建立山坡地住宅地區危險預警通報系統可行性研究

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(1)主講人簡歷. 姓. 名：林慶偉. 職. 稱：副教授. 單. 位：國立成功大學防災研究中心. 地. 址：台南市大學路一號. 電. 話：（06）2098313＃22. 傳. 真：（06）2098270. 出. 生：民國 47 年. 學. 歷：美國德州農工大學地質博士. 經. 歷：中國地質學會理事. 12 月 18 日. 中華防災學會理事工研院研究助理專. 攻：構造地質，野外地質，地質災害. 1.

(2) 建立山坡地住宅地區危險預警通報系統可行性研究林慶偉* 徐文義** 摘要. 近幾年來坡地社區災害事件頻傳，本研究為達到落實坡地住宅社區長期性安全目的，針對坡地住宅社區，進行設置長期性監測預警通報系統之可行性評估，從法令、執行、技術、經濟及居民意願五大層面，探討各種可能遭遇之問題，並結合保全及保險業之相關配套措施，評估坡地社區建置危險預警通報系統之可行性並建立山坡地住宅地區危險預警通報系統之全程計劃，希望藉此能推動未來實施有關坡地社區安全監測及預警通報工作之執行。. 2.

(3) 壹、前言 1.1 計劃緣起台灣地區坡地面積約佔全島之 74%，由於人口不斷增加以及經濟與都市發展對於土地之需求日趨強烈，土地開發不得不朝向山區發展，使得原本就脆弱之山坡地，加上人為之不當開發，因此坡地之災害常常發生。尤其以近年來更為常見，如七十六年淡水米蘭山莊及新店頂好花園新城、八十四年三峽白雞山莊、八十五年瑞士山莊及八十六年林肯大郡均陸陸續續曾發生過大型坡地社區災變，所以政府與民間相關單位不得不去正視坡地社區災害問題。除針對目前法令不足處需修訂外，更要針對那些已經開發完成的舊有住宅社區做通盤檢討，確保坡地社區之安全。自從林肯大郡災難發生後至今，政府、學術及各相關團體單位對確保山坡地社區之安全提出過不少建言，其中最直接且最有效之做法，即是以科學儀器之監測方式對山坡地進行安全掌控的工作，並透過完整的安全監測計劃來落實坡地安全。但是目前在法令上，坡地監測之規定只限於施工管理階段，對於坡地社區在開發完成後的長期性監測工作並未強制要求執行，目前之設置大多為施工期間臨時性設施，並無法達到真正預警之要求，加上無一套完整之預警計畫及流程，只能算得上是臨時性的安全輔助措施。本研究計畫以長期坡地社區安全為考量，針對坡地住宅社區設置預警系統之可行性進行評估，期能將各不同層面困難點提出，提出一套完整配套措施及流程，落實坡地安全。. 1.2 計畫背景早在民國 76 年 10 月 25 日琳恩颱風的襲台帶來豪雨的當時，山坡地社區的安全問題就已經開始顯現出來，位於淡水的米蘭山莊由於豪雨，填方區滑動造成多棟房屋的傾倒，同時間的新店頂好花園新城也由於填方區滑動造成房屋下陷，擋土設施損毀、另外如八十四年三峽白雞山莊、八十五年瑞士山莊均發生災變，但當時並沒有引起特別重視，一直到林肯大郡的災難發生，犧牲了 28 條生命才開始對山坡地建築管理有所重視且有實際法令公布。雖然從民國 86 年後，山坡地的管理已引起相關建管單位的相當重視，但修訂的相關法令僅限於目前開發或未開發山坡地建築進行嚴格之把關工作，事實上山坡地社區災害問題最重要的，還是在那些坡地法令未健全前已經核准開發及完成之老社區，尤其是在民國七十二年實施山坡地建築物管理辦法之前，依照山坡地保育條例施行細則，所申請開發的『老丙建』 3.

(4) 社區。汐止林肯大郡、新店花園新城就是老丙建發生社區災變的最典型例子。所以當前為解決山坡地建築問題應由工程面、行政面和法令面著手進行各項改進措施。在工程面上要落實工程實務審查工作，在行政面上要加強全面山坡地建築列管工作，以及在法令面上要求增設山坡地監測系統的規定。尤其是對於山坡地進行監測方面是最迫切且最立即有效的監控，不僅對未來開發的坡地社區居民安全是一種保障，對於目前危險老舊山坡地社區居民更是刻不容緩。. 1.3 計劃目標本研究為未來訂定山坡地住宅地區危險預警通報系統設置計劃之先期研究，主要從探討法令、執行、技術、經濟及居民意識五大層面，探討各種可能遭遇之問題，並結合保全及保險業之相關配套措施，進而評估坡地社區建置危險預警通報系統之可行性，提出建立山坡地住宅地區危險預警通報系統之全程計劃，希望藉此能推動未來實施有關坡地社區安全監測及預警通報工作之執行。. 貳、研究方法與執行流程 2.1. 研究方法. 本計畫之研究方法主要由資料蒐集與分析及問卷調查與訪談兩方面進行，其內容如下： (1) 資料蒐集與分析經由蒐集與本計畫相關之法令、技術、執行層面相關資料，進而探討坡地危險預警通報系統在法令層面、技術層面、執行層面、經濟層面及居民意識層面，可能遭遇之問題及癥結，評估其可行性。法令層面：針對目前國內山坡地開發及建築管理相關法令，在坡地監測方面之相關規定進行檢討，並針對目前坡地建築開發進行監測相關法令提出建議。技術層面：針對國內山坡地住宅地區危險預警通報系統技術資料進行整合，評估目前在坡地監測技術結合預警系統之可行性。執行層面：針對山坡地社區裝設預警監測系統與山坡地災害保險、保全管理，分別針對未開發完成及已開發完成社區，從最初的開發申請至完成開發執行長期監測，其執行上之困難點評估。. 4.

(5) 經濟層面：針對架設坡地自動化監測預警通報系統之所需經費進行估算，考量可能經濟來源，評估新舊社區架設系統經濟層面之可行性。居民意願：透過問卷調查針對坡地社區居民的經濟能力，提出各種配套措施，使居民具備有關坡地天然災害發生之危機意識，加速推動架設坡地危險預警通報系統與山坡地災害保險等制度。 (2) 問卷調查與訪談選定四處坡地社區進行問卷調查，以便了解現有坡地社區居民對於社區裝設置預警系統之看法、願意負擔之經費及山坡地災害保險可行性之評估。此項問卷調查以科學的方法、客觀的態度及與民眾合作的方式，進行坡地社區設置預警系統的可行性分析。以期能明瞭居民對於政策之配合意願，作為本研究之評估依據，也提供政府未來政策上之參考。. 2.2. 研究流程本研究計劃內容，係針對上面所述各層面進行可行性評估，探討建立. 山坡地住宅地區危險預警通報系統之可行性。其研究流程如圖 2.1 所示：計劃開始. 相關資料蒐集. 法令層面. 執行層面. 技術層面. 居民意識. 經濟層面. 選定坡地社區進行問卷調查. 現有資料分析. 預警系統架構及流程建立. 進行調查與整理調查結果分析及推論. 結論及建議報告撰寫. 圖 2.1 研究執行流程圖. 5.

(6) 參、坡地監測系統現況分析與評估 3.1 法令層面目前有關監測相關規定法令如下：民國 86 年 8 月 28 日首先內政部營建署以台（86）內營字第 8681578 號函研商『如何加強山坡地建築管理與技術規範』要求『直轄市、縣（市）主管建築機關應都飭起造人設置大地工程監測系統，以觀測其基地及相鄰地區之地層變位及地下水位變化情形，避免災害之發生』民國 86 年 11 月 7 日公布『加強山坡地雜項執照審查及施工查驗執行要點』，內容除加強審查制度外，特別將山坡地雜項執照審查表中，『監測系統』項目明訂列入審查項目中由目前國內監測之相關法令知道，對於坡地之監測工作只限於申請雜項執照及施工管理階段，當工程完成後並無長期性之監測計畫，所以只能確保施工建造期間整個基地社區短期之安全及穩定性，並不能保證住宅社區之長期安全性，然而坡地監測事實上是最能反應坡地狀況，所以不論對於坡地社區開發期間的短期安全監測或是開發完成後的長期性安全監測都是必要的，若要在法令上強制施行，在目前仍有許多執行及技術層面上的困難，如何以一套完整的配套措施使得政府，業主、居民在執行、技術、經濟層面都能達到共識是首要解決的問題。. 3.2 技術層面 (1) 監測項目與儀器介紹本研究僅針對山坡地住宅社區完工後之整體長期安全觀測常用之監測儀器做介紹，首先以監測性質分類目前大致可分為五個大項，說明如下：應力監測：主要針對監測主體之應力或荷重變化狀態進行監測，檢測其實際現地應力是否位在允許值內，如土壓及擋土結構物設施監測（擋土牆、地錨等等）項目。應變監測：主要針對監測主體之應變或變位狀態進行監測，檢測其變位量是否在容許限度內，如地表或擋土或房屋結構物裂縫監測、地表沈陷觀測、地滑等項目。. 6.

(7) 傾度監測：主要針對監測主體之傾斜度大小或方向進行監測，檢測監測物傾斜之狀態或滑動方向，如地盤傾斜監測（滑動方向）、結構物傾斜監測等。水文監測：主要針對雨量、地下水位及水壓進行監測，觀測其變化量或累積量是否在允許值內或供作分析時之參考值。土石流監測：主要針對坡地社區可能發生土石流災害設計之監測儀器。針對已完成坡地住宅社區之儀器設置，考量監測儀器設置可區分『必要性』或『特殊考量』，所謂『必要性』，即一般性社區必要性之監測設置，『特殊考量』即針對該社區有特殊情況需加強監測而設置之儀器，如表 3.1 所示，而一般性社區監測儀器配置位置簡圖，如圖 3.1 所示：表 3.1 坡地住宅社區監測儀器設置表監測儀器. 監測項目必要性. 特殊考量 1. 地滑計. 考量點. 地下水位. 水壓計. 1. 加強地層穩定性監測，或已. 地層狀況. 雨量計. 擋土設施. 地中傾斜計. 2. 地表變位計. 2. 加強地層穩定性監測。. 房屋狀況. 水位觀測井. 3. 裂縫計. 3. 地表、房屋或擋土設施產生. 有滑動現象發生。. 房屋傾斜計. 裂縫時之加強監測，。 4. 雨量計. 4. 針對可能有土石流發生之坡地社區設置. 5. 地聲計. 5. 針對可能有土石流發生之坡地社區設置。. 6. 振動計. 6. 針對可能有土石流發生之坡地社區設置。. 7. 沈陷計. 7. 針對社區為大填方區，考量有沈陷之虞，或已有沈陷發生。. 8. 土壓計. 8. 針對地錨錨定力做檢測，提供分析擋土設施之穩定性。 9. 對地錨定力做檢測，提供分. 9.地錨荷重計. 7. 析擋土牆之穩定性。.

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(9) 雨量計. 地表伸縮儀地錨荷重計. 傾斜盤. 裂縫計地錨荷重計. 房屋傾斜計. 傾斜盤土中水位計. 地中傾斜計地表沈陷計水位計沈砂池地中傾斜計. 圖 3.1 坡地社區監測儀器配置簡圖. -9-. 土中水位計.

(10) (2) 監測資料量測與紀錄目前監測值之量測與紀錄，一般均是以人工之方式量測並記錄，所謂『人工方式』即觀測之資料紀錄和傳輸均需派人至現場記錄及攜回﹔『半自動式』即現場以 IC 資料記錄卡、磁碟機或以記錄紙直接記錄，紀錄後之資料由人員至現場攜回管理室做後續分析解讀，而事實上『自動式』與『半自動式』記錄方式是相同的，但最大不同在於資料之傳輸。自動化之傳輸是利用有線或無線數據機、電話線、光纖或無線微波傳送方式傳輸資料。 (3) 監測資料傳輸資料傳輸的問題，以目前的技術來說，可分無線以及有線兩大種類。無線的資料傳輸方式，在目前的預警系統之中並不常見，主要是因為目前無線的設置成本過高，傳輸速率比起有線也明顯的要低了許多，而且受到天候的關係影響很大，資料的正確性亦有可能發生問題，使得這項技術使用的人不多，不過傳輸的距離沒有限制，容許長距離的資料傳輸，比起有線在長距離的傳輸時，反而可以減少設置成本。有線的傳輸的方式，為目前最常用的傳輸方式，不但種類繁多，包括電話線、ISDN 專線、數位訊號傳輸、光纖線等等，這種傳輸的最大優點，就是設置便宜，而且價格不高，傳輸速率快，從 56Kbytes 到數 Mbytes 不等，資料經由訊號的確認（封包傳輸原理）也可以得到極高的準確性，並且不受天候影響，這也是有線傳輸比起無線傳輸最大的好處，有線傳輸也有其缺點，最大的缺點就是傳輸距離有限制，而且距離越長，就需要更多中繼站來確保資料的傳輸品質以及備份資料，如此一來就會增加成本。 (4)觀測頻率觀測頻率一般和施工進行及安全需求有關，目前普遍應用主要於施工前及施工中有所不同，依照坡地社區開發安全監測手冊所述其訂定原則如下：施工前(開發許可階段)：一般較適中之觀測頻率，以獲得足夠資料供作分析設計及建立基地原狀初始數據之用。施工中（雜項執照及建照執照階段）：採較密集觀測頻率，配合施工進度，以為施工控制參考為主，以配合施工作業及回饋設計之需求為要。. -10-.

(11) 3.3 執行層面目前監測系統大多應用於施工階段或施工範圍內未完成或已完成基地或建物有危險之虞進行改善工程，輔助進行監控之用。目前坡地社區設置之監測系統，其執行層面只侷限於片段，未能有一套完整監測計畫及配套措施進行長期性之監測，目前坡地監測工作缺點分析如下： (1) 為臨時性之設立目前之監測僅廣泛使用於施工管理階段或當社區建物有破壞徵兆如體檢等級判定為 A 級社區，其擋土設施出現裂縫或者是房屋產生沈陷傾斜等狀況時，才架設監測系統作為輔助改善工具。但一旦改善工程完畢後，經一段時間確定變化穩定後，即不再做後續長期觀測。 (2) 自動化應用較少目前之監測方式大多以人工或半自動方式進行監測工作，全自動化監測方式較少，除非對於危險度高切需密集性之量測或監測地點人員不易到達時才採用，由於採自動化監測設置經費較一般監測經費來得高，所以目前監測一般均採人工量測紀錄為多。 (3) 僅達監測層面未達預警層面由於目前之監測僅止於臨時性之監測，屬於施工期間之安全監控，雖目前有訂定各項管理值，但由於非持續性即時觀測（依照規定觀測頻率觀測），加上未具有警報系統，實際上當監測現況變異速率快時極有可能短時間越過訂定之各項管理值達到災變，所以未能真正達到即時預警之要求。 (4)通報體系配套措施自林肯大郡之災難發生後，政府及相關學者專家群除相關法令之檢討修改外，另有一項相同之看法，即是在坡地住宅社區全面架設長期性之大地工程監測系統，此想法可由當時林肯大郡災害發生時，省建設廳想以行政命令強制執行坡地社區設置大地工程監測系統之作為可知，但由於其間牽涉到設置經費、監測管理、預警通報及防救災等各個不同層面之技術問題，到今天仍未實行，所以若要達到山坡地住宅社區全面架設監測系統，一套完整之配套措施必須先提出，避免一旦貿然實施，發生捉襟見肘之狀況。. -11-.

(12) 3.4 經濟層面 (1) 自動化所需經費本研究之自動化預警系統之設置費用估算，參考三家不同監測儀器公司之估價單，經綜合估算後之概估費用，供作本研究設置費用參考，根據自動化組成單元，將其估價區分成三個部分：(1)資料自動收集單元(2)資料傳輸單元(3)監測儀器單元，其估算表如表 3.2 所示：表 3.2 自動化監測系統設置費用概估表單元資料自動收集單元. 單元內容. 概估金額. 含資料的讀取、記錄、儲存、儀器電源供應、施工及材料. 80∼100 萬元. 費用等。資料傳輸單元. 含無線電設備、網路數據傳. 100∼300 萬元. 輸設備、施工及材料費用等監測儀器單元. 各項監測儀器、施工及材料. 100∼400 萬元. 費用等『資料自動收集單元』一個社區以設置一組估算約 80∼100 萬元﹔『傳輸單元』則以無線電傳輸及網路數據傳輸為主各一組約 100∼300 萬元﹔『監測儀器單元』較難估算，由於不同坡地住宅社區之所處之環境風險度、區域大小及安全監測要求程度不同，故設置之各項要求也會隨之不同，粗估約 100∼400 萬元。所以由上表之概略估算，若要達到自動化監測至少需花費 280 萬元而最高花費可達 800 萬元不等，但此部分僅為初步設置費用，後續觀測及維護費用，每年還約需 40∼120 萬元。 (2) 危險坡地社區改善與監測補助經費自從八十七年度起各縣市即開始針對所屬坡地社區進行總體檢至八十九年止，根據本研究統計目前列冊大型山坡地總共有 432 處，仍有 35 處為 A 級社區，107 處為 B 級社區，見表 3.3 所示，目前山坡地社區風險度分級如表 3.4 所示，八十九年度補助危險坡地住宅社區改善及監測經費計約新台幣五千五百萬元。. -12-.

(13) 表 3.3 山坡地體檢及補助改善一覽表區分縣市基隆市. A級. B級. 列管社改善補助款. (處). (處). 區. (萬元). 87 年 88 年 89 年. 4 5 4. 10 26 15. 91 91 91. — — 541. 鑑定：建築、土木、結構、大地、地質、水保、水利技師公會。監測：海洋大學鑑定：建築及其他相關技師公會。協助檢測：中原、海洋、淡江大學及中華、東南技術學院鑑定：建築、土木、結構、大地、地質、水保、水利技師公會。. 87 年. 33. 43. 113. —. 台北縣. 88 年 89 年. 18 18. 58 58. 113 113. 2021 4000. 台北市. 88 年. 0. 18. 133. 23. 桃園縣. 89 年 88 年 89 年. 0 9 9. 18 15 8. 133 37 37. 23 — 500. 台中市. 88 年 89 年 88 年. 1 1 2. 1 1 3. 6 6 24. 1400 100 —. 嘉義市. 89 年 87 年 88 年. 2 0 0. 1 0 0. 24 5 5. 20 — —. 89 年 87 年 89 年 88 年. 0 2 1 0. 0 2 3 3. 5 17 17 9. 100 — 120 —. 89 年 89 年. 0 35. 3 107. 9 432. 100 5504. 台中縣. 苗栗縣南投縣總計. 委請鑑定單位. 鑑定：建築、土木、結構、大地、地質、水保、水利技師公會。鑑定：中興大學、逢甲大學、建築、土木、大地技師公會。鑑定：台灣省土木技師公會鑑定：郭榮鍊建築師事務所. 鑑定：專業技師團體鑑定：專業技師團體 89 年度因 921 未辦理鑑定. 表 3.4 現有山坡地社區風險度分級風險度分級. 評定標準. 建議處置方式. A. 現況有顯著損壞或品質缺失. 有必要立即改善處理. B. 現況發現有局部或部分缺失，建議委請相關技師辦理安全鑑定. 委請相關技師進一步鑑定及改善處理. 現況無顯著缺失. 住戶應注意維護並自行隨時檢視其設施狀況. C. 事實上以目前五千五百萬的鑑定及改善監測補助費用似乎不足，一般以人工方式最基本之監測設置至少要五十萬元以上，若以目前 35 處 A 級社區設置監測系統，每處分配五十萬設置監測系統就已經花去一千七百五十萬元，剩下之三千七百五十萬元 B 級社區平均每一社區只分得約八萬元，難以進行改善工程，所以更不用提監測之後續觀測及維護費用。事實上 A 級社區之監測只以一般基本監測配置仍是嫌不足，以上也只是針對目前有危急社區補助，若要舊社區全面達到架設自動化預警通報系統的目標，恐還有一段距離。. -13-.

(14) 肆、坡地預警通報系統之架構 4.1 組成及架構說明為執行自動化預警通報計畫，本研究擬提出一套架構及執行流程作為執行參考。首先說明本計畫組成架構，本計畫架構主要由四個單位所組成，分別為社區居民管理委員會、保全業者、專業顧問團體及縣市政府建管單位（緊急應變小組）四大部分，如圖 4.1 所示，其架構如圖 4.2 所示:. 縣市政府. 建管單位. 社區管理委員會. 應變小組. 坡地社區自動化監測預警通報計畫組成. 專業顧問團體. 保全業. 圖 4.1 坡地社區自動化監測預警通報組成. 保全業. A 社區管理委員會. B 社區管理委員會. 專家顧問團體. C 社區管理委員會. 保全業. 專家顧問團體. 縣市政府 A 社區管理委員會. B 社區管理委員會. C 社區管理委員會. 建管單位. 應變小組. 保全業. A 社區管理委員會. B 社區管理委員會. 保全業. 專家顧問團體. C 社區管理委員會. A 社區管理委員會. B 社區管理委員會. 專家顧問團體. C 社區管理委員會. 圖 4.2 坡地社區自動化監測預警通報架構. -14-.

(15) 4.2 預警通報流程本研究研擬之坡地住宅預警通報流程如圖 4.3 所示，社區監控的配置方式主要在各社區管理委員會之管理室或該社區設立一社區監控室，直接監控該社區。而保全業者則統合監控各社區之安全，如同竊盜保全，所以一個社區同時有兩個監控單位，以提高監控性。. 中央災害防救中心. 縣市長. 支援協調. 指示. 縣市災害防救中心. 報告. 緊急應變小組. 是. 研擬對策及工程防治. 避難值. 否. 引導撤退及協助避難. 是. 儀器校正及儀器誤判原因檢討. 發佈避難. 現地判讀. 否. 社區居民. 專業人員是. 警戒值否. 加強觀測是. 取消警戒否. 注意值. 持續觀測. 保全中心. A 社區自動預警系統. B 社區自動預警系統. C 社區自動預警系統. 監測感應器. 監測感應器. -15-. 監測感應器. 監測感應器. 監測感應器. 監測感應器. 監測感應器. 監測感應器. 監測感應器. 圖 4.3 預警系統通報流程.

(16) 4.3 保全業權責由於山坡地監測預警工作為一個長期且持續性之工作，所以其維護管理單位必須具有高機動性、快速通訊及高協調能力，一般社區管理委員單位無法勝任此一工作。由於保全業者有長期竊盜保全監控經驗，雖層面不同，但其保全模式大致上相同，所以整個執行架構當中，可借重其經驗，由保全業負責監控、警報及協調等重要工作，由於監測預警工作需要高度機動性，負責各單位之間之通訊、預警及協調工作，所以需保全業者加入。在此執行架構中其權責如下： 1.. 社區管理維護工作：經常性之社區或大樓管理工作，含行政、管理、設備及環境維護工作。. 2.. 儀器經常性維護：經由與專業監測儀器公司合作，訓練監測儀器維護人員，進行經常性之維護工作，並與專業監測顧問團體定期校正及檢驗儀器，以維持儀器之正常作業。. 3.. 坡地監控工作：於社區管理室及保全公司設置監控室或監控中心，以二十四小時輪班方式，由專業人員隨時進行坡地即時監測預警工作。. 4. 預警通報協調：與專業顧問團體保持經常性之聯繫，當監測值有變異時，通知專業顧問人員進行現場勘驗工作並協助解決問題，若社區到達需緊急疏散避難之狀況，則通知縣市政府相關防救災單位待命支援。 5.. 避難警報發佈及協助避難工作：當監測值到達避難管理值且經專家顧問團體勘驗達撤退避難時機，保全單位必須對該社區進行避難警報發佈並協助居民避難撤退至避難地點，並配合政府相關救援體系待命支援。. 6.. 監測資料之提供：將日常監測之相關監測資料提供相關專業團體或學術機構進行相關之後續研究工作，由專業團體或學術機構將現地資料回饋分析並彙集相關問題，定期進行研討相關監測技術以提高監測之技術及監測準確性。. -16-.

(17) 4.4 保險業之結合 (1) 坡地保險現況分析自坡地險開辦為止僅有美商信諾集團北美洲產險公司，開辦國內第一張地層下陷、滑動或山崩險保單，這張保單是由太平洋房屋公司所投保，每年繳交保費三百萬元，共廿年，住戶則不用支付任何保費。未來信諾集團將負完全保險責任，最高理賠金額高達八億元，受益人是房屋所有權人。的確在市場反應十分良好，銷售率創下佳績。但是否就表示坡地險可行呢？若可行的話，為何目前僅只一家投保呢？根據二十一世紀不動產針對國內產險公司之態度作一調查，有 50％之產險公司採保留態度，如表 4.1 所示。21 世紀不動產市場行銷處調查，國內共有 26 家產險公司，綜合各家產險業者的訪查結果，對於新增「地層下陷、滑動或山崩保險」提出實施上四大困難點： 1. 產險公司承做意願偏低。原因在於業者多不願承接可預期的風險，而且理賠機率過高。 2. 保額高，預期民眾接受度不高；保額低，產險公司在高風險的前提下不願承做。目前「地層下陷、滑動或山崩保險」若以總價 500 萬做基準，年繳 2∼3 萬元，如果以貸款 20 年的計算，如欲購買此險，等於山坡地住宅又得再付 40∼60 萬元保費，等於把房屋總價又往上提升，對建商及消費者來說應該不算是好消息，在政府對山坡地住宅開發把關不嚴的情況下，也不盡公平。 3. 目前產險的鑑定標準不一，易生糾紛。 4. 山坡地住宅屬於少數族群，業者態度保守。所以目前各家產險公司大多採保留觀望態度，對於美商信諾集團北美洲產險公司與太平洋建設之合作案例來看，其意義似乎只是太平洋建設以實際行動透過公正第三者鑑證和勘驗，來破除一般業者空口講白話、純廣告式的嫌疑，也進一步提供消費者心理、實質上的保險，達到銷售的目的，與財政部原來推出的美意不同，所以只能算是特別個案。表 4.1 國內主要產險公司對「地層下陷、滑動或山崩保險」意願調查一覽公. 司. 香港商亞洲產險公司法商安盛產物保險台灣分公司英商吉利保險台灣分公司美商宏泰產物保險台灣分公司. 意. 願. 建. 議. 願意. 經過審慎評估應可承做. 態度保留. 經過審慎評估應可承做. 不願意願意. -17-. 因公司內部調整暫不考慮不當主力產品推銷，必需搭.

(18) 配其他保單，以及嚴謹的鑑定報告台灣產物保險公司. 態度保留. 必須經過審慎評估風險度. 中國產物保險公司. 願意. 必須經過審慎評估風險度. 太平產物保險公司. 態度保留. 必須經過審慎評估風險度. 富邦產物保險公司. 態度保留. 必須經過審慎評估風險度. 蘇黎士產物保險公司. 態度保留. 必須經過審慎評估風險度. 泰安產物保險公司. 願意. 經過審慎評估應可承做. 明台產物保險公司. 態度保留. 中央產物保險公司. 不表示意見. 第一產物保險公司. 態度保留. 必須經過審慎評估風險度. 國華產物保險公司. 態度保留. 必須經過審慎評估風險度. 友聯產物保險公司. 態度保留. 必須經過審慎評估風險度. 華國產物保險公司. 態度保留. 必須經過審慎評估風險度. 新安產物保險公司. ─. 統一產物保險公司. 態度保留. 必須經過審慎評估風險度 ─. ─ 必須經過審慎評估風險度. 資料來源：CENTURY 21•21 世紀不動產市場行銷處. (2)坡地保險可行性評估日前財政部所核准之「地層下陷、滑動或山崩險」由於保險費率過高，居民普遍投保意願不高，加上各產險公司對坡地風險無從評估，一直保留觀望態度，對於坡地險市場信心度不高。所以若能給予產險公司信心，從而降低保費，相信民眾之投保意願會相對提高，如何給產險公司信心主要可來自由兩方面： 1. 裝設坡地自動化預警監測系統藉由裝設自動化監測預警通報系統進行坡地監控，可大大降低坡地風險，一旦坡地發變異，一般均能事前以工程措施改善，可避免災害發生，減少理賠機率。 2. 保險及保全業結合若能將保險及保全之業務結合，並由同一家公司負責，則投保業務及坡地安全監測工作同時由該公司負責，為避免災難發生後負擔鉅額之賠償，則保全人員執行上必定會更嚴密，相對的，由於坡地安全由公司自行監控，坡地狀況該公司最清楚，所以產險部門會更有信心承保坡地險，安. -18-.

(19) 全性提高後，相對的保費自然能降低。表 4.2 為目前各項天然災害保險之費率表，表 4.3 為坡地險保費及賠償表。表 4.2 天然災害保險費率表項目. 火災保險. 地震保險. 颱風、洪水險. 保險費率. 0.55/1000. 0.77~8.07/1000. 1.74/1000. 山坡地保險約 6/1000. 表 4.3 坡地險保費及賠償表建築物價值(萬元). 每年應繳坡地險保費(元). 賠償費(萬元). 500. 21600. 380. 600. 25920. 456. 700. 30240. 532. 800. 34560. 608. 900. 38880. 684. 1000. 43200. 760. 經由問卷調查結果，民眾承保意願之費率為千分之二至千分之三之間，圖 4.4 為不同房價對應不同費率之下之年保費，若以 150 戶之坡地社區每戶 500 萬元之房價計算，年費率由千分之六降至千分之二，則每戶可省保費 21600-7200=14400 元，以 150 戶計算共可省 216 萬元，以此推知不同房價由於保費調降至千分之二，以 150 戶計算，其節省之保費經額，如表 4.4 不同費率之保費估算表. 保費（元）. 50000 43200. 40000. 38880 34560. 30000. 30240 25920 21600. 21600. 14400. 17280 12960 8640. 20000 18000 10000 10800 7200. 25200 20160 15120. 28800. 36000 32400. 10080. 11520. 700. 800. 19440 12960. 21600 14400. 600. 千分之四千分之三千分之二. 0 500. 千分之五. 28800 25920. 23040 17280. 千分之六. 900. 1000. 房價（萬元）. 圖 4.4 不同房價對應不同費率之下之年保費圖. 表 4.4 費率降至千分之二節省費用表. -19-.

(20) 房價（萬元）. 每戶節省金額（元）. 150 戶節省金額（萬元）. 500 600 700 800 900 1000. 14400 17280 20160 23040 25920 28800. 216 259.2 302.4 345.6 388.8 432. 可節省之金額約從 216 萬至 432 萬元之間，由經濟效益層面來看，若坡地舊社區居民願意架設自動化監測預警通報系統，以表 3.2 所估，最低初期設置費用 300 萬元及每年 40 萬元維護費估算來算，由於架設後坡地風險降低，加上其他配套措施，產險公司願意降低保費由千分之六降至千分之二，則以 150 戶，房價為 500 萬元之社區來算，每年可節省保費約 216 萬元，僅約需二年之時間即可回收設置及維護系統成本，第三年後之利益用於後續觀測及維護費已有餘。所以坡地險之推行如果能結合坡地預警系統及保全業，相信保險業者對於坡地險一定更具有信心，保費降低民眾也因此會增加投保意願，業者有商機可尋，民眾身家財產有保障，所以唯有透過互相結合，目前坡地保險的市場才有可能打開。. 伍、坡地預警通報系統可行性分析 5.1 法令層面目前在法令上對於監測系統之設立，僅有在施工開發階段有明確之規定，但是對於開發完成後之坡地社區，在法令上並無強制性的規定，必須進行長期性的監測工作，所以若要達到坡地社區設置長期坡地預警監測系統的目標，就必須要以強制方法完成，就必須在法令上有所規範。但如何以法令強制實行山坡地自動化監測工作，本研究依社區開發前、中、後提出方法供做參考。目前關於山坡地開發建築之申請至使用程序可簡化如圖 5.1 所示，其法令申請程序之建議，共區分成申請開發、雜項執照申請、建造執照申請、建物使用執照申請及長期維護階段等五階段如下：. -20-.

(21) (1) 申請開發階段從開發申請開始一直到完工及後續之維護，其中僅有在施工階段，目前有法令上要求設置監測系統，但為達到坡地開發前、中、後長期安全的目標，法令上就必須於各階段明確要求而非有僅施工階段之安全監測，所以在建築計畫提出時就必須要有一套完整的監測計畫，其中就必須包含開發前的監測、開發中之監測及開發後之長期監測計畫。所以在申請開發之時，就必須於申請計畫書中加入監測計畫項目，其中包含前、中、後期計畫的提出，其中開發前之監測成果必須附加入申請計畫書中，作為開發基地設計條件之確認，確定其工程條件，設計規劃時針對不適建築地區可加以避開或加以改良。 (2) 雜項執照申請階段一旦開發申請通過，就必須開始整地、開挖、擋土進行臨時性及其他雜項工程，此時必須申請雜項執照，在這階段必須提出施工監測計畫，經審核過後才能施工。施工中監測的目的是為了能確保施工中基地之穩定性，能確實掌握現地之狀況，確保開發基地之安全性，並且施工中現地監測之記錄值可反映出現地之各監測項目之敏感度，可供作完工後長期監測管理值訂定之重要參考 (3) 建造執照申請階段當完成基地之開挖、整地、擋土設施及其他臨時工程後，要開始進行建築物之建照時，必須先申請建照執照，此階段必須提出完工後之長期監測計畫，含相關設計、配置及執行計畫，經審核後始可准許其開發，此時之監測系統以自動化監測系統為主，以便於管理作業。目前台北縣及基隆市已提出擬於未來實施此項加強管理措施。 (4) 建物使用執照申請階段在此階段基本上已完成建物之建構，此時必須將先前於建照執照申請階段所提出之長期自動化監測計畫成果及委託專業監測管理機構的『長期自動化監測管理委託書』附加於申請書內審核，經審查核可才准使用該建築。 (5) 長期維護階段為避免監測系統於設置後未落實監測計畫，故可於『建築物公共安全檢查簽證及申報辦法』中，將該社區監測計畫落實度，列入公共安全檢查項目當中。. -21-.

(22) 經由此五個階段之法令要求執行各階段，就可達到前期規劃、中期審核到長期管理的目標。. 適用坡地開發範圍申請開發階段. 提出建築開發計畫. 申請開發許可申請雜項執照階段. 申請雜項執照. 辦理用地變更. 申請建照階段. 申請建照執照. 申請建物使用階段. 申請建物使用執照. 長期維護階段. 建築物公共安全檢查簽證及申報. -22-.

(23) 圖 5.1 坡地建築物開發、建造、完工管理程序簡圖. 5.2 技術層面 (1) 規劃設計人員之專業性整個計畫之擬定需要具有相當專業性人員才能完成，計畫中各個階段項目之決策關係著監測計畫之成敗，而且許多現地之研判還是需仰賴專業人員，所以專業人員必須具有一定專業知識及經驗。 (2) 儀器自動化之相關問題監測儀器要達到自動化及其自動化所能達到程度，與監測之項目及儀器精度要求有關，所以監測要自動化前，需針對每項自動化後可能產生之問題點加以討論並排除，才能確保自動化監測之結果，如感應器及量測系統之相容性、量測之範圍、精度及回收性等等問題。以目前國內監測技術來說，一般普遍常見之監測項目，要達到自動化並不是很大的困難，目前有些公共工程也採部分或全部自動化監測，如二高基汐段 C303Z 標接續工程三號隧道南口南下線洞口邊坡即採全自動化監測。 (3) 資料記讀及傳輸方式關於資料之記讀，目前已有多種自動記讀儀器，主要需考量問題為感測器與量測記讀系統之相容性及其記讀之精度問題，而傳輸主要以有線及無線方式傳輸其優缺點如下所示： 1. 無線傳輸：優點 (a)容許長距離的資料傳輸 (b)長距離的傳輸時，反而可以減少設置成本缺點 (a)傳輸速率比起有線也明顯的要低了許多 (b)受到天候的關係影響很大(c)設置費用昂貴 2.有線傳輸：優點 (a)置費用便宜(b)傳輸速率快，從 56Kbytes 到數 Mbytes 不等(c)可以得到極高的準確性(d)不受天候影響，缺點 (a)傳輸距離有限制(b)距離越長需中繼站來確保資料的傳輸品質(c)距離長增加設置成本為避免資料傳輸中斷，建議同時採用兩種傳輸方式，維持傳輸資料之正確性及流暢性。. -23-.

(24) (4)『管理值』之訂定管理值之界定是自動化監測要達預警之關鍵，如何有效及準確擬定各項值，關係預警工作之成敗。目前國內之研究不多，大多採用日本之訂定值，但由於大地之機理複雜，常常管理值會因地點不同而有所變動，所以一昧採用日本所訂之標準是否適用需再加以考量。所以藉由全面坡地自動化監測預警系統之設立，經由專業顧問團體不斷的討論及現地監測資料回饋分析，經一段時期之資料回饋整理後，國內在監測預警技術上必定能訂出更明確、更精準之管理值。 (5)『觀測頻率』之訂定『觀測頻率』之訂定與監測物之穩定性及監測需求有關，由於開發完成後之社區，其穩定性較施工期間高，所以其觀測頻率一般較施工中為低，關於訂定觀測頻率主要的目的就是要能掌握災變時間，要使觀測之間隔時間小於現地發生變異至災變發生間隔時間，如此才能有效掌握各階段變化，達成預警目的，如遇颱風暴雨、地震或地貌有所改變時，表示災變發生之機率及速率會加快，所以相對的需增加觀測頻率。監目前監測技術自動化可行性很高，主要問題還是在於專業人員是否能依其經驗及專業性做出正確之規劃及研判。且在此必須先有一個觀念，一旦設置自動化監測系統後並不能保證坡地一定安全，儀器也有可能因外在影響造成誤判，此問題雖可由相關連之儀器同步變化比較研判出，但有時設置地點並非最危險地點，所以仍須有專業人員定期至現場檢視及做儀器校正，才能完全確保安全。. 5.3 執行層面自動化預警系統執行上之可能遭遇問題及可行性分析如下： (1) 法令強制性由於自動化預警系統的架設費用昂貴，針對舊社區而言，大部分居民根本無力承擔此筆費用，所以若要以法令強制舊有社區架設自動化預警通報系統，似乎並不順從民意，可行性不高。但對新社區(未開發社區)而言，若在施工前、中、後各階段加以法令規範要求，雖對廠商而言會增加其施工費用，且該費用必定會分攤到房價上，但由於規劃、設計、施工均由同一建設廠商統籌規劃，其整體費用必定比舊社區重新規劃及設計來得低，且其整體費用是分攤到總戶數，比起舊社區由少數現有住戶承擔，應該接受度來的高，且藉由法令強制規定自動化監測系統的設置，增加建築成本，間接或許可減少坡地建築，且施工中監測之監測資料也可回饋至長期監. -24-.

(25) 測，作為管理值的訂定，監測的成效上也會比較大，安全上之掌控性較高，所以可行性應不低，而且藉由此應可改善近年來坡地房屋景氣低迷的景象。由於目前坡地問題日益嚴重，近來地震又頻繁，而坡地社區原本就比平地社區穩定性差，難保舊有社區之設計不會因地震影響而造成災害，所以為降低坡地的開發及維護坡地居住安全，藉由法令的手段去規範，相信應不失為一個好方法，但此僅針對未開發社區，對於舊社區如何去改善，關鍵還是在於設置及維護經費的負擔，或許由政府編列補助改善後，統一納入長期管理，應可解決此問題。 (2) 管委會的成立坡地社區設置預警監測的目的，並不只是只做前半段監測工作而已，後半段之協調、管理甚至避難防災都必須要有組織流程，而與社區最直接的管理單位就是社區管理委員會。 (3) 保全業合作現有社區管理員之素質參差不齊，似乎沒有能力擔任起監控之任務，若能加以保全公司人員取代之或加強之，坡地社區管理由保全公司負責。保全公司再挑選人員受接受專業訓練，搭配坡地社區危機處理小組，除組成坡地社區預警監測管理站，並在保全公司中心統一監控各社區，如竊盜保全之監控型式，並負擔監控成敗之責，相信一方面減少居民的負擔、一方面也可以把監測的資料提供給學術單位研究，進行監測管理研究，並改善現有之缺點，使坡地災害一但發生時能及早並迅速疏散居民，達到零傷亡之目標。 (4) 政府相關防救災體系由於坡地社區災難是屬於大規模災害，需由上級單位支援，所以此時政府相關防救災計畫就必須將坡地防救災納入規劃之中，成立專門坡地災難應變小組及相關通報系統，如此才能結合整個計畫，達到設立預警監測系統之目的—防災。. 5.4 經濟層面首先就根據各坡地相關法令探討是否有相關經費來源可供使用，經整理關於山坡地開發之經費來源如下：. -25-.

(26) (1) 政府編列補助款自從民國八十六年林肯大郡事件引起重視後，從八十七年度起即編列相關經費協助處理坡地住宅社區問題，預算編列從八十七年度至八十九年度如表 5.1 所示。. 表 5.1 營建屬及所屬相關預算編列預算. 科目. 說明. 編列經費. 年度. 坡地監測補助及防救災工作補助經費. 執行維護公共安全方案工作經費，辦理維護公共安全方案法令宣導說明會及教育宣導等經 87. 建築管理. 費，委託辦理「推動 66,591 千元. 3,090 千元. 建築物公共安全意外責任保險制度」，增列補助縣市政府執行維護公共安全方. 案. 經. 費新增執行災害防救方案經費。執行維護公共安全方案與公寓大廈及社區管理經費，增列 88. 營建業務. 補助各級政府督導 240,939 千元. 76,973 千元. 所轄區域之山坡地建築進行安全監測工作等經費執行維護公共安全方案與公寓大廈及 89. 營建業務. 社區管理經費，及增 269,048 千元列建築工程災害防救整備工作等經費. -26-. 28,109 千元.

(27) (2) 公寓大廈管理條例施行細則第六條本條例第十八條第一項第一款所定按工程造價一定比例或金額提列公共基金，依下列標準計算之： 1.. 新台幣一千萬元以下者為千分之二。. 2.. 逾新台幣一千萬元至新台幣一億元者，超過新台幣一千萬元部分為千分之十五。. 3.. 逾新台幣一億元至新台幣十億元者，超過新台幣一億元部分為千分之五。. 4.. 逾新台幣十億元者，超過新台幣十億元部分為千分之三。. 5.. 政府興建住宅之公共基金，其他法令有特別規定者，依其規定。. (3) 非都市土地開發審議規範依據專編第一編之住宅社區編，廿二條規定開發之財務計畫及公共設施營運管理計畫，應依「非都市土地住宅社區開發財務計畫暨公共設施營運管理計畫製作要件」格式辦理，公共設施管理維護基金，其基金之支用範圍以前述之公共設施及所需人事費用為限，其使用方式以原設施之更替、管理、維修為原則；其中污水處理場設計使用年限最高不得超過二十五年，並據以預留二年之折舊。申請開發者應依開發許可之樓地板面積隨量提撥二年之社區公共設施維護基金。其中住宅及非營利用公共設施樓地板面積提撥標準為三○○元 m2 ﹔營利用樓地板面積提撥標準為四五○元 m2。. 若欲達到山坡地住宅社區全面設置自動化預警通報系統，目前相關補助經費來源大致上可來自上述之三方面，首先由營建署之補助編列來看，根據目前已列冊之 432 個社區來算，每個社區補助 300 萬元設置自動化預警通報系統，則需約 12 億 9 千 6 百萬元，若以政府及社區住戶各自負擔一半也約需要 6 億 5 千萬元，就算補助 A 級社區也需 1 億 5 百萬元，以民國八十八及八十九為例，該項科目編列總預算也不過約 2 億 5 千萬元，其中包含之坡地改善監測工作補助項目更不用談。再考量後兩項經費來源，由於公共基金之設置如以台北市而言從民國 86 後才有相關命令，許多舊社區均在其相關規定之前就已完成，所以一般均無業主所提撥之公共維護管理基金，僅有靠住戶每月繳交之大廈管理費支出大樓開銷，再其次其用途主要用於公共設施之修繕、管理及維護等工作費用，較適用於自動化預警通報系統架設後之修繕、管理及維護等工作費用，而且目前列冊管理之山坡地大型住宅社區尚有 1/3 還未成立社區管理委員會，更不用提公共基金，所以管委會及公共基金制度需先落實。. -27-.

(28) 所以在目前管委會組織及公共基金制度尚未落實加上居民沈重之房貸，恐無力承擔此一龐大設置費用，除非政府以逐年編列預算方式補助，由危險性高之社區開始補助逐年改善，達到全面設置之目標，加上落實管委組織及公共基金制度維持系統後續之觀測及維護費用，才能達到坡地社區全面架設之目標。以上主要是針對舊有之坡地社區住宅而論，針對於未開發社區，則設置費用將轉移至業主身上，間接可能再轉至住戶，但是事實上若業主在當初開發設計時能考量配合施工前、中、後之監測配置，事實上並不需如舊社區需整套系統重新規劃，分攤後之價格應較能接受，如一些在施工期間配置之水位、水壓計、地中傾斜計及地表傾斜儀等儀器均可再使用，只需承擔自動化費用，若以表 3.2 所示，假設監測儀器均可沿用，則只需承擔記讀及傳輸單元部分需約 200 萬元。若以台北市坡地住宅社區而言，以中型社區一般約 150 戶左右，若 200 萬元分攤至 150 戶，反映到房價上，平均一戶只需承擔一萬多元，既使監測儀器重設，以全額 300∼800 萬元反應至房價，也不過多 2∼5 萬元，以動輒數百萬元之房價，相較之下，心理層面衝擊較小，住戶應較能接受。裝設預警系統後，社區安全度提高，業主達到促銷安全訴求，而住戶也買得安心，此種模式事實上類似當初信諾集團北美洲產險公司與太平洋建設公司合力推出之八億元坡地保單，主要是能拾回住戶之信心，其可造成之房市衝擊應可預期。至於長期觀測及維護經費則以使用者付費原則，由前述之公共基金及住戶承擔。但前提還是必須先落實管委組織及公共基金制度。. 5.5 居民意識層面 (1) 問卷調查回收狀況本研究選四個社區作為調查對象，共發出問卷 400 份，回收 167 份，回收率 41.8％，如表 5.2 所示：. 表5.2 問卷調查社區及回收統計表縣市. 社區名稱. 發出問卷數. 回收問卷數. 回收率. 基隆市. 陽光加樂比社區. 100. 43. 43 %. 基隆市. 海中天社區. 150. 100. 67 %. 台北市. 萬芳社區. 100. 10. 10 %. 台北縣. 新天母庭園. 50. 14. 28 %. -28-.

(29) 合計. 400. 167. 41.8 %. (2) 調查結果. 一、受訪者對於預警系統裝設及費用負擔之意願 1. 裝設意願. 2.設置費應由何者負擔. 裝設預警系統意願 90.9%. 100.0% 佔總受訪者百分比. 應負擔設置費用者. 60.0% 40.0%. 開發公司 29%. 9.1%. 20.0%. 政府 48%. 0.0%. 願意. 不願意. 3.維護費應由何者負擔. 4.居民願意負擔設置費金額. 應負擔後續觀測及維護費用者. 居民願意負擔之設置費用金額. 佔總受訪者百分比. 營造廠商 16%. 政府 47%. 開發公司 22%. 80.0% 60.0% 40.0% 20.0% 1萬元以下. 87.7% 佔總受訪人數百分比. 100.0%. 60.0% 40.0% 5.2%. 0.0%. 0.0%. 3-5千. 0.0%. 10-15萬. 15萬(含)以上. 5千-1萬. 1-2萬. 2萬(含)以上. 91.3%. 80.0% 60.0% 40.0% 8.7%. 20.0% 0.0%. 0.0% 3千元以下. 1.3%. 5-10萬. 法令上是否應強制設立預警通報系統. 80.0%. 7.1%. 1.3%. 1-5萬. 6.是否贊成法令強制裝設. 居民願意負擔之後續觀測及維護費用. 20.0%. 5.3%. 0.0%. 5.負擔後續觀測及維護費用之金額. 100.0%. 92.1%. 100.0%. 社區居民 15%. 佔總受訪者百分比. 社區居民 7%. 營造廠商 16%. 80.0%. 是. 二、受訪者對於坡地保險之意願 1.加保意願. 2.坡地險費用分攤方式. 坡地居民坡地險投保意願. 佔總受訪者百分比. 80.0%. 72.5%. 60.0% 40.0%. 27.5%. 20.0% 0.0% 願意. 不願意. -29-. 否.

(30) 坡地險費用分擔方式. 佔總受訪者百分比. 現行費率是否太高. 住戶 20%. 90.6%. 100.0% 80.0% 60.0% 40.0%. 9.4%. 20.0%. 建商 80%. 0.0%. 是. 否. 3.現行保費費率是否太高. 4.每年願意承擔之保費. 佔總受訪者百分比. 願意負擔之保費 91.4%. 100.0% 80.0% 60.0% 40.0% 20.0%. 8.6%. 0.0% 5000元(不含)以下. 5000-10000(不含)元. 6.隨著預警系統設立保費是否應調降 7.設置預警通報系統後應費率調降至多少應調降至多少. 佔總受訪者之百分比. 設置預警系統坡地保費是否應調降 120.0% 100.0% 80.0% 60.0% 40.0% 20.0% 0.0%. 98.8%. 千分之五以上. 千分之四(不含)到千分之五(含). 千分之三到千分之四(含). 8.5% 2.0% 5.2% 84.3%. 千分之二到千分之三. 1.2%. 0.0% 10.0% 20.0% 30.0% 40.0% 50.0% 60.0% 70.0% 80.0% 90.0%. 是. 否. 佔總受訪人數百分比. 8.保費調降你是否願意投保？若保費調降至你所能接受範圍, 是否願意投保?. 佔總受訪者百分比. 100.0%. 91.1%. 80.0% 60.0% 40.0% 20.0%. 8.9%. 0.0%. 願意. 不願意. 為瞭解坡地居民對於設置山坡地自動化監測預警通報系統之意願及看法，本研究以問卷之方式進行訪調，總結如下：. -30-.

(31) 1.. 坡地居民對於近年來坡地災難均有聽聞，且有 67％之坡地居民認為其坡地居住環境並不安全，其不安全感與其房屋接近擋土設施遠近有關。. 2.. 坡地居民對於設置坡地自動化監測預警通報系統之意願，有 91% 表示贊成設置，其中 9%表示不願設立之居民，其原因均為居民認為坡地社區很安全不需要裝設。. 3.. 有關於設置及後續觀測及管理經費用之部分，有 50%之居民均認為應由政府承擔費用，其中約 40％居民認為應由業主及營造廠商負責，僅約 10％居民願意承擔費用。針對新社區而言，若能在法令上針對預警監測系統的設置強制化，此費用由業主及營造廠商負擔是可行的，但對於舊社區，要業主及廠商負擔可能性不高。. 4.. 居民對於負擔初期設置費用金額，約有九成居民只願意承擔一萬元以下之費用，而後續之觀測及維護費用只願意負擔三千元以下金額，居民之心理上覺得是負擔越少越好，大多表示無多餘之錢去負擔此筆費用。. 5.. 有九成之民眾贊成坡地設置自動化監測預警通報系統以法令強制性要求裝設。約有一成之民眾認為不需裝設之原因可能是居民對於監測系統不瞭解，因為其認為裝設後災難仍會發生裝不裝沒有太大差別。. 6.. 對於投保坡地險之意願部分，若不考慮保費，有七成之坡地社區居民願意投保坡地險，但是有八成民眾認為此筆費用應由建商負擔，僅二成願意自行負擔。. 7.. 目前坡地險之保費費率有九成民眾認為太高，一般民眾每年願意承擔之保費約在五千元以下。. 8.. 幾乎所有受訪居民均認為，若社區設立自動化監測預警通報系統後，保費應隨之降低，居民認為應降至千分之二至千分之三之間，若每年保險費率能降千分之二至千分之三之間，則約有九成民眾願意投保。. 陸、結論與建議 6.1 結論 (1) 法令層面. -31-.

(32) 對於未開發新社區，法令層面上強制要求設置自動化監測預警通報系統其可行性較舊社區來得高。若其他配套措施能落實，對於新社區而言是可行的，但對於舊社區居民而言，若無法解決設置經費之問題，實行上恐有困難。 (2) 技術層面以國內自動化監測技術而言可行性高，且目前已有全自動監測工程案例，但自動化技術上之相關問題仍須加以注意。 (3) 經濟層面由於系統初期設置為一筆不小之負擔，對於一般舊坡地社區居民而言為一項沈重之負荷，若費用均由居民承擔則可行性不高，而對於新社區居民而言，其設置費由業主建商承擔，不管是否再反應至房價上，其衝擊性均比舊社區小，可行性較高，關於後續觀測及維護費用，一般以使用者付費原則由居民承擔，但是需先落實管理委員組織及公共基金制度。 (4) 執行層面首要條件需先落實各執行單位組織及相關執行規定，尤其是社區管理委員組織制度，再配合高機動性保全負責協調，及專業顧問群之專業研判及諮詢至結合地方防救災體系，整套執行流程可行性高。 (5) 居民意願居民對於裝設自動化監測預警通報系統意願高，但經費上均希望政府能負擔，若由於系統之設立相對的坡地保費能夠調降，則居民之投保意願高達九成。. 6.2 建議 (1) 成立專責坡地開發機構，針對坡地開發、利用、管理及保育，擬定一套完整流程，建立國土保安系統，並建立坡地監測、通報及救援系統。 (2) 編列經費輔導舊社區設立監測系統，若無法一次編列預算補助，可依坡地體檢完成之坡地風險度評估，由高到低逐年補助輔導設立，以確保坡地安全。 (3) 落實坡地社區之管理委員組織及公共設施維護基金制度，避免造成後續管理及維護問題。. -32-.

(33) (4) 法令上強制性要求設置長期性自動化監測預警通報系統，以維護坡地社區安全。 (5) 加強坡地建築各階段審核工作。 (6) 加強宣導坡地社區安全，以加強坡地居民危機意識。. 參考文獻: 1.. 陳宏宇，「山坡地災害調查與分析」，內政部建築研究所八十八年度都市防災及山坡地災害防治研討會論文集，1999 年 04 月。. 2.. 廖洪鈞，廖瑞堂，「坡地社區開發安全監測手冊」，內政部營建署自動化專案計畫報告，1999 年 04 月。. 3.. 何明錦，蔡綽芳，「山坡地開發建築及使用管理現況問題與因應對策」，內政部建築研究所八十八年度都市防災及山坡地災害防治研討會論文集，1999 年 04 月。. 4.. 劉格非，李欣輯，「地聲探測器特性之初步研究」，中華防災學會第二屆土石流研討會論文集，1999 年 04 月. 5.. 謝正倫，陳禮仁，「土石流預警系統支現況與展望」，中華防災學會第二屆土石流研討會論文集，1999 年 04 月. 6.. 行政院農業委員會，「水土保持法暨相關法規」，2000 年 6 月。. 7.. 行政院農業委員會，「水土保持手冊（工程篇）」，中華水土保持學會製，台灣水土保持局製。. 8.. 行政院農業委員會，「82 年度全國水土保持義工大會師手冊」， 1993。. 9.. 行政院農業委員會製，「水土保持法山坡地保育利用條例暨施行細則」。. 10. 丁育群，郭斯傑，「山坡地災害防救基金與保險制度之研究」，內政部建築研究所專題研究計畫成果報告，1999 年 06 月。 11. 台北縣政府工務局，「台北縣山坡地開發建築管理手冊」，2000 年 4 月。 12. 李咸亨，廖郁玟，「山坡地安全評估方法與安全監測指標研究」，台灣科技大學，營建工程研究所，碩士論文，2000 年 6 月。 13. 中華防災學會，「都市與自然災害防災專題講座」，1999 年 9 月。. -33-.

(34) 14. 曾惠斌、李有豐、謝尚賢，「各層級防救災通訊能力與指揮系統有效之調查與評估」，內政部消防署委託學術機構研究計畫，1999 年 5 月。 15. 謝正倫，「土石流預警系統之研究」，行政院農委會，成功大學台南水工試驗所研究試驗報告第一三 O 號，1991 年 10 月。 16. 日本高速道路調查會，「地滑危險地動態觀測施工相關研究報告書」，1988。 17. 渡正亮、小橋澄治，「地滑斜面崩壞預知對策」，山海堂。 18. 藤原明敏，「地滑調查與解析」，理工圖書株式會社，1970。 19. 藤原明敏，「地滑調查解析與防止對策」，理工圖書株式會社，1979。 20. 地滑對策技術協會，「地滑對策技術設計實施要領」，Vol. 2，1978。 21. 陳淑慧，「山坡地保險保什麼？」，現代保險，128 期，P71。. -34-.

(35) 內政部建築研究所. 研究計畫成果報告. 建立山坡地住宅地區危險預警通報系統可行性研究. 計畫主持人：林慶偉. 教授. 共同主持人：謝正倫. 教授. 研究單位：成大防災研究中心委託單位：內政部建築研究所計畫編號：MOIS891007 執行期程：八十八年十月至八十九年十月中華民國八十九年十月二十六日. 1.

(36) 內政部建築研究所研究計畫成果報告. 建立山坡地住宅地區危險預警通報系統可行性研究. 計畫主持人：林慶偉. 教授. 共同主持人：謝正倫. 教授. 研究人員：徐文義、臧運忠研究助理：鄭友誠. 研究單位：成大防災研究中心委託單位：內政部建築研究所計畫編號：MOIS891007 執行期程：八十八年十月至八十九年十月. 2.

(37) 摘要. 關鍵詞：坡地災害、預警系統、監測儀器、坡地社區. 近幾年來坡地社區災害事件頻傳，本研究為達到落實坡地住宅社區長期性安全目的，針對坡地住宅社區，進行設置長期性監測預警通報系統之可行性評估，從法令、執行、技術、經濟及居民意願五大層面，探討各種可能遭遇之問題，並結合保全及保險業之相關配套措施，評估坡地社區建置危險預警通報系統之可行性並建立山坡地住宅地區危險預警通報系統之全程計劃。經由計畫評估結果，目前技術上沒有問題，惟管理值之律定有待進一步研究。有近高達九成坡地社區居民有設置意願，而系統的設立需藉由強制性的法令來規範，加上落實社區管委、公共維護基金制度及保險、保全配套措施，整體評估可行性高，希望藉此能推動未來實施有關坡地社區安全監測及預警通報工作之執行。. 3.

(38) ABSTRACT. Keywords:. monitoring system 、forecasting system 、the hazards of community on hill slopes、. In this study, the possibility to mitigate the hazards of community on hill slopes environment by early warning through forecasting and monitoring system is evaluated. Factors including the law or regulation, the techniques of engineering and data transformation and communication, the costs of forecasting system, and the willing of community, are considered in this study. Besides, the possibility to cooperate with insurances and security service companies to promote and to reduce the cost of the forecasting system is also evaluated. The preliminary study result indicates that the forecasting system can be practiced and it is one way that may effectively mitigate the community’s hazard on hill slope environment. However, some problems such as the regulation to force the establishment of the forecasting system and how to manage the monitoring data still need to be solved.. 4.

(39) 目錄第一章前言 ……………………………………………………1 1.1 計劃緣起............................................................................... 1 1.2 計畫背景.............................................................................. 2 1.3 計劃目標............................................................................... 3 第二章研究方法與流程 .......................................................................... 4 2.1 分析方法.............................................................................. 4 2.2 研究流程............................................................................ 5 第三章坡地社區災害類型與致災原因................................................. 6 3.1 坡地社區災害類型............................................................ 6 3.2 坡地社區致災原因............................................................ 14 3.3 災害預警通報現有成果事例............................................ 15 第四章坡地監測系統現況分析與評估 .................................................. 21 4.1 法令層面............................................................................... 21 4.1.1 坡地建築開發管理法令之沿革 ................................... 21 4.1.2 目前監測相關法令 ....................................................... 27 4.2 技術層面.............................................................................. 27 4.2.1 監測項目與儀器介紹 ................................................... 28 4.2.2 監測資料紀錄與傳輸 ................................................... 37 4.2.3 監測與預警 .................................................................... 39 4.2.4 管理值與觀測頻率 ........................................................ 40 4.2.5 自動化之相關問題 ........................................................ 43 4.3 執行層面.............................................................................. 45 4.4 經濟層面............................................................................... 47 4.4.1 坡地監測補助 ............................................................... 47 4.4.2 自動化經費概估 ........................................................... 51 第五章坡地預警通報系統之架構............................................................ 53 5.1 組成及架構說明.................................................................. 53 5.2 預警通報流程...................................................................... 56 5.3 保全業權責.......................................................................... 61 5.4 保險業.................................................................................. 63 5.4.1 坡地保險現況分析 ........................................................ 63. 5.

(40) 5.4.2 保險業之結合 ............................................................... 67 第六章坡地預警通報系統可行性分析 .................................................. 71 6.1 法令層面.............................................................................. 71 6.2 技術層面.............................................................................. 74 6.3 執行層面.............................................................................. 79 6.4 經濟層面.............................................................................. 82 6.5 居民意識層面...................................................................... 87 6.5.1 問卷內容 ....................................................................... 87 6.5.2 問卷調查方式與回收狀況 ........................................... 88 6.5.3 調查結果 ....................................................................... 89 第七章結論與建議 .................................................................................. 96 7.1 結論 ...................................................................................... 97 7.2 建議 ...................................................................................... 98 參考文獻 .................................................................................................... 99 附錄一期末審查會議記錄……………………………………… 109. 6.

(41) 圖目錄圖 2.1 研究執行流程圖 .......................................................................5 圖 3.1 山坡地災害土體運動形式(潘國樑 1992) ..................................7 圖 3.2 九份二山大山崩 .......................................................................8 圖 3.3 林肯大郡因地層滑動產生災害 ................................................9 圖 3.4 花蓮縣豐濱鄉新社村泥流(83 年 7 月)，由上游往下游看 .........11 圖 3.5 台北縣三芝鄉圓山村土石流損毀民宅 ......................................11 圖 3.6 柯林頓山莊斷層破壞 ...............................................................12 圖 3.7 柯林頓山莊斷層破壞 ...............................................................12 圖 3.8 柯林頓山莊斷層破壞 ...............................................................13 圖 4.1 非都市土地使用計畫體系 .......................................................21 圖 4.2 地錨荷重計 ............................................................................30 圖 4.3 電子式裂縫計 .........................................................................30 圖 4.4 地滑計....................................................................................31 圖 4.5 插入式傾斜觀測管..................................................................31 圖 4.6 定置型傾斜觀測管..................................................................32 圖 4.7 電子式結構物傾斜計 ..............................................................32 圖 4.8 水位觀測井 ............................................................................33 圖 4.9 水壓計安裝示意圖..................................................................33 圖 4.10 自記式雨量計 .......................................................................34 圖 4.11 坡地社區監測儀器配置簡圖 .................................................37 圖 4.12 自動監測系統架構示意圖 .....................................................37 圖 5.1 坡地社區自動化監測預警通報組成 .........................................53 圖 5.2 坡地社區自動化監測預警通報架構.........................................54 圖 5.3 國內災害防救體系運作圖 .......................................................58 圖 5.4 預警系統通報流程..................................................................59 圖 5.5 自動化預警通報架構 ...............................................................60 圖 5.6 不同房價對應不同費率之下之年保費圖 .................................68 圖 6.1 坡地建築物開發、建造、完工管理程序簡圖...........................73 圖 6.2 監測計畫擬定流程..................................................................76. 7.

(42) 表目錄表 4.1 山坡地開發建築管理制度沿革對照表 (增修何明景蔡綽芳) ....................................................................................................22 表 4.2 加強山坡地雜項執照審查內容.................................................24 表 4.3 加強山坡地雜項執照所需檢附書圖文表 ..................................26 表 4.4 監測儀器分類表 ......................................................................29 表 4.5 坡地住宅社區監測儀器設置表.................................................35 表 4.6 預警與監測之差異性 ...............................................................40 表 4.7 地盤傾斜計管理值...................................................................41 表 4.8 孔內傾斜計管理值...................................................................41 表 4.9 地滑計管理值..........................................................................41 表 4.10 位移速率與邊坡穩定性判斷建議表（日本地滑對策技術協會， 1978） ........................................................................................42 表 4.11 地盤傾斜計變動種類一覽表（藤原明敏，1970） ................42 表 4.12 土石流地聲頻率 ...................................................................42 表 4.13 坡地監測自動化困難度及應用情形(摘自坡地社區安全監測手冊)...............................................................................................44 表 4.14 自動化相關問題（摘自地盤工學會，1998） .......................45 表 4.15 坡地體檢及補助一覽表.........................................................48 表 4.15 坡地體檢及補助一覽表(續) ...................................................49 表 4.16 現有山坡地社區風險度分級 .................................................50 表 4.17 自動化監測系統設置費用概估表 ..........................................51 表 5.1 國內主要產險公司對「地層下陷、滑動或山崩保險」意願調查 ................................................................................................66 表 5.2 天然災害保險費率表 ..............................................................68 表 5.3 坡地險保費及賠償表 ..............................................................68 表 5.4 費率降至千分之二節省費用表................................................69 表 6.1 營建屬及所屬相關預算編列 ...................................................83 表 6.2 問卷調查社區及回收統計表....................................................89. 8.

(43) 第一章前言. 1.1 計劃緣起台灣坡地面積約佔全島之 74%，由於人口不斷增加以及經濟與都市發展對於土地之需求日趨強烈，土地開發不得不朝向山區發展，使得原本就脆弱之山坡地，加上人為之不當開發，坡地之災害常常發生。尤其以近年來更為常見，如七十六年淡水米蘭山莊及新店頂好花園新城、八十四年三峽白雞山莊、八十五年瑞士山莊及八十六年林肯大郡均陸陸續續曾發生過大型坡地社區災變，所以政府與民間相關單位不得不去正視坡地社區災害問題。但要如何降低甚至避免坡地災害，除針對目前法令不足處進行修訂外，更重要的是要針對那些已經開發完成的住宅社區安全性及穩定性問題做通盤檢討，確保坡地社區之安全。自從林肯大郡災難發生至今，政府單位、學術單位及各相關團體均對確保山坡地社區之安全提出過不少建言，其中最直接且最有效之做法，即是以科學儀器監控之方式對山坡地進行安全掌控的工作，透過完整的安全監測計劃來落實坡地安全。但是目前在法令上，對於坡地監測之相關規定只限於施工管理階段，並未強制要求坡地社區在開發完成後仍需進行長期性的監測工作，且目前監測大多為施工期間臨時性設施，並無法達到真正預警之要求，加上無一套完整之預警計畫及流程，只能算得上是臨時性的安全輔助措施。本研究計畫即以長期坡地社區安全為考量，進行坡地住宅社區設置預警系統之可行性做一評估，期能將各不同層面困難點提出，提出一套完整配套措施及流程，落實坡地安全。. 1.

(44) 1.2 計畫背景早在民國 76 年 10 月 25 日琳恩颱風的襲台帶來豪雨的當時，山坡地社區的安全問題就已經開始顯現出來，位於淡水的米蘭山莊由於豪雨填方區滑動造成多棟房屋的傾倒，同時間的新店頂好花園新城也由於填方區滑動造成房屋下陷，擋土設施損毀、另外如八十四年三峽白雞山莊、八十五年瑞士山莊均發生災變，但當時並沒有引起特別重視，一直到林肯大郡的災難發生，犧牲了 28 條生命才開始對山坡地建築管理有所重視且有實際法令公布。雖然從民國 86 年後，山坡地的管理已引起相關建管單位的相當重視，但修訂的相關法令僅針對目前開發或為開發山坡地建築進行嚴格之把關工作，事實上山坡地社區災害問題最重要的，還是那些坡地法令未健全前就已經核准開發及完成之老社區，尤其是在民國七十二年實施山坡地建築物管理辦法之前，依照山坡地保育條例施行細則，所申請開發的『老丙建』社區。所謂『老丙建』，是指未依照山坡地開發建築管理辦法進行環境影響評估及相關水土保持計劃書，僅以『水土保持合格証明』，並據以變更為『丙建』，然後直接申請『建築執照』之建物。汐止林肯大郡、新店花園新城就是老丙建發生社區災變的最典型例子。早在 86 年林肯大郡災變後，主辦掌管各山坡地保育區建築用地的省建設廳，當時原本欲將先以行政命令，來規定山坡地各社區，不論新、舊都需加設「地層監測系統」，掌握地層變動狀況，原擬此項裝置由台中市政府先行試辦，但是此項措施由於未有一套完整配套措施後來並未實施。所以當前為解決山坡地建築問題應由工程面、行政面和法令面著手進行各項改進措施。在工程面上要落實工程實務審查工作，在. 2.

(45) 行政面上要加強全面山坡地建築列管工作，以及在法令面上要求增設山坡地監測系統的規定。尤其是對於山坡地進行監測方面是最迫切且最立即有效的監控，不僅對未來開發的坡地社區居民安全是一種保障，對於目前危險老舊山坡地社區居民更是刻不容緩。. 1.3 計劃目標本研究為未來訂定山坡地住宅地區危險預警通報系統設置計劃之先期研究，主要從探討法令、執行、技術、居民意識及經濟五大層面，探討各種可能遭遇之問題，並結合保全及保險業之相關配套措施，進而評估坡地社區建置危險預警通報系統之可行性，提出建立山坡地住宅地區危險預警通報系統之全程計劃，希望藉此能推動未來實施有關坡地社區安全監測及預警通報工作之執行。. 3.