第三章 中共黨政領導幹部理論與制度初探
第三節 中共黨政領導幹部選拔制度改革歷程分析
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（四） 以「民主集中制」為名，行個人專斷之實現象普遍。民主與集 中是交互作用併行發展的過程，不能分別執行。「民主集中制」
的集中是從組織過程中講的，是組織原則與組織紀律的指導，
即個人與組織、下級組織與上級組織間、地方組織與中央組織 等之間的原則與紀律的集中指導。實際執行時常有一個共同特 點，就是書記壟斷了重大問題的決定權（拍板權），其他委員至 多只有發言權，將黨的委員會制變成了首長個人負責制，扭曲 了黨的「集體領導」體制。
由於對「民主集中制」的曲解與誤用，現實中出現了「書記負主要責 任等同於以書記的意見為主」、「書記作歸納總結等同於書記最後拍板」、
「少數服從多數等同於否定和壓制少數人」、「要民主表決但不要民主討 論」等現象，導致「民主集中制」在幹部選拔工作中至今沒有真正被落實。
第三節 中共黨政領導幹部選拔制度改革歷程分析
一、初始階段（1980~1993）20
中共的幹部人事制度是黨和國家幹部和人事制度的總稱，包括幹部人 事管理體制和具體規章制度兩個方面。21 在實施幹部制度改革之前，中共 的黨與國家行政機關、國家事業單位等，凡屬執行國家公務的人員，即所 謂的幹部群，分為非領導職務的幹部與位處管理階層的黨政領導幹部，二 者都屬中國共產黨的管轄，受同一套法規制度約束。
1980 年鄧小平提出「要勇於改革不合時宜的組織制度、人事制度，大 力培養、發現和破格使用優秀人才」後，中共中央提出以革命化、年輕化、
知識化、專業化的四化方針作為中青年幹部的選拔標準。為了保證新老幹 部順利交替，1982 年作出《關於建立老幹部退休制的決定》及《關於老幹 部離職休養的幾項規定》，針對建政前參加革命戰爭的老（領導）幹部建
20 各階段之年限與標題係筆者依各階段發展狀況自行標示。
21 《幹部人事制度改革》，中共中央組織部編，北京：中國方正出版社，2004，頁 1。
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立離職休養制度，並設立顧問委員會，讓這些年老的領導幹部退居第二線 或離退休。之後，大批的老幹部隨著機構改革離退休或退居二線，中共實 質上廢除了傳統的領導幹部職務終身制，另選拔大批中青年幹部走上各級 領導崗位。依中共資料顯示，大批老幹部離退休後至 1983 年 6 月，全國 29 個省區市和港澳工委的領導班子，平均年齡已由原來的 62.2 歲降為 55.5 歲，具大專文化程序的由原來的 20％提高到 42％；國務院 38 個部委的正、
副部長（除兼職部長、主任外）平均年齡由原來的 64 歲降為 58 歲，具大 專文化程序的由原來的 37％提高到 52％，中共黨政班子結構產生大幅度的 變化。22
在改革當時領導幹部結構的同時，中共也對幹部管理體制及未來的領 導幹部培養進行了規劃。1983 年中共中央下發《關於改革幹部管理體制若 干問題的規定》，提出「管少、管好、管活」和分級分類管理的原則，目 的在將原來統稱「國家幹部」、「管理制度一元化」的黨政機關工作人員、
企事業單位管理人員及專業技術人員的管理方式與制度，改按專業與實際 需求進行分級分類管理，並調整了幹部管理範圍，確定了下管一級的管理 體制，擴大下級黨委的幹部管理權限和企業、事業單位幹部人事自主權；
1983 年中共中央並提出《關於領導班子四化建設的八年規劃》，要求選拔 優秀青年幹部必須充分走群眾路線，實行群眾推薦、組織考察與黨委集體 審定；1986 年下發《關於嚴格按照黨的原則選拔任用幹部的通知》，規定 選拔任用各級領導幹部，應先在本人所在單位的幹部和群眾中進行民意測 驗或民主推薦，也規定了試行幹部考核、調整不稱職和不勝任現職等管理 制度。
1988 年中共國務院成立人事部，下設「推行公務員制度領導小組」負 責推行公務員制度，重要任務是在各級政府定職能、定機構、定編制後即 推行公務員制度。1993 年國務院頒發《國家公務員暫行條例》，凡屬各級 國家行政機關，除工勤人員外，均受到該條例規範。23 同年中共中央規定，
黨的機關、人大機關、政協機關和人民團體機關參照國家公務員制度進行 管理。24
22 《幹部人事制度改革》，同前註。
23 徐頌陶，《中國公務員制度》， 頁 7-8。
24 《幹部人事制度改革》，同前註，頁 4。
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綜觀中共此一階段的領導幹部制度改革，最大的成果是建立了老幹部 離退修制度，讓中青年幹部可以順利新老交替；改變原來高度集中統一的 管理模式，逐步按黨政機關、企業、事業單位等不同性質，進行分類分級 管理，下放管理權限，建立起初步的制度化、法制化管理體制。
二、快速發展階段（1994~2000）
1994 年中共十四大通過「中共中央關於加強黨的建設幾個重大問題的 決定」，提出要加快黨政領導幹部選拔任用等制度的改革，要求擴大民主、
完善考核、推進交流、加強監督，建置一個讓優秀人才脫穎而出、有生機、
有活力的用人機制。自此，相關制度性的法規陸續頒布，中共幹部選拔制 度開始從以人治為主轉向以制度、法治為主的改革方向加速向前。
《國家公務員暫行條例》規範對象寬廣，舉凡黨政機關（構）除工勤 人員外均適用，但該條例對人員任用方面僅規定「主任科員」25 以下非領 導職務任用採用公開考試，對真正重要的黨政領導職務的任用規定則未提 及。及至 1995 年 2 月中共中央頒布《黨政領導幹部選拔任用工作暫行條 例》，中共對黨政領導幹部的選拔工作才有了明確的規範。這部條例是此 一時期指標性的重要法規，是中共第一部用以規範黨政領導幹部選拔任用 的重要黨內法規，也是中共黨政領導幹部選拔任用方式邁向制度化、法治 化的開端，舉凡選拔任用的黨政領導幹部均為適用對象，包括中共中央、
全國人大常委會、國務院、全國政協、中央紀律檢查委員會、最高人民法 院、最高人民檢察院；地方縣級以上（含縣級）黨委、人大常委會、政府、
政協、紀委、法院、檢察院及其工作部門；上列工作部門的內設機構、直 屬事業單位。工會、共青團、婦聯等人民團體的領導幹部選拔任用比照執 行。其重要突破重點為：26
（一） 擴大民主。透過民主推薦、民主評議、民意測驗等擴大群眾參 與的方式選拔任用和考核幹部。
（二） 重視實績考核。1995 年中共同時下發「關於加強和完善縣（市）
黨委、政府領導班子工作實績考核的通知」和「縣（市）黨委、
25 《國家公務員條例》及 2006 年 1 月 1 日施行的《中華人民共識公務員法》將公務員職務分為 領導職務與非領導職務，主任科員為非領導職務。
26 《幹部人事制度改革》，同前註，頁 7。
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政府領導班子工作實績考核試行標準」，用以加強對黨政領導 幹部客觀、公正、準確的考核，並作為獎懲升降幹部的重要指 標，1998 年總結實績考核試行的經驗，中共下發《黨政領導 幹部考核工作暫行規定》，幹部實績考核的規範得到了進一步 的加強。
（三） 重視幹部交流。重點在推行黨政正職領導幹部、組織人事、紀 檢監察、審計、財政、工商、公安等部門領導幹部的交流。1999 年中央組織部下發《黨政領導幹部交流工作暫行規定》，是 1995 年試行交流制度以來總結經驗得出的結果。1995 年至 2000 年 5 月，中國 96％的縣（市、區）委書記、97％的縣（市、區）
長進行了交流或易地任職。
（四） 加強監督審計。1997 年中共中央下發《中國共產黨員領導幹 部廉潔從政若干準則（試行）》，以及《關於對違反＜黨政領導 幹部選拔任用工作暫行條例＞行為的處理規定》，試行領導幹 部任前公示制和重大事項報告制、任期經濟責任審計、談話、
誡勉、回復組織函詢等制度。
2000 年 6 月中共頒發「深化幹部人事制度改革綱要」，目的係為 2001 年起實施的「十五計畫」規劃所需人才，建立一套能與中國特色社會主義 經濟、中國特色社會主義政治與文化相適應的 2001－2010 年幹部人事制 度，是中共第一個幹部制度總體改革 10 年規劃。
三、整體規劃階段（2001 至今）
「深化幹部人事制度改革綱要」頒發後，中共更積極加速推動領導幹 部管理制度改革，對黨政幹部改革、國有企業人事制度改革和事業單位人 事制度改革進行了更深入的規劃，重要的法規配套有 2002 年 7 月的《黨政 領導幹部選拔任用工作條例》（是《黨政領導幹部選拔任用工作暫行條例》
的修正版），2004 年《公開選拔黨政領導幹部工作暫行規定》、《黨政機關 競爭上崗工作暫行規定》、《黨的地方委員會全體會議對下一級黨委、政府 領導班子正職擬任人選和推薦人選表決辦法》、《黨政領導幹部辭職暫行規 定》等配套法規相繼頒發。
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在對領導幹部監督考核方面，除了《黨政領導幹部選拔任用工作條例》
設有專章規範如何實施紀律與監督，另外訂頒了「關於加強組織部門幹部 監督工作若干意見(試行) 」、《中國共產黨黨內監督條例(試行)》，在中央紀 委、中組部聯合設立巡視機構，實行巡視制度，並建立幹部監督工作聯席 會議制度，各省區市也陸續建立巡視機構，展開巡視試點工作。27 2009 年
《黨政工作部門領導班子和領導幹部綜合考核評價辦法（試行）》、《中國 共產黨巡視工作條例（試行）》等法規的頒發，更是針對黨政領導班子主 要負責人的監督措施，尤其《中國共產黨巡視工作條例（試行）》是為了
「確保中共的路線、方針、政策和重大決策能夠落實，促進黨風廉政建設 和反腐敗鬥爭深入開展，加強領導班子和幹部隊伍建設」28，《黨政領導幹
「確保中共的路線、方針、政策和重大決策能夠落實，促進黨風廉政建設 和反腐敗鬥爭深入開展，加強領導班子和幹部隊伍建設」28，《黨政領導幹