少子化時代之勞動法制探討－以育齡男女之勞動保護為中心

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(1)國立高雄大學法律學系研究所碩士論文. 少子化時代之勞動法制探討－以育齡男女之勞動保護為中心. 研究生：陳慧錚撰指導教授：簡玉聰博士. 中華民國一００年六月.

(2) 謝. 辭. 總算到了寫謝辭這一刻，心中充滿無限感觸。從 94 年入學到現在，6 年間，歷經結婚、懷孕、生子，論文尚未完成，自己倒已先身體力行，為解決少子化的危機貢獻心力。本來設定論文主題時，對於育齡婦女在家庭與工作中掙扎，所面臨蠟燭兩頭燒的困境，還未能真正感同身受，待自己身陷工作與育兒，還得抽空撰寫論文的漩渦當中，才深深體會到育齡男女於工作與家庭難以兼顧下，在追求生兒育女夢想與自我成長及生活品質間的徬煌，也因此加深了要完成這篇論文的決心。首先要感謝指導教授簡玉聰老師的悉心指導，在論文寫作過程中，給予我諸多指正和建議。如果不是老師在百忙之中，仍定期召開論文指導會，督促我們論文進度，並提供相關法理上的精闢見解，提點學生論文撰寫上之重點，恐怕這本論文迄今仍未能順利孵化，也謝謝老師這段期間對學生論文寫作遲滯的諸多寬容。感謝口試委員李仁淼老師及林良榮老師，撥冗審閱學生的論文，於口試時點出論文的疏漏及不足之處，並提供寶貴的修正意見，讓本論文之架構與內容能更加完整。還要特別謝謝靖晏學妹，這幾年來幫忙聯絡召開指導會、準備公開發表與口試會場及協助編排勘誤論文內容。另外也要感謝同門師兄妹的秀瓊學姊、奇芳學長、筱蓉、韋利、龍升，在論文撰寫期間互相研究討論、勉勵打氣，前仆後繼，讓我得以接棒完成論文大業。論文完成最大的幕後功臣是我的先生威龍，和他正是在指導教授的社會保障法課堂上相遇，無心插柳柳成蔭，真正印證了「書中自有鐵皮屋」的真理。感謝他在論文撰寫期間一直默默支持著我，不僅在家時一手攬起家務，讓我工作之餘得以歇息，還撥空幫我北上影印參考資料，並協助製作論文 PPT 檔。他常戲謔地說他是性平法最大的受害人，並特別強調他是真正落實性別工作平等者，因為有他無微不至的關心與呵護，才讓我能堅持下去。還要感謝我摯愛的父母，謝謝你們不辭辛苦拉拔我長大，因為有你們的栽培，才有今天的我，也緣於與姊姊、妹妹和弟弟間可貴的手足之情，讓我願意為緩解少子化略盡綿薄之力。感謝我的婆婆廖秀玉女士，因為有她老人家協助料理家務及照顧兩個幼兒，我才能無後顧之憂地從事論文的寫作，這本論文得以完成，她老人家功不可沒。最後，我要把這本論文獻給我親愛的小老鼠和小乳牛。回首這 6 年，也曾因為工作與家庭負擔沉重，而數度萌生放棄的念頭，甚至以自己已親身致力於解決少子化的危機，對老師已有交代為由自我安慰。是因為有你們的陪伴，讓我嘗到生命中難以言喻的快樂與滿足，才能朝目標繼續前進。雖然因為你們，讓媽咪的論文進度嚴重落後，甚至差點難產，但是你們的笑容，卻也是媽咪能夠努力不懈的最大動力。慧錚. 誌於高雄 2011 年 7 月.

(3) 少子化時代之勞動法制探討－以育齡男女之勞動保護為中心指導教授：簡玉聰博士日本名古屋大學法學博士國立高雄大學財經法律學系暨研究所專任教授. 學生：陳慧錚國立高雄大學法律學系研究所. 摘要近年來，我國少子化之現象有日益惡化之趨勢，少子化之情況若不改善，不僅將導致勞動人口減少、人口結構老化、年輕世代之經濟負擔增加，更會影響國家整體經濟成長率、發展力與競爭力，是如何改善少子化之問題，已是目前刻不容緩之課題。少子化之成因，主要可分為社會因素及經濟因素，如育兒經濟負擔過重，機會成本過高等，其中育兒與工作不能兩全可說是育齡男女晚生、少生甚至不生之主要原因。肇因於現有之勞動保護制度之不足，育齡男女在育兒與工作難以兼顧之情況下，常被迫在工作與家庭衝突中選擇，結果往往是犧牲後者而選擇前者，以致少子化危機日趨嚴重。如何強化育齡男女之勞動保護，使其等能在無後顧之憂下，得以自主實現生育權，洵為本研究之重點。本研究首先將說明少子化之現象、成因與影響，並從育兒與工作兩難之角度探討父母基本人權之保障，進一步檢討我國對育齡男女提供之相關勞動保護措施與實施現況及現行勞動法制不足因應少子化現象之處。為解決上開問題，實有必要建構育齡男女得向國家請求足以充分實現生育權之勞動保護之法理論基礎，並從勞動法制與積極生育權結合之觀點落實育齡男女之生育權。其次，再對台灣育齡男女相關勞動政策、措施提出檢討與展望，並以亦同樣面臨少子化危機之鄰國日本所實施之少子化對策加以分析比較。最後，再針對我國育齡男女之勞動保護相關政策提出建議，希望能營造友善之職場環境，建構兼顧育兒與就業之工作條件，並輔以適當之配套措施，如發放育嬰津貼、普及托育設施、補助托育費用等，以緩解少子化現象。. 關鍵字：少子化、育齡男女、勞動權、積極生育權、懷孕歧視、育嬰假、育嬰津貼.

(4) 第一章緒論--------------------------------------------------------------- 1 第一節. 研究動機與課題設定 --------------------------------------------------1. 第一項第二項. 研究動機-------------------------------------------------------------------------- 1 課題設定-------------------------------------------------------------------------- 3. 第二節. 研究目的 -----------------------------------------------------------------3. 第三節. 研究方法 -----------------------------------------------------------------4. 第二章少子化之現象、成因與影響 ---------------------------------- 5 第一節. 少子化之現象 -----------------------------------------------------------5. 第二節少子化之成因-------------------------------------------------------------6 第一項第二項. 第三節. 社會因素-------------------------------------------------------------------------- 6 經濟因素-------------------------------------------------------------------------- 9. 少子化之影響 --------------------------------------------------------- 13. 第一項第二項. 對家庭之影響-------------------------------------------------------------------13 對社會之影響-------------------------------------------------------------------13. 第三章育齡男女相關勞動法制之現況 ----------------------------- 16 第一節. 現行育齡男女相關勞動法制 --------------------------------------- 16. 第一項第二項第三項第四項第五項. 第二節. 實施現況 --------------------------------------------------------------- 26. 第一項第二項第三項. 第三節. 禁止性別、結婚、懷孕歧視 -------------------------------------------------17 生產相關休假、生育給付及薪資權利之保障 ----------------------------19 親自育兒之相關勞動保障措施 ----------------------------------------------21 企業幼托服務之提供 ----------------------------------------------------------23 育嬰留職停薪相關權利之保障 ----------------------------------------------24. 普遍未能落實-------------------------------------------------------------------26 育嬰假淪為富人條款 ----------------------------------------------------------28 因婚育離職後再就業之困難 -------------------------------------------------29. 現行勞動法制不足因應少子化現象 ------------------------------ 29. i.

(5) 第一項第二項第三項. 懷孕歧視問題克服不易 -------------------------------------------------------29 育嬰假機會成本過高 ----------------------------------------------------------34 育嬰留職停薪後復職及考績之保障不足 ----------------------------------35. 第四章我國與日本因應少子化之對策 ----------------------------- 38 第一節. 我國因應少子化之相關對策歷程 --------------------------------- 40. 第一項第二項第三項. 第二節. 日本因應少子化之對策 --------------------------------------------- 45. 第一項第二項. 第三節. 中華民國人口政策綱領 -------------------------------------------------------40 台灣經濟永續發展會議結論 -------------------------------------------------40 2008 年人口政策白皮書 ------------------------------------------------------42. 日本因應少子化對策之進程 -------------------------------------------------45 日本平成 22 年版兒童．育兒白書 -----------------------------------------49. 我國因應少子化對策之檢討及日本經驗予我國之省思 ------ 53. 第一項第二項. 我國因應少子化對策之檢討 -------------------------------------------------53 日本經驗給予我國之省思 ----------------------------------------------------55. 第五章育齡男女得向國家請求勞動保護之法理論基礎 -------- 58 第一節. 幼兒權利壓迫父母人權 --------------------------------------------- 58. 第一項第二項第三項. 第二節. 建構積極之生育權 --------------------------------------------------- 65. 第一項第二項. 第三節. 幼兒之權利與父母之義務 ----------------------------------------------------58 受幼兒權利壓迫之父母權利 -------------------------------------------------60 育兒與工作兩難 ----------------------------------------------------------------64. 建構積極生育權之必要性 ----------------------------------------------------65 積極生育權之權利內涵 -------------------------------------------------------66. 積極生育權與勞動法制之結合 ------------------------------------ 70. 第一項第二項. 勞動權之權利內涵 -------------------------------------------------------------70 積極生育權於勞動法制之導入與落實 -------------------------------------71. 第六章積極生育權在勞動法制上之結合與落實 ----------------- 74 第一節. 懷孕歧視之禁止及產假工資社會保險化 ------------------------ 74. 第一項. 禁止任何形式之懷孕歧視 ----------------------------------------------------74 ii.

(6) 第二項. 第二節. 生養子女相關假期及工時制度之改善 --------------------------- 81. 第一項第二項. 第三節. 企業之育兒社會責任 ----------------------------------------------------------97 建立企業托兒制度 -------------------------------------------------------------98. 建構充分、多樣、免費、優質、便利且安心之幼托服務 --- 99. 第一項第二項. 第七節. 育嬰留職停薪津貼之性質 ----------------------------------------------------90 育嬰留職停薪津貼之給付水準 ----------------------------------------------92 育嬰留職停薪津貼之經費來源 ----------------------------------------------95. 強化友善的職場育兒環境 ------------------------------------------ 96. 第一項第二項. 第六節. 育嬰假期間權益之確保及補強 --------------------------------------------85 育嬰假期滿復職權益之保障 -----------------------------------------------87. 育嬰留職停薪津貼之提供 ------------------------------------------ 90. 第一項第二項第三項. 第五節. 生養子女相關假期之提供 ----------------------------------------------------81 彈性工時、彈性工作場所、縮短工時等制度之採行 -------------------82. 育嬰休假各項勞動權益之保障 ------------------------------------ 84. 第一項第二項. 第四節. 產假工資社會保險化 ----------------------------------------------------------78. 我國現行幼托制度之問題點 -------------------------------------------------99 建構完善之幼托服務 -------------------------------------------------------- 102. 勞保托育給付或補助托育費用以減輕托育負擔 --------------105. 第一項第二項. 托育給付或托育費用補助之實效性 -------------------------------------- 105 托育給付或托育費用補助之給付水準 ----------------------------------- 106. 第七章結論 ------------------------------------------------------------- 109 參考文獻 ------------------------------------------------------------------- 111. iii.

(7) 第一章. 緒論. 第一節研究動機與課題設定第一項. 研究動機 1. 少子化現象已是目前全球大勢所趨。根據聯合國之統計資料顯示，全球總生育率由1960年至1965年之4.97人，下降到2000年至2005年之 2.69人 2 。雖然育齡婦女總生育率下降可說是全球普遍之現象，但我國生育率下降之速度卻急速超過其他國家，育齡婦女之生育率從2000年之1.68人，一路 3 下降到2009年之1.03人，因2009年為孤鸞年，結婚對數減少，2010年又適逢虎年，國人之生育意願因此減低，導致2010年之出生嬰兒數僅16萬6,886 4 5 6 人，粗出生率跌至7.21‰ ，育齡婦女之生育率更減少至0.895人，亦即平均1個婦女一生中生不到1個子女，再創歷史新低。以出生嬰兒之胎次分， 1999年出生嬰兒之胎次，第一胎者佔45.4％，第二胎者佔37.9％，第三胎者佔16.7％，但2009年出生嬰兒之胎次，第一胎者佔53.7％，第二胎者佔36.5 7 ％，第三胎者僅佔9.8％，顯示願意生第二胎以上之意願降低，未來總生育率將呈逐年遞減趨勢。根據行政院主計處援引聯合國最新資料，與台灣數據比較後發現，過去30年來，我國生育率下滑幅度高居全球第四，美國人口資料局也預測，我國生育率之下降情況沒有緩和趨勢，從現在到2050年，我國人口將大減 8 18％，屆時我國將只有1890萬人。另外，依據行政院經濟建設委員會所為之「2010年至2060年台灣人口推計」顯示，依低推計（機率預測），我國 1. 根據世界衛生組織之認定，一個國家之育齡婦女總生育率，應該維持在 2.1 以上之人口替代水準（又稱人口維持水準），才能維持人口自然之替代。當新生兒出生人數不足時，將間接導致人口呈現負成長，即所謂之少子化現象。參見楊佩蓉、張瑞雄，由日本的少子化對策看台灣的少子化，收錄於台灣社會福利學會主辦，台灣社會福利學會 2008 年年會暨「新世紀社會保障制度的建構與創新：跨時變遷與跨國比較」國際學術研討會論文集，2008 年 5 月，頁 2。 2 行政院主計處，國情統計通報－全球總生育率概況，中華民國統計資訊網， http://www.stat.gov.tw/ct.asp?xItem=5101&ctNode=1831，瀏覽日期：2010 年 1 月 30 日。所謂總生育率係育齡婦女（15-49 歲）依目前年齡別生育水準，在無死亡情況下，一生所生嬰兒數。 3 內政部戶政司，歷年人口統計－歷年育齡婦女一般生育率、年齡別生育率及總生育率， http://www.ris.gov.tw/ch4/static/y2sa00000.xls，瀏覽日期：2009 年 3 月 16 日。 4 本文中嬰兒粗出生率簡稱為出生率，係指某一國家或某區域內在一年中出生之活產嬰兒數與該國或該區域年中人口總數之比。 5 內政部，內政統計通報，2011 年第 2 週， http://sowf.moi.gov.tw/stat/week/week10002.doc，瀏覽日期： 2011 年 1 月 30 日；內政部，內政統計月報，2011 年 1 月，http://sowf.moi.gov.tw/stat/month/m1-02.xls，瀏覽日期：2011 年 1 月 30 日。 6 內政部戶政司，歷年人口統計－歷年育齡婦女一般生育率、年齡別生育率、總生育率及淨繁殖率， http://www.ris.gov.tw/ch4/static/y2sa00000.xls，瀏覽日期：2011 年 6 月 3 日。 7 內政部，中華民國人口統計年刊，2010 年 9 月。 8 許玉君報導，超少子化 2050 年我人口降到 1890 萬，聯合新聞網， 2008 年 6 月 30 日， http://tw.news.yahoo.com/article/url/d/a/080630/2/128ea.html，瀏覽日期：2009 年 3 月 17 日。 1.

(8) 9. 將於2018年出現人口零成長，而面臨「嬰兒荒」之困境。此等少子化現象惡化之情況若不改善，將導致勞動人口減少、人口結構老化、年輕世代之 10 經濟負擔增加，不僅會對社會經濟結構帶來重大衝擊，更將全面威脅國家未來之發展力與競爭力。因此，如何改善少子化現象，已是當前刻不容緩之課題。少子化現象之成因，主要有育兒與工作不能兩全、生兒育女成本過高、婚姻、家庭與養育子女價值觀之改變、育兒資源與支持性環境不足等，其 11 中尤以育兒與工作不能兩全為最核心之要素。育齡男女在育兒與工作難以兼顧之情況下，常被迫在育兒與工作中作選擇，慮及工作年資之中斷及未來復業不易所衍生出之經濟及社會不利處境，結果往往是犧牲前者而選擇後者。因此，如何消弭不利於育齡男女勞動權之因素，強化育齡男女之勞動保護，當是能使育齡男女能在無後顧之憂下，得以在育兒與工作間自由選擇，藉以提高生育意願，並自主實現生育權之重要法門。目前我國為促進育齡男女育兒與工作兩全之相關勞動保護規定，主要散見於勞動基準法、工廠法、就業服務法及性別工作平等法，其中包括禁 12 止單身條款、懷孕歧視等消除歧視規範，產假、育嬰假有給制、家庭照顧假、哺乳時間、企業托育設施等協助降低工作與家庭衝突之方案，以及協助因照顧家庭而退出職場後再就業之措施等。雖然政府已致力於上開勞動保護政策之推廣，但婦女勞工因懷孕而遭雇主解職，勞工因請不起育嬰假或無法覓得平價而優質之托育設施而被迫退出職場，或於育嬰假期滿發生復職上困難等情形，仍時有所聞，顯示上開規範並未能真正落實，以致無法充分保障育齡男女之勞動權，進而影響其等之生育意願。國內針對少子化及勞動保障相關課題之研究為數不少，但少有結合少子化現象與育齡男女之勞動權為完整論述者，為解決育齡男女所面臨育兒與工作難以兩全之窘境，實有必要建構育齡男女得向國家請求足以充分實 13 現生育權之勞動保護之法理論基礎，並從勞動法制與積極生育權結合之觀 9. 行政院經濟建設委員會人力規劃處，2010 年至 2060 年台灣人口推計，行政院經濟建設委員會出版，2010 年 9 月，頁 10。 10 依行政院經濟建設委員會所為之推計，15-64 歲工作年齡人口占總人口比率將由 2010 年之 73.6%，增加至 2015 年達最高峰 74.4%後，轉趨遞減，2060 年降為 48.9%。65 歲以上高齡人口數量增加幅度將愈來愈大，占總人口比率將由 2010 年之 10.7%，增加至 2060 年之 41.6%。另每百位工作年齡人口所需負擔之總依賴人口，將由 2010 年之 36 人，至 2027 年將超過 50 人，亦即每 2 個工作年齡人口將扶養超過 1 個依賴人口；至 2060 年更將達到 104 人，亦即每 1 個工作年齡人口將扶養超過 1 個依賴人口。參見行政院經濟建設委員會人力規劃處，前揭書，註 9，頁 16、19-20。 11 本法所稱育齡男女，原則上係指年齡介於 15 歲至 49 歲間，具有生育能力之男女，但不排除在此一年齡範圍以外，實際仍具有生育能力者。 12 性別工作平等法於 2002 年 1 月 16 日制定公布時，即於第 16 條第 1、3 項分別規定，受僱者任職滿 1 年後，於每一子女滿 3 歲前，得申請育嬰留職停薪，期間至該子女滿 3 歲止，但不得逾 2 年。育嬰留職停薪津貼之發放，另以法律定之。然礙於經費來源及資方反彈，迄 2009 年 3 月 31 日立法院始三讀通過修正就業保險法，增列發給育嬰留職停薪津貼之規定。 13 積極生育權一詞，係學者簡玉聰所創，乃為對應少子化問題之法理論重心，為育齡男女所建構出之全新人權，讓育齡男女得據以享有要求國家充分協助排除壓迫生育自由之社會、經濟等因素之全新法律地 2.

(9) 點落實育齡男女之生育權，以達成緩解少子化現象之國家政策目標。第二項. 課題設定. 本文擬從現行之勞動法制加以觀察，探討我國目前針對育齡男女所提供勞動保護之現況，以謀求在勞動法制領域中，分析檢討育齡男女足以要求國家採取積極有效之作為，以協助育齡男女排除任何妨礙其積極生育權所必要之立法政策，期能確保育齡婦女不因生育而減少勞動參與率，達到育兒與工作兩全之目標。準此，本文之主要研究內容，包括：（一）從社會及經濟因素探討少子化之成因，並分析少子化現象帶來之影響；（二）針對勞動權受壓迫影響育齡男女之生育意願，檢討我國現行勞動法制與政策之現況及其不足之處；（三）就我國與日本因應少子化之對策進行比較分析，並對我國少子化政策提出檢討；（四）從建構積極生育權之觀點，分析育齡男女得以向國家請求勞動保護之法理論基礎；（五）將積極生育權導入並具體落實於勞動法制中，對未來之勞動法制提出展望與建議，冀能消除不利育齡男女生育之因素，有效改善少子化之問題。. 第二節研究目的因應少子化所帶來之衝擊，可採行之對策包括強化托育照顧、落實有薪產假及育嬰假有給制、提供兒童醫療補助、給付生育或育兒津貼、加強租稅優惠、協助不孕夫婦順利懷孕等。其中促使育齡男女提高生育意願之誘因，除以給付生育津貼、提供托育及醫療補助等經濟上補貼方式以減輕育齡男女在育兒經濟上之負擔外，更必須降低育齡男女在育兒與工作間之衝突，使育齡男女不致因育兒之機會成本過高，在育兒與工作間被迫選擇而放棄生兒育女之自由，而落實推動企業托兒措施、普設平價而優質之托育機構、有薪產假及育嬰假有給制、推動彈性工時等，均為可行之勞動政策。有鑑於少子化現象之惡化將影響社會勞動力、生產力與國家之競爭力，生兒育女已不再是個人之家務事，而是企業與國家之共同責任，育齡男女為達到生育自由，勢須國家積極之介入，因此有必要建構育齡男女直接向國家請求勞動保護以保障其生育權之法理論基礎，將生育權導入並落實於勞動法制中，以確保育齡男女得以在勞動權益受保障之情況下，實現生兒育女之理想。準此，本文之主要目的係從社會保障法學之觀點，就現位。參見簡玉聰，二十一世紀少子化時代之新人權論—建構積極生育權試論，收錄於現代憲法的理論與現實-李鴻禧教授七十華誕祝賀論文集，元照出版，2007 年 9 月，頁 613-641。 3.

(10) 行法制中足以抑制個人生育自由之勞動不利因素進行分析，並對現行勞動法制結構及我國現行對育齡男女所提供之勞動保護政策提出檢討，期能從法理論與法制度面，釐清國家在育齡男女之勞動保護上應負擔之義務及育齡男女所享有勞動權與生育權之法律上權益內涵，俾對少子化問題之改善提供助益。. 第三節研究方法本文擬先以文獻政策分析法及數據研究法，利用大量二手資料，包括官方之相關調查統計、專家學者發表之評述及論文著作、各公私機關出版之相關報告等，進行少子化現象及其成因之分析。次就影響育齡男女生育意願之因素進行探討，茲因本文之著眼點在於育齡男女在生育與工作上選擇上之衝突應如何化解，以兼顧育齡男女生育權與勞動權之保障，故本文將僅就現行針對育齡男女相關之勞動保護法令、政府就少子化所提出之政策、目標及研究報告等進行整理，觀察我國就育齡男女所提供相關勞動保護法規及政策之實施現況，並探討該等政策措施是否有不足之處。接著，本文將參考學者就生育權及勞動權所為之論述，嘗試建構少子化時代育齡男女得向國家請求勞動保護之法理論基礎，再就現階段育齡男女相關勞動法制提出檢討與展望，並就政府針對少子化之對策中有關育齡男女勞動保護之部分為介紹。此外，本文亦將採取比較研究法，觀察與我國同受少子化現象所困擾之日本所提出之少子化對策及其進程，就其成效檢討其是否仍有不足之處，再與我國相關政策措施進行比較，從中探究其優缺點，以作為我國少子化因應政策之借鏡，並為少子化時代之我國育齡男女勞動保護法制之發展與改進提出建議。. 4.

(11) 第二章. 少子化之現象、成因與影響. 第一節少子化之現象根據內政部所發布之數據，2010年我國出生嬰兒數為16萬6,886人，較 2009年減少2萬4,424人，出生率僅7.21‰，創下歷史低點，顯示我國新生嬰兒人數快速減少，呈現少子化明顯之態樣。依行政院經濟建設委員會所公 14 布之「2010年至2060年台灣人口推計」資料顯示，我國自1984年起總生育 15 率即開始低於2.1人之替代水準，再加上近年來總生育率仍持續下滑，未來人口成長由正轉負將為不可避免之趨勢。2010年總人口為2,316.9萬人，至2060年，低推計之人口數將減少至1,719.1萬人。人口成長率亦逐年下降， 2010年約為2.1‰，低推計之人口零成長將出現在2018年，之後並轉為負成長，並於2060年降為-15.6‰，出生人數約減少到目前之5成左右，可見我國未來少子化現象呈現相當嚴重之狀態。生育率下降雖是世界各國共同之趨勢，但我國生育率下降之速度卻遠超過其他國家，過去30年來，我國生育率下滑幅度高居全球第四，跌幅高達60.2％，僅次於南韓、香港與中國大陸；而根據美國人口資料局數據，台灣也會成為未來40年內，人口減少最快之國家之一，從現在起到2060年之間，亞洲四小龍中，新加坡、香港有成長，台灣與南韓之總人口數仍持 16 續下滑，南韓之降幅預測為13％，還是少於台灣之18％。目前台灣之人口金字塔呈現「中間大、兩頭小」青壯人口較多之燈籠型態，勞動力人口供給充足，社會負擔也相對較輕，但若低生育率之情況持續下去，未來人口金字塔將由青壯燈籠狀態，逐漸進入高齡人口之金鐘型態，最後進入上寬下窄、頭重腳輕之倒金鐘形狀。由於「生者少，食者眾」，人口減少將導致少子化時代之未來主人翁必須肩負沈重之社會責任與負擔，而負擔沉重之結果，將更加引發育齡男女不敢生、不想生之念頭，造成少子化現象之惡性循環。且由於家庭及社會結構之改變，為生兒育女而放棄工作之機會成本過高，再加上高物價時代養育子女之經濟壓力、育兒資源與托育設施之不足，更壓縮育齡男女之生育意願，使少子化之現象益發嚴重。為解決少子化之現象，勢須需先探討少子化之成因，並正視少子化現象帶來之影響，始能進一步提出解決之道。 14. 行政院經濟建設委員會人力規劃處，前揭書，註 9，頁 9-10。替代水準是指一個世代之人口完全由同一數目之下一世代所替代，即可維持長期穩定之人口結構，亦即每年每一婦女所生子女數，恰好遞補上一代之人數。理論上應是每對夫婦生 2 個小孩，而且性別比例要均衡，即可達成 100 之替代率，但實際上，因為嬰兒可能夭折或未成長到可生育年齡即死亡，故一般大多以每位婦女生育 2.1 個小孩作為人口替代水準。參見樓玉梅，女性勞動力參與率與生育率之關聯分析，行政院經濟建設委員會，2009 年 11 月，頁 21。 16 許玉君，前揭報導，註 8。 15. 5.

(12) 第二節少子化之成因第一項第一款. 社會因素婦女勞動參與率提高，婚育觀念之轉變. 由於國民義務教育年齡之延長、男女平等觀念之推展，及高等教育之日漸普及，婦女接受高等教育之比例日益增加，隨著教育程度之大幅提高，婦女之勞動參與率亦隨之提升。依據行政院主計處所為之人力資源調查，按教育程度觀察，女性勞動參與率以大專及以上為最高，2009年為65.89 17 ％，較1999年之63.21％增加2.68個百分點，顯示婦女之受教育率愈高，勞動參與率亦愈高。另根據行政院經濟建設委員會所為女性勞動力參與率與生育率之關連性分析研究指出，若以整體不分地區及年齡之長期資料觀 18 之，女性勞動力參與率與總生育率為負相關，亦即女性勞動參與率愈高，總生育率愈低，生育與女性勞動參與間係處於互相牽制之狀態，顯示現代婦女多已不願為生育而放棄工作，寧可選擇事業而放棄生育之目標。受教育率與勞動參與率提高之結果，促進女性自主地位與意識之抬頭，男主外、女主內之觀念已逐漸式微，現代女性已從傳統之家庭關係中解放出來，不甘於扮演專職之家庭主婦只在家中相夫教子，而希望在工作中尋找自我之肯定與經濟上之安全，並以追求獨立與自由為人生目標。現代女性在結婚之前，多有一份穩定之工作，單身生活自由自在、無拘無束，但一旦步入婚姻，即必須以家庭為重，自由因此受到羈絆，且因整體社會仍將家務勞動視為女性天職，職業婦女不僅是賺麵包者（bread winner），亦兼具烤麵包者（bread baker）之角色，在事業與家庭兩頭燒之情況下，易使婦女視婚姻為畏途。根據學者研究指出，受教育率對女性之初婚年齡及初婚盛行率影響甚鉅，教育程度愈高，初婚之平均年齡上升，初婚之盛行 19 率則下降，尤其近年來之改變更是明顯。內政部之統計資料亦顯示，2009 年之婦女初婚年齡為28.9歲，較1989年之25.6歲多了3.3歲，另15-49歲之婦女初婚人數，亦從1989年之147,000人減少至2009年之98,000人，婦女有偶率亦呈逐年下降之趨勢，以25-34歲之婦女為例，1989年該年齡層之婦女有偶率尚有76.5％，但2009年已減少至42.9％，可知育齡男女確有結婚意願降 20 低及遲婚之現象。 17. 國中及以下為 28.61％，高中(職)則為 51.50％。參見行政院勞工委員會，婦女勞動統計（99 年版），提要分析-女性勞動力狀況，表 1-3「勞動力參與率-按年齡與教育程度分」， http://statdb.cla.gov.tw/html/woman/99woanalyze1.doc，瀏覽日期：2011 年 4 月 20 日。 18 樓玉梅，前揭論文，註 15，頁 29。 19 陳雅琪、陳信木、郭蕙如，臺灣地區初婚率趨勢:兼論初婚步調與教育影響，收錄於台灣人口學會主辦，「少子女化與高齡化社會的人口挑戰—人口政策與人口發展課題」台灣人口學會 2008 年學術研討會， 2008 年 2 月 29-30 日，頁 13。 20 參見「台灣地區婦女初婚年齡、初婚人數及有偶率」表，行政院經濟建設委員會人力規劃處，前揭書， 6.

(13) 依行政院主計處所為之「99年度婦女婚育與就業調查」，15歲以上已婚女性之初婚年齡平均為23.66歲，其中大專及以上婚前有工作者之已婚女 21 性初婚年齡平均為27.28歲，可見女性之高學歷化與高勞動參與率確實造成未婚、晚婚率之上升。因我國對於未婚生子仍多以異樣眼光視之，故未婚將直接影響女性生育之意願，且由我國育齡婦女之有偶率及總生育率均呈現逐年下降之趨勢觀之，育齡婦女不婚確係影響生育率下降之因素之一 22 ，而晚婚之結果則造成育齡婦女生育期縮短，亦會影響生育數量與生育品 23 24 質，因此未婚化、晚婚化會直接導致晚生、少生、難生甚至不生之結果。縱使育齡男女有意生育，亦可能因為生育年齡提高而造成難孕或不孕，高齡生育之風險亦會造成高齡產婦抑制生育之情形，在此等狀況下，少子化 25 即成為必然之現象。依據內政部之統計資料顯示， 2009年婦女生育第一胎平均年齡為29.3歲，較1989年之25.2歲晚了4.1歲，另外，生育胎數為第二胎或第三胎之比率，亦從1989年之56.4％減少至2009年之46.3％，可見晚 26 婚確已導致生育意願下降及遲育、少育之結果。另根據行政院主計處於2000年所為之「婦女婚育與就業調查」統計顯示，台灣地區15歲至64歲女性人口中，因結婚退出職場之比例為35.97％，因生育而離職之比例達24.42％，亦即女性受僱者因婚育而退出職場之比例 27 達6成之多。但迄2010年間調查時，曾因結婚而離職者之比例已減為31.21 28 ％，曾因生育而離職者之比例更銳減為16.07％。可見在育齡職業婦女面臨子女照護及生育與就業之兩難時，已有選擇工作而放棄生育之趨勢。婚育觀念之改變與勞動參與率之提高，確已構成少子化之原因。註 9，頁 1。行政院主計處，99 年度婦女婚育與就業調查， http://www.dgbas.gov.tw/public/Attachment/13159281771.pdf，瀏覽日期：2011 年 6 月 3 日。 22 根據內政部所為之人口調查，1989 年之婦女有偶率尚有 61％，迄 2009 年已下降至不到 52％，育齡婦女之有偶率更只有 45 ％，顯見婦女有偶率確有逐年下降之情形。內政部戶政司， http://www.ris.gov.tw/ch4/static/yhs409800.xls、http://www.ris.gov.tw/ch4/static/y0s309800.xls，瀏覽日期： 2010 年 12 月 23 日。 23 一般婦女生殖高峰期為 21-25 歲，25 歲前後受孕機率為 75％，接近 30 歲受孕機率驟降為 47％，30-35 歲為 38％，35-40 歲為 25％，40 歲以上為 22％。婦女隨其年齡增加，受孕機率逐年下降，流產機率則相對提高，且高齡生子對產婦及胎兒之危險性亦較高，造成高齡產婦傾向少生或不生之態度。參見葉郁菁、高慧靜，從兒童照顧政策探討提升出生率之研究，內政部兒童局委託研究，2006 年 12 月 20 日，頁 38-39。 24 行政院經濟建設委員會指出，兩性初婚有偶率日漸下滑，初婚年齡不斷延後，結婚對數減少，離婚對數增加，不婚或晚婚率增高是影響未來人口結構重要因素之一，預期未來兩性初婚年齡將繼續延後、有偶率呈下降趨勢，若此現象持續發展，恐導致女性生育期間更為縮短，將嚴重影響生育率提升。侯雅燕報導，晚婚成趨勢少子化益發嚴重，中時電子報，2009 年 6 月 10 日， http://tw.news.yahoo.com/article/url/d/a/090610/4/1kzb2.html，瀏覽日期：2009 年 6 月 11 日。 25 簡玉聰，前揭論文，註 13，頁 621-622。 26 參見內政部「台灣地區總生育率及育齡婦女生育率」、「台灣地區婦女當年出生數之生育胎次統計」表，行政院經濟建設委員會人力規劃處，前揭書，註 9，頁 3。 27 劉梅君，兩性工作平等法中「育嬰津貼」的定位及立法意義淺析，萬國法律，第 125 期，2002 年 10 月，頁 7-8。 28 行政院主計處，前揭調查，註21。 21. 7.

(14) 第二款. 社會、家庭結構變遷，養育子女價值觀改變. 受到高度工業化與都市化之影響，台灣之產業、社會及家庭結構亦隨之改變，傳統農村社會之大家庭沒落，夫妻二人或父母子女之核心家庭成為主流。工業化、都市化程度愈高之區域，育齡男女勞動參與率愈高，需要家庭保育子女輔助機能就愈殷切。以往在傳統之大家庭，因家族成員眾多，擁有龐大之保育子女輔助機能，得以提供保育、親職方面之協助，故育齡男女可安心生育，毋須面臨工作與生育保育之抉擇，得以外出工作而無後顧之憂；但核心家庭之育齡男女因欠缺來自其他親屬在育兒方面之輔助，而必須自行設法解決托育之問題，即使專業家庭主婦在承受保育重責時尚感受精神與體力之沉重負荷，何況面臨工作與生育保育難以兩全之職業婦女。因此，在事業與家庭之雙重壓力及整體生育、托育、養育大環境 29 之不確定性之下，難免影響育齡男女生育之意願。傳統社會價值觀有「不孝有三，無後為大」等觀念，將生兒育女、傳宗接代認為是人生大事，但此等觀念已逐漸式微，現代男女多將把握時間自我實現當成人生重要目標，雖仍肯認子女之價值，但對養兒防老之期待已明顯降低，認同生育價值在於子女可以帶來親密情感及家庭愉悅者有愈來愈多之趨勢，此等想法導致生育態度之轉變，造成希望生養子女數之減少。此外，傳統社會「多子多孫多福氣」之觀念，自我國於數十年前大規模推廣家庭計畫以來，轉變為「一個孩子不算少，兩個孩子恰恰好」，根據內政部所為歷年台灣地區婦女生育態度與行為調查結果顯示，1998年希望生育「0或1個」子女者只占22-39歲有偶婦女之7％，但在2002年則提高 30 到20％，其中不想生育任何子女之比例為5.7％。育齡男女理想子女數降低之想法，連帶造成生育率逐年下降之結果，同時形成少子化之原因。第三款. 生育代價之提高，政府兒童照顧政策不足. 除生育價值之轉變外，因生育帶來之束縛限制（如減少個人休閒及社交機會和時間、影響對事業或工作之投入、影響婚姻品質及性生活）、教養責任（擔心無法稱職扮演父母之角色、須一輩子承擔教養子女之責任與壓力、怕與子女關係不佳而不快樂）、成長負擔（擔心子女是否能健康長大、子女之安危及成長過程中所承受之壓力）以及外在之環境阻擾（如教育、政治環境及治安太差、婚姻關係不穩定、環境污染嚴重、就業機會太競爭、政府未能提供良好之兒童照顧及減輕生育子女者之經濟負擔、育兒相關社會福利不足）等，亦係影響現代育齡男女是否生育或生育子女數之 29. 簡玉聰，前揭論文，註 13，頁 622-624。另有學者研究亦指出，家庭內部成員結構發生變動改變子女看護之便利性，對女性生育決策亦造成不可忽略之衝擊，幼兒看護成本是決定女性勞動供給與生育子女人數之重要變數。參見黃麗璇、單驥，人口高齡化對台灣永續發展影響之探討子計畫二：少子高齡化趨勢下婚姻結構變化、婦女勞動供給與長期勞動總供給之探討，行政院國家科學委員會補助專題研究計畫成果報告，2007 年 10 月 30 日，頁 8。 30 內政部，台灣少子化現象之探討，http://www.ris.gov.tw/ch9/0950512.pdf，頁 5。 8.

(15) 31. 重要因素。根據內政部兒童局委託「從兒童照顧政策探討提升出生率之研究」顯示，近半數之受訪對象認為，政府無法提供良好之兒童照顧、無法減輕生育子女者之經濟負擔、社會福利做得不夠好，均會降低民眾生育之意願。如政府能加強提供支持家庭之工作環境，尤其是公司提供員工子女照顧服務、扶養子女者彈性工作時間、男性享有親職假以參與兒童照顧等，或增加公辦民營之社區型托育機構、提供課後安親照顧、固定時數之臨時托育服務，並依家庭收入補助0至2歲保母照顧費用、子女從小學到大學之教育津貼暨留職停薪之兒童照顧津貼，及增加扶養子女所得稅減免扣除額或托 32 育費用得實報實銷納入定額扣除額等，才能適度提高生育率。第二項第一款. 經濟因素經濟自立之不安定. 由於現代育齡男女學歷普遍高等化，又因職場競爭激烈，愈來愈多之育齡男女選擇延長在學時間，期以較高之學歷換取將來在職場上之競爭優勢，因此，現代育齡男女進入職場之際，約莫即是適婚、適育之時。然因全球經濟不景氣，失業率節節上升，部分育齡男女即可能刻意延長受教育之時間，以逃避提早進入就業市場，許多大學或碩士畢業生則面臨「畢業 33 即失業」之壓力，而必須在家待業，仰賴父母維生，成為依靠父母過活之 34 「啃老族」；或只能覓得不穩定之「非典型」工作，包括打工、約聘、短期、臨時、部分工時、外包、派遣等形式。依據行政院主計處於2010年所為之「99年人力運用調查報告」指出，在雇主節省僱用成本之考量下，國 35 內非典型就業人數於2010年首度升逾70萬人，達72萬3千人，其中以15至 24歲之青年人從事非典型就業之比例最高，可見目前育齡男女之勞動條件確實不佳。即使畢業後幸運尋得穩定之工作，然因投入職場之高學歷社會 31. 葉郁菁、高慧靜，前揭論文，註 23，頁 83-85。葉郁菁、高慧靜，前揭論文，註 23，頁 85-86。 33 唐鎮宇報導，畢業潮飆高 0.66 趴失業率王如玄：7.3 萬大學畢業生會失業，中時電子報，2009 年 3 月 31 日， http://tw.news.yahoo.com/article/url/d/a/090331/4/1gz46.html，瀏覽日期：2009 年 4 月 8 日。 34 主要是指早已成年，卻還靠父母供養之意。日本亦有類似之名詞「パラサイトシングル」（parasite寄生＋single單身），意指單身仍和父母同住，在住居及家事上均仰賴父母之人。goo辭書， http://ext.dictionary.goo.ne.jp/leaf/jn/%A5%D1%A5%E9%A5%B5%A5%A4%A5%C8%A5%B7%A5%F3%A 5%B0%A5%EB/m0b1r0e/，瀏覽日期：2009 年 4 月 8 日。行政院勞工委員會根據教育部應屆畢業生人數和畢業生流向調查提出 2009 年應屆畢業生進入職場對失業率影響估計」報告，推估今年大學以上畢業生有 28 萬 7516 人，其中 13 萬 3219 人要就業，6 萬 9982 人希望繼續進修，6 萬 3720 人要服兵役，8883 人參加實習，5868 人有其他規劃，還有 5844 人則是表明「不打算工作」在家當「啃老族」。孫麗菁報導，估逾 5800 畢業生恐成啃老族，台灣時報，2009 年 3 月 30 日， http://www.twtimes.com.tw/html/modules/news/article.php?storyid=35723，瀏覽日期：2009 年 4 月 8 日。 35 行政院主計處，99 人力運用調查報告， http://www.dgbas.gov.tw/public/data/dgbas04/bc4/mpwutility/99/mtable18.xls，瀏覽日期：2010 年 12 月 22 日。行政院主計處表示，由於部分工時與臨時僱用及人力派遣之間有重疊，因此國內非典型就業總人數在兩者加總後尚需扣除重疊之部分。 32. 9.

(16) 36. 新鮮人愈來愈多，造成供需失調，近年來社會新鮮人之薪資不增反減，且據行政院主計處前揭調查報告顯示，2010年5月份月收入未達新台幣（下同） 3萬元之受僱者高達430萬餘人，其中更有138.2萬人不滿2萬元，凸顯「窮 37 忙族」（working poor）之大幅增加。故為數眾多之育齡男女在出社會後，經濟上尚無法完全自立，再加上邇來經濟萎縮、物價飛漲，育齡男女面臨高額之油電水費、房租、房貸、車貸、減薪甚至被迫放無薪假等現實問題，至多僅能顧及自身溫飽，在經濟上自立已有困難，更遑論組織家庭、生養子女；即使有意生育，但思及養育子女之龐大花費，亦讓育齡男女不得不 38 39 放棄生育之念頭，進而加深少子化現象。第二款. 生養子女經濟負擔沉重. 50年前之台灣農村社會，在養育幼兒階段，只要予其溫飽即為已足，時至今日，育兒之量與質較之從前已有明顯之差異。依據內政部委託財團法人台灣智庫研究報告指出，養育一個小孩從出生到研究所畢業之成本，依居住地區生活費用高低約需450萬元至640萬元不等，此尚不包括其他的 40 娛樂、旅遊、或藝術學習支出。另依據智富月刊、媽媽寶寶雜誌、智富網合作完成之一項「育兒理財大調查」指出，從一個小孩呱呱墜地到接受完整教育（研究所畢業）之花費，包含生育費、養育費、保母及教育費（含學校之學雜費、才藝補習及課後補習費）高達1,000萬元，最保守估計也要 41 500萬元，而這些都是假設孩子一路上念的都是公立學校。5成之父母因此認為，養育費確實影響其等生育子女之態度，超過7成之父母則認為，現今 42 子女教養費之沉重，已同時衝擊自己退休金之籌措及其他理財計畫。由於別讓孩子輸在起跑點上之迷思，現代父母多重視子女學齡前教育，公立幼稚園已不再是優先選擇，取代之者為在幼稚園階段即送子女進 36. 根據 1111 人力銀行調查，大學以下學歷出現貶值，大學畢業薪資縮水近 3％，起薪僅有 2.8 萬元，充分反映新鮮人就業困境，高學歷失業惡化之問題。田裕斌報導，薪凍大學畢業起薪僅 2.8 萬元，中央通訊社，2009 年 2 月 23 日， http://n.yam.com/cna/fn/200902/20090223162775.html，瀏覽日期：2009 年 4 月 8 日。 37 行政院主計處，99 人力運用調查報告， http://www.dgbas.gov.tw/public/data/dgbas04/bc4/mpwutility/99/mtable50.xls，瀏覽日期：2010 年 12 月 22 日。 38 朱武智報導，少子化拉警報高物價壓垮增產報國念頭，中時電子報，2007 年 10 月 21 日， http://news.yam.com/chinatimes/politics/200710/20071021877707.html，瀏覽日期：2009 年 4 月 8 日。另 104 人力銀行曾針對男性上班族調查為何不結婚生子之原因，主要因素在於經濟壓力，7 成 5 之男性認為生養小孩之前提為「每個月薪水付完固定開支之後還有剩」，有將近 8 成之男性認為「錢賺得不夠多」，如果政府可以全額補助托育保母費，6 成 7 之男性上班族非常願意增產報國。張雅惠報導，為何不結婚生子？8 成男性卡在錢不夠，中廣新聞網，2010 年 8 月 5 日， http://tw.news.yahoo.com/article/url/d/a/100805/1/2aj3x.html，瀏覽日期：2010 年 8 月 5 日。 39 簡玉聰，前揭論文，註 13，頁 625-626。 40 內政部，前揭報告，註 30，頁 5。 41 黃幼幸，少子化問題的探討，網路社會學通訊期刊，南華大學社會學研究所，2006 年 5 月 15 日，頁 1。 42 smart智富月刊，第 68 期，2004 年 4 月，http://service.cph.com.tw/act/si930330/index.html，瀏覽日期： 2010 年 8 月 5 日。。 10.

(17) 雙語幼稚園就讀，之後更為子女日後之推甄入學而積極栽培子女學才藝或 43 補習，以期培養子女之競爭能力，導致生養子女之經濟負擔更加沈重。但國家對於父母為子女支出之花費上，並未提供具實效性之扶助，父母對於 44 政府提供之補助亦普遍認為不足，在租稅之減免上，針對未成年或已成年但尚在校就學或身心障礙或無謀生能力之子女免稅額部分，每人僅能列報 82,000元，在教育學費特別扣除額部分，納稅義務人就讀大專以上院校之子女之教育學費，每人每年最多則僅能扣除25,000元，就讀空中大學、專校及五專前3年及已接受政府補助者更無本項扣除額之適用，另外保險費之列舉扣除額每人每年僅有24,000元，醫藥及生育費之列舉扣除額則以付與公立醫院、全民健保特約醫院、診所和經財政部認定之會計記錄完備醫院為限核實認列，但受有保險給付部分不得扣除，此與實際上父母為子女所為之經濟付出完全不成比例。雖然各縣市政府為挽救低迷之生育率，有提出生一胎補助1千至2萬5千元不等之生育津貼之獎勵生育政策，或提供醫療 45 費用、托育費用補助、發放教育券等育兒相關福利措施，但前者僅係一次性給付，後者之補助對象多限於低收、單親、原住民等弱勢家庭，相較於養育子女之龐大開銷，欲以金額有限之津貼補助達到鼓勵生育之目標，誘因恐怕有限。養育子女帶來之沉重經濟負擔如未能稍減，育齡男女在育兒經濟能力不足之際，只能放棄多生之念頭。再者，當育齡男女面臨工作與育兒衝突之問題且缺乏家庭親友支援時，若欲兼顧育兒與工作，勢須將幼兒委託家人以外之保母或託付幼保機構照顧。但在幼保社會制度建制不全之情形下，育齡男女將普遍面臨難以 46 尋得便利充足且得以安心托育之居家保母或幼保機構之困境；縱使尋得並 43. 根據智富月刊與媽媽寶寶雜誌所為之調查顯示，有 5 成以上之家庭，光子女之教育費即已超過家庭收入之 1/3，而在子女養育費用中，讓父母最感沉重者，是補習費與才藝費用。參見smart智富月刊，前揭文，註 42。 44 根據智富月刊與媽媽寶寶雜誌所為之調查顯示，認為政府補助不足或是嚴重不足之比例高達 97.2％，認為足夠的僅不到 3％。在期望政府提供之補助項目中，26.4％之父母最期待對於學雜費提供補助，23.1 ％之父母則希望政府對於綜合所得稅提供賦稅優惠，再其次則是希望降低私立大學之學雜費及由學校提供安親課輔。參見smart智富月刊，前揭文，註 42。 45 內政部戶政司，99 年各直轄市、縣（市）政府發放生育津貼一覽表、99 年各直轄市、縣（市）政府辦理相關育兒養育福利措施一覽表， http://www.ris.gov.tw/ch5/0990310-0930.doc。 46 根據統計，全台灣每年有將近兩萬之嬰兒接受托育，其中 57%之保母有內政部之合格登記，但 43%將近一半，也就是快 1 萬名嬰兒，是由無照保母照顧。戴君恬、葉子杰報導，無照保母多你的孩子安全嗎？，奇摩新聞，2009 年 5 月 4 日， http://tw.news.yahoo.com/article/url/d/a/090504/69/1ix4c.html，瀏覽日期： 2009 年 5 月 18 日。據內政部兒童局指出，為了加強居家式之托嬰服務品質及安全之顧慮，已經從 2001 年開始，就輔導地方政府推動相關計畫，主要在於協助保母考證照，及提供職前之訓練等。此外，為落實保母證照和管理機制，內政部和教育部研定兒童教育及照顧法草案，也在 3 月時送立法院審議。依據該草案第 2 條第 4 款說明，居家式照顧服務，是指兒童由其三親等內親屬以外之教保人員，於居家環境中提供收費之教保服務，該草案第 18 條第 1 項規定，提供未滿 2 歲幼兒居家式照顧服務者，應具備保母人員資格；提供 2 歲至國民小學階段兒童居家式照顧服務者，應具備教保人員資格。兒童局表示，未來仍會持續辦理保母托育管理之計畫，加強宣導，讓更多家長選擇具有合格證照之保母。法源編輯室，保母管理上緊「法」條！避免悲劇再重演，法源法律網， 2009 年 5 月 15 日， http://www.lawbank.com.tw/fnews/news.php?keyword=&sdate=&edate=&type_id=1&total=18037&nid=70157 11.

(18) 能利用，然因我國目前平價托育措施並不普及，育齡男女往往須付出高額 47 之保育費用始能求得滿意而值得信賴之托育措施，讓多數育齡男女在生養 48 子女上感受到經濟上沉重之負擔，更影響其等生育之意願。第三款. 生養子女機會成本過高. 在工作與生育保育難以兩全之情況下，倘因生養子女所需，而迫使在職之育齡男女不得不永久或暫時退職，則育齡男女除須支出龐大之育兒成本外，尚面臨原有所得之流失及升遷機會之中斷，對受高等知識教育或經濟上必須謀求自立或追求自我及超越之育齡男女而言，此等因生育所造成之經濟負擔及生涯規劃障礙，亦將形成重大之機會成本，尤其對工作表現愈佳、成就愈高者而言，所付出之機會成本更大，以致造成壓迫育齡男女結婚生子意欲之重要原因。在托育支持系統不足之情況下，照顧子女之重擔僅能仰賴個別家庭獨立解決，育齡婦女勢須面臨是否要因生兒育女放棄工作之抉擇。依行政院於2010年所為之婦女婚育與就業調查顯示，因結婚及生育退職而未再復職 49 之比例分別高達55.27％及44.52％，彰顯出因婚育而離職後再復職之困難，倘考量離職之機會成本，育齡婦女即有可能選擇留在職場而放棄生兒育女之念頭。且婦女就業率及薪資水準之提升，也導致因生產而離職之機會成本相對增加，以日本為例，根據調查結果分析，大學畢業後持續工作之女性，平均生涯所得為2億8,560萬日圓，因幼兒保育而不得不離職或暫時離職後再復職之女性，其所減少之生涯所得則約在8000萬至2億4000萬日 50 圓之間，顯示因育兒離職之機會成本甚為龐大。育齡婦女在面對作為母親慾望與職業理想間相互衝突之兩難情境下，為避免因生育而退出勞動力市場，或因長期離開就業市場而影響未來期望之職位或工資，生育意願即可能因此降低，而以減少生育資為因應之措施。因此，在育齡男女面臨托育制度不全之困境而需自行擔任家務照顧者之角色時，若不在勞動法上建構生養子女不得不暫離職期間之所得保障機制，例如由雇主或國家透過保險給付或津貼之形式，來補償育齡男女因所得損失所面臨之經濟困境，及暫時離職後得以確保其再復職之勞動關係保障機制，使參與勞動之育齡男女得以兼顧工作與生育保育，此種高額之機會成本，將迫使育齡男女選擇晚婚、不婚、晚生、少生或不生，而對少子. .00&seq=17，瀏覽日期：2009 年 5 月 18 日。依據「今日保母」所作之統計，保母行情最貴之台北市托育酬勞行情表（保母費用），全日托每月費用為 2 萬至 2.7 萬元，日托（7-12 小時）在 1.5 萬至 2 萬元之間，半日托（3-6 小時）也需 7 千至 1.5 萬元。參見今日保母， http://100s.hypermart.net/sal.html，瀏覽日期：2010 年 5 月 18 日。 48 簡玉聰，前揭論文，註 13，頁 624-625。 49 行政院勞工委員會，前揭調查，註21。 50 簡玉聰，積極生育權之權利論展開－以建構幼兒托育權為中心－，收錄於國立高雄大學政治法律學系主辦，「社會權的理論與實踐」學術研討會論文集，2009 年 10 月 2 日，頁 127。 47. 12.

(19) 51. 化問題造成惡性循環之效果，更加深對少子化之影響。. 第三節少子化之影響第一項. 對家庭之影響. 因生養子女之經濟負擔甚為沉重，因此子女數較少之家庭，不僅夫妻之生活品質較高，獨生子女亦可享受較多之資源。但獨生子女也可能因此承受過多之期待與壓力，父母亦容易過度介入子女之教育與生活等各個層面，或為子女利益而對學校提出諸多不合理之要求，成為所謂「直升機父 52 53 母」或「怪獸父母」。時至今日，父母、子女因管教問題而與學校、老師對簿公堂之例已非鮮事。且家中獨生子女，易集三千寵愛於一身，父母親對之過度溺愛與保護，可能造成孩子任性又不知感恩，容易導致孩子教養偏差，並因強調學習成就之競爭性而忽略人格與道德性之培養，造成學校或家庭在管教上面臨新的危機。再者，獨生子女因與父母親之關係過於深入，可能會影響夫妻間之親密關係，父母親亦可能過度涉入獨生子女之 54 生活，導致家庭內之衝突增加。此外，由於小家庭日漸增多，所面臨家中老人、幼兒或身心障礙者之家庭照護，亦將造成人力與時間調配之困擾，獨居老人之照顧與安養更成為難以忽視之問題。第二項. 對社會之影響. 在教育層面，由於國人生育子女數銳減，導致學生來源逐年遞減，將造成對國民教育體系之衝擊。根據教育部之統計，2010年9月小一新生數僅剩21萬5千人，較2009年約減少1萬5千人，減班數達500班，5年來之小一人數少了近四分之一，未來將以每年2千人之速度下降，3年後更可能降為19 萬人。另外，99學年度國中生總數約91萬6,900人，較前一年更是明顯銳減 3萬1千多人，顯示少子化衝擊已從國小延燒到國中。為因應少子化衝擊， 90至98學年全台國中小被裁併或廢校142所，教育部已推動國中小班級人數調降，小一希望到104學年每班降為25人，國中班級人數則從98學年每班34. 51. 簡玉聰，前揭論文，註 13，頁 626。即helicopter parents，就像直升機一樣，在孩子上空盤旋，無時無刻守望孩子之一舉一動。根據天下雜誌之報導，在台灣，約有高達 600 萬之直升機父母，這些父母期盼自己之子女未來有很好之發展與成就，在生活上極盡呵護之能，在學業、升學方面也嚴格要求，毫不妥協，孩子個個成為「專業天才、生活白痴」。參見李雪莉撰，別當直升機父母，天下雜誌 368 期， 2007 年 3 月， http://www.cw.com.tw/article/index.jsp?id=2955，瀏覽日期：2010 年 9 月 29 日。 53 即「モンスターペアレント」（ Monster parent），又稱怪獸家長，係學校對於以自我為中心，不講理之監護人所造之和式英語，普遍認為出處為向山洋一之「教室ツーウェイ」。參見維基百科， http://zh.wikipedia.org/zh-tw/%E6%80%AA%E7%8D%B8%E5%AE%B6%E9%95%B7，瀏覽日期：2011 年 1 月 28 日。 54 張琬萍，幼兒托育法制與法理論研究－台日少子化對策之探討，國立高雄大學法律學系研究所碩士論文，2007 年，頁 13-14、16-17。 52. 13.

(20) 55. 人，希望減到102學年達每班30人。少子化固然可早日達成國家教育小班教學之目標，因競爭對象減少，升學壓力亦可較為減輕，但幼兒人數減少亦將造成師資過剩、流浪教師增多，中小學校並面臨減班、併班甚至廢校 56 57 之問題，高等教育則因過去10年過度擴充，未來將面臨招生不足之困境，造成學校資源閒置之浪費。在社會、經濟層面，少子化之結果，不僅因生育率長期維持超低水準，使下一代出生嬰兒數無法遞補上一代人口數，將導致人口負成長，造成人口數快速衰退。幼年人口大幅減少，老人人口快速增加，亦將使人口年齡 58 結構呈現倒金字塔型之失衡狀況，「生之者寡、食之者眾」之結果，將致 59 扶養比日漸提高，使日益減少之青壯勞動人口面臨沉重之社會扶養負擔，並造成國家稅收減少。而因家庭養老功能減弱，國家在老人福利、安養措施及醫療照顧等方面，勢須投注更多之成本，勞保、勞退及退撫三大基金將面臨不敷給付之壓力，嚴重者甚至可能釀致福利制度及社會保障制度之 60 破產，且如國家投注過多資金於逐漸增加之退休預算，將壓縮其他投資或建設，亦會造成經濟發展之遲緩。由於生育率持續下降，未來青壯人口佔總人口之比例亦將逐年下降，導致勞動力供給不足，國民生產總值減少，在青壯年人口減少及高科技產業快速發展下，高素質勞動人力也會呈現供不應求現象，直接影響國家經濟之發展。此外，少子化之結果也將形成行業間間之此消彼長，首當其衝 61 者為與婚育及嬰幼兒相關之產業，因結婚率及生育率之降低，婚紗業、婦 62 63 64 產科、小兒科、幼補教業之經營勢必萎縮而日益蕭條，以往被視為鐵飯 55. 劉禹慶、胡清暉報導，少子化警報小一新生少 1.5 萬，自由時報，2010 年 8 月 31 日， http://tw.news.yahoo.com/article/url/d/a/100831/78/2c3q7.html。劉玟惠、李新隆、范傑翔報導，少子化衝擊今年新生少 1.5 萬人，客家電視，2010 年 8 月 30 日， http://tw.news.yahoo.com/article/url/d/a/100830/90/2c2wz.html，瀏覽日期：2010 年 9 月 24 日。 56 TVBS報導，少子化減班超額教師面臨資遣，TVBS，2009 年 4 月 26 日， http://tw.news.yahoo.com/article/url/d/a/090426/8/1igi4.html；簡維宏報導，少子化效應流浪教師前途茫茫，台灣醒報，2009 年 4 月 15 日， http://tw.news.yahoo.com/article/url/d/a/090415/115/1hw1t.html；高玉如報導，少子化影響 1115 名超額教師何去何從，奇摩新聞，2008 年 8 月 11 日， http://tw.news.yahoo.com/article/url/d/a/080811/35/zzx.html；高玉如報導，138 所學校遭整併、廢校偏遠孩子如何上學，奇摩新聞，2008 年 9 月 2 日， http://tw.news.yahoo.com/article/url/d/a/080902/35/158bv.html，瀏覽日期：2009 年 4 月 28 日。 57 陳映竹報導，單招系所教部設退場機制管控，中廣新聞網，2009 年 4 月 15 日， http://tw.news.yahoo.com/article/url/d/a/090415/1/1hvsh.html，瀏覽日期：2009 年 4 月 28 日。 58 內政部，前揭報告，註 30，頁 6。 59 指依賴人口對工作年齡人口之比例。 60 張琬萍，前揭論文，註 54，頁 15、17-20。 61 陳一珊報導，等不到新娘婚紗業者收掉一半，中時電子報，2006 年 8 月 14 日， http://tw.myblog.yahoo.com/jw!yAIzfFyZFRnoer0UvJrC8T4-/article?mid=990，瀏覽日期：2010 年 9 月 24 日。 62 公視報導，少子化健保給付低婦產科醫生少，公視新聞網，2010 年 7 月 21 日， http://web.pts.org.tw/php/news/pts_news/detail.php?NEENO=154459；黃天如、張翠芬報導，沒錢途入行婦產科是下下選，中時電子報，2010 年 7 月 22 日， http://news.chinatimes.com/2009Cti/Channel/Life/life-article/0,5047,100302+112010072200076,00.html，瀏覽 14.

(21) 碗之教師亦面臨失業困境；反之，因不婚族或頂客族不養小孩改以飼養寵 65 物為伴之情形有增加之趨勢，獸醫、寵物美容等行業反而日漸興盛。再者，因國內單身及不婚女性比例逐漸提高，另緣於國人傳統「傳宗接代」、「重男輕女」之觀念，只願意生育一胎者為生育男孩，可能會利用絨毛取樣、母血檢驗、羊膜穿刺或超音波檢查等方式事先得知胎兒性別 66 以選擇性墮胎，或透過生殖技術如精蟲分離術等進行性別篩選，使得男女嬰比例差距拉大，將來適婚男性多於女性，將造成男性出現擇偶危機，或外籍配偶大量入境，新台灣之子入學人數逐年增加，隨之產生教養與輔導 67 問題，並增加多元文化教育之需求，而女嬰出生數之減少，亦進而影響下一代之育齡婦女人數，更加深少子化之惡化。因此，少子化問題若不解決，將從根撼動社會、經濟及區域永續發展可能性，造成重大之社會、經濟問 68 題，危及企業、社會及國家永續之根基，實不可不審慎面對之。. 日期：2010 年 9 月 24 日。馮惠宜、甘嘉雯報導，少子化身價大跌兒科醫師找嘸人，中時電子報，2009 年 9 月 6 日， http://life.chinatimes.com/2009Cti/Channel/Life/life-article/0,5047,100302+112009090600040,00.html；自由時報報導，醫學生棄選小兒科小兒醫學鬧醫師荒，自由時報，2010 年 3 月 15 日， http://iservice.libertytimes.com.tw/liveNews/news.php?no=341944&type=%E7%94%9F%E6%B4%BB，瀏覽日期：2010 年 9 月 24 日。 64 謝介裕報導，老字號補習班將熄燈 6 月不收費-少子化補教經營不易，自由時報，2010 年 6 月 18 日， http://n.yam.com/tlt/garden/201006/20100618880294.html，瀏覽日期：2010 年 9 月 24 日。 65 張琬萍，前揭論文，註 54，頁 15、17-20。 66 依據行政院主計處之統計資料指出，2009 年嬰兒性別比（每百名女嬰所對應之男嬰數）高達 108.4，明顯高於自然界正常值之 103 到 107，有明顯性別篩選傾向，且在高胎次中更為明顯，第三胎之性別比高達 122。參見史倩玲報導，嬰兒性別比偏高性別篩選明顯，台灣立報，2010 年 8 月 23 日， http://tw.news.yahoo.com/article/url/d/a/100823/131/2bldi.html，瀏覽日期：2010 年 9 月 24 日。另依據行政院衛生署國民健康局公布之 2010 年各縣市男女嬰出生性別比統計資料顯示，彰化縣、台中市、桃園縣、台北市出生之男嬰數顯著高於女嬰，全國整體出生性別男女比達 1.09，亦即男嬰出生數為女嬰之 1.09 倍，推估約有 3 千多名女嬰經性別篩檢與鑑定後，慘遭墮胎。參見王昶閔、林相美、郭顏慧、蘇孟娟報導，男女嬰比例失衡， 4 縣市重男輕女，自由時報， 2011 年 5 月 15 日， http://tw.news.yahoo.com/article/url/d/a/110515/78/2rjxe.html，瀏覽日期：2011 年 5 月 15 日。 67 內政部，前揭報告，註 30，頁 6。 68 簡玉聰，前揭論文，註 13，頁 616。 63. 15.

(22) 第三章. 育齡男女相關勞動法制之現況. 第一節現行育齡男女相關勞動法制我國關於促進育齡男女育兒與工作兩全之相關勞動保護規定，散見於勞動基準法、就業服務法及性別工作平等法。其法源主要來自：憲法第7 條「中華民國人民，無分男女、宗教、種族、階級、黨派，在法律上一律平等」、第15條「人民之生存權、工作權及財產權應予保障」、第152條「人民具有工作能力者，國家應予以適當之工作機會」、第153條「國家為改良勞工及農民之生活，增進其生產技能，應制定保護勞工及農民之法律，實施保護勞工及農民之政策。婦女兒童從事勞動者，應按其年齡及身體狀態，予以特別之保護」、第154條「勞資雙方應本協調合作原則，發展生產事業。勞資糾紛之調解與仲裁，以法律定之」、第155條「國家為謀社會福利，應實施社會保險制度。人民之老弱殘廢，無力生活，及受非常災害者，國家應予以適當之扶助與救濟」、第156條「國家為奠定民族生存發展之基礎，應保護母性，並實施婦女兒童福利政策」及憲法增修條文第10條第6項「國家應維護婦女之人格尊嚴，保障婦女之人身安全，消除性別歧視，促進兩性地位之實質平等」等。此外，聯合國大會於1979年曾通過「消除對婦女一切形式歧視公約」（Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women,以下簡稱CEDAW），鼓勵締約國採取具體措施促進性別平等，以保障婦女在政治、經濟、家庭及個人自主等領域之人權。該公約與育齡婦女相關之條文有：第5條改變職場性別歧視；第11條消除對婦女之就業歧視，包括享有相同就業機會、福利、工作條件、社會保障之權利、同值同酬、禁止以懷孕、產假及婚姻狀況為理由予以解僱之歧視、實施帶薪產假、鼓勵雇主提供幼托系統；第12條消除在保健方面對婦女之歧視，保證婦女能取得各種有關計劃生育、懷孕、分娩和產後期間之適當服務等。台灣雖尚非聯合國會員國，但亦於2007年2月9日簽署加入，並致力推動公約之精神落實於具體之規範當中。總統令並業於2011年6月8日公布消除對婦女一切形式歧視公約施行法，訂於2012年1月1日開始施行，法規要求各級政府機關必須採取立法或行政措施，消除性別歧視，並積極促進性別平等，公約內容詳列各項性別平等權利，包含參與政治及公共事務權、參與國際組織權、國籍權、教育權、就業權、農村婦女權、健康權、社會及經濟權、法律權、婚姻及家庭權等。另規定每4年要提出一份「消除對婦女歧視國家報告」，並邀請相關學者專家及民間團體代表審閱；各級政府機關執行公約所保障各項性別人權規定所需之經費，應依財政狀況，優先編列。至於各級政府機關則應於施行法施行3年內完成法令之制定、修正或廢止，及行政措施之改進，以符合消除對婦女一切形式歧視公約規定。冀能達成推動 16.

(23) 反性別歧視，落實兩性平權之政策目標。隨著婦女勞動參與率提高及就業率成長，育齡婦女必須付出更多心力與體力在工作上，然而，傳統母職及女主內之社會觀念仍咸認為養育兒女及操持家務係婦女之責任。依據行政院主計處於2010年間所為15至64歲已婚女性每天平均料理家務時間調查，15至64歲已婚職業婦女花在照顧小孩 69 之活動平均為2.37小時，做家事之活動平均為2.19小時，至於目前沒有子女之已婚育齡婦女，因毋需照顧小孩，致其料理家務時間僅2.21小時，顯示已婚職業婦女在忙碌工作一天之後，仍須負擔起照顧小孩及料理家務之責，造成已婚職業婦女面臨蠟燭兩頭燒之疲累情境，承受雙重之負擔及壓 70 力。為緩和此問題，「性別工作平等法」已具體揭示「母性保護」之目標，期讓大眾認知養兒育女不僅為傳統家務責任，更是國家及企業必須負擔之社會責任。此外，在其他勞動法制，如勞動基準法、工廠法、就業服務法、勞工安全衛生法等，亦有對育齡婦女提供「母性保護」之相關規定，並禁止懷孕歧視暨賦予女性勞工懷孕期間工作權益之保障及遭受雇主不利益對待時之救濟途徑。茲將相關保護規定概述如下。第一項. 禁止性別、結婚、懷孕歧視. 由於傳統社會價值使然，雇主漠視、忽視女性受僱者權益之案例時有 71 所聞，學術界往往以「玻璃天花板」比喻女性於職場中遭受表面上看不到卻實際存在於招募、進用、升遷等之障礙。為倡議兩性工作平等及禁止歧視之精神，法乃明定雇主在招募、甄試、進用、分發、配置、考績或升遷 72 等階段，不得因性別不同而有差別待遇，以確保男女受僱者享有平等之受 69. 行政院主計處，前揭調查，註 21。所謂母性保護，也可以稱為生育保護，其目的在於藉由對孕婦與產婦之保護，以確保母體及所生子女之健康，包含和生育子女有直接關係之事項，如與妊娠、生產有關之母體、胎兒之保護，與產後之休養、育兒等項目。其主要是針對女性天生特有之生理機能，有孕育下一代之社會再生產之天職，而給予特別之保障，以延續社會之生命力。參見雷蓓蓓，台灣與瑞典的母性保護與兒童照顧制度之比較，國立成功大學政治經濟學研究所碩士論文，2004 年，頁 16-17；邱意玲，勞動基準法與兩性工作平等法立法之比較：性別觀點的分析，國立成功大學政治經濟學研究所碩士論文，2005 年，頁 92。另依國際勞工組織第 103 號修正母性保護公約及其建議書中之定義，母性保護是指「在法定期間內所享有之產假權、母性受益權、安全工作權及平等工作權」，所謂產假權是指女性勞工生育時可享有至少 12 週之產假，母性受益權是指因生產而缺勤之婦女應有申領現金及醫療給付之權利，安全工作權是指女性勞工在妊娠期間得調換至較輕鬆且不易危害胎兒及母體健康之工作環境，平等工作權是指雇主不得藉婚姻、懷孕、分娩、育嬰等事由解僱女性勞工或對其勞動條件作不利之變更。參見周玟琪，從勞工階級動員觀點看母性保護立法－台灣與瑞典的比較，勞資關係，第 4 期，1996 年 3 月，頁 132-133；王素琴，從女性勞動保護至兩性工作平等理念之實現，勞資關係第 17 期，1999 年 3 月，頁 28。 71 玻璃天花板（Glass Ceiling）一詞最先出現於 1986 年華爾街日報之「企業內女性」專欄中，用來形容當前女性於企業內受到升遷障礙的困境－看似隱形（invisible）卻無法貫穿（impenertrable）。參見陳錦發，論我國兩性工作平等法制之爭議問題－以美國兩性工作平等法制之相關立法與實施情況為比較對象，國立中正大學勞工研究所碩士論文，2001 年，頁 76。 72 例外情形規定於性別工作平等法第 7 條第 2 項及同法施行細則第 3 條，如該工作性質僅適合特定性別者，亦即非由特定性別之求職者或受僱者從事，不能完成或難以完成之工作，才容許有差別待遇。此種情形參考德國法係指其約定或措施為勞工所從事工作之標的，且特定性別為該工作之成立要件，依美國 70. 17.