第五章 現行中共黨政領導幹部選拔制度分析
第一節 研究發現
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l C h engchi U ni ve rs it y 第六章 研究結論
第一節 研究發現
一、黨政領導幹部選拔制度改革的變與不變
改革開放以來中共幹部選拔制度改革最重要的改變為制度化與科學 化的整體發展。重要改變綜合分析如下：
（一） 1982 年廢除建政以來一直實施的幹部職務終生制，讓革命時期 的老（領導）幹部退休或退至第二線；設置顧問委員會安置一 些退休太早又無適當職位安排的老幹部，顧問委員會於 1992 年 因任務完成而廢止，未作為酬庸性單位一直延續下去。
（二） 建立黨政領導幹部退休制度。
（三） 建立能上能下、擇優汰劣的黨政領導用人制度。
（四） 建立分類分業的專業管理體制，改善原本一元化的管理制度。
（五） 建立國家公務員制度，以及非領導幹部須經過考試的用人機制。
（六） 建立符合四化方針（年輕化、革命化、專業化、知識化）標準 的領導班子，尤其強調幹部年輕化。
（七） 建立專業化的後備幹部選拔培養制度，讓人才可以新老交替；
建立年齡梯隊，不虞後繼無人。
（八） 將幹部培訓溶入領導幹部選拔制度，明文要求培訓為幹部選拔 條件，包含思想政治、專業的訓練與職務的歷練；要求德才兼 備，注重實績。
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（九） 幹部管理體制日趨完備，逐漸朝向制度化、法治化、科學化目 標邁進，即便國家領導人的選拔與培養方式也有走向制度化更 替的趨勢。
（十） 重視人才選拔與人才儲備，制度化的培育與鍛鍊人才，將人才 培育計畫與國家社會經濟發展計畫相結合，培育出大批中青 年、專業的領導幹部群，這批幹部分置在全國各個角落，總體 質量較改革前的老幹部優秀、專業，是中國綜合國力提升、實 施社會主義現代化的重要推手。
雖然中共黨政領導幹部選拔制度多年來的改革獲得了多方面的進步 與改變，但某些中共建黨、建政以來向所堅持的重要鐵杆原則並未動搖：
（一）四個基本原則不會改變：堅持社會主義道路；堅持共產黨領導；
堅持馬列主義、毛澤東思想、鄧小平理論；堅持無產階級專政。
（二）重視思想政治素質。領導幹部必須至中央黨校（行政學院）、
國家幹部學院、國家行政學院接受相當的中共黨史、黨建理論、
革命傳統教育與基本國情教育等政治思想訓練，培養出正確堅 定的思想政治理念。
（三）政治體制上反對資產階級自由化、反對西方資本主義化，堅持 走具有中國特色的社會主義道路，領導幹部也必須具有符合中 國特色社會主義需求標準的素質條件。
二、中共黨政領導幹部選拔之遴選條件與遴選程序
（一）黨政領導幹部必須要符合基本條件與資格條件。基本條件係指 具備馬列主義的理論水準與執行能力；資格條件則是指要具備 相當的文化程度、基層歷練、培訓，並具有符合規定的黨齡年 資。
（二）選拔黨政領導幹部的主要程序可分為下列階段：民主推薦、考 察、蘊釀，最後為討論決定。另設有面向社會徵才的公開選拔 與面向單位或機關內部公開競爭的選拔機制。
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三、中共黨政領導幹部腐敗風氣嚴重與其領導幹部選拔制度之關係
（一）在四化標準下，以「德才兼備，注重實績」為導向選拔領導幹 部，對於那個「德」偏重的是政治思想素質層面，「才」偏重的 是實績表現，對品德、道德面相對較少受到重視。
（二）工作條例雖設有紀律與監督機制，也訂有工作責任追究制，相 關配套法規也相繼頒訂，但徒法不足以自行，能否減少甚至杜 絕用人腐敗現象，關鍵仍在執行力。
山東省新泰市提拔 25 歲副院長和 23 歲副局長，濟南也選 出來一個 80 後的副廳級優秀人才，引來網上一片議論聲，這種 事接二連三發生，顯現出基層人才選拔中一些普遍用人的問 題：一是認為幹部年輕化就是低齡化，其次是官二代已經成了 一種現象。一些觀察者發現，不斷出現的官二代暴露出合法程 序正在被有權有勢者合法利用，不少基層選拔幹部都是組織部 門先拿出一套方案，有了確定人選，再報上級組織部門，進行 所謂的公開招考，讓程序合法化。中國人民大學政治學教授張 鳴認為：「在鋪天蓋地的疑問、沸反盈天的非議背後，也正是對 當前幹部選拔中一些不透明、不公正程序的集體宣泄。」張教 授表示，趨利是人的本性，這種本性，單靠道德約束，是根本 管不住的。如果沒有特別的硬性制度約束，那麼地方官員交換 優待，破格提拔的歪風，就會愈演愈烈，大幅度地侵奪擠占平 民上升的通道。1
四、問題與缺失
（一） 集體討論決定用人的決策模式無法防止用人腐敗問題發生。黨 委決定了黨政領導幹部的用人權，雖然決策上已規定集體領 導，但身為一把手的黨委書記仍身處關鍵，也經常成為貪腐的 本身，因此有限縮一把手用人權限而改為集體討論、集體決定
1 ＜選拔年輕幹部 必須用制度限制官員的特權＞，2010/3/1，新華網，檢索日期：2010/4/3，
http://big5.xinhuanet.com/gate/big5/news.xinhuanet.com/politics/2010-03/01/content_13071458.htm。
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之改革，但近日集體腐敗的問題時有所聞，可見問題不僅只是 一人或幾人決定的問題。共黨國家沒有規範如何解決權威和決 策問題，增加了權力衝突的可能性。2 從管理的角度看，當一 個決策是多人共同決定時，最大問題是誰要為決策的成敗負 責，集體決定甚至可能成為有心人士掩飾腐敗行為的護身符。
（二） 工作條例第八章「依法推薦、提名和民主協商」是規範中共全 國人大、各級人大選舉、決定領導幹部與政府部門選拔領導幹 部時，由黨委推薦、提名候選人選相關工作的程序規定，分析 其運作具有以下特點：
1. 各級人民代表大會選舉的人選係由各級黨委推薦、決定，雖 然設有民主協商機制，但民主黨派、工商聯主要領導成員和 無黨派人士並無推薦權。
2. 人民代表大會對黨委推薦的人選有不同意見，由黨委提出說 明或解釋，黨委可以建議人代會暫緩選舉、任命，或重新推 薦再進行選舉。這中間的折衝過程也是一種「醞釀」，惟這 樣的安排使得人代會在選舉中處於被動的地位，黨委才是選 舉的重頭戲，也是選舉過程的主導者。
3. 人民代表大會不同意而落選的人選，黨委可以另外推薦為其 他領導職務的人選，也可以在同一職務下一次選舉時繼續推 薦，連兩次未獲通過，才不得再推薦為本地同一職務人選，
也就是這次不通過，下次再推薦，這個地方不接受，可到另 一地推薦。黨委對其推薦的人選過於保護，淘汰機制不足。
4. 政府工作部門和機構選拔領導幹部，其提名權在黨委，討論 決定也在黨委，政府只能依黨委決定任命。各級黨委權高位 重，如果沒有一套嚴而有效的管理、監督查察機制，腐敗必 然叢生。
（三） 中國憲法規定，中國經濟制度的基礎是生產資料公有制，也就
2 寇健文，2005，《中共菁英政治的演變：制度化與權力移轉 1978-2004》，台北：五南圖書，頁 59。
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是全民和勞動群眾集體所有制，在這個制度下，國家財富遠遠 大於私人財富，龐大國有資產在權力集中的領導幹部管理下，
如果沒有嚴密、細緻的管理體制以及嚴格的司法、檢察與監督 管控，以權謀私的貪污行為必會層出不窮、防不勝防，特別是 在經濟發展較快速的經濟特區尤其嚴重，已使得某些地方政府 不得不訂定了較中央更為嚴格的防範制度，例如，深圳已於 2009 年底在其《關於加強黨政正職監督的暫行規定》中規定黨政一 把手不得具體直管人事、財務、審批、執法等事項；「裸體官 員」（ 配偶和子女非因工作需要均在國（境）)外定居或加入 外國國籍或取得國（境）)外永久居留權的）不得擔任黨政一把 手和重要部門的領導班子成員。
（四） 如果黨委（黨組）是中共政權維繫的骨幹，領導幹部則如同骨 幹的細胞，細胞的好壞影響骨幹的健全。2010 年 3 月中共國務 院總理溫家寶在第十一屆全國人民代表大會上報告：「要把查 處違法違紀大案要案，作為反腐敗的重要任務，充分發揮監察、
審計部門的作用，加強對行政權力運行的監督」。
1978 年中國因為普遍的極度貧窮引起了中共當局統治危 機 而 實 施 改 革 開 放 ， 進 入 以 治 國 為 目 標 的 後 革 命 時 期
（Post-Revolutionary phase）3 ，30 年後的今天，人民生活 普遍改善了，但如果領導幹部腐敗風氣普遍存在，社會將彌漫 著不公不義的氛圍，在日漸開放的社會，這些領導幹部存在的 正當性將被質疑，連帶的也將引起中共繼續執政正當性的疑 慮，因此，中共必然也必須嚴控腐敗現象持續滋生，堅持黨要 管黨（領導幹部），建立懲治和預防腐敗體系。
（五） 公開選拔（公選）黨政領導幹部制度擴大了中共幹部制度的民 主性，有利於中共執政地位的鞏固，但目前公開選拔主要是在 資格條件與報名階段公開，擴大了提名、推薦、選拔的範圍，
3 Richard Lowenthal, ，“The Post-Revolutionary Phase in China and Russia”， Studies in Comparative Communism，Vol.16, No.3（Autumn 1983）,轉引自張鈞智，2005，中共政治領導菁英之研究－
技術官僚制的興起與影響，政大東亞所碩士論文，頁 2。
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其他程序則仍是在黨委領導、控制下運行，操作空間大，因此 現有的公開選拔制度仍有很大的進步空間。
（六） 中共從建黨之初即標榜是無產階級政黨，是工人階級的先鋒 隊、人民的工具，一定要有為民服務之心，要讓人民當家作主；
工作條例也規定要反對官僚主義，但現實中上，中國傳統的官
工作條例也規定要反對官僚主義，但現實中上，中國傳統的官