我國因應少子化對策之檢討及日本經驗予我國之省思

第一項 我國因應少子化對策之檢討

我國雖早已意識到少子化之問題，但並未如日本有針對少子化之議題 提出整合性之對策，而係散見於不同之政策方針，且未設置有專責機構以 進行通盤性之思考及定期檢討實施成效，對於各項少子化之策略及具體措 施，亦未訂定效益評估指標，致使無法評核相關部會執行成效，最終列管 追蹤機制僅流於文字及數據之書面報告撰寫，無法達成有效提升生育率之 目標。為使少子化之對策能更有效率實施，應有必要由行政院成立跨部會 之少子化對策因應小組，以為整體性之規劃及政策之推行，並增訂各項具 體措施之績效指標，俾能有效評估與檢討各項對策之具體成效。

目前我國為提高生育率，主要採行具體措施有發放生育津貼、育兒津 貼、稅收減免、對低收入家庭提供托育、教育補助等育兒經濟支援，提供3 歲以下與低收入戶兒童醫療補助，以及產假、育嬰假、家庭照顧假等育兒 相關假期之提供等，但上開措施仍有諸多不足之處，以致對於提升生育率 效果有限。

在托育費用補助方面，內政部雖於2008年4月訂立托育費用補助辦法，

限定父母皆須就業，年收入低於150萬元、家中有未滿2歲之子女，且將子 女托給加入社區保母系統之保母或立案之托嬰中心者，每月每戶補助3千 元，弱勢家庭每月補助5千元。然每月3千至5千元之托育費用補助對減輕養 兒負擔效果有限，無助於改善「高社經女性不願生，低社經女性生不起」

之現狀。且截至2010年取得行政院勞工委員會專業保母證照者約8萬2千餘 人，進入社區保母系統者僅1萬5千餘人，收托幼兒數約2萬2千餘人，僅佔 全國2歲以下幼兒人數之4％，顯示將幼兒交由有證照保母照顧者之比例甚 低，如自行或請家人育嬰無法獲得補助，反有受懲罰之嫌。若無育兒津貼 措施，則未就業之女性、自己或家人育嬰者，恐怕毫無受惠之機會。

在幼兒教育補助方面，除針對中低收入家庭，政府有對實際就讀（托）

於已立案公、私立幼稚園、托兒所（含村里托兒所）之年滿3歲至5歲之幼 童，給予每人每學期最高補助6千元之托教費用補助外，目前政府就一般家 庭所實施之幼兒教育券政策，只發放予上合法立案之私立幼稚園之5歲至6 歲之幼兒，且每個幼兒每年只補助1萬元，以昂貴之私托收費標準來看，僅 佔全年托育費用之九牛一毛，無異杯水車薪。且目前之托育補助政策，係 在公、私立托育服務量為3：7之現狀下實施，此項就地補助私托業者之設 計，等於讓政府以公共資源挹注營利業者，卻無法以官方規格有效約束自 由市場，無法符合民眾之托育需求，不若普及之優質公共托育，以回歸幼 兒教育之本質。再者，即使有教育券亦不能保證中下階層之幼兒有選擇品 質更好園所之機會，甚且偏遠地區之幼兒更面臨無私立園所可就讀之窘

境。另外扶持5歲幼兒教育計畫¹⁶⁸，更設有排富條款，凡家戶年所得超過60 萬元之家庭即無法獲得補助，因此實際上助益不大。

在產假、育嬰假、家庭照顧假方面，實務上仍有雇主拒絕或以各種迂 迴之方法藉故規避產假工資之給付。而育嬰留職停薪津貼係於2009年始開 始實施，在此之前，礙於留職停薪期間所得喪失之經濟壓力，申請者甚為 有限，即使在育嬰津貼施行之後，因所得替代率不高，育嬰假對多數人而 言，仍是請不起之假期，加上復職保障不周，以致實施以來成效不彰。又 家庭照顧假於2010年12月21日修法前，因併入事假計算，故仍有影響全勤 與考績等問題，也因此造成育齡男女於有請假需求時之顧慮。

在托育服務方面，價廉質優托育服務之匱乏實為影響育齡男女生育決 定之重要因素之一，蓋對育齡男女而言，如欠缺良善之托育設施，則必須 在家庭與工作中擇一，在教育與勞動參與促進女性自主意識抬頭之現在，

育齡婦女捨棄生育而選擇繼續在職場中奮鬥之機率已大幅提高，因此國家 若不能提供良好之工作與育兒環境，自難給予育齡男女生育之誘因，也因 此，我國近年來雖不斷強調少子化之嚴重性，政府並積極研擬各項獎勵生 育之方案，但生育率依然萎靡不振而毫無起色。由於我國長期以來缺乏前 瞻性之托育政策，托育問題全由家庭與托育機構承擔，尤以私立營業型態 之托育機構佔大多數，因私托之費用甚為高昂，且素質良莠不齊，導致育 齡男女面臨托育費用負擔沉重及難以安心使用托育機構之困境。此外，由 於企業對勞工之托兒需求多予以漠視，而未能積極在工作場所提供現場托 育照顧，也未能充分提供彈性工時之選擇，致生育齡男女面臨學齡兒童之 課後或寒暑假期間照顧之困擾。內政部兒童局於2005年之調查即指出，有 將近1/10之兒童因父母無法負擔相關之安親費用，而成為放學時必須四處 遊盪之「浮萍兒」，甚至於寒暑假期間被送到大賣場接受免費之看顧服務

169，顯示目前低價而優良課後安親服務甚為缺乏，此亦為造成育齡男女無 法安心生育及工作之原因。

168 目前內政部與教育部已共同規劃將「扶持 5 歲幼兒教育計畫」逐漸轉換為「5 歲幼兒免學費教育計畫」， 相關經費分由教育部(幼稚園部分)及內政部(托兒所部分)編列年度預算支應。該計畫自 99 學年度於離島 3 縣 3 鄉及原住民鄉鎮市先行辦理，凡滿 5 足歲至入國民小學前幼兒「免學費」就讀公私立國幼班，100 學年度起於一般地區實施，凡家戶年所得 110 萬元以下之家庭有滿 5 足歲至入國民小學前幼兒就讀公立 幼托園所免學費之補助額度為每人每年補助 1 萬 4 千元；就讀私立合作園所免學費之補助額度每人每年 補助 3 萬元；另對弱勢家庭幼兒加額補助其他就學費用。參見監察院沈美真、洪昭男、吳豐山、錢林慧 君、洪德旋監察委員合著，為因應少子女化衝擊，政府應有之措施與評估專案調查研究報告，2011 年 1 月 18 日，頁 74。另教育部於 100 年 3 月 31 日表示，「5 歲幼兒免學費教育計畫」將刪除排富條款，預計 自 100 學年度即 100 年 8 月 1 日起，免學費補助對象將擴大至全體 5 歲幼兒，凡 5 歲幼兒就讀公立幼托 園所或私立合作園所，就學時即免交學費（或保育費或註冊費），其費用由政府給予補助，另對於家戶年 所得在 70 萬元以下之弱勢家庭之幼兒提供弱勢加額補助。二者合計，就讀公立幼托園所者，最高得免費 就學，就讀私立合作園所者，每名幼兒每學期最高得補助 3 萬元。參見教育部國民教育司發稿，5 歲幼 兒 免 學 費 ， 100 學 年 度 全 面 實 施 ， 100 年 3 月 31 日 ， 教 育 部 ， http://www.edu.tw/news.aspx?news_sn=4383&pages=3，瀏覽日期：100 年 4 月 1 日。

169 郭靜晃，瑞典與日本因應少子女化之社會對策對台灣之啟示，社區發展季刊，第 125 期，2009 年 6 月，頁 229。

第二項 日本經驗給予我國之省思

我國少子化之背景與日本有若干相似之處，由於女性之高學歷化及高 勞動參與率造成未婚率之上升及晚婚人數之增加，且平價低廉而優良之托 育設施不足，育兒費用負擔沉重，企業雇用派遣人力、非正式員工之情況 增加，現行勞動政策等諸多社會經濟環境亦均不利育齡男女兼顧工作和育 兒，再加上全球經濟不景氣導致失業率攀升，造成年輕人經濟自立之不安 定，致使育齡男女在種種不利育兒之環境因素下，對結婚生子敬而遠之、

裹足不前，而形成少子化之現象。鄰國日本較我國更早意識到解決少子化 危機之重要性，因此，日本因應少子化之相關經驗，應足供我國借鏡與省 思。

綜合日本因應少子化之對策，係以提供家庭支持及利用社會保障制度 等方式，以創造育齡男女安心工作與生育之環境為主軸，包括（1）改變稅 制，配合家庭津貼給予雙薪家庭優惠，以減少育齡男女之經濟負擔；（2）

以公權力介入提供質優價低之托育服務；（3）實施育嬰保險、醫療補助及 育嬰假；（4）實施親職假、彈性工時、工作場所及縮短工時制度；（5）

提供多元化及社區化之鄰里托育照顧，以滿足父母多樣化之托育需求；（6）

企業支持延長育兒津貼等¹⁷⁰。換言之，日本之少子化政策甚為強調育兒是 國家與企業之共同責任，認為政府應努力營造支持兒童與家庭之大環境，

以兼顧父母之就業與子女之養育，使育齡男女能在工作與家庭中取得平 衡。因此，加強育兒責任社會化並宣導企業負起育兒之社會責任，應為值 得我國借鏡之方向。

第一款 加強育兒責任社會化之觀念

由於少子化攸關國家與社會之存續，故日本之少子化對策中，均將重 點放在支援家庭育兒上，把育兒責任擴大為全體社會國家之責任，亦即育 兒責任之社會化。我國過去傳統上將育兒視為個人之家務事，屬於私領域 之範圍，委由父母與家庭一肩承擔，但從世代間生命傳承之角度來看，女 性之生育具有社會價值，生養照顧並培育下一代勞動力，應是企業與國家 之共同使命，不應由婦女獨自承擔，故應將每個小孩視為社會之一員，由 社會與家庭共同負起照顧之責任 。 ¹⁷¹

現今育齡男女於工作、育兒無法兼顧，主因是平價可信賴之托育機構 不足，顯見國家並未體認在育兒中應扮演之公共領域角色。日本在幼托服

現今育齡男女於工作、育兒無法兼顧，主因是平價可信賴之托育機構 不足，顯見國家並未體認在育兒中應扮演之公共領域角色。日本在幼托服