democracy）

政治理論學者Arnold Kaufman 在 1960 年即提出「參與式民主」一詞，他表示「參與的民主可以有許多有益的結果，其主要的功能不是為了保護或穩定社區，而是能夠發展人的思想、感情與行動的力量。」，（轉引自Cunningham,2002： 123）早期的參與主義者關注的焦點是在校園裡，學生力爭要求能夠保障部份的民主，尤其希望能夠參與有關校園政策、課程與成績評定等政策的制定。後來參與論者更進一步希望政治參與的範圍能夠逐漸擴大，期許其能在工作場合、家庭、媒體、社區鄰里、各級學校、以及與環境相關的政策中落實（Cunningham， 2002:127）參與式民主之所以會在1960 年代被提出來，主要是對於當時的代議民主的制度和與精英民主理論提出不同的觀點。參與主義者認為我們常常為了求民主的方便性，而建立許多排它性與附屬性的壓迫規則，使得大部份人民僅有很微弱的力量來影響政黨與立法的議程。因此，基於政治的平等精神，公民必須打破對於政治的冷漠，增加對於政治的認識，進而主導意見的形成與政策的制訂。（魏美娟，2005：2）我們也節錄部份法蘭克．坎寧安（Frank Cunningham）其著作所整理之關於參與民主具代表性論述：（Cunningham,2002：123、127、132） Arnold Kaufman 在 1960 年即提出「參與式民主」一詞，並表示參與的民主可以有許多有益的結果。

Pateman 在其 1970 年《參與及民主理論》（Participation and Democratic Theory）一書中，主張政治中的參與可以有助於個人發展，認為參與將提升個人的政治效能感（political efficacy）。杭亭頓也強調，在現代民主當中應同時考量選舉活動的「競爭（contestation）」與平常公民的「參與（participation）」兩種概念。道爾（Robert A. Dahl）亦支持上述主張，即民主有兩個重要的面向：「參與的權利」與「政治上的競爭」。 Robert Pranger 認為參與是一種人與人之間相互依存的一種真實且真誠的行

(27)

其中，Pateman 認為擴大民主控制的範圍，讓「參與」進入大多數人類賴以為生的主要制度，不應侷限在定期選舉，更應從國家擴展到經濟部門以及其他重要的社會機構；即民主政治應被視為一種「參與社會」(a participatory society)，而不應該也不能夠被窄化為一種政治方法。所謂「參與社會，乃指「其所有政治系統皆已民主化，而在社會各個領域中皆可透過參與，進行社會化」的一種社會 (Pateman, 1970: 43)因此，Pateman 表示參與可以簡單的區分為低階參與跟高階參與，並認為一開始即要求公民進行高階層的參與是不合理的，因為公民的疏離感與政治經驗的缺乏使得公民沒有能力進行高階層的參與。相反的，如果將民主參與置於公民的日常生活，也就是擴大民主控制的範圍，讓其進入大多數人賴以過活的主要制度，如工作領域，則政治效能感的冷漠與低社經地位之間的相關性便會被瓦解。(Pateman，1970：104) 關於Pateman 這類認為「應擴大政治參與的層面，貼近一般民眾生活的各個階層，而不應侷限在定期選舉。」的觀念，正是針對於自由民主政體中代議政治的補強，參與民主論者多半強調應藉由廣泛的參與使政治能與公民的日常生活緊密結合，相關論點亦可見於Benjamin R. Barber 後來在 1984 年出版的《強勢民主》（Strong Democracy：Participatory Politics for a New Age）一書。

Barber 在 1984 年出版的《強勢民主》一書中，認為必須經由參與的過程來界定公民資格的特質，由實際的參與行動來賦予其意義。而Barber 書中所主張之民主的環境系絡，可以使得政治生活與公民資格間產生緊密的連結，真正的落實了民主的精神，所以Barber 才將其稱之為「強勢民主」。（魏美娟，2005：8）而Barber 雖然以強勢民主一詞來稱呼其主張，但他實質上乃是參與式民主的重要鼓吹者無疑。（許國賢，2000：64） Barber 在該書中表示：「這種由積極的公民直接治理的型態，並不需要在政府的每一層級中出現，公民在主要作基層的決定即可。強勢民主並不迴避個別利益所可能產生的衝突，而是主張在決策過程中所產生的政治衝突，可以透過持續

(28)

的參與、互動、與協調予以化解；同時，在此一互動過程中，公民可以自行立法與創建政治社群，從而將依賴性的的個人轉化成為自由的公民、私利轉化成為公善或公共利益。因此所謂參與，就是創建一個社群來治理自己，將個別的公民行動（參與）與公共團體透過集體的公民行動（社群）而結合在一起：前者是自主、個人主義與個體的世界，後者是社會性、社群與互動的世界。因此，在強勢民主之下，政治成為每一個人都可以參與的日常生活之一部份，而不只是代議制裡由專家所壟斷的專業活動」。（Barber,1984：151） Barber 會提出上述的強勢民主論點，係因著眼於代議民主的諸多缺失，Barber 指出：第一，在代議民主下政治參與的機會明顯偏向社經地位較高的公民，這嚴重的侵害公民的政治平等；第二，代議民主具有高度的壟斷性，阻止了公民對於其他民主形式的追求；第三，代議民主明顯導致公民政治參與疏離感；第四，代議民主所主張的代議士制度，為了效率而犧牲公民的統治權，如此已嚴重侵犯公民的公民身分(citizenship)；最後，代議民主的核心設計，定期選舉，在秘密投票的形式下，使得公民競相追逐私利，忽略了公眾利益。（郭秋永，2001：79、80； Barber,1984：xi、xiv、3、4、184）。 Barber 認為代議制度侵吞了個人的自主性與自我的滿足。因此其指出投票只是公民靜態的表達個人偏好的行為，而參與則是動態的，參與者可以他們的想法來改變這個世界。(郭秋永，2001:11、Barber,1984: 198-201)認為自由主義將民主政治化約成投票制度，十分可能陷入一個「代議民主的古典困境」：即不太在意投票結果的多數，能夠輕易勝過意志堅強而十分重視投票結果的少數。因此， Barber 其所倡議的「政治談論」，可對參與者的「偏好強度」，提供更多的衡量機會，從而能夠排除「代議民主的古典困境」。他說：「在政治談論中，一位傾聽的公民，遠比參投票的個體或利益團體，更可能見聞一些投票記錄無法表現的引人聲音與不同的想像」。（郭秋永，2001：80、81；Barber，1984：xi、xiv、 3、4、184）

(29)

肆、審議式民主（Deliberative Democracy）

參與式民主從1960 年代被提出至今，雖然在民主國家無法完全取代代議民主的的地位，但其所揭示的一些重要的原則，深深影響後來民主政治制度的發展，而這些發展其中可說以審議式民主制度（deliberative democracy）之形成最為深遠。（魏美娟，2005：14）25_{以下將對其來源與概念，作一介紹。}

一、審議式民主簡介

論者許國賢曾表示：「如果說上一波民主理論的新浪潮是參與式民主，那麼，最近一波的民主理論新浪潮，恐非審議式民主26莫屬。」，其並表示參與式民主注重的只是讓公民在更多面向上的直接參與，但因為考量到參與爆炸以及僅僅只由私利所鼓動的參與所帶來的負面作用，使審議式民主的倡導者將更多的焦點放在參與和決策的品質兩者間的關係，特別是如何才能更有助於產生得以被合理證成並合於公益的決策與選擇，而審議式民主論者所歸結出來的結論即為「透過公開陳述理由的議論活動達成之」27。（許國賢， 2000：64）審議式民主是相當依賴上述所謂「公開陳述理由的議論活動」的，這相同於本文之前提到，雅典人發明「民主」一詞，是由 demos（平民）及 kratia （統治）兩個字詞所構成，意思是「平民的統治」（rule by the people）。（Plattner, Marc F.,1996：172）然而既然國家主權不是由某一獨裁者獨攬，而是在「平民」手中，理所當然的其人數應該是複數，所以主權的行使必經 25 在探討審議式民主制度時，有人將其歸類為參與式民主之下的一種民主類別，有人將參與式民主與審議式民主分為兩種不同類型加以討論。學者魏美娟認為，審議式民主基本上可以歸納為參與式民主範疇下的一種類別，審議式民主的理論基礎乃建立在參與式民主的概念之上。（魏美娟，2005：14）本研究作者基本上同意其說法，本研究亦認為審議式民主應可以歸納為參與式民主範疇之下，但本研究係針對審議式民主的操作模式進行個案研究，勢必需要對審議式民主有較多著墨，故而將其單獨列為一個章節，並且仍然將於後陸續介紹西方學者中，把審議式民主拉高至與代議民主相庭抗禮的相關說法。 26 「deliberative democracy」一詞，許國賢（2000）的翻譯為「商議式民主」，本文為行文上統一，更動為「審議式民主」，中文學界對於這兩種翻譯皆多有使用，但本文之後的相關引述將一律統一為「審議」。 27 學者許國賢這段敘述，實屬微言要義！短短數行，已然點出審議式民主的來源、理念與運作方式。

(30)

由眾人意見的匯整，而意見的匯整之前當然必須經過語言工具的表達，我們可以說當時政策形成的過程就是公眾積極參與討論的過程。由於民主體制要求眾人意見的匯整必須經過語言工具的表達，使得雅典的公民對於語言工具的使用十分頻繁，為了達到政治目的，公民也開始需要訓練口才而尋求具有專門知識的學者的指導，於是遂有雄辯之士以教導學生為生，教育一般公民在法庭上獲勝和在政壇上發揮雄辯才華的技能，也逐漸發展形成各種學問，例如「智者學派(Sophists)」引進的修辭技巧，到了職業政客與法庭演說的職業作家等人手中，變成為一種高度複雜精巧的詭辯藝術，致使Sophists 又被後世稱為「詭辯學派」。此時的雅典，時常可見到公民們審慎思辨的對話與交相問難的辯論，雅典也成為希臘的博學之城，成為當時學者交流的平台，我們可以說公元前5 世紀的雅典公民同時擁有了溝通的能力與溝通的情境，無論是一爭高下的「辯論」，或是謀求共識的「對話」，都是一種積極聆聽與互相說服的過程，這也形成了「審議（Deliberative）」的基本精神。28 綜觀上述可知，「審議（Deliberative）」的觀念，幾乎與「民主」一樣的古老，它們都誕生於公元前5 世紀的雅典，而後也隨著帝國主義的興起，逐漸與「民主」一同潛藏，等到「民主」重新面世時，已因時空需要逐漸轉變為「代議民主」29，而審議式民主則直到20 世紀末才由西方政治學界加以復興30。 28 在當時的雅典，「對話」與「辯論」都只是公民為了參與公共事務而需要熟練的言談技巧，然而我國學者劉孟奇在引進美國「學習圈資源中心」在教學手冊中對於「對話」與「辯論」的區別進行整理時，特別指出在公共領域的溝通裡「對話」與「辯論」是兩種非常不同的語言使用方式，「對話」有助於謀求共識，而「辯論」常導致堅持己見，所以在進行審議式民主活動時，應盡量引導與會的公民們抱持著「對話」而非「辯論」的心態。本文也將在進行研究個案應用構面分析時，加以討論（頁 98-99）。 29 現代的民主憲政起源在英國，西元 1215 年英王約翰與貴族訂立契約–大憲章(Great Charter)，開啟了憲政的新紀元。西元 1649 年清教徒革命，克倫威爾(olirer Gomwell 1599~1658)建立了共和國，雖公布憲法，但卻為少數獨裁者把持。西元 1688 年議會反對君主對宗教的迫害及未經議會同意任意徵稅，發生了光

(31)

二、「審議式民主」與「加總式民主」的比較

我們可先藉由「加總式民主（aggregative democracy）」與「審議式民主（deliberative democracy）」的比較，讓我們稍微了解審議式民主。依照學者伊恩‧夏比洛（Ian Shapiro）的著作《民主理論現況》（Democracy's Place.）所述，傳統民主理論可分為兩大流派，第一個是「加總式民主」，第二種是「審議式民主」。（陳毓麟譯，2005）提出相似觀點的代表學者還有喬舒爾．柯恩（Joshua Cohen,1997，陳家剛等譯：307），以及愛瑞絲．楊（Iris Young）所提出的「集合模式（aggregative model）」與「審議模式（deliberative model）」。（Young, 2000：18）所謂的加總式民主，簡單的說即是我們一般所認知的以多數決（majority rule）進行操作的民主，即常說的「以數人頭代替比拳頭」，我們設計一種制度來加總民眾的偏好，作為選擇統治者（如選舉民意代表或政府首長）與形成政策（如法案表決或公民投票）的依據，熊彼得對於這類民主的描述是「民主的方法，乃是達成政治決策的制度安排，在此制度下個人必須經由競爭手段獲取選票，以獲取決策的權力。」，（Schumpeter, 1942：269）而杭亭頓在第三波民主化的研究中也接受了這個定義，並以「選舉出最高決策者」，作為他分析及判別民主體制的主要標準。（Huntington, 1991: 7）另外，女性主義政治學者Young 亦曾提到現代民主的決策常態是總體偏好的量化比較，由於不必公開陳述個人抉擇的合理證成理由，使個人容易在未經思慮下表達偏好，最後的多數決結果也因而未必符合公共利益。這樣的危險在於我們不容易發現多數決結果其實未必符合公共利益，而且部份發現的人也無法合法的反抗全體多數決的結果。（Young, 2000：18-26）主思想日益發達，美國的獨立革命及法國的人權革命，使得民主憲政形成立憲主義的風潮，制定成文憲法成為世界民族國家應有的制度及政治目標。（劉崇義，1999） 30 一般西方學界，之所以稱其是「復興」，係因審議式民主其意見的匯整依賴語言工具的表達，政策形成的過程就是公民的積極討論，這樣的觀點正暗合於古代希臘城邦雅典政治中的民主運作方式，故常稱其為「復興」。

(32)

學者喬恩．愛爾斯特（Elster, J.）也曾在 1986 年時，針對加總式民主提出質詢，Elster 認為一般人所以為的加總式民主兩大優點：「效率」與「正義」，其實都還有討論的空間，本研究將其論點精要整理如表2-1：表2-1 愛爾斯特對「加總式民主」的評論表 加總式民主： 民主政治是使用一些投票程序，同時處理眾人的個人優先考量與私心的方法。受到支持的理由 Elster 的反駁 可以高效率的做決定雖然加總式民主看似效率很高，但是可供投票的選項常無法完全表達個人真正的喜好。甚至有些選項被選中的原因，正是依賴選擇人真正的偏好不在選項內。能滿足大眾偏好的選項，經常是不值得投入資源去努力實現的。而大眾不滿意的選項，也不能證明就不值得社會去嘗試實現。所以「加總式民主」不見得有效率。可以正義的分配資源加總式民主最大的優點，就是在執行社會資源分配時，沒有人可以合法的反對。但是在分配社會資源時，加總式民主也就可能使民眾分攤來自他人的惡意、壓迫或階級偏好，並且且無法合法的反抗。所以「加總式民主」還不夠正義。資料來源：Elster,1986：104、109、111 整理製表：本研究相對於上述的加總式民主，審議式民主支持者一般認為，人民的偏好會隨時間而變，而人民的討論亦會協助達致共識，審議式民主比加總式民主更能反映人民意願，亦即更加民主。我們若將民眾的偏好視為可能改變，就能理解加總式民主的「共識」與審議式民主的「共識」在根本上的不同，因為藉由討論所達成的共識，較有可能因參與討論者的互相影響與說服，而達到

(33)

全體完全同意的結果，即便無法全體同意，至少大家也都能了解反對者反對的理由，而若僅是投票後加總所得的結果，將大量的遺失反對者表達的反對意見，也失去了理解反對者所持反對理由的機會。所以審議式民主特別著重決策過程的公開性與公民的理性討論，更進一步認為公開陳述理由可能節制個人純私利的考量，而公民的公共審議則可強化決策的正當性，面對爭議性的公共政策時，各方應對其所持的論點，提供合理的證成理由，並透過互相審議尋求共識。（Gutmann & Thompson， 1996；Bohman,1996：25-28）所以 Elster 對審議式民主做了如下描述：「所有受到決策所影響的公民或其代表，都應該能夠參與集體決定，而這集體決定，是抱持理性與無私態度的參與者，經由論理的方式來形成。」。（Elster,1998：8）當然，審議式民主也有其缺點，我們也不見得認為審議式民主可以取代加總式民主而成為民主政府用做的主流模式，我們在此只是強調審議式民主理論構成內容中很重要的一點，就是將民眾的政策偏好視為是可以透過民主程序改變的，本研究認為，也正因為如此，「審議」的價值才存在。這也是當代選舉研究與民意調查每每將研究時空拉長，以動態研究的觀念將民意調查頻率增加的原因，與其說這些作為是要知道「真正的民意」，不如說是要了解「當下的民意」。

(34)

第二節審議式民主原則

我國官方資料中，根據行政院青輔會2004 青年審議民主論壇的簡介，認為審議式民主的理念即：「民主的終極價值是自我治理而非多數統治，所以民主程序的目的在於致力於尋求、整合社群的政治共識，或者至少必須確保決策結果合乎公共理性，是在追求、體現社群的共善而不是部分公民的私利。」因此，民主程序應該保證讓所有受決策影響的人，都具有有效的機會來參與政治過程，並且有平等的權利來選擇議題以及控制議程；同時必須讓所有參與者，根據充分的資訊，經由理性的溝通，來對具爭議性的利益衝突和必須管制的公共事務，發展出清晰的理解與論述。審議式民主的提倡，有一部分是受到德國學者尤爾根．哈伯瑪斯有關溝通合理性（communicative rationality）的觀點影響31 。行政院青年輔導委會32編印有《審議式民主公民會議操作手冊》，當中即引述當代政治學大師道爾的觀點，認為：民主的程序，應該是要保證讓所有受決策影響的人，具有有效的機會來參與政治過程，且有平等的權利來選擇議題並控制議程；民主程序同時要求一種情境：必須讓所有參與者，根據充分資訊和良好理性，來對爭議的利益和必須管制的事務，發展出清晰的理解。哈伯馬斯認為，道爾所指出這點要件，將民主意涵指向於意志形成的論述性質（discursive character of will-formation）；而公民瞭解公共事務的機會，以及政治的意志形成，則有賴於「公共討論（public discussion）」。（陳東升等， 2005：7）

31 哈伯瑪斯的「溝通理性(communicative rationality)」觀點，與「真理共識論(consensus theory of truth)」，足以系統化的解釋審議式民主為何重視溝通與共識，以及審議式民主如何補強「實證主義」所導致政策制定過程中過於依賴專家的問題。事實上這也是為什麼大部分曾執行審議式民主的國家，常都以國會下轄科技委員會的方式，專門處裡科技相關議題。

(35)

哈伯瑪斯曾就有效的公共討論提出溝通行動（communicative action）的概念，溝通的目的在於達成一致的理解與意見，因此進行溝通行動的各個社會主體，都有義務去促成不同人之間的相互理解，如何達成此一目的，則溝通的語言過程，至少應當滿足言辭行動的「有效性聲稱（validity claim）」，其中真理性聲稱乃關乎於參加談話者外在自然世界的真實狀況，正確性聲稱關乎於談話主體座落的社會世界的意義理解，真誠性聲稱則與談話主體內在主觀世界有關，及是否具有溝通與促成共識的意願，在這一有效的溝通行動中所達成的共識即具有溝通的合理性，而可以打破為專家與精英的專業知識和算計所宰制的工具合理性。（Habermas，蔡漢俠譯，1989：35-36）溝通理性觀為審議式民主模式奠定了强而有力的理論基礎，其強調語言溝通中參與者對於事實、規範以及經驗所達成之共同理解。1970 年代，哈氏已開始發展他的溝通理論，並於1984 年提出了上述提到的言辭行動的「有效性聲稱（validity claim）」，（Habermas, 1984a：138）並且主張「理解是在共同承認的有效性聲稱的預設基礎上，達成一致同意的過程。」，（1984b：355）以下即其認為任何言辭行動都預設了的四項有效性聲稱： 1、正確性聲稱（rightnedd claim）：言詞行動是正當得體的。 2、真理性聲稱（truth claim）：命題內容是基於真實的。 3、真誠性聲稱（truthfulness claim）：說話者命題意向是真誠的。 4、可理解性聲稱（comprehensibility claim）：言辭意義是可以理解的。 除上述有效性聲稱外，哈伯瑪斯另以「理想的言談情境（ideal speech situation）」，來說明溝通與論述發生的條件，其中蘊含了溝通、描述、表意與規約等4 種言說行動，必須建立在哈伯瑪斯所提出「一般性的對稱要求」（general symmetry requirement）之概念，認為所有參與者都應該有相等的機會使用此 4 種言說行動，以去除結構內外的制約。（黃瑞祺，1996：13；李英明，1986：

審議式民主在台灣的發展與實踐–以2005 年台南縣縣長選舉辯論會為例

中 華 大 學

碩 士 論 文