中共黨政領導幹部理論基礎

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第二節 中共黨政領導幹部理論基礎

「黨管幹部原則」、「黨管人才原則」是中共幹部管理特有的專有名詞，

「民主集中制」被中共運用在政治體制各個環節，包括領導幹部選拔制度，

三者都是中共幹部管理的重要理論，也是中共規範幹部管理制度的基本原 則。

一、黨管幹部原則

依中共黨史百科解釋：「黨管幹部原則是指由黨來管理幹部的原則。

幹部是黨的事業的骨幹，黨管幹部是實現黨的領導的重要組織保證，是黨 的幹部建設的重要原則，更是堅持黨的領導的根本原則。黨管幹部原則必 須適應黨所處環境和政治任務的需要，不斷地進行調整和變化。」⁴ 黨管 幹部原則要求各級黨委堅持貫徹執行黨的幹部路線、方針與政策，嚴格按 照黨的原則選拔任用幹部，並對各類各級幹部進行管理和監督。因此，黨 管幹部原則的具體涵義是：1.黨要加強對幹部工作的領導，制定幹部工作 的方針、政策；2. 黨要推薦和管理好幹部；3. 黨要指導幹部人事制度的改 革；4. 黨要做好幹部人事工作的宏觀管理和檢查監督。黨管幹部的目的就 是要保證黨對幹部人事工作的領導權以及管理權。⁵

中共建政前即在其占領區建立了幹部管理制度，由於當時幹部工作帶 有戰時性、軍事化特點，為了及時迅速的統一選拔調動幹部、保證政令統 一，中央與各地的軍政幹部均由中央組織部統一管理，實施的是「一攬子」

的管理方式；中共建政初期，除了軍隊系統的幹部由各級軍事領導機關管 理外，其他所有部門的幹部係由中央及各地方各級黨委組織部門統一管 理，由黨組織統一任命、指派決定；1953 年開始，中共實施分部管理及分 級管理。分部管理就是由黨委的各個部門分管本部門的幹部，分級管理是 指上級黨委對下級單位幹部管理的權限幅度，但同時規定幹部的提名、調 查、審核、任免要由黨委或黨委的組織部門來承擔。雖然實施分部分級的

4 ＜黨管幹部原則＞，黨史百科，檢索日期：99 年 2 月 19 日，

http://dangshi.people.com.cn/GB/165617/173273/10415257.html。

5 于學強，＜中國幹部選拔的問題與對策研究＞，北京：中國社會科學出版社，2009，頁 84。

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分權管理，實質上仍是在黨中央管理之下，就如毛澤東說明黨委的作用時 說：「大權獨攬，小權分散。黨委決定，各方去辦。只有一個政治設計院，

沒有兩個政治設計院。大政方針在政治局，具體部署在書記處。具體執行 和細節決策屬政府機構及其黨組。大政方針和具體部署都是一元化，黨政 不分。對大政方針和具體部署，政府機構及其黨組有建議之權，但決定權 在中央」。⁶ 毛的這些話為當時黨管幹部原則的管理形式下了最貼切的註 解。

文化大革命時期，黨政軍幹部完全由黨政合一、政企合一的各地革命 革委會（簡稱革委會）管理、分派，原來的幹部管理制度、黨政領導機構、

中央與各地方幹部人事部門全部被撤銷，黨管幹部成了「革委會派管幹 部」，是中共幹部管理體制最混亂、黑暗的時期。文革之後中共幹部管理 制度逐漸恢復調整，分部分級的管理也一一恢復。1980 年中央組織部下發

《關於重新頒發中共中央管理的幹部職務明稱表通知》時表示：「一切幹 部都是黨的幹部，都應根據他們擔任的職務、分別由中央和各部門的黨委 黨組或所在單位的黨組織負責管理」，並規定分級管理的幅度是「下管兩 級」，1984 年時又改為「下管一級」，並提出「在選拔領導幹部中要堅決地 大膽放手走群眾路線」的指導方針，減少黨委具體管理工作，轉而加強對 整個幹部工作的宏觀管理和指導，主要改革項目有：1. 發動群眾舉賢薦 能，讓群眾推薦幹部；2. 民主考評黨政機關的領導幹部，幹部任用前要經 過德、能、勤、績考評；3. 民主推薦。 例如 1984 年陜西省已首先進行了 民主推薦省委書記候選人的嘗試。⁷ 但制度性的整體改革是從 1992 年開 始，該年中共中央下發《關於加強黨的建設提高黨在改革和建設中的戰鬥 力的意見》，要求對幹部進分類管理，1995 年中共中央頒布《黨政領導幹 部選拔任用工作暫行條例》，自此，各式法規、辦法相繼出台，中共幹部 管理開始進入制度化管理階段。

黨管幹部原則是中共堅持黨的領導的實現。時至今日，中共幹部管理 體制已朝向法治化、制度化、民主化發展，例如，在幹部分類管理方面，

已將原本一元化的「國家幹部」分類為黨政幹部、企業領導人員、事業單 位領導人員三大類，並建立符合各自需求的管理制度；在管理方法上，建

6 于學強，同前註，頁 81。

7 于學強，同前註，頁 82。

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立了公開、平等、競爭、擇優、考核、選舉等管理機制，各式相關法規條 例更是如雨後春筍般的頒布，但這些新制度、新的管理形式都必須是在黨 管幹部原則下運行，在黨內進行民主考評，各級各類領導幹部也必須服從 黨的領導，為黨的政策、路線與方針服務，民主國家的文官中立原則在此 完全不能適用。

二、黨管人才原則

「黨管人才」是中共組織工作重點之一，2002 年底在全國組織工作會 議上正式提出，已成為中共幹部管理的另一個重要原則，反映的是中共因 應情勢變遷，與時俱進的對「黨管幹部」的擴大與調整。

提出「黨管人才」，不是要在幹部人事政策上另起爐灶，而是在堅持

「黨管幹部」原則的基礎上，確立黨建工作的新思路。隨著中國大陸經濟 發展，各類人才的範圍已由過去較單純的黨內幹部擴展到代表各個國民經 濟領域的各方社會人才，而中共對專業技術、企業經營管理等專業人才的 管理，在幹部管理體制改革的過程中黨政幹部的色彩已逐漸淡化，中共也 不再以黨政幹部的管理方式進行直接管理。面對這些「政治上邊緣化」的 龐大群體，中共並不是坐視不管，而是採取了新的管理途徑與管理方式，

「黨管人才」就是這樣背景下的產物，是中共對社會人才實施「宏觀管理」

的新原則。⁸

「黨管人才」是中共對自身歷史方位變化與執政方式轉變的自覺與掌 握，特別是中共加入世界貿易組織後，人才的流動增強，非公有制經濟中 的人才擴大，自由職業群也不斷發展，中共將這些人群視為「執政必須依 靠的重要力量」，認為如果不加強對這整個人才隊伍的管理，將會逐漸削 弱黨的影響力，還會影響到黨的執政基礎與執政能力，甚至影響到黨的領 導權。中共認為，「在計畫經濟時代政治路線確定後，幹部就是決定因素，

在綜合國力競爭日趨激烈的今天，人才則是決定的因素。」因此，在「黨 管幹部」的基礎上進一步實施「黨管人才」是中共執政實踐的重大戰略。

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8 李抒望，＜從黨管幹部到黨管人才＞，決策諮詢期刊，2004 年 2 月，頁 50。

9 李抒望，同前註。

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「黨管人才」的管理範圍與管理策略較之「黨管幹部」更廣更有彈性，

「黨管幹部」與「黨管人才」的比較概述如下：¹⁰

(一) 管理對象更廣泛。「黨管幹部」管理的對象是黨的各級幹部，並 通過他們帶領普通黨員和廣大人民群眾。「黨管人才」則是指向 整個社會，不僅包括黨政幹部，還包括國有企事業單位的經營 管理人員、專業技術人員、非公有制企業的管理技術人員，即 社會上各級各類人才都納入黨的視野。

(二) 管理內容更厚實。「黨管幹部」側重的是政治和思想兩方面，在 政治上制定幹部工作路線、方針和政策，通過黨組織的監督保 證路線、方針和政策獲得執行；在思想上是堅持用馬克斯主義 理論武裝各級幹部，培養成為執行黨的政策決議的中堅力量。

「黨管人才」則是更深化了黨對人才的管理才能，不僅要管政 治、思想，還要管業務、技能，管執政能力、執政水平，要把 各類人才培養成擁護黨的路線、方針、政策，還要通過思想政 治教育、專業技能培訓，造就一大批能忠誠實踐「三個代表」

思想、有較強科學決策能力、能駕馭全局、能開拓創新、善於 治黨治軍的優秀黨政領導人才；一大批精通經營管理、有創新 創業能力的優秀企業經營管理人才；一大批能站在國際科研前 沿、有科技創新能力、能推動科技進步的優秀專業技術人才，

確保擴大黨的執政基礎及「人才強國」戰略的實踐。

(三) 管理方法更科學。「黨管幹部」在方法上以行政命令為主，主要 採取黨委直接管理，通過各級黨委組織部門對黨政幹部實施管 理、培養與監督。「黨管人才」要求行政命令與提供服務相結合、

深化管理與創造環境相結合，創造有利於各類人才成長發展的 環境，提供寬鬆、高效、優質的服務及平等、擇優的用人環境，

以擴大黨的影響力、凝聚力與控制力。

至於如何實現「黨管人才」戰略，中共認為必須要走創新之路，重要

10 ＜黨管人才是黨管幹部的深化與延伸＞，摘自組織人事報，《建黨與人才》期刊，2003 年 6 月，

頁 43。

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的策略如下：¹¹

（一） 堅持觀念創新。黨要管好人才，必須改變「官本位」意識為「能 力本位」，才能讓優秀人才脫穎而出；要走出「管人」的思想誤區，

改變過去認為黨管幹部就是要管住幹部管住人才，過分強調義 務、規範，在一定程度上遏制了培養人才的積極性與創造性，因 此要將「管人」的觀念轉為「服務」的觀念，要以人為本，創造 條件讓人發展，解放人才。

（二） 堅持制度創新。建設競爭選擇平台：建立人才匯集機制，堅定貫 徹公開、平等、競爭、擇優、能上能下原則，推行公開招考、招

（二） 堅持制度創新。建設競爭選擇平台：建立人才匯集機制，堅定貫 徹公開、平等、競爭、擇優、能上能下原則，推行公開招考、招