國家永續發展合理電價關鍵因素之研究 - 政大學術集成

全文

(1)國立政治大學國家發展研究所碩士學位論文. 國家永續發展合理電價關鍵因素之研究 A Study on Key for the 治政 Factors. 大. 立 Reasonable Electricity Price for National ‧. ‧ 國. 學. Sustainable Development. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 指導教授：許志義博士研究生：朱麗容中華民國一百零三年七月.

(2) 謝辭. 終於來到撰寫謝辭的這一刻，這不但意謂著論文的完成，更是象徵我人生中一段重要時期即將結束，是時候再動身啟程朝下一個目標邁進。首先，我要感謝的人是我的指導教授許志義老師，因為有幸成為他的學生，讓我有機會在研究所時期參與、接觸了許多能源與電力的議題。許老師是能源界非常優秀的學者，常常帶著我們參加大大小小的能源研討會與國際會議，讓我們隨時有最新的資訊可以吸收、擷取，增廣見聞。在撰寫論文的過程中，老師也總是無私的奉獻，給予我許多啟發與協助，在此對許老師致上最深的謝意。. 治政再來，我要感謝國發所教授李酉潭老師。在當老師助理兩年的期間內，喝遍大立了老師所有珍藏的好茶，在我低潮的時候給予我最大的鼓勵，如果沒有認識這麼 ‧ 國. 學. 一位亦師亦友的好老師，我想我的研究所生涯不會這麼精采。. ‧. 在論文口試期間，承蒙陳澤義老師的指導，提供許多專業、寶貴的意見，使. sit. y. Nat. 得論文的疏漏得以改進、提升品質，在此由衷感謝。還記得在口試時，老師以溫. io. 常感激。. er. 暖的笑容叫我放心，不要緊張，讓我能順利的將論文簡報完成，我內心對老師非. al. n. iv n C 在此，感謝在論文寫作期間的戰友玉琦和秋伶，謝謝妳們一路上的陪伴、扶 hengchi U. 持。也要特別感謝瑞宏總在我寫作論文陷入困境時，拔刀相助，希望你博士生涯一切順利。謝謝我的家人在我求學期間給予我的支持與包容，讓我能無後顧之憂專心學習。最後，我要感謝這篇論文，它讓我嘗到了挫折、壓力、痛苦與淚水，卻也讓我認識了那個堅強、勇敢，直到最後都沒有放棄的自己，我相信這是成長的開始，也是人生這條道路上非常棒的資糧。. i.

(3) 摘要. 適逢電價調漲階段，引發各界對於電價合理化之諸多討論，在民主意識高漲的現今社會，公營事業的角色開始受到轉型與挑戰，如何制訂出既能符合民意，同時亦能達到目標的政策是不可忽視的課題。因此本研究採用模糊層級分析法（Fuzzy analytic hierarchy process），以永續發展的三大框架-經濟、社會與環境做為建構國家永續發展合理電價關鍵因素的主要層級，並由國內外文獻分析彙整出此三個構面下與電價相關的九個次層級和二十二個子層級。根據 20 位電價政策相關之政府機關、能源電業領域之學者以及一般產業用戶填寫問卷之結果，. 治政歸納出臺灣在永續發展的前景下，制訂合理電價之關鍵因素，研究結果發現: 權大立重值在 0.2 以上有 4 項，大幅領先其他項目，前三名分別為臺電發電成本之權 ‧ 國. 學. 重（0.393）最高，其次為反映核能輻射汙染成本（0.3761）、需要維生設備之病. ‧. 患電價優惠(0.279)以及節約能源效益（0.2679）。顯示出合理電價之考量應確實. sit. y. Nat. 反映發電成本，而在電力對環境的議題上，核能汙染問題是最被關注的選項，大. io. er. 幅超過對其他環境汙染因子的考量。接著在照顧弱勢的社會層面中，以予以需要維生設備之病患電價優惠最為優先，其原因可能在於缺電成本高於其他同層面的. al. n. iv n C 低收入戶及身障機構。整體評估而言，三項最大的權重值平均分佈在主層級的三 hengchi U 大面向中，顯示國家永續發展之合理電價應兼顧經濟、社會與環境的平衡發展。. 關鍵字: 合理電價、永續發展、模糊層級分析法. ii.

(4) Abstract In today’s civil society, the soaring of electricity price will always ignite public unrest and debates on national energy policy. In Asia Pacific, where utility firms are mostly nationally owned, the balance between public opinions and policy goals become a challenge. This study apply the Fuzzy analytic hierarchy process to examine the three dimensions of sustainability, namely the economic, the social, and the environmental aspects of national energy policy.. In accordance with the literature, 9. relating primary and 22 secondary sub-dimensions framework is established. The survey results, from 20 governmental officials, scholars from the field of energy industry and general industrial practitioners, indicate that, with the sustainable development in mind, there are four factors weighted values at 0.2 or more, which are significantly ahead of other projects. The top consideration is Taipower’s high cost of. 政治大 life-saving equipment preferential. producing electricity (0.393), follow by the cost for nuclear radiation contamination. 立 (0.279), and saving from energy efficiency (0.2679). (0.3761), patients relying on. electricity tariff. This study concludes that the. ‧ 國. 學. determination of reasonable electricity price should reflect the cost for generation; and that the assessment should also include the opportunity cost for nuclear contamination,. ‧. and the special attention should be consider to socially vulnerable family that relying on life-support equipment. In sum, the significant factors are evenly distributed in. y. Nat. the three dimensions, which indicate that a reasonable electricity price shall be built. n. al. er. io. goals.. sit. by achieving a sustainable balance amongst social, economic, and environmental. Ch. engchi. i Un. v. Keywords: Reasonable electricity price, Sustainable development, Fuzzy analytic hierarchy process.. iii.

(5) 目錄頁次謝辭.............................................................i 摘要.............................................................ii Abstract.........................................................iii 目錄.............................................................iv 表目錄...........................................................vi 圖目錄...........................................................vii 第一章緒論. 立. 政治大. 第一節研究動機...............................................1. ‧ 國. 學. 第二節研究目的...............................................2 第三節研究流程...............................................3. ‧. 第二章文獻回顧. y. Nat. sit. 第一節永續發展文獻探討.......................................4. n. al. er. io. 第二節先進國家電價政策之文獻探討.............................6. Ch. i Un. v. 第三節臺灣電價訂定之現況與考量因素..........................25. engchi. 第四節臺灣訂定合理電價關鍵因素之指標設計....................33 第五節傳統 AHP 法與模糊 AHP 法................................48 第三章研究方法與研究設計第一節研究方法..............................................55 第二節研究變數定義..........................................60 第三節問卷抽樣設計..........................................63 第四章實證結果分析第一節問卷發放結果..........................................64 第二節各層級之模糊權重分析結果...............................67 iv.

(6) 第五章結論第一節研究發現與結論.......................................78 第二節後續研究建議.........................................80 參考文獻........................................................81 附錄層級分析法 AHP 問卷.........................................86. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. v. i Un. v.

(7) 表目錄頁次表 2-1 British Gas Economy 7 Standard 電價費率制度.............................................9 表 2-2 美國 PG&E 時間電價費率.............................................................................13 表 2-3 家庭成員人數適用 CARE 方案之年所得收入上限.....................................14 表 2-4 家庭成員人數適用 FERA 方案之年所得收入上限.....................................15 表 2-5 德國家庭用戶之平均零售電價結構.............................................................18 表 2-6 挪威電力池各類型交易價格.........................................................................20 表 2-7 南韓之非時間電價.........................................................................................22. 治政表 2-8 臺灣與世界國家之電價比較.........................................................................28 大立表 2-9 各層級權重目標文獻資料整理.....................................................................46 ‧ 國. 學. 表 3-1 兩因素間重要性比較的模糊語意尺度........................................................57. ‧. 表 4-1 問卷回收情況................................................................................................64. sit. y. Nat. 表 4-2 總層級與子層級一致性檢定.........................................................................65. io. er. 表 4-3 次層級一致性檢定.........................................................................................66 表 4-4 各層級因素模糊權重表..............................................................................67. al. n. iv n C 總層級因素...................................................................................................70 hengchi U. 表 4-5. 表 4-6 主層級-經濟面...............................................................................................70. 表 4-7 主層級-社會面...............................................................................................71 表 4-8 主層級-環境面...............................................................................................71 表 4-9 次層級因素-反映臺電供給成本......................................................................71 表 4-10 次層級因素-減輕產業用電成本....................................................................72 表 4-11 次層級因素-減輕消費用戶成本....................................................................72 表 4-12 次層級因素-照顧弱勢族群.........................................................................72 表 4-13 次層級因素-縮短貧富差距.........................................................................73. vi.

(8) 表 4-14 次層級因素-大眾運輸與公共設施............................................................73 表 4-15 次層級因素-反映節能減碳效益.................................................................73 表 4-16 次層級因素-反映非化石能源環境外部成本.............................................74 表 4-17 次層級因素-反映環境抗爭成本.................................................................74 表 4-18 國家永續發展合理電價整體目標之權重排序..........................................75. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. vii. i Un. v.

(9) 圖目錄頁次圖1-1 本研究流程......................................................................................................3 圖 2-1 1973-2020 英國各種能源發電比例.............................................................7 圖 2-2 1973-2020 英國各部門電力消費統計..........................................................8 圖 2-3 1973-2030 美國各種能源發電比例.............................................................10 圖 2-4 1973-2030 美國各部門電力消費統計.........................................................11 圖 2-5 美國全國與加州之每人年均電力需求量....................................................12 圖 2-6. 學. ‧ 國. 圖2-7. 治政 1973-2011 德國各種能源發電比例.............................................................16 大立德國工業用電電價結構.................................................................................17. 圖 2-8 南韓發電來源比例圖………………………………………………………20. ‧. 圖 2-9 臺灣 2013 年各項發電量佔比......................................................................25. sit. y. Nat. 圖2-10 臺灣歷年各部門電力消費量.........................................................................26. io. er. 圖 2-11 購入電力購電量及占全系統發購電量占比................................................36 圖 3-1 三角模糊數隸屬函數....................................................................................56. al. n. iv n C 本研究建構之 AHP 分析層級架構..............................................................62 hengchi U. 圖 3-2. 圖 4-1 整體目標體系各策略之絕對權重排序圖....................................................76. vii.

(10) 第一章第一節. 緒論研究動機. 電力議題是臺灣公共政策的討論焦點之一。近年來國民所得水準的提高，導致電力消費量不斷攀升，相對於日漸成長的電力需求，目前臺灣主要發電來源以燃煤、天然氣與核能為主，但由於土地資源有限，能源仰賴進口之比例高達 98%；且在人口稠密、鄰避效應普遍的影響下，電廠等設施的興建不易，故電價訂定必須要有合理評估機制，使臺灣在各種客觀環境的限制下，能讓資源達到有效的配. 政治大. 置，是國家永續發展的基本要件。. 立. ‧ 國. 學. 目前臺灣的電力價格係按成本會計法來訂定電價，其中的考量因素以電力經營之各項成本與電力公司之合理利潤為主，長久以來電價受政府管制，電價結構. ‧. 也未曾因應時代有所大幅度的調整，以致於削減了電價在做為反映資源使用代價. sit. y. Nat. 信號上的功能，同時亦未能反映各區域、各時段不同之用電成本，造成了電力用. n. al. er. io. 戶消費效率上的浪費，因此，電價的合理化一直以來都是備受關注的課題。. Ch. engchi. i Un. v. 然而電價的訂定不僅牽涉到不同群體之間的利益分配，電價累進制度也與弱勢族群用電的社會福利以及節能減碳之政策落實有關。臺灣自 2008 年因反映燃料價格上漲，將電價調升 25.2%後，即未做過大幅調整，直至 2012 年 5 月 1 日經濟部宣布實施電價調漲方案，適逢國內油價不斷調升，此「油電雙漲」政策除了造成物價波動之疑慮外，更引發諸多民怨。面對各界壓力，迫使原訂第 2 階段調漲日期由 2012 年 12 月 10 日延至 2013 年 10 月 1 日實施，因此顯示出民眾對於合理電價之期待與政府電價政策之認知，有明顯的差距。. 1.

(11) 關於合理電價之探討，除了可參考各先進國家之做法外，國內亦有學者做過此議題的相關研究。梁啟源(2013)指出，落實合理價格原則應反映臺電因國際燃料價格上漲所產生之成本，避免因電價過度補貼造成電力公司之虧損與政府財政之負擔。此外，Hsu and Chen(1993)指出為達整體電力系統負載均衡之目的，應將不同電力用戶之缺電成本1納入考量，如分級電價(priority price)之設計。再者，廖桓暉（2012）模擬用戶參與需量反應電價方案之不同情境下，透過社會成本檢定（Societal Cost Test）將不易估算之社會及環境外部成本納入計算，亦即電價必須反映社會成本。. 治政準上而論，為確保臺灣能源穩定、效率，滿足民生基本需求以及兼顧環境保大立護與經濟發展，並考量社會正義與跨世代公平原則以落實能源永續發展綱領之願 ‧ 國. 學. 景，電價訂定必須考量多元關鍵因素。究竟該如何找出建立合理電價的關鍵因素?. ‧. 使其有客觀指標及遵循規則，是國家能源發展相當重要，且值得深入探討的議題，. 研究目的. al. er. io. 第二節. sit. y. Nat. 爰為本研究動機。. n. iv n C 綜上所述，在永續發展的前提下，合理電價的決策目標並非單一性的，調整 hengchi U. 電價的目標除了考量反映電業之成本外，還必須思考環境成本以及社會層面之均衡發展，且各利害關係人(stakeholder)對於合理電價之觀點不盡相同，對政策之推行具有一定的影響，故本研究旨在探討臺灣訂定合理電價關鍵因素之最適權重為何。具體言之，研究目的有以下數端：一、探討並比較先進國家訂定合理電價政策之關鍵因素。二、探討臺灣電價訂定之現況與考量因素。三、探討臺灣制訂合理電價關鍵因素之最適權重。. 1. 缺電成本可定義為，當電力供應中斷，導致斷電或限電，為社會帶來之損失成本。 2.

(12) 第三節研究流程依據前述，本研究擬安排研究流程進行如下圖：. 研究動機與目的. 臺灣電價現況與考量因素. 先進國家電價政策之研析. 初擬臺灣訂定合理電價關鍵之參考準則. 政治大建構臺灣制訂合理電價政策之概念架構與準則內涵：立以永續發展為願景. ‧ 國. 學. 設計發展臺灣制訂合理電價政策 FAHP 專家問卷. ‧. y. sit. io. n. al. 提出結論與建議. er. Nat. 問卷回收資料分析與處理結果之討論. ni C h圖 1-1 本研究流程 U engchi. 3. v.

(13) 第二章. 文獻回顧. 本章文獻回顧由永續發展做為開端，接著分析國內外電價政策文獻與脈絡，做為建構國家永續發展合理電價之指標參考依據。. 第一節永續發展文獻探討在 1987 年的聯合國第 42 屆大會中，世界環境與發展委員會（WCED）發佈了「我們共同的未來（Our Common Future）」報告，將永續發展定義為「能夠滿足當代的需要，且不致危害未來世代滿足其需要的發展過程」概念，1992 年. 政治大. 世界高峰會，通過了「廿一世紀議程」做為全球推動永續發展的行動方案，並發. 立. 表「里約宣言」，呼籲各國共同行動追求人類永續發展。此後「永續發展」觀念. ‧ 國. 學. 發展便成為全球發展的重要理念。所謂永續發展，不只關照到目前世代的人們，並且要考慮到對未來世代人們可能造成的影響。. ‧ y. Nat. sit. 永續發展概念之所以成為各國共同追尋的目標，主要係源自於全球愈來愈關. n. al. er. io. 心環境社經議題與貧窮不公平之間的連結、以及人類健康的未來（李永展等，. Ch. i Un. v. 2008），Spangenberg( 2004）亦認為落實永續性的政策必須有三個條件：. engchi. 一、將環境、社會、經濟及體制目的整合成一個和諧的策略，以確保每個面向必要的利益。二、引介規範性的實務作法，以邁向國際與國內各種政策（包括經濟、貿易、發展、社會、健康等）的分配公平。三、將政策面延伸到各個區域及未來世代。第一個條件要求我們辨識並探索整合作法的可能，同時減少「取捨」（要環境或要經濟）的發生，而在全球及世代之間的觀點要求所有人都必須承擔責任，後二者則重視外部性的產生。. 4.

(14) 除了探討落實永續發展的條件之外，一套有效的評估方法與工具能使永續發展具體化成為一個可以被檢驗目標。評估工具的功能在於轉換永續發展之概念至實際操作項目；接著的才是規畫這些工具，即替提供邁向永續發展之政策制訂選擇；最後才為執行評估工具的功能和評估邁向永續發展目標之努力結果（Hardiet al.,1997）。因此，地方及國家的發展原則與策略，均必須透過永續性衡量工具之檢視，方能修正發展策略，落實永續發展（李永展、林伯勳、范淑敏，2001）。. 臺灣於 1994 年成立「行政院全球變遷政策指導小組」，並於 1997 年提升擴大為「行政院國家永續發展委員會」。隨後於 1998-2000 年間完成了「二十一世. 治政紀議程－中華民國永續發展策略綱領」、2002 年發佈永續發展行動計畫，並訂定大立 2003 年為永續發展行動元年，積極推動我國的永續發展，希望帶動國人永續發 ‧ 國. 學. 展的理念與行動。行政院公共工程委員會也在 2008 年的「永續公共工程-節能減. ‧. 碳政策白皮書」中提出六項政策目標：一、推動永續公共工程，落實節能減碳理. sit. y. Nat. 念。二、建立節能減碳評估與決策體系，有效利用資源。三、發展以性能為導向. io. er. 的公共工程，鼓勵創新科技。四、建構既有公共設施維護管理制度，掌握國家資產。五、推動公共設施延壽計畫，提高效能與壽命。六、加強永續公共工程獎勵. n. al. i Ch 與宣導體系，形成推動力量（工委會，2008）。 Un engchi. v. 而在臺灣永續能源的議題上，亦有相關指標設計的研究。王俊凱、李堅明 (2003)認為，臺灣永續能源發展指標以經濟、社會與環境三大面向為主，經濟面向中包含人均能源消費、國內能源產量及能源進口依存度等之狀態(economic state, ECS) 指標；社會面向中包含由所得不均度觀察最貧窮 20%家庭之用電及家用燃料份額之變化，影響家計非商用能源依存度及不用電力之社會狀態 (social state, SOS) 指標；最後，環境面向包含對污染物排放、固態及放射性廢棄物產量、能源設施佔地面積、尚未開發水力發電能量及森林資源作為燃料木材. 5.

(15) 使用之密集度等之影響所產生的環境狀態(environmental state, ENS)指標。. 行政院 (2012)之「2012永續發展指標系統評量結果」亦將永續發展的評量指標劃分為12 個面向、39 個議題、88 項指標。其中，環境面向包含:空氣、水質、廢棄物與環境管理等指標；節能減碳面向包含: 溫室氣體、能源使用以及節約能源等指標；生產面向包含: 失業率、總體經濟績效、消費者物價指數年增率以及公共財政等指標；生活面向則主要包含:交通公共運輸乘客人次以及運輸部門國內能源消耗量等指標；福祉面向包含: 貧困、低收入戶的人口比率以及收入均衡性等指標。. 政治大. 第二節立先進國家電價政策之文獻探討. ‧ 國. 學. 本節藉由蒐集各先進國家電業環境與電價制度之文獻，加以比較分析，俾擷. ‧. 取先進國家相關政策之重要意涵，進而為探討臺灣訂定合理電價之關鍵因素分析，. sit. n. al. er. io. 一、英國. y. Nat. 提供方向與參考指標。. Ch. engchi. i Un. v. 2012 年，英國的發電結構為天然氣 46％，煤 29％，核能 16％，生質能 4％，風力 3％，燃油 1％，水力 1％。天然氣是英國的電力供應主要來源，約佔總發電量的 46％，從 2000 年開始成長了 6%，燃煤的比例為 29 ％，過去 20 年中，燃煤佔比例已開始穩定下降。核電佔 16％，自 2000 年的 23％開始下降，且預計到 2020 年，一些到達其停止運轉年限的核電廠除役後，核能發電的比例會再進一步降低。未來幾年，英國將持續增加可再生能源的發電量。. 6.

(16) 在過去十年，英國電力進口量已經下降，但目前電量仍然是淨進口。其電力進口主要來自法國，而出口則主要輸出到愛爾蘭。自 2011 年 4 月，與荷蘭跨境電網連接正在持續運作中(IEA，2012)。. 立. 政治大. ‧ 國. 學 ‧. 圖 2-1 1973-2020 英國各種能源發電比例. 資料來源:Energy Policy of OECD countries :United Kindom 2012 Edition，International. sit. y. Nat. Energy Agency (IEA), 2012.. n. al. er. io. 在電力需求方面，電力需求成長最高的是住宅部門，佔總數的 36％，. Ch. i Un. v. 工業部門的電力需求佔 32％，商業和服務業佔 29％，其餘的如交通運輸，. engchi. 約佔 1％，農業和漁業部門約 1％。. 未來十年，英國在將一些老舊或汙染嚴重的電廠關閉後，預計將減少約五分之一的發電供給，而因為其在未來的電力系統規劃上，將包含更多間歇性發電（如風力發電），這種結構可能對電力供應的連續性造成影響，如果沒有在發電容量方面增加足夠的投資，以滿足電力需求尖峰期，電力價格必將上漲。這顯示與減碳相關的環境及電力政策，非常有可能導致未來更高的供電成本。. 7.

(17) 圖 2-2 1973-2020 英國各部門電力消費統計. 政治大 Edition，International Energy Agency (IEA), 2012. 立. 資料來源: Energy Policy of OECD countries :United Kingdom 2012. ‧ 國. 學. 英國 1989 年推行國營事業民營化與市場的自由化改革後，將原本為國營的獨佔事業徹底重組解構，重建競爭性的市場機制。目前英國電力市場. ‧. 超過 18 家供應商，這些供應商大都只提供天然氣與電力的服務。英國目前. y. Nat. er. io. 即時電價。. sit. 所採用的電價模式主要有四種，分別為階梯式、兩部電價制、時間電價、. al. n. iv n C hengchi U 階梯式電價：當用電量超過一定數量以後，其電價就便宜，這種結. （一）. 構一般分為三段，對用戶來說，用電越多，平均付的單位電度電費就越低。（二）. 兩部電價制：計費由兩部分組成，第一部分稱為固定費用，固定費用的收取與是否用電或用電數量大小無關，對用戶只考慮用戶所接入的電壓等級和用戶類型，第二部分則是電度電價，根據用電數量的大小來計算電費，現在英國電力用戶，仍廣泛使用這種電價。. （三）. 時間電價：一般把一天分為兩段，但分的時間不同，有些用戶把離峰時間段劃分成從晚上 7 時至次日晨 7 時，這一時間段內的電價大 8.

(18) 約是日間電價的 70%左右，而有些用戶的離峰時段則從夜間 12 時至淩晨 7 時，這一時段內的電費更便宜，大約是日間電價的 35%（許志義等，2012）。（四）. 即時電價：目前英國對一些大的工業用戶採取了每半個小時一個電價，電價根據電力系統的生產成本的即時變化而變化。以英國電力市場占有率最高的 British Gas 的 Economy 7 Standard 電價. 制度為例，在倫敦地區的時間電價為下表 2-1。所謂的 Economy 7 是英國的電力供應商提供離峰時間擁有較便宜的費率，這種費率需要一種特殊的電. 政治大. 表，提供日間跟夜間的用電量，因為夜間(離峰)時間都至少 7 小時，因而得. 立. 名。用戶可於在晚間 10 點到早上 8 點之間自由選擇至少 7 小時，作為離峰. ‧. ‧ 國. 差距。. 學. 計價時段，而電力公司也因為用戶用電的「參差率」，抑低尖離峰負載的. Nat. 24.563vpence/kwh a l 0kwh-180kwh n i :11.386) (第一階段) (NTD Ch U e n g c h i 12.982 pence/kwh Over 180kwh. n 日間費率. sit. 費率. er. io. 分類. y. 表 2-1 British Gas Economy 7 Standard 電價費率制度. (第二階段). (NTD :6.018) 4.527 pence/kwh. 夜間費率. (NTD :2.098) 資料來源: http://www.britishgas.co.uk/. 由於每家電力供應商提供的電價和服務計畫不盡相同，消費者可以隨時更換能源電力供應商，有助於降低市場價格，競爭的機制也促進能源供應商為爭取客戶，不斷推出新服務。因此，這也導致其他小型能源供應商為了搶市場佔有率，把能源當成商品來銷售，有所謂的階梯式電價方案， 9.

(19) 亦即當用電量越多，平均單位電價相對越低，鼓勵消費者多使用能源。此充分反應英國電力市場落實自由化之消費屬性，符合一般規模經濟理論之本質。惟此種激勵電力消費的定價模式，不易落實節能減碳之政策目標 (許志義等，2012)。. 二、美國至 2011 年底為止，美國的核能發電佔 19%，其他能源則分別為：煤佔 42%、天然氣佔 25%、再生能源 13%、油及其他液體燃料佔 1%。根據 EIA 的預測，到 2040 年時，核能發電比例將微幅下降到 17%，燃煤則從. 政治大. 42%降到 35%，但天然氣與再生能源兩項為美國重點扶植的發電能源，占. 立. 比將呈現增加趨勢，分別成長到 30%及 16% (IEA，2012)。. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 圖 2-3 1973-2030 美國各種能源發電比例資料來源:Energy Policy of OECD countries :United States 2012 Edition， International Energy Agency (IEA), 2012. 在電力需求方面，成長的動力主要來自於商業和住宅部門，如下圖所示。其中商業部門的成長主要來自於服務業，而住宅部門的成長則主要來自於美國人口逐漸朝溫暖的地區集中，其對於冷氣的需求增加所導致(IEA， 10.

(20) 2007)。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 圖 2-4 1973-2030 美國各部門電力消費統計. 資料來源:Energy Policy of OECD countries : United States 2012 EditionInternational Energy Agency (IEA), 2012.. ‧. sit. y. Nat. 1970 年歷經兩次石油危機，石油價格開始上漲，各國推出替代性能源，. io. er. 而美國也是其中之一。其中，電力產業便是美國政府從 1970 年開始積極改變能源效率的產業之一，當時政府推動需求面管理及綜合資源規劃. al. n. iv n C Planning, h eIRP)，而加州電力產業為協助政府在 ngchi U. (Integrated Resource. DSM. （Demand-Side Management, DSM）的落實，從 1980 年開始配合政府推動脫鉤政策(Decoupling)來達到減少每人平均用電量的效果。. 自 1991 年至 2008 年間，加州人均 GDP 成長逾 50%，但人均電力需求卻接近零成長，如下圖所示。其原因除了在 1994 年時規劃未來所有新增電力需求尖峰負載的 50% 須來自電力需求端管理（ Demand-Side Management, DSM） 2之外，最關鍵的因素即為加州從 1981 年所開始實施 2. 狹義的需求面管理係指電力公司藉由電價誘因，鼓勵電力用戶參與需求面管理方案，以減少本身用電負載需求量或移轉部份尖峰用電至離峰時段，改變能源消費需求型態之做法。依管理目標， 11.

(21) 「脫勾政策」（decoupling policy）。. 立. 政治大. 圖 2-5 美國全國與加州之每人年均電力需求量. ‧ 國. First and Most Profitable Way to Delay. 學. 資料來源： Energy Efficiency: The. Climate Change . California Energy Commission , 2008.. ‧. 脫鉤政策主要是電業改變傳統的經營方式，並改變消費者對能源的使. y. Nat. sit. 用方式，不單純以收入做為固定成本與變動成本的抵減項目，主要透過法. n. al. er. io. 規訂定來調整不同時期的電價費率，此舉並不會影響消費者所付出電費的. Ch. i Un. v. 金額，又能讓消費者有效率的節約能源，如此一來，可確保在一定的期間. engchi. 下，實際收入完全符合公用事業的既定收入要求，即確保銷售水準的穩定性。此政策和傳統電力公司不同的點是，電力公司在傳統電力規範的價格制定下，主要是實際收入波動較大，而電價基數則是維持不變，其中每年的計算方法是收入銷售量乘上價格；而脫鉤政策則是每年的價格呈現波動狀態，實際收入和實際與電價基數的收入則維持不變，其中價格的計算方主要可區分為能源節約(Energy Conservation)與負載管理(Load Management)兩大項。而廣的之能源需求面管理除了上述狹義 DSM 範圍外，更包括用戶小規模之能源生產或儲存，以配合其改變能源消費型態之行為。例如：電力用戶除了改變自身的電力消費型態之外，也可能在用戶端裝設太陽能、風力、生質能、儲能系統等局部性、區域性、小規模的分散型供電方式，進而調節其電力需求多寡的行為。 12.

(22) 式是採用收入要求除以目標的銷售量。另外，在電力價格方面，美國北加州之電業公司屬民營公用電業（Investor-Owned Utility, IOU）太平洋天然氣與電力公司(Pacific Gas and Electric Company, PG&E) 規模最大，其中 PG&E 住宅用戶時間電價方案係根據用戶電能需求用電量訂定契約容量，此方案適用單相及多相電源用戶，合約為年度合約。其時間電價方案為結合累進階梯式電價之設計概念，費率不僅依季節與用電尖離峰時段的不同而變化3，且「用電量越多，單位電價費率也越高」，如下表所示。. 政治大. 表 2-2 美國 PG&E 時間電價費率. 立. 單位：新臺幣元/度. 7.58 (元/日). 底度費用. 4.42 (元/日) 半尖峰. 離峰. 冬. 7.95. 4.85. 3.35. 基本用量的 101% - 130%. 8.45. 5.36. 3.86. 基本用量的 131% - 200%. 13.33. 10.23. 8.73. 基本用量的 201% - 300%. 14.52. 11.42. 9.93. io. al. er. 基本用量. 夏. 冬. 2.79. 2.90. 3.30. 3.40. 8.16. 8.28. 9.36. 9.47. sit. 夏. Nat. 夏. y. ‧ 國. 尖峰. ‧. 能量費率. 學. 電錶收取費率. n. v 超過基本用量的 300% n i 11.52 11.16 C h 17.45 12.88 U 11.03 e nhttp://www.pge.com，依資料來源：美國 PG&E 電力公司 2012/7/10 對美 gchi 元即期匯率 1:29.94 換算。而除了有效的運用脫鉤政策與時間電價等需求面管理抑低用電量之外，有別於其他國家的地方是，加州在能源方案中，特別設計了照顧低收入戶之電價方案，以下簡稱低所得方案。. 3. 夏季期間為 5 月 1 日至 10 月 31 日，其尖峰時段為週一至週五 1:00p.m.-7:00p.m.，半尖峰時段為週一至週五 10:00a.m.-1:00p.m.、7:00p.m.-9:00p.m.，以及週六和週日 5:00p.m.-8:00p.m.也屬於半尖峰時段，其餘皆為離峰時段。冬季期間為 11 月 1 日至 4 月 30 日，半尖峰時段為週一至週五 5:00p.m.-8:00p.m.，其餘時間與國定假日皆為離峰時段。 13.

(23) 低所得方案為照顧低所得家戶，使其亦能參與節能行動，其中較常見之方案共有三項，分別為:. （一） California Alternate Rates for Energy (CARE)，若家戶成員人數與所得符合申請規則，則給予20%電價折扣。此方案要求申請人符合下表的家戶人數與所得範圍限制：表 2-3 家庭成員人數適用 CARE 方案之年所得收入上限家庭成員人數(人). 適用 CARE 方案之年所得收入上限(美元). 1~2. 31,300. 3. 立. 4. 52,000. 學. 59,600. 6 每增加一人. 7600. 資料來源: http://www.cpuc.ca.gov/. ‧. ‧ 國. 5. 36,800 治政大 44,400. Nat. sit. y. 加州每年花費於 CARE 方案的行政成本總額達 1500 萬美元，所支付. n. al. er. io. 的折扣成本遠高於行政成本。根據統計，自 2003 年起，CARE 方案. i Un. v. 的折扣成本平均每年增加 16%。此折扣成本是由非 CARE 方案的電. Ch. engchi. 力用戶，以較高的電價累進費率等方式共同負擔。. （二） The Family Electric Rate Assistance Program (FERA)，要求申請人為加州三大民營電廠的消費者，申請條件和 CARE 類似，若資格符合即可獲得較低廉電價。此方案要求申請人符合下表的家戶人數與所得範圍限制:. 14.

(24) 表 2-4 家庭成員人數適用 FERA 方案之年所得收入上限家庭成員人數(人). 適用方案之年所得收入上限(美元). 3. 36,801-46,100. 4. 44,401-55,600. 5. 52,001-65,100. 6 每增加一人. 59,601-74,600 7600-9500 資料來源: http://www.cpuc.ca.gov/. （三） Low Income Energy Efficiency Program (LIEE)，申請資格和 CARE ，資格符合可向電力公司申請節能設備之價金補貼。同時，加州將全州十數個不同基本級距之區域，依各區地形氣溫之差. 治政大異，分別訂定每區住宅用戶每日 10 至 40 度不等之基本用電量，超越此額立度，其累進級距之單位電價即逐步遞增。此印證公用事業所提供之服務，. ‧ 國. 學. 在民生基本需求內，係屬必需品；一旦超出基本需求，即屬奢侈財，應反. er. io. sit. y. Nat. 三、德國. ‧. 映其環境社會成本。. al. 德國是歐盟成員國之中能源消耗量最大的國家，也是全球主要能源消耗. n. iv n C 國之一，德國有96％以上的能源均仰賴進口，其中石油和天然氣就佔80％。 hengchi U 領土富含煤礦和少量的天然氣，煤礦是德國主要能源。為符合節能減碳潮流，德國近幾年來著力於發展風力、水力、地熱、太陽能等再生能源作為發電來源。但以目前來看，德國主要之發電來源為火力發電(其中燃煤:佔45.1%)，次之是核能(約佔17.9%)，再來才是水力發電和再生能源 (約佔20%)，如圖 2-6所示。而在電力需求方面，德國的工業部門佔比為44.2% ，商業與服務部門分別為26.4%與26.2%，運輸部門約3.2% (IEA，2013)。. 15.

(25) 圖2-6 1973-2011 德國各種能源發電比例. 政治大 International Energy Agency (IEA), 2013. 立. 資料來源:Energy Policy of OECD countries :Jermany 2013 Edition，. ‧ 國. 學. 自2011年發生311福島事件後，德國政府即於2011年7月公佈了「能源轉型(Entergiewende)」，首先關閉了境內8座較為老舊的核電機組，並決定在. ‧. 2022年之前全面放棄核電，改以再生能源作為主要電力來源。由當前再生. y. Nat. sit. 能源在總電力中佔比的22.9%，增加到2020年的35%，並逐步提高到2030年. n. al. er. io. 的50%、2040年的65%、2050年的80%。目前德國透過淨能量電錶計量（Net. Ch. i Un. v. Energy Metering, NEM）和電力收購費率（Feed-In Tariff, FIT）制度逐步使. engchi. 配電結構更加多元化。根據再生能源法，電力收購費率高於電網電價（grid price），以支持處在市場早期發展階段的再生能源技術，特別是太陽能和風力發電。這樣的電價可為再生能源的風險投資提供穩定的經濟環境。. 以工業用戶的電價結構來看（如下圖所示），2013年，工業用戶的聯網費用約占其電價的10.37%，稅負（含電力稅與VAT）約占27.89%，對於再生能源發電的貢獻EEG約占29.44%，而能源採購和供應（energy procurement and supply）的部份占工業用戶所支付總電價的30.74%，由此可知，工業用戶的零售電價中有超過 50% 的部份是用於稅費（ tax and fees ）之中 16.

(26) ( Monitoring Report 2013)。. 對熱電共生 (KWKG)貢獻, 0.29%. 聯網費用, 10.37%. 電能購買與供應費, 30.74%. EEG貢獻, 29.44%. 稅負(含電力稅與VAT), 27.89%. 特許費, 0.62%. 政治大. 圖2-7 德國工業用電電價結構. 立. 資料來源:Monitoring Report 2013，Bundesnetzagentur，2013. ‧ 國. 學. 而德國一般家庭電費的成本結構包含：發電、輸電及配電費、熱電聯產. ‧. 法附加費（CHP Act）、再生能源補助附加費（EEG）、特許費（Concession levy）、. sit. y. Nat. 電力稅（Electricity tax）、營業稅（Turnover tax），家庭的各種購電類別間的. io. er. 價格差異主要是由於能源採購和供應的成本不同所致，以2012年為例，家庭用戶不同購電類別的價格差異，主要在於能源的購買、供應及加值稅的不同。. al. n. iv n C 法規上要求消費者的電力支付占價格相當大的比重，家庭所支付的電價中有 hengchi U. 40%以上是屬於電力稅、加值稅、特許權費以及源於可再生能源法（EEG）和熱電聯產法發電（KWKG）的費用，德國家庭用戶的電價遠高於工業用戶電價，主要原因就是在於家庭用戶支付較高的能源購買與供應費用、電力網路使用費、特許費及稅費。. 德國電價在近年來持續上漲，而其上漲的原因主要是由於再生能源補助、熱電聯產法附加費的增加所致。平均每度電所含再生能源附加費（EEG），將從2012年的3.6歐分提高到2013年的5.3歐分，上升約5成。. 17.

(27) 表2-5 德國家庭用戶之平均零售電價結構單位:臺幣/kWh 標準型. 變更契約型. 網路使用費. 2.03. 計價費用. 0.12. 計量費用. 0.03. 儀表操作費. 0.09. 變更供應者型. 電能購買. 2.40. 2.37. 2.30. 電能供應. 0.94. 0.71. 0.66. 特許費. 0.63. 對EEG供獻. 1.35. 對KWKG供獻. 0.00. 對Strom NEV供獻. 0.05 治政 0.77 大 1.54 立1.60. 電力稅加值稅合計. 10.05. 1.53. 9.73. 9.60. ‧ 國. 學. 資料來源:Monitoring Report 2013，Bundesnetzagentur，2013，依2014/6，歐元對臺幣即期匯率1:37.77換算. ‧. 若離岸風電和太陽光電再以目前速度增長，預計電價在未來十年內將. y. Nat. er. io. sit. 再增加30%至50%。由於逐步淘汰核電，預計德國將花費超過3,000億歐元投資在綠色電力上，已造成目前德國的消費者正面臨著十年最大的電力價. n. al. Ch. i Un. v. 格上漲，預估這些價格上漲仍將繼續(葛復光、陳中舜、張志瑋，2013)。. engchi. 18.

(28) 四、北歐－挪威北歐包含挪威、瑞典、芬蘭以及丹麥四個國家，電力市場由傳統的中央計畫轉型為自由化市場。其中挪威是四個國家中電力改革的領導者，由於地理環境之優勢，水力發電佔總發電量之 99%，惟降水和溫度的變化可能會導致電價出現較大的波動，夏季電費便宜，冬季電費貴。若該年降雨豐沛，挪威為電力淨出口國，但若遇到乾旱，則轉為淨進口國，主要電力來源以丹麥、瑞典和芬蘭為主。而在電力需求方面，以工業部門最多，佔 45%，其餘服務業與住宅部門分別為 23%、31% (IEA，2012)。. 政治大早期之電力結構以國營之垂直整合公司為主，1991年開放其國家之電立. ‧ 國. 學. 力池允許電力買賣，並分割電力公司將發配、電部門引進競爭機制，唯輸電部門仍維持專營權。1992年率先開放電力批發市場競爭，並與瑞典和芬. ‧. 蘭成立了世界上第一個跨國電力商品交易所：北歐電力池(Nord Pool)，被. sit. y. Nat. 廣泛認為是有效跨境市場整合。北歐電力市場的交易是由電力實體交易的. n. al. er. io. 雙邊契約市場、北歐電力池中前一日的現貨市場以及為避險而非實體交易. i Un. v. 的期貨市場所組成。發電業者除了可以透過雙邊契約與用電戶買賣電力，. Ch. engchi. 亦可透過北歐電力池交易剩餘或不足的電力，費率如表2-6所示。. 而在實體市場中，買賣雙方可不需經過電力交易所，自行或透過代理商進行交易，用戶有充分的選擇權，可以決定買賣的時間、數量、合約期限與價格。小的最終使用者通常是從交易公司或配電公司購電。大的企業可以從批發市場購電，較居民用電便宜。. 19.

(29) 表2-6. 挪威電力池各類型交易價格. 交易類型. 電力價格 (NT/kWh). 雙邊合約(Bilateral contracts ). 1.53972. 一年期合約(Contracts up to1year duration). 1.911. 五年期合約(Contracts up to 5 year duration). 1.87824. Elspot market. 4. 2.04204. 資料來源: Statistics Norway，依2014/6，臺幣對丹麥克朗即期匯率 1:0.18 換算 http://www.ssb.no/en/energi-og-industri/statistikker/elektr isitetaar/aar/ 五、南韓. 政治大. 南韓為一能源密集型的國家，目前有97%的能源仰賴進口。在發電能. 立. 源分配上，燃煤佔45.2%、核能佔29.1%，天然氣為21.2%，水力和風力發電. ‧ 國. 學. 則分別為0.9%和0.2%，如下圖所示。而在電力需求方面，工業部門為50.8%，服務業和其他產業為35.1%，住宅部門佔13.6% (IEA，2012)。. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 圖2-8 南韓發電來源比例資料來源:Energy Policy of OECD cou ntries :The Republic of Korea 2012 Edition，International Energy Agency (IEA), 2012.. 4. Elspot 為提前一天的電力拍賣市場，成員將電力訂單提交於網絡交易系統，SESAM，待價格結算後，電源才在第二天交易進行傳遞。 20.

(30) 2008年，韓國為建立「低碳綠色成長」之國家願景，成立「綠色成長總統委員會」(Presidential Committee on Green Growth, PCGG)，其設立目的主要在結合綠色經濟發展，積極推動氣候變遷相關政策與措施。2009年，南韓提出「綠色成長計劃(Green Growth)」，規劃每年將投入2%的國民生產毛額(GDP)，預計花四十年的時間，達到100%能源自主(Energy Independency) 的目標，主要政策內容包括將再生能源比例提升至30%以及將具有爭議的核電比例，由現有的29.1%的發電量佔比，提高至41%以上，以期能達成能源獨立的終極目標。目前南韓運轉中的核能機組有20部，總裝置容量約17.7 百萬瓩，在全亞洲僅次於日本及俄羅斯，另有4部機組正興建中，規劃興建的機組亦有4部。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 南韓現行電價制定方式係由韓國電力公司(Korea Electric Power Corp,. ‧. KEPCO)提出電價方案，由獨立的電價審核委員會進行審核，報經南韓企劃. sit. y. Nat. 財政部(Ministry of Strategy and Finance)批准才能實施。全國電力係由獨家. io. al. n. 況相同。. er. 的電力公司所供應，而其在輸配電方面，仍屬獨占之市場結構，與臺灣情. Ch. engchi. i Un. v. 南韓將電力用戶劃分為家庭用戶、一般用戶、教育用戶、工業用戶、農業用戶以及路燈與夜間電力用戶七類，並在以不同的容量、用量、電壓及負載率加以分級區別。總體而言，在價格上以農業用戶最低，工業用電價格亦相當低廉，而在住宅用戶非時間電價，南韓主要係採取「以價制量」的方式，以抑低用戶高額的電力使用。南韓之非時間電價用電契約容量皆等於或低於 3KW。如下表所示，低壓住宅用戶每月用電量 500 度以上的單位電價費率約為每度新臺幣 13.41 元，而最低用電級距 100 度內，單位電價費率僅新臺幣 1.15 元，其最高與最低用電量級距之電價相差高達 11.7 倍。. 21.

(31) 表2-7 南韓之非時間電價單位：新臺幣元/度. 容量費率(每戶). 能量費率. 1~100 度. 7.8. 1~100 度. 1.15. 101~200 度. 17.2. 101~200 度. 2.37. 201~300 度. 29.8. 201~300 度. 3.50. 301~400 度. 71.2. 301~400 度. 5.17. 401~500 度. 133.4. 401~500 度. 7.63. 501 度~. 244.6. 501 度~. 13.41. 資料來源：南韓電力公司 http://www.kepco.co.kr/eng，依 2012/07/10 對韓圜即期匯率 1:0.027 換算。. 政治大. 此外，南韓電力公司自2011年11月至2013年12月止，對於住宅用戶超. 立. 出1350度以上之用電量，每度電除原本670.6韓圜外(約新臺幣18.1元)，低電. ‧ 國. 學. 壓另加收每度118.4韓圜(約新臺幣3.2元)，高電壓另加收每度93韓圜(約新臺幣2.5元)之附加捐。. ‧ sit. y. Nat. 六、小結. n. al. er. io. 歸納前述國家為達到永續發展所訂定之電價政策與考量關鍵因素，可彙整如下：. Ch. engchi. i Un. v. （一）環境面-節能減碳 1. 降低用電需求因環保意識高漲、找尋發電場址不易、輸、配電路權困難以及供給面開發受阻的緣故，電力政策日趨重視電力需求面管理。上述列舉之國家中，因其電業環境自由化已達一定之程度，且先進電力讀錶建設已趨完善，搭配自由競爭之電業環境機制，讓需求面管理之成效得以彰顯出來，使能達成節能減碳目標之工具更加多元，電價之設計亦不如電業管制之國家侷限。以英國的 22.

(32) Economy7 電價制度為例，因為智慧電錶的應用，讓用戶能掌握尖離峰時間的用電量，有效減少電費帳單成本，也對抑低尖峰用電量有所貢獻。 2. 發展再生能源為了因應氣候變遷，先進國家電力市場開始逐年降低煤炭發電的比例，而改採天然氣及其他再生能源發電。德國於 2004 年形成新能源法案，該法旨在促進再生能源的發展，提高綠色能源在德國能源消費中的比例，以實現減碳目標。促使再生能源產業的蓬勃發展，在環境保護方面效果明顯。. 立. 政治大. 再者，韓國在主要發電方式雖與臺灣相似，但其在住宅用戶. ‧ 國. 學. 非時間電價中，將級距間之電價價差拉大，並對用電量超出 1350. ‧. 度以上之用戶徵收附加捐，使得用電量超過一定比例者，所適用. io. er. 間接鼓勵高用電量用戶選擇再生能源。. al. n. （二）. sit. y. Nat. 的電價與使用再生能源電價相同，是謂「市電同價（grid parity）」，. ni Ch 社會面-縮短貧富差距、照顧弱勢 U engchi. v. 累進式的費率，就如同累進式的稅率一樣，是政策中實現社會公平、縮短貧富差距的重要工具。以主要發電方式與臺灣相似的韓國為例，韓國在一般住宅用戶的非時間電價累進費率中，用電量 100KWH 以下之用戶極為優惠，於基本用量予以照顧，而住宅用戶每月用電量 500 度以上的單位電價費率則高達每度新臺幣 13.41 元，其最高與最低用電量級距之電價相差高達 11.7 倍，可視為一種以價制量，並落實使用者付費之作法。. 23.

(33) 然而，累進費率為一普遍性的電價，適用於全體用戶，而其中僅第一階段是照顧弱勢，但加州的低所得 CARE 方案，只針對收入戶，為一局部性的電價，對於低收入戶所給予的折扣成本，由非 CARE 方案的電力用戶以較高的電價累進方式共同負擔。. （三）經濟面-成本考量. 工業電價的價格低於一般住宅用戶的電價，是政策上對產業的扶植與保護，以德國為例，德國家庭用戶的電價遠高於工業用. 治政戶電價，主要原因就是在於家庭用戶支付較高的能源購買與供應大立費用、電力網路使用費、特許費及稅費。而南韓、挪威、英國等 ‧ 國. 學. 亦以低廉的工業電價以利產業發展，然而電力價格與資源稟賦之. ‧. 差異息息相關，例如挪威之發電來源 99%皆來自水力發電，故其. sit. y. Nat. 電價得以維持相當低廉的價格，而英國因自由化的電業環境，使. io. er. 得電力價格遵循市場機制，電力消費量越多，電價就越便宜，但臺灣的天然資源匱乏，能源大多仰賴進口，是否有條件繼續維持. n. al. ni Ch 低電價是值得反省的問題。 U engchi. 24. v.

(34) 第三節臺灣電價訂定之現況與考量因素. 本章節承續第二章先進國家電業之現況比較後，接著探討臺灣當前電價訂定情況與考量之關鍵因素。一、臺灣制訂電價之現況. 臺灣 98％能源依賴進口，隨著國際能源價格波動。核能、燃煤、天然氣在 2013 年大約佔臺電發電的 80%以上，是臺灣最重要的三大能源。. 立. 燃油. 政治大. ‧ 國. 學. 再生能源抽蓄水力. ‧. 核能燃煤. sit. y. Nat. 燃氣. 燃煤核能抽蓄水力再生能源 a l27.40% i v 8.70% n C h 12.50% 6.30% engchi U. n. 燃氣 37.00%. er. io. 0.00% 5.00% 10.00% 15.00% 20.00% 25.00% 30.00% 35.00% 40.00% 百分比. 燃油 8.10%. 圖 2-9 臺灣 2013 年各項發電量佔比資料來源:臺灣電力公司. 2012 年電力消費工業占比最高達 53.2%，服務及住宅次之分占 19.5% 及 18.0%、能源占 7.7% 、農業及運輸占比少，分別為 1.1%、0.5%。 2012 年相較於 1996 年電力消費，各部門皆成長，其中運輸成長高達 4 倍最快、工業次之約 1 倍。. 25.

(35) 圖 2-10 臺灣歷年各部門電力消費量資料來源:經濟部能源局. 政治大. 隨著經濟水準的提升，產業的蓬勃發展亦帶動對電力需求之快速成長，. 立. 1990 年至 2011 年，臺灣平均每人能源消費量(energy consumption per capita). ‧ 國. 學. 大約成長 86%，但人均用電量(electricity consumption per capita)卻由 4,566 度增加至 10,495 度，成長幅度約為 130%，由此可知，人均電力消費成長. ‧. 率高於人均能源消費成長率，顯示臺灣電力依賴傾向逐漸顯著。. sit. y. Nat. n. al. er. io. 目前臺電公司現行電價費率公式自民國 49 年訂定以來沿用迄今，係. Ch. 按成本會計法訂定電價，訂價公式如下：. engchi. i Un. v. 平均每度電價＝（發電費用＋供電費用＋售電費用＋管理及總務費用＋其他費用＋合理利潤＋所得稅－其他營業收入）÷ 售電度數。. 根據民國 58 年立法院第 42 會期之決議，臺電公司投資報酬率未達 9.5％時必須調整電價，以確保達成法定盈餘目標5。. 行政院 2012 年 5 月 1 日宣布電價調漲方案，分三階段調漲。第一階段調漲為 2012 年 6 月 10 日原方案四成；第二階段則原訂 2012 年 12 月 10 日， 5. 臺電公司，http://www.taipower.com 26.

(36) 因經濟不景氣，延到 2013 年 10 月 1 日，再調漲原方案四成；剩下二成則視臺電公司經營改善效率後再行評估。以下為調整之細項說明：. (一) 住宅用電. 1.. 每個月用電量低於 330 度的用戶高達 756 萬戶約占 67％，電價維持原價不調整。. 2.. 因第一級距收費上限由 110 度提高到 120 度。. 3.. 提高用電較多者的負擔，用電越多，漲幅越大。. 學. ‧ 國. 4.. 治政第一、二階段調整後，整體住宅用電累計調幅低於 9％。大立. (二) 小商家. ‧. sit. y. Nat. 每個月用電 330 度的用戶有 30 萬戶約占 33％，電費維持原價不. io. er. 調整，即每 3 家小商家中有有 1 個小商家電價維持原價不調整。 1.. 為引導小型商業用戶節約用電，新增 1,501 度以上之級距，同樣. 2.. 二階段調整後，小型商業用戶累計調幅約為 21％。. al. n. iv n C 也採用電越多，漲幅越大的方式調整。 hengchi U. (三) 大型商業及工業用戶. 1.. 二階段調整後，大型商業用戶每月電費平均平均調幅約 24％；工業用電方面，小型工業用戶每月電費平均調幅約為 23％、大型工業用戶平均調幅則約為 27％左右。. 2.. 為轉移尖峰用電，尖峰用電加價較多，以鼓勵產業界儘量在離峰. 27.

(37) 時間用電，而離峰電價的調幅也將從原公告方案的 62％降為 50 ％，惟二階段累計僅調整 40％。. 而電價調漲之理由，根據行政院「電價合理化方案」所述，是基於「合理價格、節能減碳、照顧民生」之三大原則。由於目前臺電發電燃料成本佔總支出之比例已達 70%，2009 年臺電幾近損益兩平，2010 及 2011 年國際燃料價格上漲，加上基載機組發電量無法增加，需以高成本的燃油、燃氣發電供應，因此虧損擴大為 181 億元及 433 億元，六年累積虧損達 1,179 億元。又政府為穩定物價，降低對產業與民生之衝擊，對公用事業之價格. 治政多採凍漲或緩漲，故長期下來對公營事業造成虧損，以致臺灣電價長期偏大立低，依國際能源總署(IEA)最新統計，2013 年 10 月 1 日第二階段電價調 ‧ 國. 學. 整後，我國住宅及工業電價排名仍維持亞鄰國家第二低，見下表所示：. 2.2202. 挪威. al. 南韓. y. v ni. 平均單價 2.0968. 臺灣. n. 2.7319. sit. 國別地區. er. 平均單價. io. 大陸. ‧. 國別地區. 工業用電. Nat. 住宅用電. 表 2-8 臺灣與世界國家之電價比較. 馬來西亞. 2.7596. 泰國. 3.2381. 南韓. 3.4117. 大陸. 2.8870. 美國. 3.4719. 香港. 2.9263. 香港. 3.7852. 美國. 2.0497. 新加坡. 5.3889. 泰國. 3.1585. 挪威. 5.0294. 新加坡. 3.9894. 菲律賓. 7.1538. 菲律賓. 5.0884. 日本. 7.6880. 日本. 5.2750. Ch. 臺灣 U e n g c馬來西亞 hi. 2.6367 2.7030 2.8699. 資料來源：臺電公司註:臺灣調整後電價採 2013 年平均電價；其餘國家採國際能源署 IEA 與東亞暨西太平洋地區電力事業協會 AESIEAP 之 2011 年資料(大陸採 2010 年資料)。. 28.

(38) 故而，為了確實反映成本，電價之調漲已經不可避免。就此次電價合理化方案而言，為顧及民眾的基本生活需求，已盡量減少基層級距之漲幅，並基於「使用者付費、用越多漲越多」的原則，以符合公平正義的精神。政府當局希望藉由此方案之實施，可進一步確保電力的穩定供應、促使整體經濟資源合理配置、落實節能減碳，有助於經濟的永續發展，以對經濟結構轉型及國際競爭力強化有積極促進的作用。. 二、臺灣電價訂定遭遇的問題. 治政電價之調漲，已為不可避免的趨勢，綜觀目前臺灣電價制度是按成本大立會計法訂定電價，然電價的調整過程不易，且常因政治因素考量，以致於 ‧ 國. 學. 影響應有之調價。臺灣電價訂定面臨的重要議題，依蒐集之文獻可歸納為. ‧. 以下層面：. sit. y. Nat. io. er. (一)、環境面. al. n. iv n C 為達到節能減碳的目標，節省電力的消耗是相當重要的一環， hengchi U. 在政府所訂定的「國家節能減碳總行動方案」10 大標竿方案、35 項標竿型計畫中，包括低碳能源系統改造、打造低碳社區與社會以及營造低碳產業結構等方案皆以節約用電作為減碳之主要政策工具，方案實施後所能減少的用電量，於 2012 年已達 111,809.51 萬度，對減碳之貢獻量為 347.41 萬公噸，占整體計畫減量目標之 80.55%。故，2012 年電價調整方案中，電價調漲的其中一項理由即為節能減碳，欲以正確合理的電力使用價格，降低對電力的浪費，使資源達到最適合的配置。. 29.

(39) 然而，與電力相關的減碳除了由電力需求面調節外，電力供給面的改善也是必須的。電力的產生，是一種將初級能源(燃油、燃煤、燃氣各種能源)轉換成電能的過程，在這個過程中將無可避免地對社會及環境帶衝擊。林永禎、邱奕良(2009) 藉由灰色系統理論之灰關聯分析，發現用電量的多寡因燃油、燃煤等發電過程中會產生的污染因子，故與對環境的影響為高度相關，不僅不利於二氧化碳的減量，對生活品質也將造成一定程度的下降。. 若要改善高排碳的發電結構，降低對進口能源的高度依賴和國. 治政際能源波動對電價的影響，再生能源發電是許多先進國家的對策。大立不過，臺電現階段推動再生能源主要以風力發電及太陽光電為主， ‧ 國. 學. 但再生能源所產生的供電穩定度不足和調度困難等缺點，再加上再. ‧. 生能源發電設施之興建常常遭到當地居民和環保團體的抗議6，使. y. Nat. 其興建過程困難重重，加上核四爭議，核四停建的反對聲浪不但造. er. io. sit. 成緩解供電不足之原意難以實現，更浪費了大筆預算與公帑 7，終將提高電費成本。. n. al. Ch. engchi. i Un. v. (二)、經濟面. 電費成本的提高，在不使臺電虧損擴大的情況下，勢必導致電價的調漲。梁啟源 (2008) 於「能源價格波動對國內物價與經濟活動的影響」研究中，建構我國動態產業關聯模型，以分析能源價格. 6. 德商英華威集團的通威公司，提出在苗栗縣竹南、通霄、苑裡，設置 31 座大型風機的計畫， 2012 年 10 月 28 日，苑裡反瘋車自救會成立，並針對可能受影響的苑港、西平、海岸、房裡四個里的居民進行「反對風力發電機組施設」連署，四個里總人口數 7682 人，截至 2013 年 1 月為止共 4281 多人表達反對的立場。 7 行政院最初核定核四計畫的投資總額為一千六百九十七億元，因停工損失及原物料價格上漲，陸續的預算增資使得投資總額增至二千四百億元，成為全球興建成本最高的核電廠。 30.

(40) 波動對我國相關產業之影響，並結合總體經濟計量模型，估計及模擬能源價格波動，對國內能源消費、經濟成長與物價之影響效果，發現當電價上漲25.6％時，對七大產業價格的影響，其中水電燃氣業的影響為最大，使水電燃氣的價格上漲25.16％，以下依序為礦業（2.01％）、製造業（1.62％）、營建業（1.21％）、農林漁牧業（0.91％）、運輸業（0.84％）及服務業（0.83％）。整體產業價格增加1.52％。. 而在物價方面，以電價上升25.6%為例，GDP平減指數上升幅度. 治政為為1.52%、CPI為0.90%而WPI為2.18%。電價上漲除了造成會對產大立業成本的衝擊、降低外國企業來臺投資意願，更大的隱憂來自於臺 ‧ 國. 學. 灣和南韓之間的競爭力落差越來越大。由於臺韓都是高度貿易依存. ‧. 的國家，出口表現成為影響經濟成長的主要因素，根據臺韓出口結. sit. y. Nat. 構情況，臺灣與南韓都是電子產業的主要出口國家，電腦通信及視. io. er. 聽電子產品製造業與電子零組件業的出口比重都超過三成，臺灣更高達四成。在產品特性上，可以發現南韓與臺灣出口類型相當類似. al. n. iv n C (李彤嫣，2014)，因此面對南韓低廉的工業電價政策，臺灣的工業 hengchi U 電價調漲將削弱與南韓的產業競爭力。. 再者，電價的調升除了對物價造成直接性的上漲外，也可能導致物價預期性的上漲，楊達鑫 (2012) 利用產業關聯分析法模擬評估國內油電價格調漲對物價之影響，結果顯示在油電雙漲的情況下，2012年CPI 將上漲0.761 個百分點，預期2012年國內物價將有上漲壓力。面對物價波動所造成的生活壓力，使民眾對於電價調漲抱持反對的態度，使得調整方案無法一次性執行，被迫改由兩階段. 31.

(41) 式調升。在反對的聲浪中尚包括對臺電經營績效之疑慮，其認為臺電虧損的主因不僅止於國際能源上漲。其他如:不公平的民營電廠溢價購電條件、雖虧損仍編列之大筆員工福利與績效獎金以及獨厚工業用電之補貼亦是使人民詬病的主要原因。. (三)、社會面. 「發展」意謂著在邁向永續性時，人們可以決定並採取行動的自由不應被限制，要能滿足每個人的需求，從道德及法律觀點而言，. 治政只有在「最不利成員獲得最大照顧」（Rawls, 大 1971）的前提下這個立區隔才公平。就物質層面而言，我們必須優先考慮讓最不利成員能 ‧ 國. 學. 被滿足其需求（Swiss Federal Statistical Office, 2004），這意謂著允. ‧. 許繁榮的經濟照顧到最貧窮的人口族群的作法得以取代「均等所得」. sit. y. Nat. 原則。隨著都市發展與人口結構變遷，社會對公共設施的需求也會. io. er. 隨之增加，社會公共設施泛指國家為市民提供公共服務產品的各種公共性、服務性設施，按照具體的項目特點可分為教育、醫療衛生、. al. n. iv n C 文化娛樂、交通、社會福利與保障，而在這之中，公共設施的規畫， hengchi U 需要政府與地方層級間的協調合作尚能發展與維持。. 2013年臺電預計取消路燈電價優惠，將路燈電費調漲26%，使得財政拮据的地方政府雪上加霜，以苗栗市公所7千多盞路燈來說，一年就必須增加200萬的電費支出，勢必會影響地方財政，一些鄉鎮市公所，已因無力繼續支付路燈電費，紛紛推出公用路燈認養活動，盼望民眾自行負擔此項支出的短缺，以免無法維持夜間照明品質，影響安全。此外，臺電亦正在研擬取消公共運輸用電補助，若. 32.

(42) 真實行，將造成臺鐵每年增加一億元之電價支出，因為大眾運輸牽涉到公共事務，很多服務要配合政府政策不能單以市場考量，在短期內無法調整票價，長期下來將造成龐大的營運負擔，因此引發爭議。. 是故，反映環境與經濟層面的電價調漲，尚須準備完善的配套措施以顧及社會公平正義和照顧弱勢族群，政策的施行也必須將現實狀況納入考量內，才能避免損害到人民的權利。. 治. 政臺灣訂定合理電價關鍵因素之指標設計大. 立. 學. ‧ 國. 第四節. 如上所述，在臺灣社會經濟發展過程中，環境保護的議題已逐漸顯露，民眾環保意識的覺醒，使環境保護與經濟發展間出現需要取捨的兩難，故電價政策之. ‧. 調整標是多面向的，因此如何找到社會全體之共識是首要需解決之問題。根據行. y. Nat. sit. 政院公布之「電價合理化方案」，電價合理需依「節能減碳」、「照顧民生」、「反. n. al. er. io. 映成本」三大原則進行，此三大原則與永續發展之三大重要綱領相符，又永續發. Ch. i Un. v. 展為世界各國在制訂各項能源政策時之遵循方向，電力政策更是能源政策中相當. engchi. 重要的一環，故本研究欲以永續發展為途徑，依照永續發展的概念發展一套訂定臺灣合理電價之權衡機制。. 永續發展是一個多面向、多目標的綜合架構，陶在樸(1998)亦認為一個國家永續發展的完整概念，應該包括經濟、社會及環境生態等三個面向，即永續發展要在經濟、社會、環境三個目標上兼容並顧。回顧永續性指標研擬的相關文獻，指標系統擬定的架構分為六種類型 (Maclaren，1996)：. 33.

(43) 一、領域基礎架構﹙Domain-based framework﹚：以領域為基礎之指標架構係以永續性的主要向度（如環境、經濟、社會）為領域，對每一領域界定其相關指標。. 二、目標基礎架構﹙Goal-based framework﹚：相對於領域基礎架構，以目標為導向的指標架構首要擬定永續發展之目標體系，再依目標或整體目標界定相關指標。. 三、部門架構﹙Sectoral framework﹚：. 治政此指標架構根據地方政府所管理的主要部門（如住宅、交通、土地使用）為大立基礎，分別建立其相關的永續發展指標。 ‧ 國. 學 ‧. 四、課題基礎架構﹙Issue-based framework﹚：. sit. y. Nat. 以課題為基礎之指標架構，係針對主要的永續性課題（如廢棄物處理、空氣. io. er. 污染、教育、就業）所建立，過去傳統環境指標即多以此為基礎。. n. al. ni C h：五、因果架構﹙Causal framework﹚ U engchi. v. 此架構係依因與果之關連性來建構，即視人類活動為施壓者而影響環境狀態，最終則需透過改善計劃之政策反應，以減輕壓力及調整環境狀態。進而反過來影響經濟、健康與社會狀態亦稱狀態-壓力-反應（condition-stress-response）架構，。. 六、綜合架構﹙Combination framework﹚：此架構係鑑於上述各架構之優缺點及互補性，整合兩種或兩種以上而成之指標架構。. 34.

(44) 本研究之 FAHP 模糊層級分析法的指標設計是依永續發展指標系統擬定類型中的領域基礎架構﹙Domain-based framework﹚為準則，以發展永續性的三個重要領域向度－環境、社會、經濟，並對每一領域界定其相關指標，建構國家發展合理電價之永續性指標。. 一、經濟面向本研究之經濟層面因素考量，擬由三方電價利益相關人:臺電、產業以及一般用戶之成本面切入，分述如下:. 立. (一) 反映臺電供給成本. 政治大. ‧ 國. 學. 近年國際燃料價格大漲，發電所需燃油、煤、天然氣等化石燃料價格攀升，臺電公司發電燃料成本(含購電支出)占總支出比例於 97 年. ‧. 至 100 年均高達 70％，截至 101 年 2 月底止，臺電公司累積虧損為 1,322. y. Nat. sit. 億元8。總體來說，現階段每度電成本已高於電價。以 100 年為例，每. n. al. er. io. 度電平均電價 2.60 元，而平均售電成本為 2.82 元，一年售電虧損 437. Ch. i Un. v. 億元。可見臺電本身的成本的確是重要的經濟面向考量因素。. engchi. 而臺電成本中，除了自發電力以外，尚有外購電力成本。目前購自發電量約 164,194 百萬度，購電量約為 49,235 百萬度，購入電力購電量及占全系統發購電量之比例如下圖所示。購入電力之來源包括:水庫電廠、汽電共生、民營電廠以及再生能源。. 8. 臺灣電力公司，2012，「電價合理化方案說明」 35.

(45) 圖 2-11 購入電力購電量及占全系統發購電量占比資料來源:臺灣電力公司. 政治大因此依據不同類別的成本，此應包含兩個子層次：立. ‧ 國. 學. 1.. 臺電發電成本：. ‧. 泛指臺電各發電方式所產生之成本 (如：火力、風力、水力. sit. y. n. al. er. 外購成本(如民營電廠、汽電共生)：. io. 2.. Nat. 及核能發電等)。. Ch. i Un. v. 指臺電向民營電廠購電及蒐購汽電共生電力、水庫發電和再生能源等之成本。. engchi. (二) 減輕產業用電成本梁啟源（2013）曾指出，因應進口能源成本增加，回歸合理能源價格調整機制，此將對 101 年後之能源效率及碳效率的提升有極大助益，但也將影響產業成本，造成物價上漲壓力及經濟成長減緩。故產業成本實為一個重要的經濟考量面向，又根據產業耗能之程度不同，分為下列二子層次： 1.. 考量耗電產業成本： 36.

(46) 所謂耗電產業指每單位電力密集度高之產業。例如:鋼鐵產業、石化產業、水泥產業、非金屬礦業等。 2.. 考量其他非耗電產業成本：指耗電產業以外的其他產業，如:文創產業、金融服務業、農林業、食品及批發業等。. (三) 減輕消費用戶成本電價調漲除需考量成本外，亦需體察當時之總體環境，避免造成. 政治大. 人民過度之負擔。以下以痛苦指數之組成指標：通貨膨脹率與失業率. 立. 學. 1.. ‧ 國. 當作子目標層。. 考量通貨膨脹率：. ‧. 物價持續性上漲。考量失業率：. sit. y. Nat. 2.. n. al. er. io. 失業人口占總人口數之比率。二、社會面向. Ch. engchi. i Un. v. 永續發展中的隔代分配正義模型，強調人類社會發展的過程中，應避免代間發展機會的壓縮與剝削。不僅重視時間縱軸之代間分配正義，也關懷同時期橫斷面之不同族群之間的分配正義。這與環境正義（Environment Justice）強調環境議題除了經濟與生態二元衝突折衝，更要兼顧弱勢族群的社會正義（Campbell, 1996）概念是相同的。以下以電價應兼顧之社會面向，訂定三項指標: (一) 照顧弱勢族群目前經濟部依據電業法第 65 條訂定之「優惠電價收費辦法」，已於 102 年 8 月 22 日公告，其中立案社會福利機構可享電價 85 折電費折扣； 37.

(47) 且凡符合資格之兒少、婦女、身障、老人、救助或遊民等福利機構，均可向社會局提出申請，經由本局審查後，透過衛生福利部造冊，再由臺灣電力股份有限公司給予用電優惠。另外，對於需要維生設備的身障弱勢家庭-社會福利與療養機構等凡持有身心障礙手冊或證明者，只要居住家中且使用維生器材（如氧氣製造機、呼吸器、血氧監測儀、抽痰機等）或必要生活輔具（如電動代步車、行動輪椅、電動床、氣墊床等），皆具備申請資格。故依據現行的政策看來，在照顧弱勢這個社會面向上，制定電價政策的考量. 政治大. 理應包含下列三個子層次：. 立. 低收入戶予以電價優惠：. 學. ‧ 國. 1.. 泛指家庭每人月平均所得低於所需最低生活費。加州電力方案. ‧. 中有所謂低所得方案，低收入戶者電費將給予補貼。. sit. y. Nat. 2. 需要維生設備之病患電價優惠：. n. al. er. io. 依據「電業法第六十五條之一修正案」訂定之「居家身心障礙. Ch. i Un. v. 者維生器材及必要生活輔具用電優惠」，居家中需使用維生器材（如. engchi. 氧氣製造機、呼吸器、血氧監測儀等）或必要生活輔具（如電動代步車、行動輪椅、電動床、氣墊床等），電價予以優惠。 3. 社會慈善、身障及療養機構電價優惠：目前經濟部依據電業法第 65 條訂定之「優惠電價收費辦法」，凡符合資格之兒少、婦女、身障、老人、救助或遊民等福利機構，均可提出申請，通過資格者予以用電優惠。. 38.

(48) (二) 縮短貧富差距電價合理化方案採取緩和漸進原則分三階段調整，自今年 6 月 10 日起，電價先依原公告方案調幅的 40％進行調整；12 月 10 日再按原公告方案調幅的 40％調整；最後將評估臺電提出的改革方案具體成效後，再決定是否調整其餘的 20％調幅。在住宅方面費率部分，住宅用電每個月用電量低於 330 度者電價維持原價不調整；而級距部分第一級距收費上限由 110 度提高到 120 度。小型商家部分，用電量低於 330 度者電價維持原價，並新增 1,501 度以上之級距。. 立. 政治大. 如此做法將有助於改善用電越多者，補貼越多之不公平現象，落. ‧ 國. 學. 實使用者付費原則，亦是一種向高所得之高用電量者變相徵收之奢侈稅，尤其在電價上漲主要源自於燃料的費用成本大幅上升的時，更需. ‧. 要去考慮「分配正義」，讓比較弱勢的族群能得到多一點照顧(許志義，. y. Nat. sit. 2012)。故而，從縮短貧富差距的社會面來看，制定電價政策應考量下. n. al. er. io. 述兩個子層面：. Ch. 1. 增加累進電價之級距：. engchi. i Un. v. 增加累進電價之級距門檻，如 2012 年電價調整方案為引導小型商業用戶節約用電，新增 1,501 度以上之級距。 2. 調整累進電價級距間的電價差距：將各級距間之費率差距拉大，使用電量大者付擔相對較多之電費。目前表燈電價之最低級距 120 度為 2.1 元，1001 度為 6.71 元，價差為 3.2 倍；而韓國民生用電最低級距費率與最高級距費率間的價差則高於 10 倍以上。. 39.