中共黨政領導幹部選拔制度之研究 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學. 社會科學學院. 行政管理碩士學程第十屆碩士論文. 指導教授. 立. 高永光博士. 政治大. ‧ 國. 學. 中共黨政領導幹部選拔制度之研究. ‧. Research on the System of Recruitment of Leading Cadres by the. y. sit. io. n. al. er. Nat. Chinese Communist Party. Ch. engchi. 研究生. i Un. v. 張妍庭撰. 中華民國九十九年六月.

(2) 中共黨政領導幹部選拔制度之研究. 摘. 要. 中國公務員分為二大類，一類為在中共各級機構任職的黨職人員，一類為在各級政府、人大與政協等機構任職的公職人員，他們的工資福利均由國家財政負擔，受《國家公務員法》約束，由中國共產黨統一領導；他們的. 政治大. 職務分為領導職務與非領導職務，非領導職務公務員的任用依《國家公務員. 立. 法》；領導職務公務員，也就是黨政領導幹部，對於他們的選拔，中共另訂. ‧ 國. 學. 《黨政領導幹部選拔任用工作條例》，此條例屬於中共的黨內法規，但適用於黨政體系全部領導幹部。. ‧. 中共在四項基本原則下實施改革開放、學習資本主義市場經濟，以實. y. Nat. 現其建設社會主義現代化國家的目標，30 年來已走出一條獨特的治理模. sit. 式，中共稱其為具有中國特色的社會主義國家道路。這個特色反映在黨政領. er. io. 導幹部選拔制度上，自也形成一套夾雜新舊理念，獨樹一幟的黨政領導幹部. n. al 管理機制，例如，幹部年輕化、黨管幹部、黨管人才、民主集中制等中共特 iv n. C. hengchi U 有的幹部管理理論與原則，再加上四個基本原則的堅持，這些原本屬於中國. 共產黨章程的重要條文完全融入了黨政領導幹部選拔制度架構中，彰顯出中共以黨代政、以黨領政的政治型態；而中共將黨政領導幹部選拔制度改革列為政治體制改革的第一位，則彰顯出黨政領導幹部是中共政權穩固維繫與領導強化的關鍵。這個獨特的黨政領導幹部選拔制度影響著中國現代化進程，是瞭解中國、認識中共的重要切入點。. 關鍵詞：黨政領導幹部、幹部年輕化、黨管幹部、黨管人才、民主集中制. I.

(3) 目摘要. 錄. ..................................................................................................................I. 第一章緒論............................................................................................................1 第一節研究動機與研究目的........................................................................... 1 第二節研究途徑與方法 ................................................................................... 3 第三節研究流程、章節安排、研究限制與名詞界定 ................................ 6 第四節文獻探討 .............................................................................................. 10 第二章中共幹部制度改革背景分析................................................................ 15 第一節推動改革開放挽救中國經濟 ............................................................ 15. 政治大. 第二節經濟改革帶動政治體制改革 ............................................................ 17. 立. 第三節鄧小平主導下的幹部人事制度改革 ............................................... 24. ‧ 國. 第三章. 學. 第四節幹部人事制度改革再出發 ................................................................ 32 中共黨政領導幹部理論與制度初探................................................. 43. ‧. 第一節社會主義民主、黨的建設與幹部選拔制度................................... 43. Nat. sit. y. 第二節中共黨政領導幹部理論基礎 ............................................................ 46. 第一節. al 中共深化幹部制度改革重要特色分析............................................. 59 iv n. 第四章. er. io. 第三節中共黨政領導幹部選拔制度改革歷程分析................................... 54. n U i e h ngc 符合中國特色社會主義需求的選拔標準 ....................................... 59. Ch. 第二節幹部工作趨向民主化 ......................................................................... 66 第三節反腐倡廉－預防腐敗體系的建立.................................................... 72 第五章. 現行中共黨政領導幹部選拔制度分析............................................. 80. 第一節建立具備堅定共產主義理想的幹部隊伍 ....................................... 80 第二節中國特色社會主義民主下的幹部選拔程序................................... 87 第三節選拔方式多元化與退離職機制 ........................................................ 94 第四節紀律和監督 .......................................................................................... 99 第六章. 研究結論............................................................................................. 107. II.

(4) 第一節研究發現 ............................................................................................ 107 第二節研究心得與建議................................................................................ 112 表目錄表 2-1 1992 至 2010 年中共幹部人事制度改革重要決定與法規 ................. 35 表 6-1 15 屆~17 屆中共中央政治局委員暨常務委員當選年齡分析 ........... 82. 圖目錄圖 1-1. 圖 2-1. 研究流程........................................................................................................... 7. 政治大. 改革開放後中共政治系統與政治過程 .............................................. 42. 立. 參考文獻 ............................................................................................................. 115. ‧ 國. 學. 錄 ............................................................................................................. 120. ‧. 一、中共中央政治局第 15 屆至第 17 屆當選委員年齡、文化水平及基層歷練資料表..........................................................................................120. y. Nat. io. sit. 二、黨政領導幹部選拔任用工作條例 ........................................................134. n. al. er. 附. Ch. engchi. III. i Un. v.

(5) 第一章. 緒論. 第一節研究動機與研究目的. 治政大人口最多、共產世界中最具影響力的共產主義國家。它的執政黨－中國共立產黨（以下簡稱中共），這個 1921 年 7 月成立，由共產國際資助，受俄國. 當 1991 年蘇聯解體後，位居亞洲的中國就成為世界上土地面積最廣、. ‧ 國. 學. 共產黨指導的政黨，成為當今全世界最大、最強盛的共產黨，它的一舉一動影響著共產世界，也牽動東西方自由世界政治經濟的佈局。. ‧. y. Nat. 從 1978 年中共十一屆三中全會訂定改革開放戰略至今，中國已產生震. sit. 撼性的改變。對內，經濟快速發展，基礎建設突飛猛進，國民生活水準大. er. io. 幅提高；對外，積極參與國際社會，國際形象改善。一個原本落後貧窮，. n. a l 30 年內產生如此巨大的變化需要別國經援的共產國家在 i v ，有人預期它將會 n. C. hengchi U 大崩潰，有人預期它將會成為足與美國相抗衡的世界強權；有人說它會和平崛起，有人擔心他會對世界和平構成威脅。各種有關中國問題的研究成為各國政治學者、經濟學家、趨勢專家、管理學者爭相研究的焦點。由於中國與台灣特殊的歷史牽連，使得台灣對中國的政治、經濟與社會發展及國際情勢變遷，始終較其他國家有著更為敏銳的觀察、關注與研究，特別是在政治變遷方面，向來係國內大陸研究專家的研究重點，其中又以中共領導菁英與權力核心的政治繼承為主要研究對象。. 筆者對中國的改變與許多人一樣有著高度的好奇心。為什麼中國可以脫離一般共產主義國家國民經濟較不發達、社會發展較落後的刻板印象，雖然只是一部分人先富了起來，卻已成為世界舞臺的重要分子？為什麼在. 1.

(6) 全球金融海嘯侵襲下，中國 2009 年仍能維持 8.7％的經濟成長率，並且是全球經濟最先復甦的國家？中國改變了什麼？中國共產黨產生質變了嗎？中國這個龐大國家是一個什麼樣的龐大團隊在治理？這些疑問似乎很難從媒體對中共表淺、片面的報導中得到答案，也不能僅以「民族主義」、「人口眾多」、「資源豐富」這樣的原因予以概括解釋，其中必然存在著我們不甚瞭解的深層因素，值得予以探索。毛澤東曾說：我們的革命依靠幹部，正像史達林所說「幹部決定一切」、「政治路線確定之後，幹部就是決定的因素。」；鄧小平說「政治體制改革是決定所有改革成敗的關鍵，因為首先會遇到人的障礙。」；從人力資源管理的角度來看，在新的競爭時代，取決成功的關鍵因素之一即是「人力的有效配置與利用」。1. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 中共領導層峰固然是改革開放戰略成功與否的重要關鍵，但處於各個階層的廣大幹部，特別是各級中共黨政領導幹部更是促使中國改變的重要. ‧. 推手。這一大批黨政領導幹部是中國改變的重要影響者，國家未來主要領導階層也將從這一大批領導幹部中產生，他們的重要性無庸置疑，因此本. Nat. sit. er. a. 中共 1982 年開始全力勸退資深老幹部，打破事實上存在的領 iv l. n. 一、. io. 瞭解以下問題：. y. 研究選擇以中共黨政領導幹部選拔制度為研究對象，目的是希望從研究中. Un. C. hengchi 導幹部職務終身制，實施幹部人事制度改革，多年來的改革，中共的幹部制度改變了什麼？. 二、. 中共是如何遴選黨政領導幹部的？他們需要具備什麼樣的條件？中共遴選幹部的程序為何？. 三、. 中共黨政領導幹部貪腐風氣甚為嚴重，為什麼這麼多人不畏司法成為腐敗官員，此種現象與中共領導幹部選拔制度有無關係？. 中共組織嚴密，外圍者對其內部組織運作與變動難以真正即時掌握與瞭解，雖然近年來隨著經濟發展而比較開放，但仍存在著界線。本研究係 1. 周瑛琪，《人力資源管理》簡報講義。. 2.

(7) 從制度面探索上述問題，由於這方面的官方資料比較公開，資訊取得也較為容易，希望透過本研究能從中發現真正貼近事實的真相。. 第二節研究途徑與方法. 一、研究途徑（一）菁英研究途徑（Elite Approach）. 政治大過去幾十年來，中共菁華政治始終是外界關心的一個課提。立. 對政治現象會產生關鍵性作用的領導者，就是菁英，掌握他就可以解釋一切。2. 整體而言，新發生的重大政治事件往往刺激學者發展新的研究途徑，詮釋. ‧ 國. 學. 最新情勢。因此回顧過去主要研究途徑出現的時空背景，以及發展出來的新議題、新解釋，就能清楚勾勒幾十年來相關研究的演變軌跡。依照中共. ‧. 建政以後的重大歷史發展，相關文獻大致分為四個類別，分別為「極權主. sit. y. Nat. 義」途徑（totalitarianism,1949 年中共建政以後出現）、「派系政治」途徑. io. er. （factional politics,1970 年代文化大革命後期出現）、「世代政治」途徑（generational politics, 1970 年代文化大革命後期出現）、「技術專家治國」. n. a. v. l C 途徑（technocracy, 1980 年代中共實施幹部制度改革後其期實現）。這種分 ni. hengchi U. 類方式不代表個別研究途徑沒有借重其他區域的研究成果，或舊的研究途徑完全被新的研究途徑取代，或是每一種研究途徑的重要性完全相同。3 毛澤東時代，中共的領導是個人極權領導，是個人凌駕全面的領導；鄧小平時代「總結經驗」改以「集體領導」、「任期制」代之。這種改變的原因，有學者認為主要是因為毛的極權領導給中國帶來了恐怖的浩劫4，也有學者如美國學者巴克曼（David Bachman 1992）認為，是由於第三代以後的領導人已很難在黨政軍系統獲得足夠的資歷與經驗，缺少成為強人 2. 朱雲漢，＜方法論－政治學途徑：如何研究中國經濟改革＞，臺北：中國大陸研究中心，2006，頁 8。 3 寇健文，《中共菁英政治的演變：制度化與權力移轉 1978-2004》，台北：五南，2007，頁 13-14。 4 蔣金暉，＜從堅持黨的“一元化＂領導到依法治國＞，《黨史研究與教學》，2000 年第 1 期，頁 32。 3.

(8) 領導所需的權力基礎所致5。鄧小平第三次復出直到他過逝，不曾成為黨的總書記，亦未成為國務院總理，他不攬全權實施集體領導，但他是真正的領導核心，研究中國大陸的專家學者對這段期間以鄧小平時代稱之。 1980 年代初期起，中共推動革命化、年輕化、知識化、專業化的幹部四化政策，以素質較高的中青年幹部取代老幹部。在這個政策下，中共中央委員的專業素質遠比革命世代的政治菁英優良。江澤民、李鵬、朱鎔基等第三代領導人以降多數領導人都可以歸類為技術官僚（technocrats）。運用「技術專家治國」途徑的學者經常使用統計方法，歸納中共高級幹部的年齡、族裔、學歷、專長與晉升途徑。6 「世代政治」途徑的出現與中共政治菁英急速老化有很大關係，在. 政治大. 1970 年代至 1990 年代初期曾經廣泛用來分析中共菁英政治。7 本研究係. 立. 以中共黨政領導幹部選拔制度改革為議題，鄧小平是這項改革的推動者，. ‧ 國. 學. 在鄧小平時代，他的理論、觀點，都將成為本研究的重要資料來源。研究中共黨政領導幹部選拔制度改革而不談鄧小平，這項研究將是欠缺深度的. io. sit. Nat. （二）制度研究途徑（Institutional Approach）. y. ‧. 表層分析。. a. er. 制度是一種規範，是約束人的行為法則，研究黨政領導幹部選拔制度. n. 改革最直接的方式是從其制度面著手。中共早期對幹部人事管理的規範， iv l. Un. C. hengchi 多是由黨政單位（其實黨為主導，政為配合）下發各項行政決定、規定、意見等方式呈現，1992 年以後，各式改革幹部人事管理的重要法規、條例、辦法等才相繼出臺，中共幹部人事管理開始步上制度化、法治化途徑，這些辦法與法規架構起幹部人事制度的框架，是探究中共黨政領導幹部選拔制度完備性、影響性及整體性的重要資料。惟亦有學者質疑中共菁英政治已經制度化的論點（董立文 2004），認為中共高層仍充滿黑箱作業與幕後交易，甚至認為中共政治繼承不但沒有制度化，而且是「非制度化」。另有學者指出中共政治繼承確實在制度化 5. David Bachman，“The Limits on Leadership in China＂，Asian Survey，vol. 32，no. 2,，November 1992，p.1050。 6 寇健文，同前柱，頁 31-33。 7 寇健文，同前柱，頁 27。 4.

(9) 的過程中（寇健文 2002），雖然尚未達到完全制度化的程度，但未來制度化的程度應當會繼續提高。8. 二、研究方法（一）文獻分析法（Document Study）文獻分析是社會科學研究普遍使用的方法之一，對於中共政治的研究尤其重要。中共「以黨代政」、「集體領導」的政治運作模式，及中共政治高層內部的神秘感，外界很難一窺堂奧，真正瞭解其決策訂定或轉變之過程，因. 政治大. 此研究者從中共官方公佈布的文件著手分析，是必要的研究方法之一，例. 立. 如中共國家領導人在中央委員會全體會議的政治工作報告，這類官方資料. ‧ 國. 學. 在一般民主國家可能被視為宣傳的官樣文章，沒多少人會關心，但是在中國則完全不可忽視，國家領導階層決定的政策方向、目標會預先具體顯示. ‧. 其中，是中共政策執行的綱領性指導文件；另一種是官方非正式報告的文件，但極具研究價值，例如國家領導人的重要演說或談話，可從中判斷中. y. Nat. sit. 共領導階層政策意向與政治意識，具有指標性的意義。此外，參閱已有的. al. n. 言是必要的功課。. er. io. 相關研究專書、期刊、論文等，以瞭解相關議題的研究概況，對研究者而. Ch. engchi. i Un. v. （二）歷史研究法（Historical Method）歷史研究法也稱為史學研究法，是對發生久遠之前的人類事件或活動，蒐集相關資料、文獻，予以系統的彙編整理，探討其來龍去脈、歷史因果，從中獲得對該事件系統性的認識，以能鑑往知來，甚至賦予該事件或活動新的歷史意義與價值。中共黨政領導幹部制度屬中共政治制度的一環，其改變係政治變遷所. 8. 董立文，2004，＜從權利繼承看中共政治發展的非制度化＞，林佳龍主編，《未來中國退化的極權主義》，台北：時報文化，頁 129-163；寇健文，2004，＜權力轉移與梯隊接班機制的發展＞，丁樹範主編，台北：時報文化，頁 53-72。轉引自寇健文，《中共菁英政治的演變：制度化與權力移轉 1978-2004》，台北：五南，2007，頁 4。 5.

(10) 致，因而研究中共黨政領導幹部制度必然要論及中共的政治變遷與國家領導人在制度形成過程中扮演的角色。本研究係以探討中共黨政領導幹部選拔制度為主軸，為能深入呈現制度的特質與理論內涵，將同時概述過往中共幹部制度的重要特色以及現行制度形成的歷史背景與政治環境。此外，在強人、元老治國的年代，他們的思想與言論是中共治國的理論基礎，極具參考價值，也將成為本研究的重要資料來源。. 第三節研究流程、章節安排、研究限制與名詞界定. 一、研究流程. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 本研究係假設中共進行黨政領導幹部選拔制度改革係其綜合國力提升的重要原因之一，因而對其黨政領導幹部選拔制度進行研究。本研究進. ‧. 行的流程如圖 1-1。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 6. i Un. v.

(11) 問題意識（假設）. 中共黨政領導幹部制度改革背景概述. 中共幹部管理理論與制度. 政治大. 深化幹部制度改革分析. 立. ‧. ‧ 國. 學. 選拔程序與作業方式. 研究結論. 研究流程. n. er. io. al. sit. y. Nat. 圖 1-1. Ch. engchi. i Un. v. 二、章節安排本研究將分成六個章節論述中共黨政領導幹部制度。第一章為緒論，共分為五小節，分別為：研究動機與目的、研究途徑與研究方法、研究架構與章節安排、研究限制與名詞界定、相關文獻探討。第二章係對中共幹部制度改革的背景進行概述分析，分為四小節，分別為：推動改革開放挽救中國經濟、經濟改革帶動政治改革、鄧小平主導下的幹部人事制度改革、幹部人事制度改革再出發。第三章係初步探討中國特色社會主義制度下的黨政領導幹部管理理論與管理制度特色，分為三小節敘述，分別為：社會主義民主、黨的建設. 7.

(12) 與幹部選拔制度、中共黨政領導幹部理論基礎、中共黨政領導幹部選拔制度改革歷程分析。第四章係重點分析中共深化幹部管理制度改革的特色與成果，分為三小節敘述，分別為：符合中國特色社會主義需求的選拔標準、幹部工作趨向民主化、反腐倡廉－預防腐敗體系的建立。第五章則在依據《中共黨政領導幹部選拔任用工作條例》對現今中共黨政領導幹部整個選拔作業方式給予梗概的分析，分為四小節，分別為：建立具備堅定共產主義理想的幹部隊伍、中國特色社會主義民主下的幹部選拔程序、選拔方式多元化與退離職機制、紀律和監督。第六章為結論，提出研究後的發現、心得以及建議。. 三、研究限制. 立. 政治大. ‧ 國. 究結果有其侷限性。本研究將會有以下限制：. 學. 研究限制是處理研究議題時由於方法與資料上的限制與不足，使得研. ‧. （一）幹部制度雖然也是中共政治制度的一環，但由於屬實務性的. sit. y. Nat. 制度改革，比較不具政治敏感性，而且制度的改革必須佐以廣宣推廣，資. er. io. 料大多隨即公開，因此官方資料取得較易，但政治學者、中國問題專家對. n. 這方面的關注不若對國家領導階層政治繼承問題來得注意，這方面的研究 a. l. iv. 資料也就相對不足，故本研究將以中共官方資料與中國學者的專書專刊為 C Un. hen. 主要來源，是為本研究的限制之一。g c. hi. （二）中共管理制度雖係由中央統一規定，但各省各地有其特有的社會、文化差異，尤其改革開放以後，地方權限提高，一個政策、一個原則性的決定下發後，怎麼“玩＂這個決定，各地實際實施結果常存有極大差異性，因此本研究中提出之實際案例僅為個案說明，不一定表示該案例可推論至全省、全國各地，是為本研究的限制之二。（三）中共公告之人事統計資料常表示係「不完全統計」，因此統計. 數字與真實數字應有誤差存在，惟為反映趨勢發展與狀況，本研究仍會引用少數的「不完全統計」，是為本研究的限制之三。 8.

(13) （四）本研究過程中並無實地訪談、觀察等研究方法的運用，純係. 文獻與制度面的分析與探討，因此研究結果缺少實際執行面細部的分析與介紹，是為本研究的限制之四。. 四、名詞界定幹部：幹部是外來語，最早源於拉丁文 La Dre，為英、法、俄等國所用。幹部是從俄語音譯而來。91922 年 7 月，中國共產黨第二次全國代表大會制定的黨章中首次使用了「幹部」一詞。從此以後，在黨和國家機關、軍隊、人民團體、科學、文化等部門和企事業單位中擔任一定公職的人員都稱為幹部。中共黨章規定：「黨的幹部是黨的事業的骨幹，是人民的公僕」。中共使用幹部一詞，主要在. 政治大. 區別其與任何剝削階級官吏的根本不同。10 另《國家公務員制度全書》記載，. 立. 建政前，幹部是指那些脫離生產參加革命並負有一定職責的人員，建政後，凡屬. ‧ 國. 學. 由國加財政支付報酬，在中共黨委系統、國家機關、民主黨派、人民團體機關工作的人員，以及企事業單位工作的管理人員和各級各類專業技術人員統稱幹部。 11. ‧. y. Nat. 領導幹部：是指在中共黨委系統、國家機關、人民團體機關以及國有企業、. er. io. al. sit. 事業單位工作並負擔一定領導職務的幹部。12. n. 黨政領導幹部：是指在各級黨委、人大常委會、政府、政協、紀委擔負一定 13. 領導職務的幹部。. Ch. engchi. i Un. v. 幹部選拔制度：也可稱為「幹部選拔任用制度」或「幹部任用制度」。選拔與任用是兩個不同的階段，但從幹部制度的角度研究或運用時，是把二者作為一個統一的綜合概念使用。14 中共黨史百科對「幹部任用制度」的解釋是：「幹部任用制度是幹部人事制度的重要內容，它泛指選拔、錄用、任免幹部的原則、方. 9. 吳瀚飛，《中國公開選拔領導幹部制度研究》，北京：中國社會科學出版社，2002，頁 3。中共黨史百科，人民網，檢索日期：2010/4/9， http://dangshi.people.com.cn/GB/165617/173273/10415233.html。 11 《國家公務員制度全書》，中華人民共和國人事部編，1994。轉引自吳瀚飛，《中國公開選拔領導幹部制度研究》，頁 4。 12 吳瀚飛，《中國公開選拔領導幹部制度研究》，同前註，頁 4。 13 吳瀚飛，《中國公開選拔領導幹部制度研究》，同前註，頁 4。 14 吳瀚飛，《中國公開選拔領導幹部制度研究》，同前註，頁 4。 10. 9.

(14) 式方法及程式等一系列制度的總稱。」15 本研究所稱「幹部」泛指「黨政領導幹部」；研究內容對黨政領導幹部的選拔與任用制度均有涉獵，但研究重點在「選拔」，因此本論文名稱定為「中共黨政領導幹部選拔制度之研究」。. 第四節文獻探討. 中共黨政領導幹部均具有國家公務員的身份，但是他們的選拔管理制. 政治大制度，有關這方面的探討與論述，概述如下：立. 度另有一套建制，既不同於非領導職務的國家公務員，更不同於西方文官. ‧ 國. 學. 一、國內專書與專刊. ‧. 中共於 1993 年試行國家公務員制度，1994 年施能傑在其《公共人事. y. Nat. 制度設計的原則：台灣地區與大陸地區的初略性比較》一文中即指出，台. io. sit. 灣地區人事制度已隨政治轉型減少為政治服務的價值，加強落實功績保障. a. er. 制度；大陸地區公務人員制度雖引進公開、競爭、效率等管理機制，但西. n. v l 方功績人事制度價值，並不符合具有中國特色的需求，因此其人事制度並 ni Ch. U. e n16g因此，要認識中共的幹部制度與理無意追求西方功績人事制度理念。 chi. 論，不能用西方文官制度的視角來分析，因為中共堅持建立的是與中國特色社會主義相適應的幹部人事制度。有關幹部革命化、年輕化、知識化、專業化方針對中共黨政領導幹部的影響分析，《中共「幹部年輕化」與政治繼承》（寇健文，2001）與《中共十七大與政治菁英的新老交替》（寇健文，2005）兩篇專論曾經提出這方面的探討。前者主要在探討幹部年輕化後形成的離休年齡與任期限制等規範，並評估這些規範對中共政治繼承可能產生的影響；後者則是從中共十. 15. 中共黨史百科，人民網，檢索日期：2010/4/9， http://dangshi.people.com.cn/GB/165617/173273/10415262.html。 16 轉引自：蕭智遠，2007，《兩岸公務人員考選制度之比較研究》，政治大學碩士論文。 10.

(15) 七大前省部級領導班子換屆、異動的趨勢，分析十七大中央政治局人事的可能走向。此外，《中共菁英政治的演變：制度化與權力移轉 1978-2004》一書（寇健文，2005）著重在探討改革開放以來，中共政治菁英權力移轉的制度化趨勢分析與判斷，提出對中共菁英政策制度化趨勢的判斷：權力競爭的規範增加，受拘束的幹部層級提高，例外個案減少；領導人出現循序漸進、按部就班的接替式生涯發展規律；集體領導模式趨於穩定，出現固定的職務分工與排名規律；最高領導班子開會常態化，成為實質決策中心，領導機構間的分工逐漸明確。至於探討中共黨政領導幹部制度改革並進行制度面分析的，則有《中共「深化幹部人事制度改革綱要」的頒佈與推行》（熊自健，2002），專論. 政治大才的制度改革與管理機制進行了分析，並認為「深化幹部人事制度改革綱立中分析了中共對人才隊伍建設的部署，對黨政幹部、國有企業事業各類人. 要」實施後，對中共黨政幹部的政治生態會產生深遠的影響為：中共組織. ‧ 國. 學. 部門將由知人善用的伯樂角色，變為規則的制定者與裁判員，由重選拔輕監督轉變為選拔和監督並重；黨政領導幹部制度改革成功，將促進幹部新. ‧. 陳代謝，有利於梯隊接班，維繫政權穩定；依法管理、公平競爭、能上能. sit. y. Nat. 下將激發幹部的積極性與創造性，增強國力；經由公開選拔、競爭上崗選. io. er. 拔出來的領導幹部以專業、業績、形象為導向，如何促使省部級以上高層領導幹部更加落實責任政治，由人民檢驗去留，將成為中共幹部制度改革. n. al. 更為重要的工作。. Ch. engchi. i Un. v. 《中國大陸幹部培養與選拔的制度化觀察》（亞太和平研究基金會政策報告 2009），本報告係在闡述中共幹部培養制度、中共幹部選拔的可能作為與意涵（包括十八大前中共組織工作與幹部政策的觀察重點），並對廣東幹部考核制度之改革及其推行全國的可能性與中共基層幹部選拔試點沿革及推行全國的可能性進行分析與研判。. 二、國內論文著作《中共「十六大」後共青團幹部崛起之意涵與影響》（李福龍 2009），本論文係分析中共共青團性質與功能，團幹掘起原因、特點與影響，並探討「十六大」後團幹崛起現況。 11.

(16) 《中共軍事幹部培育政策之研究》（吳漢 2008），中共在鄧小平時代，提出國防現代化，實施消腫裁軍、質量建軍。至江澤民時代大力倡導「科技強軍」，中共的軍事幹部培育政策、發展過程與具體措施。《兩岸公務人員考選制度之比較》（蕭智遠 2007），本篇論文係探討及比較兩岸公務員的考選制度及考選技術，分析中共幹部制度之建制、主要弊端與改革，也對兩岸公務員制度之異同提出說明。《中共民族幹部政策與培訓制度之研究》（劉孟球 2005），本研究係探討在中共領導下的民族幹部政策與民族幹部培訓制度，並檢視其民族政策及民族工作的實踐性。. 政治大本篇論文在分析改革開放以來，中共官僚體制的角色與變遷，並探討中共立建構獨立官僚體制的可能性，以及對中共的影響。《中共政治體制改革中官僚體制之變遷 1978~2002》（莊達欣 2003），. ‧ 國. 學. 《江澤民統治時期幹部政策之研究》（何英州 2002），顧名思義，本論. ‧. 文係以江澤民主政時期的幹部政策為研究對象，探討該時期幹部政策的具體目標、幹部政策的具體內涵、幹部政策對中共政治、經濟、社會層面的. io. sit. y. Nat. 影響。. a. er. 《中共公職幹部人事制度改革之研究（1978－1994）－兼論其「國家. n. 公務員」制度之建立與發展》 iv l （洪雲霖 1993）本篇博士論文以中共十三大. Un. C. hengchi 以來的國家行政機關工作人員（不含工勤人員）為對象，分析中共幹部制度之發展與改革，探討人事管理體制之宏觀分析、人力引進與調節以及幹部體系轉化的檢視與調適。《中共幹部人事制度改革之研究(1978-1991)》（劉奕湘 1992），本論文係探討中共路線轉變後幹部人事制度之更新與未來可能發展。《中共「第三梯隊」幹部政策之研究》（唐鳳萍 1985），本論文主在討論中共「第三梯隊」幹部政策的形成背景、內容、目標、執行，並對其現況作一評估展望。《中共改革幹部政策與人事制度之研究》（蘇登林 1984），本論文在探討中共幹部存在之問題，中共改革幹部政策與人事制度之內涵。 12.

(17) 《現階段中共改革「領導制度」及「幹部制度」之研究》（金春坤 1983），本論文係從馬列主義有關領袖與幹部的理論分析中共的領導制度、幹部制度。. 三、中國大陸有關專書與專刊《中國公務員制度》（徐頌陶 1997），本書旨在說明中共建立、推行公務員制度的歷史背景與過程，對國家公務員暫行條例時期的公務員體制有詳細的說明。《中國公開選拔領導幹部制度研究》（吳瀚飛 2005），本專書是作者. 治政主義市場經濟和民主政治的發展，薦舉委任制越來越表現出無法適應社會大立主義現代化建設對領導人才迫切需求的嚴重弊端，推行公開選拔領導幹部. 2001 年在中國社會科學院研究生院馬列系的博士論文，作者認為隨著社會. ‧ 國. 學. 制度（簡稱公選制）是中國幹部制度改革和發展的必然結果。文中分析了公選制的基本原則與運行原理，也將公選制與委任制、選任制、考任制、. ‧. 科舉制與西方文官制等進行比較，最後並對擴大實施公選制將會遇到的制. y. Nat. 約因素進行分析，並建議幹部選拔方式應逐漸朝向公選制為主，建立公開. io. sit. 選拔領導幹部制度運行宏觀管理與業務指導系統及技術支持系統，以擴大. n. al. er. 公選制範圍，最終使多數副部級領導幹部通過公開選拔方式產生。. iv. 《中國幹部選拔的問題與對策研究》（于學強 C U n 2009），本書在探討中共. hen. hi. gc 領導幹部的選拔價值、選拔客體、選拔主體及選拔路徑等過去的現象以及當前的方向，也對重要缺失與問題提出深入的分析。此外，作者針對如何拓展幹部選拔的知情權、參與權、選擇權與監督權，與強化責任推進幹部選拔制度建設等政策面，提出了中肯的對策建議，是一本值得相關研究者參考的專書。. 四、中國大陸論文著作《新時期選拔任用黨政領導幹部現狀與對策研究》（張建英 2009），本論文在探討選拔任用黨政領導幹部的理論依據與發展方向與現今選拔任用黨政領導幹部的現狀、如何擴大幹部選拔工作的民主、如何完善考核. 13.

(18) 評價體系等方面提出意見。《論我國領導幹部考察中存在問題及對策》（鐘亮 2009），本文在探討領導幹部考察工作中存在的問題，挖掘考察失真背後的原因，試著提出健全和完善領導幹部考察工作機制的建議，並以廣州市番禺區在區管領導幹部考察工作為例，探索構建先進合理幹部考察體系的可行性方案。《公共行政民主化進程中的領導幹部公開選拔制度研究－兼以湖北省公選副廳級領導幹部為個案》（黃巍 2005），本文是探討公開選拔制度的概念與執行框架，並以湖北省 2005 年公開選拔副廳級領導幹部為例，提出運行的成效與問題。《黨政領導幹部任用中民主推薦制度的研究》（徐紅斌 2005），本文. 治政大參與範圍、執行程序、方式、主體心態、推薦結果，並對民主推薦制度存立在的問題提出說明。在探討民主推薦制度在黨政領導幹部選拔任用中的重要性與民主推薦的. ‧ 國. 學. 《新時期選拔任用黨政領導幹部現狀與對策研究》（張建英 2009），本論文在探討選拔任用黨政領導幹部的理論依據與發展方向與現今選拔. ‧. 任用黨政領導幹部的現狀、如何擴大幹部選拔工作的民主、如何完善考核. sit. y. Nat. 評價體系等方面提出意見。. er. io. 《論我國領導幹部考察中存在問題及對策》（鐘亮 2009），本文在探討領導幹部考察工作中存在的問題，挖掘考察失真背後的原因，試著提出. n. a. v. l C 健全和完善領導幹部考察工作機制的建議，並以廣州市番禺區在區管領導 ni. U. h. engchi 幹部考察工作為例，探索構建先進合理幹部考察體系的可行性方案。. 14.

(19) 第二章. 中共幹部制度改革背景分析. 第一節推動改革開放挽救中國經濟. 一、階級鬥爭與貧窮落後的中國中國共產黨是馬克斯主義與中國工人運動相結合的產物，從一開始就. 政治大. 拿起馬克斯主義階級鬥爭的武器。中共一大（1921 年）綱領規定：黨要直. 立. 接實行社會主義革命，革命軍隊必須與無產階級一起推翻資本家階級的政. ‧ 國. 學. 權，直到社會階級區分消除。毛澤東強調：「誰是我們的敵人，誰是我們的朋友，這個問題是革命的首要問題」。體現在政權建設和幹部選拔中，. ‧. 就是具有鮮明的階級性。中共中華蘇維埃時期憲法大綱規定：「全部政權. y. Nat. 屬於無產階級的工人、農民、紅軍兵士及一切勞苦民眾，一切剝削者和反. al. er. io. 選拔仍有「非此即彼」的階級鬥爭色彩。1. sit. 革命分子沒有參加政權政治自由的權利。」因此，直至中共建政後，幹部. n. iv n C 建政初期，為了政權建設與經濟恢復，中共幹部隊伍的標準是「又紅 hengchi U. 又專」，中共從革命隊伍中選拔一批政治覺悟高、思想先進、值得信賴的. 幹部進到政府部門，同時吸收舊社會的 70 萬知識分子，形成幹部隊伍中的知識分子幹部階層，並以留用方式將原來國民黨政府機關人員留下，形成幹部隊伍中的改造任用階層。但是這樣的吸收、安排並沒有改變工農幹部是幹部隊伍核心地位的特色。之後，隨著階級鬥爭意識的不斷增強，「專」的標準漸被「紅」的要求吞噬。文革時期，幹部選拔由「革委會」把持權力，選拔標準重階級鬥爭，輕領導才能；重家庭出身，輕現實表現；重政治，輕業務。即便文革後初期，中共選拔幹部還是比較強調政治標準，幹. 1. 于學強，《中國幹部選拔的問題與對策研究》，北京：中國社會科學出版社，2009 年 4 月，頁 42-43。 15.

(20) 部標準仍向「又紅又專」的方向發展。2 一切向政治看的幹部選拔標準，得到的結果是社會極度貧窮與落後。中國人窮到什麼地步呢？1975 年 9 月，毛澤東對越共領導人黎筍說：「現在天下最窮的不是你們，而是我們。」哪怕越南燃燒了三十年不停的戰火，經歷美國狂轟爛炸，中國人還是窮過越南人。3 1976 年 9 月毛澤東過逝，這時中國的經濟已近崩潰，部分中共領導高層早已意識到必須進行革命性的改革，調整政治路線、改善人民生活，此時，中共內部漸漸醞釀一場改造中國命運的改革運動。. 政治大社會主義國家的改革，事實上是一場社會、政治的全面革命。立. 二、鄧小平復出與改革開放. 4. 1978. ‧ 國. 學. 年 12 月 18 日~22 日召開的中共第十一屆三中全會是中共政治改革的里程碑。大會中心議題是要把全黨工作重點轉移到社會主義現代化建設。全會. ‧. 作出了從 1979 年起，全黨工作戰略決策的重點是社會主義現代化建設，要求糾正急於求成的錯誤，解決國民經濟比例嚴重失調，認真改革過分集. sit. y. Nat. 中的經濟管理體制，反對接受和製造個人崇拜，健全社會主義民主，強化. er. io. 社會主義法治，實施民主集中制，實施集體領導。5 十一屆三中全會確定. n. 了中共改革開放的基本路線，根本的改變了中國發展方向，是中國命運的 a. l. iv. 轉捩點，現今研究中共改革開放，大多是以這個會議為起點。 C Un. hengchi. 鄧小平是中共建政的重要功臣，毛澤東評價他是「人才難得，政治思想強」。由於鄧小平反對大躍進及大文化大革命，1967 年被撤銷所有官職，遭到批鬥、勞動監督的命運。1973 年在周恩來的力薦和支持下，毛澤東又再度重用他，恢復他國務院副總理職務，並任命他為中共中央軍委會副主席兼中國人民解放軍總參謀長。1976 年 1 月周恩來過逝，鄧又被批為「死不改悔的走資派」、「不堅持階級鬥爭」，毛也不能容忍他糾正「文化大革 2. 于學強，同前註，頁 63-65。張戎譯，Jung Chang（張戎）、Jon Halliday（喬哈利戴）原著，《毛澤東鮮為人知的故事 MAO： The Unknown Story》，香港：開放出版社，2006，頁 557。 4 劉靜貞譯，天児慧原著，《中國蛻變中的社會主義大國》，臺北：月旦出版社，1994，頁 24。 5 ＜中國共產黨第十一屆三中全會簡介＞，中國共產黨歷次全國代表大會數據庫，人民網，檢索日期：2009 年 10 月 9 日，http://cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/64563/65371/4441896.html。 3. 16.

(21) 命」的錯誤，鄧小平遭到一場名為「批鄧、反擊右傾翻案風」的批鬥。， 1976 年 4 月鄧小平又再次被「撤銷黨內外一切職務，保留黨籍，以觀後效」，直到毛澤東過逝（1976 年 9 月）6。 1977 年 3 月，中共中央召開工作會議，黨國元老葉劍英、陳雲呼籲為了中國革命和中國共產黨的需要，讓鄧小平重新參加中央領導工作，1977 年 7 月，中共十屆三中全會決定恢復鄧小平原有的全部職務。7 在心身俱疲的億萬民眾與幹部的盼望中，鄧小平又再次復出，正因為他嘗盡了政治的心酸，才能如此巧妙地避過政治的混亂，趕走毛澤東的指定接班人華國鋒。8 中共的改革開放運動從此展開。. 政治大. 天児慧在他的《中國蛻變中的社會主義大國》中說道（1994，頁. 立. 138~139）：. ‧ 國. 學. 在那種明顯的「不得不變」的經濟、社會背景下，. 華國鋒也表現出積極投身現代化的態度，不過，他繼. ‧. 承權力的正當性最大根據是毛的遺言「你辦事，我放心」，自然要繼續強調文革路線。之後，華還被攻擊. Nat. sit. y. 無計畫的實施現代化政策，最後華被逼得公開地自我. n. 可以說，鄧小平時代正式揭幕。 a. er. io. 批判，請辭黨主席。1982 年中共召開十二全大會時，. iv l C n hengchi U. 第二節經濟改革帶動政治體制改革. 一、幹部選拔制度是中共政治體制的重要核心中共是馬克斯主義唯物史觀的信奉者，認為歷史發展最基本的規律是生產力決定生產關係，生產關係對生產力有反作用（促進或阻礙）；經濟基礎決定上層建築，上層建築對經濟基礎具有反作用。這種作用與反作 6 7 8. 劉金田、張愛茹編著，《鄧小平》，香港：三聯書店，2003，頁 106~115。劉金田、張愛茹編著，同前註，頁 120~121。劉靜貞譯，天児慧原著，同前註，頁 139。 17.

(22) 用，是人類社會的基本矛盾，也是推動社會發展的動力。社會的經濟基礎主要體現在社會的經濟制度，經濟基礎決定的上層建築包括政治上層建築和思想上層建築，政治制度構成該社會的政治上層建築，意識形態構成該社會的思想上層建築。政治制度包括國體、政體、法律制度、行政制度、政黨制度、選舉制度、幹部人事制度等。9 而社會主義國家的領導幹部擔負領導工作，是黨和國家路線、方針、政策的決定者與實現國家管理目標的重要保障；幹部隊伍的水平素質直接決定黨與國家的前途命運，任何社會的統治階級都必然借助幹部選拔任用制度來鞏固經濟基礎，進而鞏固統治地位。幹部制度是社會主義國家政治制度中一個重大的全局性問題，也是政治上層建築中的一個重要問題。10. 政治大. 中共對組織路線與幹部選拔的關係並持有如下的看法：「黨的組織. 立. 路線是黨根據其政治路線所訂定的組織工作的根本方針和準則，是黨的政. ‧ 國. 學. 治路線的保障」，「幹部工作是黨的組織路線的重要組成部分，而幹部選拔則是這個重要組成部分的核心」11 因此，當中共決定調整其政治路線，實. ‧. 施改革開放戰略，為政治路線服務的組織路線勢必跟隨調整，選拔出適任的各級領導班子，以保證中共改革運動成功，而當時幾乎毫無章法的幹部. y. Nat. n. er. io. a. sit. 選拔工作自然成為改革的第一目標。二、從一元化領導到集體領導 l. Ch. en. hi. i Un. v. gc 由於凌駕政黨、法制之上而且完全不受監督的個人極權領導造成不可挽救的文革浩劫之慘痛經驗，以及為了實現十一屆三中全會確定的社會主義現代化建設，鄧小平復出後積極改變中共領導階層的領導體制。中共中央領導體制代表著其最高領導階層意志實現與權力展現的方式。中共建國以來的前 30 年，實施的是高度極權的黨的一元化領導，也就是「一元體制的絕對領導權威」（ Absolute Leadership Authority of Monopoly System），基本特徵是以黨代政，不重法制，通過黨及黨的領導者個人言論實現國家領導。此一階段又可細分 1949 年 9 月至 1957 年 4 月 9. 吳瀚飛，《中國公開選拔領導幹部制度研究》，北京：中國社會科學出版社，2005，頁 16-17。吳瀚飛，同前註，頁 18-19。 11 于學強，同前註，頁 37。 10. 18.

(23) 及 1957 年 5 月至 1978 年 12 月兩個階段。前一階段基本上是黨對國家政權機關的全面領導，黨的領導人大都進入國家機構，黨與民主派關係較好，以中共為領導力量的核心成立所謂的「聯合政府」，並得到其他黨派的承認，從中央至各級機關及人民團體實行黨組制度，12 以保證黨的領導，13 也接受民眾與其他黨派的監督。鄧小平 1957 年 4 月曾經在西安幹部會議上指出：「我們黨要特別警惕，憲法上規定了黨的領導，黨要辦得好，就要…受監督，就要擴大黨和國家的民主生活。」鄧小平所指的監督，一是指黨對共產黨員的監督；二是群眾對黨的監督，要擴大群眾對黨及共產黨員的監督；三是要擴大民主派及無黨派民主人士對共產黨及共產黨員的監督，如此黨才會跟民眾在一起。14. 政治大. 後一階段則有了很大的改變。1957 年下半年開始，毛澤東先後展開了. 立. 反右派、大躍進、文化大革命等運動，這些政治運動代表著對社會主義法. ‧ 國. 學. 制的輕視和否定，是個人權威凌駕法制之上，是無政府主義的集中表現，它與人治相伴而生，和“個人全面專政＂互為表裡。15 極權式的一元化. ‧. 領導體制，法律只能做為辦事的參考，導致文革結束前的 20 年，唯一享有國家立法權的全國人大除通過一件「全國農業發展綱要」和 1975 年修. y. Nat. sit. 訂憲法外，竟沒有制定一部法律，原有的法律與憲法也已形同虛設。16 此. er. io. 一時期，建政初期的多黨合作精神已不復存在，黨對軍隊、對國家政權實. n. al 施絕對的個人集中領導，國家監督機制蕩然無存。 iv Ch. n engchi U. 1979 年 7 月，鄧小平在一場演說中指出，黨的政治路線就是要搞社會主義現代化建設，政治路線要貫徹落實靠的是組織路線，中國的穩定及現代化的實現，要有正確的組織路線來保證，而解決組織路線最大最迫切的. 12. 「黨組」是中共於非黨組織的領導機關（國家及地方各級機關、組織等）內成立的黨組織，主要任務為：負責貫徹執行黨的路線、方針、政策；討論和決定本單位的重大問題；做好幹部管理工作；團結黨外幹部和群眾，完成黨和國家交給的任務；指導機關和直屬單位黨組織的工作。黨組內設書記、副書記，例如國務院黨組書記現為總理溫家寶。 13 蔣金暉，＜從堅持黨的“一元化＂領導到依法治國＞，《黨史研究與教學》，2000 年第 1 期，頁 30。 14 ＜共產黨要接受監督＞，《鄧小平文選第一卷》，人民網，檢索日期：2009 年 10 月 11 日， http://cpc.people.com.cn/BIG5/69112/69113/69684/69694/4949592.html。 15 劉桂田、王素霞，＜中共政黨權力監督的理論與實踐＞，載於《政黨與近現代社會研究》，劉景泉、郭德宏主編，天津：天津人民出版設，2008，頁 445。 16 蔣金暉，同前註，頁 33。 19.

(24) 問題是選好接班人。組織路線是個很大的問題，我們不是沒有人才，而是被按住了，希望老同志能退讓，打破論資排輩的框架，選出贊同黨的路線的年輕同志接班。演講中也提到要解決機關臃腫、建立退休制度等問題，才能真正解決組織路線問題。17 這是鄧小平復出後第一次公開提到對中共幹部制度改革的期待，一年後他將他對領導制度改革的理念與規劃，更完整、具體的在中共中央政治局會議上提出正式報告，預告著中共的領導制度將有突破性的改變。 1980 年 8 月，鄧小平在中央政治局擴大會議上發表了一篇重要演說＜「改革黨和國家的領導制度及黨和國家領導制度的改革＞18，鄧小平表示：其他制度的目的，是為了…加速現代化建設事業的發展」，演說中分析了. 政治大. 現行領導制度、幹部制度存在官僚主義、權力過分集中、家長制、幹部領. 立. 導終生制等特權現象及造成這些現象的原因，並提出要逐步實施改革，包. ‧ 國. 學. 括修改憲法，以保證人民真正享有管理國家各級組織、事企業的權利，享有充分公民權；解決黨政不分、以黨代政的問題，中央主要領導不兼任政. ‧. 府職務；不允許權力過分集中，各級黨委要真正實行集體領導和個人分工. n. er. io. a. 三、幹部制度改革由中共高層自身做起 l. Ch. en. sit. Nat. 擔任領導工作，也影響工作效率並助長官僚氣息。. y. 負責相結合；兼職、副職不宜過多，除了會妨礙選拔更多更適當的同志來. hi. i Un. v. gc 有關接班人問題，鄧小平強調要給優秀的中青年同志騰出臺階，讓中青年接班走上第一線，建立年輕化、知識化、專業化的幹部隊伍，要建立幹部退休制度、健全幹部選舉、招考、任免、考核、彈劾、輪換制度及職務分類管理制度等，領導幹部實施任期制，任何領導幹部的任職都不能是無限期的。19 演說中完整說明中共政治體制改革的藍圖與方向。8 月 31 日這份文件獲得政治局會議討論通過，成為中共領導體制、幹部體制改革的綱領性文件，也確定要實施經濟體制改革，政治體制改革是必要的配套措 17. ＜思想路線政治路線的實施要靠組織路線來發展＞，《鄧小平文選第二卷》，人民網，檢索日期：2009 年 10 月 12 日，http://cpc.people.com.cn/BIG5/69112/69113/69684/69695/4949685.html。 18 ＜黨和國家領導體制的改革＞，《鄧小平文選第二卷》，人民網，檢索日期：2009 年 10 月 11 日，http://cpc.people.com.cn/BIG5/69112/69113/69684/69695/4949714.html。 19 ＜黨和國家領導體制的改革＞，同前註。 20.

(25) 施，例如：修改憲法，讓國民享有更充分的公民權；實施黨政分開、集體領導；廢除幹部領導終身制特權；建立健全的幹部制度以建立符合四化標準（革命化、年輕化、知識化、專業化）的幹部隊伍等。鄧小平並於會議上預告，半個月後（1980 年 8 月底）召開的中共第五屆人民代表大會第三次會議，國務院領導成員變動將是該次會議的主要議題。身兼國務院總理的華國鋒將辭去總理職位，改由趙紫陽接替；身兼副總理的鄧小平、李先念、陳雲、徐向前、王震、王任重也將提出辭呈，改由較年輕的同志擔任；人大常委會副委員長及政協副主席經過協商也將準備變動。該提議於 1980 年 9 月 10 日獲得通過。20 這個決議展現出中共中央對幹部制度改革的決心，而且是由上開始執行，起到帶頭示範的作用，. 政治大. 也揭開了中共幹部制度改革的序幕。. 立. ‧ 國. 學. 1981 年 6 月中共中央召開第十一屆六中全會，會中通過「關於建國以來黨的若干歷史問題的決議」，徹底否定了文化大革命與「無產階級專政. ‧. 下繼續鬥爭」的論述，但肯定了毛澤東的歷史地位與毛澤東思想。會中改選胡耀邦為中央委員會主席，趙紫陽、華國鋒為副主席；鄧小平為中央軍. Nat. sit. n. al. er. io. 治局常務委員。. y. 委主席；胡耀邦、葉劍英、趙紫陽、李先念、陳雲、華國鋒為中共中央政. iv. 由以上當選名單分析，趙紫陽當選中共中央委員會副主席、政治局常 C Un. hen. hi. gc 務委員，屬中共中央重要幹部，但同時也是國務院總理，而現任（第十七. 屆）中共總理溫家寶同樣也是身兼中共中央政治局常委，黨組書記，因此，鄧小平所說「中共主要領導不兼任政府職務」，實際作法是黨中央最高領導人不兼任政府職務，但政府機關最高領導人仍是黨中央政治局常務委員，屬於集體領導重要成員之一。中共「黨政分開」顯示在國家領導人的安排上仍是以黨領政，服從黨的領導是其堅固的黨政基本關係，服膺馬克斯列寧主義與毛澤東思想、堅持共產黨領導仍是不可動搖的治國綱領。. 新華網，＜接受華國鋒辭去中華人民共和國國務院總理職務的請求＞，檢索日期：98 年 10 月 12 日，http://news.xinhuanet.com/ziliao/2004-10/18/content_2104759.htm。 20. 21.

(26) 四、黨政運作模式中共政治體制改革的第一步是領導體制改革，「黨政分開」是其改革成功與否的關鍵。21 最早提出黨政分開的應屬中共第一代領導群中唯一有法學專業素養的律師董必武。綜合歸納董必武對黨政分開的見解為：黨無論在什麼情況下，不應把黨的機關的職能和國家機關的職能混同起來；黨領導國家政權，但不直接向國家政權機關發號施令，而是強化政權機關，使其發揮政權的作用，更好地實現黨的政策。1954 年他在全黨全國宣傳工作會議上指出：「黨的組織要領導國家機關工作，這是不可動搖的原則」；「黨對國家政權機關的正確關係應當是：一、對政權機關工作的性質和方向應給予確定的指示；二、通過政權機關及其工作部門實施黨的政策，並. 政治大黨的）到政權機關去工作。」立. 對他們的活動實施監督；三、挑選和提跋忠誠而有能力的幹部（黨的與非 22. ‧ 國. 學. 趙紫陽在 1987 年十三大政治報告中也提出黨政分開，指出黨政分開係指黨、政組織在職能上分開，在兩大系統上各司其職，黨領導人民制定. ‧. 憲法與法律，建立國家政權、群眾團體和各種經濟文化組織，黨應保證政. sit. y. Nat. 權組織充分發揮職能，而不是直接執行工作。黨與民眾在一起行使監督職能，黨的領導是政治領導，也就是政治原則、政治方向、重大決策的領導. io. er. 及向國家政權機關推薦重要幹部等；政治領導的主要方式是：使黨的主張. n. a. v. l C 經過法定程序變成國家意志。黨政不分實際上降低黨的領導作用，黨政分 ni 開才能提升領導水準。23. hengchi U. 從以上資料分析可知，中共黨政分開的目的在於加強、改善黨的領導，而非削弱黨的領導，黨仍然要掌握大方針與大原則，至於執行面由政府部分落實；黨的角色由毛澤東時期的「直接領導」轉而為鄧小平時期的「間接領導」。24 1994 年中共十四大四中全會上作出了＜中共中央關於加. 21. 師霞，＜為什麼要實行黨政分開＞，人民網，檢索日期：2009 年 10 月 11 日， http://cpc.people.com.cn/BIG5/64156/64157/4418499.html。 22 張恒，＜董必武的法治思想淺析＞，《湖北廣播電視大學學報》，29（10），2009，頁 80。 23 趙紫陽，1987，＜沿著有中國特色的社會主義道路前進＞，人民網，中國共產黨歷次全國代表大會數據庫，檢索日期：2009 年 10 月 11 日， http://cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/64566/65447/4526369.html。 24 邵宗海，＜中共中央領導工作小組的組織定位＞，《中國大陸研究》，48（3），2005，頁 6。 22.

(27) 強黨的建設幾個重大問題的決定＞，強調要按照已有部署，繼續把黨的思想建設放在首位，推動全黨同志對建設有中國特色社會主義理論的學習不斷向廣度和深度發展。要圍繞什麼是社會主義、怎樣建設社會主義這個基本問題，聯繫實際，把握理論的科學體系，統一全黨思想，堅持黨的基本路線一百年不動搖。25中共透過黨的建設，強化黨的監督與領導，不論是監督還是領導，中共黨政分開定義下的黨政界線是難以清楚劃分的。另外必須一提的是，中共中央黨政運作模式下設有一個「中央工作領導小組」，具有「黨政協調」或是「黨政運作」的機制，也具有決策機能。該小組五○年代成立之初，隸屬於中央書記處，1987 年以後，轉隸屬於中央政治局與其常委會直接領導，地位與中央書記處平行。毛澤東時期企圖. 政治大. 以黨取代政府，以黨代政或黨政合一是中央工作領小組產生的原始動力；. 立. 鄧小平、趙紫陽等人倡「黨政分開」，認為黨抓大政與原則，政府只在執. ‧ 國. 學. 行層次，在黨主控之下，繼續領導政府與監督政策之推動。26. ‧. 中央工作領導小組的地位隨著黨政分開的倡議而抬升；此外，過去作為行政機關與黨委間溝通管道的黨組，雖於十三大後局部裁撤，但之後已. Nat. sit. y. 重新恢復，中央工作領導小組得以直接與行政機關進行溝通，透過這個機. er. io. 制進而整合出黨與政府之間的共識基礎；就決策層面而言，這是一種由黨. n. 的中央工作領導小組擔任中介銜接角色的集體決策，其產出項同時既為 a v 黨，亦為政府之決策。27. i l C n U hengchi. 中共將自己定位為中國人民生活、社會活動、國家決策的實質領導者，與非共產國家的「以黨領政」、「黨政分離」在實質意義上及內涵上是極為不同的。中共認為他的核心領導地位是在「新民主主義革命」28 的鬥 25. 江澤民，1994，＜中共中央關於加強黨的建設幾個重大問題的決定＞，人民網，中國共產黨歷次全國代表大會數據庫，檢索日期：2010 年 7 月 7 日， http://cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/64567/65396/4441763.html。 26 邵宗海，同前註，頁 19。 27 邵宗海，同前註，頁 2-6。 28 毛澤東將中國革命進程分為兩階段，第一階段為新民主主義革命，第二階段為社會主義革命。新民主主義革命是指 1919 年五四運動起至 1949 年中共建政，殖民地半殖民地的中國由無產階級領導的反帝國反封建反官僚資本主義的無產階級革命。毛澤東，＜新民主主義論＞，1940 年 1 月陜甘寧邊區文化協會演講，人民網，毛澤東選集第二卷，檢索日期：2009 年 10 月 17 日， http://cpc.people.com.cn/BIG5/69112/70190/70197/70352/4950671.html。 23.

(28) 爭中確定的」，多黨合作及政治協商也必須是以堅持共產黨領導為前提。29 實施「黨政分開」目的是為加強黨的領導，中共自許是代表人民監督政府、反映人民利益的政黨，是中國政治方向、政治原則的領導者。經過 30 年的改革開放，中共摸著石頭過河，將中國建設成一個具有中國特色的社會主義國家，黨和國家的領導方式、管理制度雖然有所變革，惟從政治學角度分析，中共政治體制並未過度至威權體制，仍然是屬於極權政黨制的國家。30. 第三節鄧小平主導下的幹部人事制度改革. 政治大. 立. 社會主義國家經濟以公有制為主，中共實施改革開放，全力建設社會. ‧ 國. 學. 主義現代化國家，最需要也最缺乏的是人才。中共建政初期，領導幹部主要來自 1949 年 9 月以前參加革命有功的人員，即後來所稱的“老幹部＂；. ‧. 文化大革命期間，被批為「臭老久」的中國知識份子受到殘酷對待，大學. y. Nat. 停招，學校不授課，學生不上課，學校成為鬥爭的競技場，只要與四人幫. io. sit. 不同路線的都是反革命份子，都遭到嚴重的批鬥。10 年為一代，1966 年. a. er. 至 1976 年的文革，讓那個世代學習階段的學子完全停頓，許多優秀知識. n. iv 份子、各級幹部死於迫害，活著的下放勞改停止學習，當這些人回到原來 l. Un. C. hengchi 崗位時，人事已非，不是垂垂老矣，就是文化水準落後，要靠這些人建設. 現代化社會主義國家是有困難的。中國面臨優秀政府管理階層與知識份子斷層的危機，中共當時的幹部管理制度也存在許多不合理的問題，例如幹部終身制、黨政、企業、事業單位管理單一化、黨委權力過大過於集中、… 等，都是社會主義現代化建設的阻力。. 一、汰舊換新強化組織路線鄧小平是最早看出必須急迫解決這些問題的重要領導者。1979 年他發 29. 人民日報，＜堅持共產黨領導是多黨合作的首要前提＞，檢索日期：98 年 10 月 16 日， http://news.xinhuanet.com/politics/2009-04/13/content_11174941.htm。 30 有關極權政黨與威權政黨的異同請參閱任德厚，《政治學》，臺北：自行出版，2005 年，頁 293~295。 24.

(29) 表＜思想路線政治路線的實施要靠組織路線來發展＞，1980 年＜黨和國家領導制度的改革＞，這些演講重點都是要求中共重視建立幹部管理新制度、培養中青年幹部。1981 年鄧小平在一次省市自治區委員會書記座談會上又表示，選拔培養中青年幹部是個決定命運的戰略問題，再過三五年如果不解決這個問題，要來一次災難；全國範圍的幹部接替問題，如果三五年不解決，就可能造成一種混亂。31 雖然領導核心有此認知，但中共幹部制度實際改革進度相對於經濟改革與社會發展的速度仍是緩慢落後的。改革開放之初，中共側重的是農村經濟體制改革，政治體制改革還沒有成為一項獨立任務，幹部人事制度只有一些單一項目改革，未有整體系統的規劃，例如，1979 年中央組織部發. 政治大. 出《關於實行幹部考核制度的意見》，總體來說，此時期中共對幹部管理. 立. 理論的研究和對幹部管理規律的認識還處在淺層次階段。32. ‧ 國. 學. 二、技術專家取代保守老幹部. ‧. 1982 年 9 月，中共十二大通過黨要按照德才兼備原則選拔幹部，要任. sit. y. Nat. 人唯賢，努力實現幹部隊伍“四化＂標準，明確規定黨的各級領導幹部，. er. io. 無論是民主選舉產生的或是領導機關任命的，都不是終身制，可以變動或. n. 33 解除，年齡或健康不適宜的或離職休養或退休，並將此原則寫入黨章。 a. l. iv. 《吸收錄用幹部問題的若干規定》要求國家機關、事業、企業單位吸收錄 C Un. hen. hi. gc 用幹部由當地人事部門統籌安排，實行公開招收、自願報名、進行德、智、體全面考核，堅持考試，擇優錄用。自此開始，中國大陸各地幹部的錄用陸續實行考錄制。十二大以後中共領導幹部管理制度開始逐步建立，全國各級領導班子逐漸朝向“四化＂標準進行調整。李鴻永（1983）認為，在四化政策下， 1982 年十二大起中共中央委員會的結構出現以技術專家取代保守老幹部. 31. ＜老幹部第一位的任務是選拔中青年幹部＞，《鄧小平文選第二卷》，人民網，檢索日期：2009 年 10 月 17 日，http://cpc.people.com.cn/GB/69112/69113/69684/69695/4949723.html。 32 劉榮華，2004，＜改革開放以來幹部人事制度改革的歷史考察與基本經驗＞，湖南師範大學碩士學位論文，頁 17。 33 王陽，＜新時期幹部制度改革述論＞，《中共黨史研究》，2004 年 6 期，頁 37~38。 25.

(30) 的趨勢。34 惟從歷屆政治局委員名單資料分析，中共十二屆中央政治局 25 名委員除鄧小平外，尚有韋國清等 11 席軍系人馬，技術專家員額與十一屆相同，僅占 1 席（1933 年出生的倪志福，工程師）。中共中央政治局委員真正以技術專家為重點應是從 1987 年的十三屆開始，該屆 17 名中央政治局委員中學習自然科學且具大學本科學歷的技術專家占 8 席，具軍系頭銜的除秦基偉外，連同軍委會主席鄧小平均退出中央政治局，十四屆開始，每屆 20 多席的政治局委員中軍系將領占二席，其餘皆為技術專家。. 三、國家領導人實施任期制 1982 年 11 月中共第五屆全國人民代表大會第五次會議於北京召開，. 政治大. 會議主要議題為審議中華人民共和國憲法修改草案及發展國民經濟的第. 立. 六個五年計畫。該次會議通過了影響中共政治經濟發展極為重要的憲法修. ‧ 國. 學. 改案，重要內容有：肯定生產資料公有制是社會主義經濟制度的基礎，要在堅持國營經濟占主導地位的前提下，發展多種形式的經濟；肯定知識份. ‧. 子是建設社會主義的依靠力量，知識份子從總體上說是工人階級的一部分；加強人民代表大會制度；恢復設立國家主席和副主席；國家設立中央. Nat. sit. y. 軍事委員會領導全國武裝力量；國務院實行總理負責制；規定國家主席、. er. io. 副主席，全國人大常委會委員長、副委員長、國務院總理、副總理等國家. n. 領導人連續任職不得超過兩屆。憲法修改委員會副主任委員彭真指出，新 a v. l. i. Ch 憲法將成為中國新的歷史時期治國安邦的總章程。 U n 35 國家主要領導人任期 engchi. 制寫入憲法，由層鋒的黨中央帶頭實施領導幹部任期制，廢除了實質上存在的領導幹部終身制。中共政治體治改革向前跨了一小步，也帶動了其他各級領導幹部任期制的實施。. 四、有中國特色的社會主義國家中共著手深化經濟體制及政治體制改革，有系統的規劃「幹部人事制. 34. Hong Yung Lee（李鴻永），＜China’s 12th Central Committee：Rehabilitated Cadres and Technocrats ＞,Asian Survey.，vol. 23，no.6，June 1983，頁 674。 35 五屆全國人大五次會議資料（1982 年 11 月 26 日～12 月 10 日），新華網歷屆全國人大歷次會議，檢索日期：98 年 11 月 10 日， http://news.xinhuanet.com/ziliao/2002-02/20/content_283404_4.htm。 26.

(31) 度改革」，是經濟體制改革的重點從農村移轉到城市經濟體制改革之後。 1984 年 10 月中共第十二屆三中全會通過了《中共中央關於經濟體制改革的決定》。該決定確定了中國經濟體制改革將以城市為重點，要將嚴重妨礙生產力發展的種種弊端從根本上消除，要以城市經濟主導社會主義現代化建設。會議一致認為：「必須按照把馬克思主義基本原理同中國實際結合起來，建設有中國特色的社會主義」，要「加快以城市為重點的整個經濟體制改革的步伐，以利於更好地開創社會主義現代化建設的新局面。」文中並說明「社會主義計畫經濟是在公有制基礎上的有計畫的商品經濟」，堅持多種經濟形式和經營方式的共同發展，是社會主義前進的需要，決不是退回到建國初期那種社會主義公有制。36 鄧小平認為這是馬克. 政治大. 斯主義基本原理和中國社會主義實踐相結合的政治經濟學。37 當經濟體制. 立. 改革發展的重點轉向城市經濟、商品經濟之際；當長期的政企職責不分，. ‧ 國. 學. 為了發揮政府機構管理經濟的職能，要轉向政企職責分開，以簡政放權的原則進行改革之際；當企業吃國家“大鍋飯＂，職工吃企業“大鍋飯＂的. ‧. 局面要改為經濟責任制的按勞分配原則之際，造就一批社會主義經濟管理幹部的宏大隊伍，大膽起用、培養成千上萬中青年經濟管理幹部就成為中. y. Nat. n. a. er. io. sit. 共當時的迫切任務。38. 五、成立「幹部制度改革研討小組」 l. Ch. en. hi. i Un. v. gc 39 成立「幹部制度改革 1984 年 11 月，中共中央組織部與勞動人事部研討小組」，旨在對幹部人事制度改革進行專題研究，任務是研究出一套關於幹部制度改革方案的構想。40 1986 年 6 月 28 日，中共召開中央政治局常委會聽取端正黨風、糾正不正之風的工作彙報，會中鄧小平談到：「所 36. ＜中共中央關於經濟體制改革的決定＞，1984 年 10 月 20 日，中國共產黨歷次全國代表大會數據庫，檢索日期：98 年 11 月 9 日， http://cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/64565/65378/4429522.html。 37 劉金田、張愛茹編著，同前註，頁 148。 38 ＜中共中央關於經濟體制改革的決定＞，同前註。 39 1988 年“勞動人事部＂因中共實施國務院機構改革方案而劃分為“勞動部＂與“人事部＂， 1998 年再因機構改革合併為“勞動和社會保障部＂，2008 年又更改為“人力資源和社會保障部＂。 40. ＜侯建良：親歷公務員制度形成及立法全過程＞，2009 年 9 月 9 日，贛州政法網，檢索日期：. 98 年 11 月 10 日，http://gz.jxzfw.gov.cn/Html/Article/2009/09/2_559420090909102900.html。 27.

(32) 有的改革最終能不能成功，還是決定於政治體制的改革，只搞經濟體制改革，不搞政治體制改革，經濟體制改革也搞不通，因為首先會遇到人的障礙」；「政治體制改革的目的是調動群眾的積極性，提高效率，克服官僚主義。而改革的內容首先是黨政要分開，解決黨如何領導，如何善於領導的問題；二是權力要下放，解決中央和地方的關係；三是精簡機構；四是提高效率。」並指示要在黨的十三大提上政治體制改革的日程，拿出政治體制改革的藍圖。41 1986 年 9 月中旬，中央政治局組建了「中央政治體制改革研. 討小組」，成員包括了不少當時政治局的常委和委員。42 11 月底到 12 月初，小組之下設立了「黨政分開」、「黨內民主與黨的組織」、「權力下放與機構改革」、「幹部和人事制度改革」、「社會主義民主」、「社會主義法制」、「政. 政治大. 治體制改革基本原則」等七個專題小組。除此之外，為了希望能夠盡可能提出更多的方案，多聽到不同的意見，中共中央黨校也成立了「中央黨校政治體制改. 立. 革研討組」，也對應設立了七個專題組。當時匯集了上百位學者，還邀請了不少. ‧ 國. 學. 駐外大使進行座談，研討結果最後很多成為十三大的政治報告。43. ‧. 針對當時幹部人事制度的弊病，「幹部和人事制度改革」專題小組基本的改革構想是：改變統包統配、管理權限過分集中的管理體制；健全任. y. Nat. sit. 用制度，廢除領導職務和幹部身分終身制；各單位錄用人員應按照平等競. er. io. 爭的原則，面向社會，公開考試，擇優任用；建立科學的幹部考核制度，. n. al 正確地評價和使用幹部等；機關、企業、事業幹部必須分類管理，將國家 iv C. n. hen hi U 行政機關的人員單列出來專設一套管理體係，法定名稱不宜再叫“幹部”， gc. 因為幹部的概念涵蓋範圍太大，不利於實行分類管理。1987 年 5 月 20 日. 專題小組向「中央政治體制改革研討小組」彙報，確定將國家行政機關行使公權力的工作人員稱為“公務員＂，並將「國家行政機關工作人員條例」修改為「國家公務員條例」。44. 41. ＜鄧小平：政治體制改革是決定所有改革成敗關鍵＞，2006 年 2 月 24 日，中新社重慶分社孫展報導，檢索日期：98 年 11 月 10 日， http://www.dxp.org.cn/ShowArticle.asp?ArticleID=3195。 42 香港開放雜誌 2007 年 10 月號一篇＜政改沒戲唱團派崛起有隱憂＞中記載，1986 年的中央政改研討小組成員為趙紫陽、胡啟立、田紀雲、薄一波、彭沖五人，政改小組的成果主要表現在 1987 年十三大的政治報告中。檢索日期 98 年 11 月 10 日，http://www.open.com.hk/0710p27.html。 43 ＜鄧小平：政治體制改革是決定所有改革成敗關鍵＞，同前註。 44 ＜侯建良：親歷公務員制度形成及立法全過程＞，同前註；徐利平，＜國家公務員制度變遷年譜＞，《人才資源開發》河南省行政管理科學研究所期刊，2009 年 6 月，頁 107。 28.

(33) 六、幹部人事制度改革提上十三大政治報告 1987 年 10 月中共召開十三大，會議主要議題為加快、深化改革。時任國務院總理的趙紫陽於會中發表＜沿著有中國特色的社會主義道路前進＞政治報告。有關政治體制改革方面，趙紫陽表示，隨著經濟體制改革的展開與深入，政治體制改革的要求已日益緊迫，要肅清權利過分集中、官僚主義、封建主義的影響，建設有中國特色的社會主義民主。；他將改革的近期目標界定為建立有效率、有活力、積極性的領導體制，長期目標則是建立高度民主化、法制完備、有效率、有活力的社會主義政治體制。為實現目標，報告中提出了七項具體措施：（一）實行黨政分開（二）進一步下放權力（三）改革政府工作機制（四）改革幹部人事制度（五）建. 政治大十三大的政治報告是中共改革開放以來第一次官方立. 立社會協商對話制度（六）完善社會主義民主制度的若干制度（七）加強社會主義法制建設。45. 正式宣示政治體制改革的具體方案與目標，報告中第一次明確提出幹部人. ‧ 國. 學. 事制度改革的重點是建立：分類管理體制、科學的幹部管理制度、國家公務員制度以及可讓年輕優秀人才脫穎而出的環境與制度，比較完整的規劃. ‧. 出幹部人事制度改革的方向。. sit. y. Nat. a. er. io. 七、積極推行國家公務員制度. n. 1988 年 3 月中共組建「人事部」負責推行國家公務員制度，同年 10 iv l. Un. C. h e n g ，勾畫了中共公務員制度的基本框月人事部提出「國家公務員暫行條例」 chi. 架。46 1989 年國務院正式徵求各省、市、自治區、國務院各部門的意見，以草擬規範公務員的條例，並深化認識如何建設有中國特色的公務員制度。47 同年 4 月人事部宣布在國務院審計署、海關總署、國家統計局、國家環保局、國家稅務總局及國家建材局等六個部門試行公務員制度，聯合招考 156 名工作人員，1990 年又增加哈爾濱市、深圳市進行試點。48. 八、反對資產階級自由化 45 46 47 48. 趙紫陽，同前註。劉榮華，同前註，頁 19。徐利平，＜國家公務員制度變遷年譜＞，同前註。徐頌陶，《中國公務員制度》，香港：商務印書館，1997，頁 7。 29.