第四章 中共深化幹部制度改革重要特色分析
第三節 反腐倡廉－預防腐敗體系的建立
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幹部選拔不是個人的事情，不應由個別領導說了算，幹部是服務群眾 的，應該由其服務的群眾來決定。現實中幹部的產生還不能普選，但推進 人民群眾的參與進程仍是必須的。為了讓群眾更深入的參與幹部選拔，擴 大選拔工作中的群眾基礎，構築選拔工作的民心工程，應該增加幹部選拔 工作的透明度，並落實四權的實踐。28
競爭上崗是機關、組織、單位內部選拔的公開競爭；公開選拔則是面 向社會延攬人才的公開競爭。公開競爭不一定是公平競爭。擴大參與層 面，四權真正落實行使，公開、公平的競爭機制才得以實現，黨內民主化 的目標才不致淪為空泛的理論論述。
第三節 反腐倡廉－預防腐敗體系的建立
中共領導幹部的腐敗問題由來已久，各種腐敗的形式與規模，隨著社 會經濟的快速發展而調升。1990 年以來，中國腐敗現象的發展呈現出從純 經濟領域轉向政治領域的趨勢，也就是黨政領導幹部在政治領域濫用公共 權力謀取私利的腐敗行為有增加的態勢，並且黨政領導幹部腐敗案件涉及 領域逐步向高層發展，「一把手腐敗」比例增加，「用人腐敗」、「司法 腐敗」、「公賄」、「審批權腐敗」等政治和行政腐敗案件居高不下。29
本節將就與中共黨政領導幹部選拔制度直接相關的「一把手腐敗」與
「用人腐敗」提出分析與說明，兼述中共的反腐建設。
一、一把手腐敗
中共領導幹部腐敗現象最嚴重的是一把手腐敗，所謂「一把手」泛指 各級黨委、政府及有關職能部門的主要負責人，因為權高位重，成為中共 腐敗案件的重要源頭。例如武漢大學四校合併後，每年採購額在 3 億元左
28 于學強，《中國幹部選拔的問題與對策研究》，2009，北京：中國社會科學出版社，頁 219。
29 何增科等著，＜創新體系從源頭上預防和治理腐敗＞，載於《中國政治體制改革研究》，北京：
中央編譯出版社，2004，頁 356。
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右，全由採購中心主任的一支筆當家。30 熟悉情況的人士把高校管理的弊 端總結為「內部化」、「集權化」，也就是學校特定部門的少數人說了算。31 根據河南省檢察機關對 1993 至 2003 年 11 年間發生在該省的 4123 件
「一把手」職務犯罪案件進行深入調查的結果顯示，犯罪人員的級別和涉 及領域，國有企業領導人和農村基層幹部在「一把手」職務犯罪中佔有很 大比例。國有企業領導占查辦總數的 37.5％，農村基層領導占案件總數的 30.2％；犯罪人員的年齡層則以 40 歲至 50 歲的「一把手」職務犯罪數量 最多，占發案總數的 43％，50 歲以上的占發案總數的 32％；從案件的涉 案金額上看，犯罪數額和「一把手」的職務高低關聯度高，而且近年來大 案比例逐年上升。1999 年「一把手」職務犯罪案件中的大案比例是 51.8％，
而到 2003 年，這一比例已經上升到 71.5％，農村幹部中的「一把手」職務 犯罪數額相對較低。32 「一把手」 腐敗凸現出五大特點：33
（一）以權取利、權錢交易。在河南省查處的 4123 件「一把手」 腐 敗案件中，明顯利用手中權力實行權錢交易，或者通過權力直接貪污公共 財產的案件幾乎占了總數的 94％。例如，河南省盧氏縣某縣委書記任職 5 年間調動幹部 650 餘人，他提拔幹部只有一個標準，就是錢送的多少，以 至於盧氏縣的幹部人數超標多達 50％。
（二）親朋家族聯手，窩案串案橫生。一把手腐敗牽連出群體性職務 犯罪案件的情況約占了一把手腐敗總數的四分之一，家族式腐敗已成為一 大特色，夫人、兒女、兄弟姐妹等各種親戚捲入案件的不在少數，出現「一 人得道，雞犬升天」的現象。由於牽連出的群體性職務犯罪案件比例偏高，
也往往導致其所管轄地區或單位大批幹部捲入其中，例如，廣州市 2002 年立案偵查的案件中，「窩案」、「串案」占立案總數的 71％；海南省某工 商局局長買官賣官案牽涉層面從省工商局長到副局長，再到縣工商局局
30 ＜權力尋租侵蝕“象牙塔＂ 部分高校經濟腐敗案件頻發＞，2006/1/21，人民網，檢索日期：
2010/3/14，http://edu.people.com.cn/GB/1055/4050053.html。
31 ＜湖北高校多名領導因腐敗落馬 內部集權成主因＞，2007/4/1/，中顧法律網，檢索日期：
2010/3/16，http://news.9ask.cn/Article/ms/200704/44933.html。
32 曹忠良 田凯，＜尋找根治一把手腐敗的良方--河南省職務犯罪調查＞，2004/2/17，人民網，檢索 日期：2010/3/14，http://www.people.com.cn/GB/shehui/1063/2343973.html。
33 曹忠良 田凯，同前註。
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長；湖北省襄樊市某市委書記腐敗案牽涉的範圍從市職能部門到縣市、廳 級領導幹部達 74 名。
（三）犯罪手段多樣化與綜合化交織。一把手腐敗的犯罪手段往往以
「權力」為本源進行職務犯罪，幾種犯罪手段會綜合並用，呈現出多樣化、
智慧化的特點。總的來看，基本上有 6 種主要犯罪手段：1 利用人事權收 受賄賂；2 利用財務支配權直接侵吞公款；3 利用建築工程決策權收受賄 賂；4 利用形形色色的審批權受賄；5 利用政府採購或者商品購銷決定權 受賄；6 利用權力的影響力從中受賄。
（四）和經濟轉軌緊密相聯。少數政府官員、國企管理者利用體制轉 軌進程中的種種漏洞，通過貪污受賄等大肆攫取非法財富。據鄭州市檢察 院統計資料顯示，在 2002 年該市檢察機關立案偵查的 156 起職務犯罪案件 中，國有企業工作人員利用企業改制之機貪污、受賄、挪用公款、私分國 有資產的重大犯罪案件就有 57 件，占了同期立案總數的 36.5％。
（五）犯罪逐漸跨區域化和國際化。有相當一部分基層單位的「一把 手」在犯罪後選擇潛逃，而一些身居高位的黨政機關或者大型國有企業的
「一把手」，更多的是利用職務之便狠狠撈上一筆，然後潛逃出境，逍遙 法外。例如，2001 年 5 月，曾任漯河市市委書記的河南豫港公司原董事長 程三昌攜鉅款和情婦潛逃到紐西蘭；2002 年 4 月，時任河南省煙草專賣局 局長的蔣基芳從上海秘密離境到達美國。
由一把手腐敗在各地普遍發生的現象可以證明這已經不是個別的偶 發現象，而是一種反覆出現的「前腐後繼」的理性行為。其深層的原因在 於中共現行的黨政領導體制權力過於集中，使得決策權、執行權和監督權 都由一把手掌控，又由於立法不完善、地方保護主義、關係網的干擾，查 處力度相對薄弱，導致對一把手腐敗打擊不力。34 因此，要解決一把手腐 敗問題，最關鍵的就是要從制度面著手。首先是積極推進黨內民主和基層 民主，從根本上改變自上而下的權力授受機制，把權力交給選民，使人民 可以監督政府從而澈底打破各種各樣的關係網。其次是實行黨政分開、政
34 曹忠良 田凯，同前註。
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治與行政分開，從體制上解決「一把手」責任無限、權力無邊的弊端，明 確黨政領導幹部與行政管理幹部各自的職權與責任，將決策權、執行權和 監督權分開。最後是實施參與式決策與決策過程透明化，改變暗箱操作、
一言堂 現象，保障民眾的知情權、參與權。35
二、用人腐敗是腐敗之母
用人腐敗嚴格說也是一把手腐敗的一種，但因為發生頻率過高，案件 過多，已可成為一項獨立類別予以討論。用人腐敗會導致更多的腐敗，所 以有人稱用人腐敗是腐敗之母。所謂用人腐敗就是黨政機關和領導幹部利 用人事任免的管理權謀取私利的行為，具體表現形式為買官賣官、跑官要 官、任人唯親、賄選等。90 年代初期，用人腐敗一般被稱為「用人上的不 正之風」，90 年代中期以後相關案件越來越多，危害越來越大，中共官方 文件已改稱為「吏治腐敗」、「用人腐敗」。
用人腐敗中最常發生的現像是買官賣官。隨著經濟發展，買官賣官 數量增多，官職層級提高，買官者再轉手賣官形成賣官鍊，有些還成批的 賣，賣官價格增高，官職出現市場行情，公開交易不以為恥，甚至有用公 款買官者，形成買官賣官範圍擴大化、賣官市場化、方式多樣化、數額規 模化的特徵。「要想富，動幹部」，利用人事任免權收受賄賂已成為一把手 斂財的法寶，究其原因，選拔任命權集中在少數黨政領導幹部手中，形成 有些地方的黨管幹部變成「黨委書記管幹部」的現象，以及「由少數人選 人，在少數人中選人」的弊端，也是買官賣官風行的重要因素。其次，黨 政領導幹部選用的標準過於原則化與抽象化，選拔程序不夠嚴密等，讓有 心人有了可乘之機，解決之道也是要從制度面著手：36
（一）擴大幹部工作中的民主。引入公開、競爭機制，讓民眾擁有知 情權、參與權、選擇權、監督權，實施民主推薦、民意測驗、考察預告、
任前公示等。
（二）改進幹部考察考核方式。實施科學化的幹部考評管理，建立幹
35 何增科等，同前註，頁 363~366。
36 何增科等，同前註，頁 368~375。
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部考察責任追究制度。
（三）健全幹部分類管理。改善黨政領導幹部選拔制度與公務員制 度，黨政主要領導幹部實行競爭上崗的選舉制。
三、 反腐倡廉建設
中共中央負責監審調查腐敗及預防腐敗的組織分別是 1979 年成立的 中央紀律委員會（簡稱中紀委）、1986 年國務院設立的監察部、以及 2007 年國務院的國家預防腐敗局，這三個機構合掌全國抓腐、防腐工作。目前 中紀委書記為中央政治局常委擔任，監察部部長、國家預防腐敗局局長為 同一人，同時也是中紀委副書記，組織層級高，代表中共對抓腐防腐工作 的重視，也顯示出這項工作的艱巨與困難。
中共黨政領導幹部腐敗問題嚴重，甚至自覺腐敗問題已影響到黨的存 亡，不得不下重藥處理腐敗現象。十七大（2007）時中共第一次提出「反 腐倡廉」建設，並將思想建設、作風建設、制度建設等同列為中共黨的建
中共黨政領導幹部腐敗問題嚴重，甚至自覺腐敗問題已影響到黨的存 亡，不得不下重藥處理腐敗現象。十七大（2007）時中共第一次提出「反 腐倡廉」建設，並將思想建設、作風建設、制度建設等同列為中共黨的建