影響需用土地人達成協議價購因素之研究 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學地政學系碩士在職專班碩士學位論文. 影響需用土地人達成協議價購因素之政治大立研究. ‧ 國. 學 ‧. A Study on the Determinants to the Success of. Nat. n 研. Land Demand. Ch. 究. engchi. er. io. al. sit. y. Negotiation Purchase for Public Infrastructure with. i n U. v. 生：張欣怡. 指導教授：林左裕. 中華民國. 1 0 7 年. 7 月. 1 0 日. DOI:10.6814/THE.NCCU.MPLE.003.2018.A05.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. DOI:10.6814/THE.NCCU.MPLE.003.2018.A05.

(3) 摘要國家基於公益需要興辦公共事業時，對於事業用地範圍內的私有土地必須辦理用地取得。協議價購與土地徵收，兩者皆為政府取得私有土地的方式，互有先後及替代關係，在憲法比例原則的意旨下，應優先採取協議價購的溫和方式取得私有土地，僅在無法達成協議時，最後才得以動用公權力以土地徵收方式取得私有土地。為減少土地徵收所產生的社會外部成本以及政府行政成本，期藉由協議價購與土地徵收的相互替代關係，以提高協議價購成功率的方式，從而相對降低土地徵收的比率。. 政治大. 本研究實證結果說明，協議價格與徵收價格之比率、議價空間、保證條款、. 立. 估價師查估及地政單位相關協助等五個自變數具有顯著影響性。就迴歸分析顯示，. ‧ 國. 學. 當協議價格比徵收價格高時，因協議價格存在較多誘因，有助提升所有權人同意意願；當協議價格並非單一而具有彈性協商空間時，可能增加了雙方合意的區間. ‧. 範圍，因此協議價購的成功率較高；若協議價購契約訂有價格保證條款，可以免. sit. y. Nat. 除所有權人擔心日後價金損失的風險，因此協議價購的成功率亦會較高；估價師. n. al. er. io. 所代表的公正第三方及估價專業性，有助提升所有權人對協議價格之信心程度；. v. 而地政單位提供相關行政協助，亦能間接提升協議價購成功率。因此，本研究建. Ch. engchi. i n U. 議，政府可於協議價購契約提供協議價格不低於徵收價格的保證條款，以增加協議誘因，並訂定合理彈性議價空間，賦予協議人員具有微調價格權力的制度，將協議市價委託不動產估價師查估，有助提升價格公信力，並且訂定獎勵機制提供需用土地人積極辦理協議價購作業的獎勵誘因。本研究希冀透過實證分析建議，期使協議價購成功率得以提升，並作為未來各界學術研究與政府研擬政策之參考。. 關鍵字：協議價購、土地徵收、展望理論、稟賦效果. DOI:10.6814/THE.NCCU.MPLE.003.2018.A05.

(4) Abstract When a state establishes a public infrastructure on the basis of public interest, the private land within the scope of the enterprise must be acquired. Both negotiation purchase and land expropriation are the methods for the government to acquire private land. They have the relationship of sequence and substitution. Under the intention of the principle of proportionality in Constitution, the acquisition of private land must be in a moderate manner as priority. Only when the agreement cannot be compromised, the land expropriation can be used to obtain the private land by using public power. In order to reduce the social external cost and government administration cost arising from the land expropriation, increasing the successful rate of negotiation purchase and decreasing the use of land expropriation is a better way of land acquisition.. 政治大. This study discovered these five dependent variables have significant impact： the ratio between negotiation purchase price and compensation of land expropriation、 bargaining space、the warranty clause of negotiation purchase price is not lower than the compensation、assessed by the real estate valuers, and assistance from the land administration department. Based on regression analysis, when the price of negotiation purchase is higher than compensation of land expropriation, as the price of negotiation purchase has more incentives, which will increase the willingness of the landowners to sell their lands. When negotiation purchase is not just a signal price but is a fixable range, it may increase the range of agreement between both parties. If the contract of negotiation purchase has the warranty clause of negotiation purchase price is not lower than the compensation, it can eliminate the worry of monetary loss. In addition, the real estate valuers can also increase landowner’s confidence and assistance from the land administration department resulting in raising the success rates of negotiation purchase. This study suggests government offers the contract of negotiation purchase with warranty clause, which the price of negotiation purchase is not lower than the compensation. It also suggest that the government agrees on giving reasonable flexible range to negotiator and entrust the real estate valuer to set the price of negotiation purchase to increase public credibility. Furthermore, it also set up an incentive system for land demand. This study hopes to provide practical suggestions and analyses through different angles to increase the success rate of negotiation purchase and to be a reference to relative studies and government legislation.. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. Keywords：negotiation purchase, land expropriation, prospect theory, endowment effect. DOI:10.6814/THE.NCCU.MPLE.003.2018.A05.

(5) 目錄第一章緒論............................................................................................................ 1 第一節研究動機與目的................................................................................ 4 第二節研究範圍與方法................................................................................ 8 第三節研究架構與流程.............................................................................. 10 第二章文獻回顧與理論基礎.............................................................................. 12 第一節財產權保障及經濟效率.................................................................. 12 第二節協議價購及統計分析之相關文獻.................................................. 16 第三節理論基礎.......................................................................................... 21 第四節小結.................................................................................................. 26. 政治大. 第三章協議價購制度沿革與現況執行問題 ..................................................... 28 第一節協議價購制度之沿革...................................................................... 28 第二節協議價購現況執行問題.................................................................. 31 第三節小結.................................................................................................. 35. 立. ‧ 國. 學. 變數定義與敘述統計...................................................................... 40 研究方法.......................................................................................... 48 小結.................................................................................................. 53. n. al. er. io. sit. y. Nat. 第二節第三節第四節. ‧. 第四章研究設計.................................................................................................. 36 第一節資料說明與資料架構...................................................................... 36. Ch. i n U. v. 第五章實證分析.................................................................................................. 55 第一節相關統計檢定.................................................................................. 55 第二節第三節. engchi. 迴歸模型分析.................................................................................. 60 小結.................................................................................................. 63. 第六章結論與建議.............................................................................................. 65 第一節結論.................................................................................................. 65 第二節建議.................................................................................................. 70 參考文獻. .................................................................................................................. 74. I. DOI:10.6814/THE.NCCU.MPLE.003.2018.A05.

(6) 圖目錄 1 土地徵收筆數統計圖（1996 年~2016 年） ..................................................... 4 2 土地徵收面積統計圖（1996 年~2016 年） ..................................................... 5 3 研究流程圖........................................................................................................ 11 4 價值函數圖........................................................................................................ 23 5 決策權數函數圖................................................................................................ 24 6 協議價購之稟賦效果........................................................................................ 25 7 協議價購執行問題統計圖................................................................................ 33 8 資料架構圖........................................................................................................ 38 9 各縣市樣本數統計圖........................................................................................ 45 10 迴歸模型標準化殘差之直方圖...................................................................... 55 11 迴歸模型標準化殘差之常態 P-P 圖 .............................................................. 56 12 迴歸模型標準化殘差與標準化預測值之交叉散佈圖.................................. 56. 立. 政治大. 學 ‧. ‧ 國 io. sit. y. Nat. n. al. er. 圖圖圖圖圖圖圖圖圖圖圖圖. Ch. engchi. II. i n U. v. DOI:10.6814/THE.NCCU.MPLE.003.2018.A05.

(7) 表目錄 1 協議價購相關文獻表........................................................................................ 17 2 運用統計分析之相關文獻表............................................................................ 20 3 變數說明及預期符號表.................................................................................... 43 4 各縣市樣本次數分配表.................................................................................... 44 5 公共設施事業屬性、協議年度及協議至徵收期間樣本次數分配表............ 45 6 連續變數敘述統計分析表................................................................................ 46 7 虛擬變數敘述統計分析表................................................................................ 47 8 Pearson 相關係數表 ........................................................................................... 57 9 變異數膨脹因素表............................................................................................ 58 10 修正後 Pearson 相關係數表 ........................................................................... 58 11 迴歸估計模型分析表 ...................................................................................... 60. 立. 政治大. 學 ‧. ‧ 國 io. sit. y. Nat. n. al. er. 表表表表表表表表表表表. Ch. engchi. III. i n U. v. DOI:10.6814/THE.NCCU.MPLE.003.2018.A05.

(8) 影響需用土地人達成協議價購因素之研究. 第一章. 緒論. 國家基於公益需要興辦公共事業時，該事業就所需範圍內的土地，即須辦理用地取得。用地取得方式依土地權屬不同而有所區別，權屬為公有者，以公地撥用方式辦理；權屬為私有者，最普遍的方式為土地徵收。土地徵收係以國家公權力改變所有權關係的法律制度，史尚寬（1964：457）對於土地徵收之闡述：「土地徵收，依我土地法之規定，為國家於有屬於公共利益之法定種類特定事業之主體（土地需用人）之請求，限制土地所有人之意思，以補償損失為條件，為土地需用人設定其事業所必要土地之支配地位，以使其得. 治政以取得其土地所有權（一般公用徵收則包含土地使用權）大。」簡言之，土地徵收，立係政府基於公益需要興辦公共事業時，對特定私有財產權給予相當補償，強制 1. ‧ 國. 學. 取得之一種處分行為 2。. ‧. 土地徵收雖為國家為實現公益事業目的而行使公權力取得土地的必要制度，. sit. y. Nat. 但從憲法第 15 條保障人民財產權、第 23 條以法律限制自由權利的比例原則意旨. io. er. 觀之，可知此種剝奪私有財產權的公權力非為用地取得之優先及唯一手段。蓋公. al. 權力之行使，是當團體與個人之間無法依個人自由意志調和以達成特定目的時，. n. v i n Ch 才得以使用公權力介入；換言之，若以個人自由意志即能雙方調和達成特定目的 engchi U 時，則不許行使公權力。在此等比例原則的思考框架下，若體現在土地徵收制度上，即為協議價購之本質。所謂協議價購，係指土地徵收條例中規範需用土地人在申請徵收前必須先與所有權人進行協商購買的先行程序。有鑑於徵收係剝奪私人財產權利，對私人財 1. 在此所稱私有財產權，包含土地或土地改良物之所有權及他項權利。. 2. 土地徵收之處分行為包括「徵收處分」及「補償處分」，分別由內政部及直轄市或縣（市）政府為之。此處分行為之特性，可分為下列幾種：為國家欲使需用土地人取得土地權利之一方意思表示的單方行為，故為行政處分；有設定土地支配地位之效力，故為創設的處分；須依需用土地人之請求始得為之，故為受動的處分；須因公告並通知而成立，故為要式處分；以需用土地人履行補償損失行為，為效力完成之條件，故為附有法定條件之行政處分。參閱史尚寬「土地法原論」（正中書局，1964 年四版），457 頁。 1. DOI:10.6814/THE.NCCU.MPLE.003.2018.A05.

(9) 影響需用土地人達成協議價購因素之研究. 產權利產生「毀滅之效果」 3，就行政法理而言，愈攸關人民權益或公共利益之重大事件，其行政程序愈要嚴其程序之保障 4，因此 2000 年制定公布土地徵收條例成為我國土地徵收專法，不僅整合了當時散見於數種法規且規定分歧之土地徵收程序，5另一項重要的規定即為重新導入協議價購作為徵收之先行程序，6明定需用土地人在申請徵收前必須先辦理協議價購，若所有權人同意協議價購即可取得用地時，則不許政府動用徵收公權力，此係基於「為尊重私有財產權益，非有必要，應儘可能避免徵收」的立法理由 7，藉由雙方協議的溫和方式取得用地，以符合對私有財產權侵害最小的原則。. 政治大統計 1991 年至 2002 年行政法院裁判中有關土地徵收者計有 1,243 件立. 由於土地徵收侵害私有財產權，屢屢引發後續相關爭議及訴訟，陳瑩真（2004） 8. ，張永健. ‧ 國. 學. （2012）則從內政部訴願審議委員會 2009 年地政類 537 件訴願案件中，統計出與徵收相關的案件比例約占 52% 9，而截至 2018 年 4 月底止，內政部歷年徵收訴. ‧ y. Nat. 3. er. 參閱陳立夫，評「土地徵收條例草案」，月旦法學雜誌，42 期，1998 年，98 頁。. al. n. 5. io. 4. sit. 參閱陳新民，憲法基本權利之基本理論（上），「憲法財產權保障之體系與公益徵收之概念」，元照，1999 年，346 頁。. i n U. v. 國民政府播遷來台後，為因應國家經建發展需要，常為某一特定公共建設目的，另立法訂定特別規定排除土地法部分條文內容之適用。如平均地權條例、都市計畫法、促進產業升級條例（2010.05.12 廢止）、科學園區設置管理條例、加工出口區設置管理條例等。惟由於相關土地徵收之法律規定分歧，形成一制數法之現象，非但執行不便，亦因徵收程序互異，補償項目及標準不一，造成徵收土地之阻力日益增劇，為整合現行土地徵收法律，以突破土地徵收之執行瓶頸，內政部爰研擬土地徵收條例草案，經完成立法程序，於 2000 年 2 月 2 日由總統公布實施。詳請參閱內政部「土地徵收作業手冊」（2013 年 12 月版）。. Ch. engchi. 6. 我國原本對於土地徵收之立法即採協議前置主義，1915 年的土地收用法、1928 年的土地徵收法、1930 年公布及 1936 年施行之土地法，均有規範徵收前之協議價購程序；惟 1946 年土地法修正時，刪除第 337 條之法定協訂程序，故修正後之土地法並未強制規定辦理徵收前須先行與所有權人進行協議。參閱陳立夫，析論我國土地徵收法制上之爭議問題，台灣土地研究，11 卷 1 期，2008 年，8 頁。. 7. 參閱立法院內政及民族委員會編，法律案專輯土地徵收條例法案，立法院公報處，2001 年， 18 頁。. 8. 相關訴訟案件統計，參閱陳瑩真，土地徵收補償中的估價問題，臺北大學地政學系研究所碩士論文，2004 年，71-72 頁。 9. 內政部訴願審議委員會 2009 年受理訴願案件 1,8961 件中，有關地政類計有 537 件，相關訴願案件類型統計，參見張永健，土地與地上物徵收補償──常見訴願案例之分析與反省，法學新論 36 卷 4 期，2012 年，77-79 頁。 2. DOI:10.6814/THE.NCCU.MPLE.003.2018.A05.

(10) 影響需用土地人達成協議價購因素之研究. 願案件數量已累計高達 4,056 件 10，足見徵收手段易引發被徵收人不滿甚至衍生衝突抗爭的局面 11，對社會安定形成負面的衝擊。因此，當國家為了建設公益事業而須取得私有土地時，應優先採用協議價購或其他方式為之，徵收係屬最後不得已的手段 12，倘協議成立，即可取代其後之徵收行為 13，故協議價購之本質具有省略徵收程序之意義存在 14，協議價購的成功率越高，相對就可降低徵收的機率，對政府與人民而言，協議價購可作為在促進公益與保障私權之間實現雙方調和的平衡點，給予財產權充分的尊重，避免徵收後的紛爭所帶來的公私對立困擾，實為值得政府努力的方向。因此，本研究欲探討在需用土地人辦理協議價購過程. 治政大誘因建議，期能降低徵收機率、減少發生徵收爭議之頻率，冀將徵收對私有財產立中有哪些因素會影響協議價購之達成與否，再就該等因素提出可促使協議成功的. 權的侵害程度減至最輕。. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. 10. Ch. engchi. i n U. v. 內政部訴願審議委員會網站（http://coaa.moi.gov.tw/index），檢索日期：2018 年 5 月 1 日。. 11. 2010 年因苗栗大埔土地徵收及彰化相思寮土地徵收相繼引爆被徵收人、農民團體及相關社會團體等強烈抗爭事件。. 12. 參閱最高行政法院 99 年度判字第 355 號判決：「土地徵收是國家取得土地所有權最後不得已之手段，因而土地徵收僅在無其他方法可資利用時始可。」，99 年度判字第 1276 號判決：「土地徵收乃藉國家公權力之行使，強制取得人民之財產權，對於人民之財產權發生嚴重影響，為不得已之手段。」，及 101 年度判字第 1067 號判決：「土地徵收，係國家為實現所欲興辦公共事業之公益的最後不得已措施。」 13. 參閱行政院法規委員會諮詢會議紀錄彙編（第一輯），行政院法規委員會九十二年第八次諮詢會議紀錄，林明鏘教授之發言內容，行政院秘書處，2003 年，157 頁。 14. 同前揭註，陳立夫教授之發言內容，154 頁。 3. DOI:10.6814/THE.NCCU.MPLE.003.2018.A05.

(11) 影響需用土地人達成協議價購因素之研究. 第一節研究動機與目的一、研究動機根據內政部土地徵收統計資料顯示（如圖 1、圖 2），在 1996 年至 1999 年期間，當時土地徵收相關規定尚為分歧，且由於審核條件過於寬鬆，每年平均徵收筆數高達 33,000 筆，徵收面積約為 1,790 公頃，徵收頻率相當頻繁甚至趨於浮濫；至 2000 年制定土地徵收條例統一作業規範，並將協議價購列為法定先行程序後，自 2001 年以降，徵收筆數及面積數量開始呈現逐年下降趨勢；而後在 2010 年苗栗大埔土地徵收（新竹科學園區竹南基地暨周邊地區區段徵收案）及彰化相思寮. 政治大. 土地徵收（中部科學工業園區第四期二林園區土地徵收案）事件相繼引發強烈民. 立. 怨後 15，社會輿論促成了 2012 年土地徵收條例的重大修正，提高徵收計畫公益. ‧ 國. 學. 性、必要性的把關門檻，並改用市價計算徵收補償費，此後徵收數量減少情形更為明顯，每年平均徵收筆數降為 5,000 筆左右，徵收面積降為 400 公頃以下。. y. sit er. al. n. 30,000 20,000. Ch. 10,000. engchi. i n U. v. 2010年. io. 40,000. 2008年. 50,000. ‧. Nat. 土地筆數. 2016年. 2015年. 2014年. 2013年. 2012年. 2011年. 2009年. 2007年. 2006年. 2005年. 2004年. 2003年. 2002年. 2001年. 2000年. 1999年. 1998年. 1997年. 1996年. 0. 圖 1 土地徵收筆數統計圖（1996 年~2016 年）資料來源：本研究整理自內政部統計處內政統計查詢網（http://statis.moi.gov.tw/micst/stmain.jsp?sys=100），取用日期 2017 年 5 月 4 日。. 15. 參閱陳立夫，大埔‧相思寮土地徵收事件雜感，台灣法學雜誌，158 期，2010 年，4-7 頁。 4. DOI:10.6814/THE.NCCU.MPLE.003.2018.A05.

(12) 影響需用土地人達成協議價購因素之研究. 土地面積 2,500 2,000 1,500 1,000 500 2016年. 2015年. 2014年. 2013年. 2012年. 2011年. 2010年. 2009年. 2008年. 2007年. 2006年. 2005年. 2004年. 2003年. 2002年. 2001年. 2000年. 1999年. 1998年. 1997年. 1996年. 0. 圖 2 土地徵收面積統計圖（1996 年~2016 年）. 政治大. 資料來源：本研究整理自內政部統計處內政統計查詢網（http://statis.moi.gov.tw/micst/stmain.jsp?sys=100），取用日期 2017 年 5 月 4 日。. 立. 然而國家興辦公益事業時，無法避免會有取得私有土地之需求，由於土地徵. ‧ 國. 學. 收與協議價購兩者間具有相互替代關係，此時協議價購即可作為調和公益與私權. ‧. 間的平衡點，避免因政府動用強制徵收公權力而引發後續爭訟的行政成本以及民眾抗爭的社會外部成本。以 2014 年至 2016 年全國平均協議價購比例達 50%以. y. Nat. io. sit. 上 16的趨勢觀之，對照上圖同期間的土地徵收數量亦較往年為低，雖然徵收數量. n. al. er. 減少的因素眾多絕非單一，但如果能提高協議價購之成功率，相對上即可減少徵. Ch. i n U. v. 收的機率，故值得作為本研究探討之方向及政府行政努力的目標。. engchi. 然現今協議價購實務作業上仍存有許多問題以致成效不彰，例如在協議價格方面，在土地徵收條例修正前以公告土地現值補償之舊制時期，需用土地人或有擔心協議價格太高恐被冠上圖利罪名、或為預算編列之限制、或為行政程序上之簡便行事，通常以法定徵收補償價額作為協議價格 17，因此在價格僵化無誘因之. 16. 協議價購比例 2014 年 48.82%、2015 年 60.62%、2016 年 55.10%，參閱賴碧瑩「協議價購地價查估課題與制定公報方向探討」，不動產估價教育-學術與實務的對話研討會，2017 年，15 頁。. 17. 修正前（2000 年公布）之土地徵收條例第 30 條規定，徵收補償地價係以當期公告土地現值加成補償，而各縣市的公告土地現值及徵收補償加成數係於每年 1 月 1 日公告，故需用土地人於辦理協議價購時，已可預先知道當年度的法定徵收補償價額。 5. DOI:10.6814/THE.NCCU.MPLE.003.2018.A05.

(13) 影響需用土地人達成協議價購因素之研究. 下，雙方經常無法達成協議，致使協議價購淪為形式 18；在 2012 年土地徵收條例修正後，新制規定協議價購及徵收補償均須以市價為之，除了兩者市價查估之法源依據不同 19而查估結果亦會不同之外，由於新制後徵收須個案查估，因此需用土地人於辦理協議價購時未必能知道未來的徵收補償價額，20自然就會減少兩者價格相同的形式協議情形。透過此種價格查估結構的改變，是否可使協議價格脫離等同徵收補償價額的框架，讓所有權人獲得較具實質意義的協議價格而使協議的成功率提高？再者，過去民眾經常認為政府部門的公告土地現值偏離市價致使被徵收人權益受損，新制後若採用非政府部門查估的市價進行協議，是否可提. 政治大. 升所有權人對價格的信心程度而提高其同意意願？除此之外，是否還有其他可提高協議機率的誘因？. 立. ‧ 國. 學. 此外，協議價購雖為徵收前之法定必要程序，惟對此程序完成之要求並不完備，以致需用土地人在主觀上自始即設定以徵收方式取得用地，僅虛應故事進行. ‧. 協議程序以便儘速展開徵收之申請 21；然而協議價購程序是否已被實質踐行，屢. sit. y. Nat. 為行政訴訟中判決土地徵收行政處分有無違法之關鍵因素，法院判決認為需用土. al. er. io. 地人如僅以形式辦理而未與所有權人進行實質協議，已違反土地徵收條例第 11. v. n. 條之規定，顯與正當法律程序有違。 22但是，從法院判決結果來看，似乎只提出. 18. Ch. engchi. i n U. 參閱最高行政法院 94 年度判字第 1709 號判決：「需用土地人…若於實行協議時所提出之價購金額，僅與法定之徵收補償款額相同或較低者，其無法達成價購協議，事屬必然…僅徒具形式而無實質意義，尚難謂已踐行申請徵收前之正當法律程序。」. 19. 徵收補償市價：依據內政部訂定之「土地徵收補償市價查估辦法」辦理。協議價購市價：依內政部 101 年 10 月 11 日台內地字第 1010328533 號函示，不動產估價師受託查估協議價購之市價，需依「不動產估價技術規則」辦理。因此，徵收補償市價與協議價購市價兩者查估之法源依據不同。 20. 修正後之土地徵收條例第 30 條規定徵收補償計算方式改為市價補償，與公告土地現值脫鉤，徵收市價須以個案查估方式辦理，並須經地價評議委員會評定通過始生效力，因此需用土地人若在此之前辦理協議價購時，則不一定能預先知悉徵收補償價額。. 21. 參閱陳立夫，析論我國土地徵收法制上之爭議問題，台灣土地研究，11 卷 1 期，2008 年，9 頁。. 22. 最高行政法院 94 年度判字第 1709 號判決明確指出：「需用土地人於為協議價購時，必須設法使土地所有權人能獲得優於徵收補償款額及其他利益之對價，以利土地之取得；若於實行協議時所提出之價購金額，僅與法定之徵收補償款額相同或較低者，其無法達成價購協議，事屬必然；苟有同意價購者，亦難謂非面臨徵收之情境而勉為同意價購。是縱需用土地人提出與徵收補償款 6. DOI:10.6814/THE.NCCU.MPLE.003.2018.A05.

(14) 影響需用土地人達成協議價購因素之研究. 不得徒具形式協議的最低標準，至於如何真正落實實質協議程序，則未有相關著墨，尚待學界及官界積極研析建構。 23因此，引發本研究思考，如何避免需用土地人僅流於形式的辦理協議價購？現行協議價購制度是否尚有可改進之處？綜合以上所述，土地徵收條例中協議價購制度設計的本質，係為透過較為溫和的方式達成雙方合意來取代使用公權力強制取得土地，以符合比例原則的要求；惟在實務執行上，因為政府行政機關與所有權人主觀認知不同，導致協議價購制度成效不彰。因此引發本研究欲探討影響需用土地人達成協議價購之因素為何的議題，歸納研究動機如下：. 政治大. (一) 探討在實施市價協議及市價補償之徵收新制後，達成協議價購的可能影響. 立. 因素為何？. ‧ 國. 學. (二) 探討影響因素對於達成協議價購之效果為何？以及如何增加誘因，達到較. ‧. 高之協議價購成功率？. sit. n. al. er. io. 二、研究目的. y. Nat. (三) 探討如何避免需用土地人流於形式的辦理協議價購作業？. Ch. i n U. 基於上述研究動機，本研究之研究目的如下：. engchi. v. (一) 釐清達成協議價購的可能影響因素，作為後續研議之立論基礎。 (二) 透過迴歸模型分析影響達成協議價購因素之影響程度，針對影響顯著因素提供增加誘因之建議，以提高協議價購成功率。 (三) 就現行協議價購制度提供改進建議，作為政府未來訂定政策之參考。. 額同樣金額進行價購協議，亦僅徒具形式而無實質意義，尚難謂已踐行申請徵收前之正當法律程序。」另臺北高等行政法院 91 年度訴字第 1642 號判決、同年度訴字第 3968 號判決、93 年度訴字第 1598 號判決，最高行政法院 95 年度判字第 383 號判決、96 年度判字第 01442 號判決，以及臺中高等行政法院 101 年度訴更一字第 47 號判決，均採相同見解。 23. 參閱周佳宥，協議價購運作之最低標準／最高行 101 判 953 判決，台灣法學雜誌，245 期，2014 年，197-198 頁。 7. DOI:10.6814/THE.NCCU.MPLE.003.2018.A05.

(15) 影響需用土地人達成協議價購因素之研究. 第二節研究範圍與方法一、研究範圍 (一) 研究對象本研究對象為需用土地人辦理用地取得之協議價購案件，因公共設施保留地 24之市價查估方式（包含協議價購市價 25與徵收補償市價 26）與其他非公共設施保留地不同，為避免樣本差異性過大影響實證結果，故本研究對象僅針對公共設施保留地之協議價購案件進行分析，以提高樣本之同質性，俾利後續實證分析。 (二) 空間範圍. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 本研究資料蒐集範圍為國內各縣市。 (三) 時間範圍. ‧. 本研究資料蒐集期間為 2013 年至 2017 年，因自 2013 年起協議價購與. y. Nat. n. al. (四) 研究限制. Ch. engchi. er. io. 值為基礎之案件，俾探討價格本身之影響程度。. sit. 徵收補償皆同為以市價作為查估基礎 27，以資區別徵收舊制以公告土地現. i n U. v. 1. 目前政府沒有提供協議價購相關統計數據的公開資訊，因此協議價購. 24. 依內政部 87 年 6 月 30 日台內營字第 8772176 號函解釋，都市計畫法所稱之「公共設施保留地」，依都市計畫法第 48 條至第 51 條之立法意旨，係指依同法所定都市計畫擬定、變更程序及同法第 42 條規定劃設之公共設施用地中，留待將來各公用事業機構、各該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所取得者而言。. 25. 協議價購市價，係依「不動產估價技術規則」辦理查估，都市計畫內公共設施保留地估價，依第 97 條規定得斟酌毗鄰土地平均價格推算之。故公共設施保留地之估價會受到毗鄰土地平均價格之影響；而非公共設施保留地則為查估該土地本身價格，無涉及毗鄰土地平均價格。 26. 土地徵收補償市價，係依「土地徵收補償市價查估辦法」辦理查估，都市計畫內公共設施保留地以其毗鄰之各個非公共設施保留地區段地價加權平均計算；非公共設施保留地則為查估該土地本身價格，無涉及毗鄰土地平均價格。 27. 協議價購自 2012 年 1 月 4 日起改採市價為之，徵收補償則自同年 9 月 1 日起始改採市價補償，故為便於以年度判別用地取得案件是否採用新制市價查估，本研究蒐集 2013 年以後之案件。 8. DOI:10.6814/THE.NCCU.MPLE.003.2018.A05.

(16) 影響需用土地人達成協議價購因素之研究. 資料取得困難，須自行向相關單位進行蒐集，故本研究僅以實施徵收新制後之資料進行小規模蒐集，無法對徵收舊制的資料一併進行大規模蒐集作為對照比較之用。 2. 關於影響協議價購成功率之因素中，實務上尚有不可歸責於需用土地人的相關產權問題致無法辦理協議價購，常見情況包括：有限制登記、未辦繼承登記、祭祀公業土地等等原因，然此等產權因素目前並無法在資料中予以排除處理。 3. 由於公共設施保留地的地價並非查估土地本身價格，而是以毗鄰土地. 政治大. 地價平均計算，因此公共設施保留地的地價受到毗鄰土地使用分區的. 立. 影響很大；惟實務上每個公共設施保留地其毗鄰土地的使用分區態樣. ‧ 國. 學. 繁多難以一概而論，即使同屬一條道路保留地，仍會因為兩側毗鄰土地使用分區的不同，受到帶狀公共設施保留地分段計算的影響，而產. ‧. 生不同段、不同地價的現象。本研究資料無法蒐集到毗鄰土地資料，. y. Nat. n. al. er. io. 析。. sit. 因此無法就毗鄰土地使用分區是否影響協議價購成功率的因素進行分. 二、研究方法. Ch. engchi. i n U. v. 本研究係探討需用土地人於辦理協議價購作業過程中，哪些因素對於達成協議成功與否具有關聯性，透過文獻回顧瞭解協議價購執行問題以釐整可能的影響因素，採用迴歸分析法（regression analysis）建立迴歸模型，檢驗各個變數之影響程度，尋找具有顯著性之影響因素，作為後續提出建議之依據。. 9. DOI:10.6814/THE.NCCU.MPLE.003.2018.A05.

(17) 影響需用土地人達成協議價購因素之研究. 第三節研究架構與流程一、研究架構本研究架構分為六章，第一章「緒論」：說明本研究的動機及目的，界定研究範圍，訂定研究架構及流程；第二章「文獻回顧與理論基礎」：蒐集相關文獻整理分析過去有關協議價購議題的研究成果，進而探討協議價購之可能影響因素，並以展望理論作為本研究之理論基礎；而第三章「協議價購制度沿革與現況執行問題」：係針對協議價購制度沿革作一系統整理，並歸納整理目前需用土地人執行協議價購作業的問題；第四章「研究設計」：說明各項變數定義，並對樣本資. 政治大. 料進行敘述統計分析，建構本研究迴歸分析模型；第五章「實證結果分析」：就. 立. 迴歸分析檢驗各項變數對協議價購成功率之影響程度，並進行相關實證分析解釋；. 議。. ‧. ‧ 國. 學. 最後第六章「結論與建議」：根據實證分析之結果，提出具體的未來政策改進建. 二、研究流程. y. Nat. n. er. io. al. sit. 本研究流程如下圖所示：. Ch. engchi. 10. i n U. v. DOI:10.6814/THE.NCCU.MPLE.003.2018.A05.

(18) 影響需用土地人達成協議價購因素之研究. 研究動機與目的第一章研究範圍、架構與流程. 文獻回顧與理論基礎. 展望理論. 政治大. 學. 協議價購制度沿革. 協議價購現況執行問題. ‧ y. Nat. io. 資料整理. al. n. 第四章. sit. 第三章. ‧ 國. 立. 協議價購及統計分析相關文獻. er. 第二章. 財產權保障及經濟效率. Ch. i n U. v. i e n g c h研究設計. 第五章. 實證分析. 第六章. 結論與建議. 圖 3 研究流程圖. 11. DOI:10.6814/THE.NCCU.MPLE.003.2018.A05.

(19) 影響需用土地人達成協議價購因素之研究. 第二章. 文獻回顧與理論基礎. 本章分為三節，第一節為財產權保障及經濟效率，首先從財產權保障概念出發，探討協議價購之財產權保障意義與經濟效率；第二節為協議價購及統計分析相關文獻，除了對於協議價購的執行問題進行探討，釐整可能影響執行成效之因素外，另探討相關議題之統計分析文獻，俾利作為後續建構模型之依據，第三節為展望理論及稟賦效果之介紹，透過理論角度觀察協議價購時是否存在理論所述之非理性行為；第四節為整理本章相關重點。. 第一節財產權保障及經濟效率. 立. 一、財產權保障基本理念. 政治大. ‧ 國. 學. (一) 財產權定義. 對於財產權的定義，從經濟學的角度闡述，Fisher, Irving 及 Fisk, Eugene. ‧. Lyman（1923：27）認為，財產權是一種享受成本投入後所得之財富收益. Nat. sit. y. 的自由或准許，財產權本身並不是一個實體的物（physical objects）或事件. n. al. er. io. （events），而是一種抽象的社會關係（abstract social relations）。Furubotn,. i n U. v. Eirik G.及 Pejovich, Svetozar（1972）亦提出類似的觀點，認為財產權並不. Ch. engchi. 是人和物之間的關係，而是人和人之間被社會所認可的關係，而此關係乃源自於物的存在及對物的使用。Bromley（1991：2）對財產權的詮釋，乃是所有者對於其所擁有之財產，對於現在和未來所產生之利益來索取權利（claim rights），而此權利須由政府來保障，藉以排除他人之介入與妨礙，以及賦予其他人不得妨礙此權利之義務（duty）。是以，財產權的本質乃是一種社會關係，一種人與人之間的關係，亦即何人擁有該物的權利，以及他人被賦予不得侵犯的義務，而此權利義務關係是由社會所規範及保障。財產權並非是單一概念，而是數種權利的集合，包含對財產的取得、使用、處分、排除他人侵犯，以及享受收益的權利，而此皆立基於每個人權利平. 12. DOI:10.6814/THE.NCCU.MPLE.003.2018.A05.

(20) 影響需用土地人達成協議價購因素之研究. 等的原則上。 (二) 財產權制度正因為財產權是一種抽象的社會關係，Alchian, Armen A 及 Demsetz, Harold（1973）認為財產權具有相對性而非絕對性，是一種權利之間的關係，此種關係需要被社會所規範及認可，從而財產權制度因運而生。財產權制度與自由、公平等概念息息相關，制度的設計涉及財產權的界定，倘若財產權沒有明確的界定，對於財產權之擁有者而言，將無法完全享受到該財產權產生之收益，亦可能不會負擔行使其權利所產生之外部成本。因. 政治大. 此，財產權制度的目的，在於清楚界定財產權歸屬，以減少不確定性，促. 立. 使資源配置與使用達到更高的效率，如同 Posner（1989：22）所言：「財產. ‧ 國. 學. 權法律上的保障能創造促使資源有效利用之誘因。」是故，為了促進資源有效利用，以及減少外部成本的產生，明確界定財產權的財產權制度是必. ‧. 要的。. y. Nat. io. sit. Posner（1989：21-25）進一步指出，一個有效率的財產權制度，必須. n. al. er. 擁有三種特性：普遍性 28（universality）、排他性 29（exclusivity）及可轉讓. Ch. i n U. v. 性 30（transferability），Demsetz（1967）認為財產權因為具有排他性及可轉. engchi. 讓性，才能產生外部成本內部化（internalizing）之誘因，使資源能更有效的利用，從而依此基礎所建立的私有財產權制度，方有其實質意義。. 二、財產權保障與經濟效率之關係有關財產權保障的方式，Guido Calabresi 與 A.Douglas Melamed （1972）提. 28. 普遍性（universality）：大多數的資源都被人所擁有，除了一些數量多至任何人盡可能的消費都不會降低其他人消費的資源。. 29. 排他性（exclusivity）：財產所有者對於權利之處分、收益及利用可以排除他人的侵害，確保其對財產的投資所得不會被其他人掠奪，以鼓勵資源有效利用。 30. 可轉讓性（transferability）：財產可移轉給更有效利用之人，藉此提升經濟效率。 13. DOI:10.6814/THE.NCCU.MPLE.003.2018.A05.

(21) 影響需用土地人達成協議價購因素之研究. 出了「財產法則」（Property Rules）、「補償法則」（Liability Rules）及「不可移轉法則」（Inalienability Rules）作為衡量經濟效率與選擇運用的方法；「財產法則」係指財產權受到保障，除非事先透過自願性協商，獲得權利人的同意讓出其權利，否則任何人皆不得侵犯其權利；「補償法則」係指即使未得到權利人的同意，但只要予以適當的補償下，他人可以取得或侵犯權利人之財產權，而補償之認定標準，須由公正第三者（法院或行政機關）作決定；「不可移轉法則」係指財產權界定後，不論財產之權利人是否同意，或雙方是否曾有事先協議或決定事後補償，均不得侵犯其財產權。由於不可移轉法則所牽涉的不完全在於交易成本的大小，. 政治大從經濟效率的觀點來看，依財產法則當事人之間的議價協商，可讓市場機能立. 而是道德或哲學層面的問題，不在本研究討論範圍，因此後續不加以討論。. ‧ 國. 學. 充分發揮，得到資源有效的最佳配置，此時採用財產法則係為經濟效率最高；然而當事人之間的協商會存有「拿翹問題」（hold-out problem）與「策略性協商」. ‧. （strategic bargaining），造成交易成本過高，使得協商難以進行，效率無法達成，. sit. y. Nat. 因此，此時採用補償法則可以彌補財產法則產生的上述問題，從而使資源配置達. al. er. io. 成柏拉圖效率 31（Pareto efficiency）。由以上可知，不同的財產權保障法則，對. v. n. 財產權有著不同程度的保障，亦對資源配置及經濟效率產生不同的結果，究應選. Ch. engchi. i n U. 擇採取何種法則，主要仍是以交易成本高低、能否創造社會最大利益作為衡酌標準。. 三、協議價購與經濟效率之關係協議價購作為土地徵收的先行程序，本質係為減少公權力的侵害，對私有財產權提供最後的保障，惟實務上迭有認為此先行程序會延宕徵收程序，導致降低. 31. 柏拉圖效率（Pareto efficiency）是指資源的配置已達最適狀態，即以個人價值評估的角度來看，資源不管如何再重新配置運用，都不可能在不損及他人利益的情況下，使某些人獲致更高的利益。參閱 Cooter, Robert、Ulen, Thomas 法律經濟學（溫麗琪、顧慕堯編譯），華泰，2003 年，19 頁。 14. DOI:10.6814/THE.NCCU.MPLE.003.2018.A05.

(22) 影響需用土地人達成協議價購因素之研究. 徵收效率之議 32；協議價購是否無法在追求財產權保障之公平正義時，同時與經濟效率並存？楊松齡（2005）以 Calabresi 提出的財產法則（Property Rules）及補償法則（Liability Rules）來探討協議價購之經濟意義，以驗證協議價購是否為具有經濟效率的制度設計。協議價購的經濟意義，是透過自願性的協議合作，使政府與土地所有權人雙方可以獲得並共享合作剩餘 33（Cooperation surplus），達成資源配置的效率。協議價購可視為以財產法則來確立私人財產權之保障，事先透過與土地所有權人的協商談判，以解決資源使用配置的問題；惟當協議不成時，為了降. 政治大國目前土地徵收制度為先行協議（財產法則）、後為徵收（補償法則），合乎了立. 低社會成本及交易成本，政府予以徵收補償，則符合補償法則之精神。因此，我. ‧ 國. 學. Calabresi 所提出的上述兩種法則對於經濟效率之要求，理論上應是一個有經濟效率的制度設計；然在實務運作上，卻因為機關間對協議取得作業之配合程度、協. ‧. 議取得之價格決定、協議取得之收回權、撤銷權及買回權行使問題等種種障礙，. sit. y. Nat. 因而產生與「規範性寇斯定理 34」（Normative Coase Theorem）及「規範性霍布. al. n. 仍有改進努力的空間。. er. io. 斯定理 35」（Normative Hobbes Theorem）之差異，顯示我國目前的協議價購制度. Ch. engchi. i n U. v. 32. 參閱陳新民，公益徵收的目的，憲法基本權利之基本理論（上冊），元照，2002 年，380 頁，註 69。 33. 合作剩餘（Cooperation surplus）是指合作者通過合作所得到的純收益，與如果不合作或競爭所能得到的純收益之間的差額。 34. 先行介紹何謂「寇斯定理」（Coase Theorem）：當交易成本為零時，不論法律如何界定財產權，私人協議都可以使資源達到最有效使用的境界。如果交易成本高到足以妨礙私人間的協議，則法律對財產權之認定就會影響到資源使用的效率。而「規範性寇斯定理」（Normative Coase Theorem）：係指法律應排除妨礙私人協議的障礙，而清楚有效的界定財產權即為排除協議障礙的有效方式。 35. 先行介紹何謂「霍布斯定理」（Hobbes Theorem）：在沒有法律規範的狀態下，私人間無規則的相互競爭，致使每個人的利益都受損，如能共同協商組成一套規範，對每個人進行約束，則大家的利益都可獲得改善。而「規範性霍布斯定理」（Normative Hobbes Theorem）：係指法律的結構應使無法達成之私人協議所造成的損害降到最低，由第三方來促使協議的達成。 15. DOI:10.6814/THE.NCCU.MPLE.003.2018.A05.

(23) 影響需用土地人達成協議價購因素之研究. 第二節協議價購及統計分析之相關文獻一、協議價購相關文獻承上述章節所示，協議價購制度係為土地徵收前對私有財產權保障的最後一道防線，然而目前在實務執行上存有若干問題影響其效率；例如在價格方面，陳立夫（1998）指出欠缺具有公信力的土地估價制度，將導致協議程序空有其名，難以發揮其應有之功能；林英彥（2014）則認為由於現行相關法規未明確賦予需用土地人開價高低的權力範圍，公務人員害怕開高價被冠上圖利罪名，且因為最終可使用徵收手段取得土地，因此造成需用土地人消極辦理協議作業；而劉厚連. 政治大. （2012）對此亦持相同觀點，認為在雙方協議過程中沒有監督管理機制，使需用. 立. 土地人因顧忌圖利他人嫌疑而無法提供徵收補償標準以外的合理價格進行協議，. ‧ 國. 學. 使得協議之達成更屬困難。. ‧. 而在探討程序方面，陳立夫（1998）認為協議係以每一權利人意思表示為準，. sit. y. Nat. 有必要進行個別交涉，如僅以開會方式對全部所有權人進行說明，則易使協議流. io. er. 於形式；鍾玉美（2004）從法院判決中發現，需用土地人在徵收前是否與所有權人進行實質協議，成為後續徵收是否具備合法要件之判斷準據，但是由於制度設. al. n. v i n Ch 計最終得以徵收方式取得土地，使得買賣雙方並未能基於平等地位議價，致使協 engchi U 議淪為形式。. 另外在其他實務作業方面，鍾玉美（2006）亦發現他項權利處理不易、後續登記作業手續繁複，以及協議價款之稅賦徵免規定與徵收不同致降低讓售誘因等相關問題，成為辦理協議價購作業的窒礙之處；朱靜玉（2013）為了解實際協議價購作業情形，對用地取得業務人員進行深度訪談與問卷調查，而研究結果發現，土地所有權人人數過多、住所不明不易聯繫，未辦繼承土地無法辦理價購等問題，造成執行作業上的困擾；另一方面，若僅有部分土地協議價購成功，其餘土地則仍須辦理徵收，形同重複辦理兩次作業程序，導致承辦人員積極執行協議價購之. 16. DOI:10.6814/THE.NCCU.MPLE.003.2018.A05.

(24) 影響需用土地人達成協議價購因素之研究. 意願降低；同時，在公部門的框架之下，多數承辦人員會基於保護自己的立場以最保守的方式辦理協議價購，自然難以提供誘因使土地所有權人同意協議價購。而游茹纓（2016）對需用土地人、土地所有權人以及不動產估價師三方進行深度訪談，其訪談結果顯示，無法提供較徵收補償優渥的協議價格條件是造成協議成效不彰的主因。另有關價格查估單位方面，現行徵收制度雖已將協議價購及徵收補償皆改以「市價」作為查估基礎，然而外界最大質疑為市價評估單位依然同為原來評估公告土地現值的政府單位，或者查估單位與核定徵收補償單位皆為相同直轄市、縣. 政治大心（劉厚連，2012）、（陳立夫，2013）；吳漢耀（2013）問卷調查結果發現，民立. （市）政府，仍然無法解決「球員兼裁判」的疑慮，無助於建立民眾對政府的信. ‧ 國. 學. 眾對於價格查估單位為政府地政機關的不滿意比例為 38.7%，高於滿意比例 19.7%；若單獨從曾被徵收之資料分析，則不滿意比例為 66.7%，遠大於滿意比. ‧. 例 25.0%，顯示民眾對於土地市價由政府地政機關估價明顯不信任。因此，可知. sit. y. Nat. 價格查估者之身分亦會影響協議執行的成效。. n. al. er. io. 經由上述相關文獻整理，綜整目前造成協議價購成效不彰的原因計有：制度. i n U. v. 設計角色矛盾致使協議流於形式、法無明文賦予議價空間產生承辦人員作業風險、. Ch. engchi. 土地產權複雜難以逐一整合、他項權利難以事先處理、承辦人員須重複辦理兩套用地取得作業、協議價購條件無法較徵收補償優渥、政府單位查估市價不具公信力等一些問題存在。本研究整理以上協議價購相關文獻如下表：表 1 協議價購相關文獻表. 類型價格方面. 作者. 問題內容. 陳立夫（1998）. 欠缺具有公信力的估價制度，將導致協議程序空有其名。. 17. DOI:10.6814/THE.NCCU.MPLE.003.2018.A05.

(25) 影響需用土地人達成協議價購因素之研究. 類型. 作者. 問題內容. 現行法規未明確賦予協議人員開價之權力範圍，因林英彥（2014）擔心被冠上圖利罪名，且最終可徵收取得，故消極辦理協議作業。劉厚連（2012）. 缺乏監督管理機制，需用土地人因顧忌圖利嫌疑而無法提供徵收補償標準以外之合理價格。. 陳立夫（1998）. 協議係以每一權利人意思表示為準，如僅以開會方式對全部所有權人說明，易使協議流於形式。. 鍾玉美（2004）. 制度設計最終可以徵收方式取得土地，使得買賣雙方未能基於平等地位議價。. 鍾玉美（2006）. 他項權利處理不易、後續登記作業手續繁複、協議價款之徵免規定與徵收不同致降低誘因。. 程序方面. 立所有權人數過多、住所不明不易聯繫、未辦繼承無. ‧ 國. 學. 朱靜玉（2013）法價購、僅部分協議成功則仍需重複再辦理徵收作業。. y. Nat. sit. 現行徵收制度雖改為市價查估，但市價查估單位與劉厚連（2012）核定徵收補償單位皆為同一地方政府，有球員兼裁陳立夫（2013）判之疑慮。. io. al. n. 查估單位方面. 無法提供較徵收補償優渥的協議價格，是造成協議成效不彰之主因。. ‧. 游如纓（2016）. 吳漢耀（2013）. er. 作業方面. 政治大. v i n Ch 民眾對於查估單位為地政機關之不滿意比例高於 U i e h n c g 滿意比例，顯示對於政府的不信任。. 資料來源：本研究整理. 二、運用統計分析研究之相關文獻另就運用統計方式研究相關議題的文獻進行探討，從過往研究資料發現，以協議價購作為研究主題的文獻不多，大部分皆為探討我國土地徵收之議題，且多數研究者係針對土地徵收之制度面、法律行政面等法制方向進行探討，而類似本研究運用統計方式探討有關達成協議價購影響因素等議題方面，則較少有相關著墨。故本研究以下僅就運用統計方式探討土地徵收相關議題之文獻，作一簡單介. 18. DOI:10.6814/THE.NCCU.MPLE.003.2018.A05.

(26) 影響需用土地人達成協議價購因素之研究. 紹與探討，以分析本研究欲進行之研究方向與過往研究有何不同之處。簡淑媛（2015）透過問卷調查方式，運用二元 Logit 模型進一步分析土地徵收補償價格合理性之可能影響因素何在，實證結果顯示，被徵收人之教育程度、所得變項呈顯著負相關，而繼承取得、信任條件、生活條件呈顯著正相關，意謂教育程度愈低、所得水準愈低、被徵收土地為繼承取得、不信任估價師及地政人員評估、生活受影響之受訪者，認為徵收補償價格不合理。其他同樣採用問卷調查方式分析者，如吳漢耀（2013）針對高雄地區民眾進行徵收市價補償之滿意度問卷調查，以統計分析之敘述統計、交叉統計、卡方檢定與 ANOVA 分析的實證. 政治大顯示滿意比例高於不滿意比例。而曾笠綸（2014）除了以問卷調查相關影響查估立結果發現，土地徵收按市價補償民眾滿意比例為 35.9%，不滿意比例為 26.20%，. ‧ 國. 學. 變數，另以市價補償與加成後公告現值之比值為應變數，採複迴歸模型分析，進一步分析查估相關變數對於市價補償之影響性。而實證結果顯示，推估比準地實. ‧. 例數、委託不動產估價師查估、召開一次以上地評會方通過之變數呈正相關，其. sit. y. Nat. 變數提高使市價查估價格相對提高；而比準地個數、實例與比準地位於同一地價. al. n. 與其變數呈負向變動。. er. io. 區段情形數、部分徵收及已公告徵收之變數呈負相關，意即市價查估價格之高低，. Ch. engchi. i n U. v. 另其他採用統計分析價格影響議題之文獻，如劉庭如（2015）透過蒐集 2011 年至 2013 年桃園航空城範圍內外之成交案例，運用獨立樣本 t 檢定，分析範圍內之成交價格是否會受到其開發計畫之影響，就研究結果顯示，在桃園航空城內外之北側部分，鄉村區乙種建築用地、一般農業區農牧用地皆具有顯著之價格差異，惟一般農業區甲種建築用地之價格並無顯著差異，而在範圍內之西側、南側及東側部分，除了南側的農業區水利用地及特定農業區甲種建築用地之外，其他相關用地之價格均存在顯著差異；另從時間點觀察，範圍內之平均成交價格皆受到航空城計畫之影響，與範圍外相同用地之成交價格，呈現非常顯著差異。透過上述文獻整理，得知運用統計方式研究相關議題者，大部分均著重於問 19. DOI:10.6814/THE.NCCU.MPLE.003.2018.A05.

(27) 影響需用土地人達成協議價購因素之研究. 卷調查分析及資料整理，而使用實務作業數據進行統計分析的研究則較為少見。本研究與過往研究不同之處在於自行蒐集相關實務作業數據進行統計分析，由於資料屬性非質性問卷調查資料，故本研究將透過最小平方法（Ordinary Least Squares Principle；OLS）迴歸模型，進一步尋找可能影響協議價購之因素為何，並釐清協議價購成功率與其特徵屬性間的函數關係，檢視各變數對協議價購成功率之影響，進而探討並改善協議價購現今所存在的問題。本研究整理以上運用統計分析之相關文獻如下表：表 2 運用統計分析之相關文獻表. 政治大. 作者. 研究方法. 簡淑媛（2015）. 問卷調查、二元 Logit 迴歸模型. 吳漢耀（2013）. 問卷調查、統計分析（卡方檢定、ANOVA 分析）. 曾笠綸（2014）. 問卷調查、複迴歸模型. 立. 分析土地徵收補償價格合理性之可能影響因素。. sit. y. 分析查估相關變數對於徵收市價補償之影響性。. er. io. Ch. 獨立樣本 t 檢定. v. 分析桃園航空城範圍內之成交價格是否會受到其開發計畫之影響。. n. al. 針對高雄地區民眾進行徵收市價補償之滿意度調查。. ‧. ‧ 國. 學. Nat. 劉庭如（2015）. 研究內容. engchi. i n U. 資料來源：本研究整理. 20. DOI:10.6814/THE.NCCU.MPLE.003.2018.A05.

(28) 影響需用土地人達成協議價購因素之研究. 第三節理論基礎一、展望理論（prospect theory）在傳統經濟學中，經濟人（Economic Man）是理論的基礎，假設人們的決策行為是理性的，能做出對自己最有利的決定；然而當發生小公司效應、元月效應、週末效應和假日效應等越來越多市場的異常現象（anomalies），經濟實證結果與傳統經濟學的預期效用理論出現分歧，學者開始轉而尋求其他領域的解釋，行為財務學的理念因此逐漸產生。自從行為財務學崛起之後，逐漸開始重視心理學是否對於人們行為造成影響，而在相關研究中發現人們心理確實有時會影響其. 政治大. 評估決策，成功地說明了經濟學上許多無法解釋的非常態現象。Kahneman 及. 立. Tversky 於 1979 年提出所謂的展望理論，認為人們在面對不確定性下，個人基於. ‧ 國. 學. 參考點位置的不同，會有不同的風險態度，而不同的決策模式便會導致不同的決策結果，此即為該理論之核心架構。展望理論指出傳統預期效用理論無法完全描. ‧. 述人們在不確定情況下的決策行為，認為人們決策時並非以理性作為評估依據，. Nat. sit. y. 而是透過心理上主觀認定之評價作為依據，並以此來解釋現實生活中人們決策行. al. n. 象之真實面。. er. io. 為與傳統預期效用理論所假設的理性行為相抵觸的現象，描述非常態的經濟現. Ch. engchi. i n U. v. Kaheman and Tversky 透過實驗方式，將人們決策行為違反傳統理論的現象歸納出下列三個效果來說明： (一) 確定效果（certainty effect）人們在面對獲利時，往往會趨於保守而對於確定的事物賦予較高的決策權數，不願冒風險；意即人們對於獲利通常比較小心翼翼、比較喜歡確定性，屬於風險趨避（risk aversion）。 (二) 反射效果（reflection effect）人們在面對損失時，其決策選擇偏好的順序恰好和面對獲利時相反， 21. DOI:10.6814/THE.NCCU.MPLE.003.2018.A05.

(29) 影響需用土地人達成協議價購因素之研究. 面對獲利時不喜歡風險，然而當面對損失時，人們會願意選擇嘗試可使損失減少甚至免於損失的機會，此時屬於風險愛好（risk seeking）。這和預期效用理論並不一致，可以看出人們注重的是相對於某個參考點（reference point）的財富變動而不是最終財富的預期效用；同時也說明了當人們面對同樣數量的獲利和損失時，認為損失更加令他們難以忍受，此即為損失厭惡（loss aversion）。 (三) 孤離效果（isolation effect）人們面對特殊風險之認知習於簡化，將個別方案孤離起來考慮，以致. 政治大. 無法整體考量，產生以個別方案的決策結果會與整體考量時發生矛盾的情. 立. 形，此效果指出當人們面對特殊風險時是短視（myopia）的，會因為問題. ‧ 國. 學. 描述方式的不同而有不同的選擇，此即框架相依的現象。. ‧. 另外，Kaheman and Tversky 提出兩種函數的理論模型來說明人們的選擇行為：一種是價值函數（value function），另一種是決策權數函數（decision weighting. y. Nat. 預期效用函數的機率轉換成決策權數。. n. al. Ch. (一) 價值函數（value function）. engchi. er. io. sit. function）。價值函數取代了傳統的預期效用理論中的效用函數，決策權數函數將. i n U. v. 價值函數是定義在相對於某個參考點的獲利和損失，而不是一般傳統理論所重視的期末財富或消費。價值函數曲線係穿過中間參考點形成 S 型曲線，表示人們面對獲利或損失時的價值函數。如下圖所示，面對獲利時是凹函數（concave），而面對損失時是凸函數（convex），這說明每增加一單位的獲利，其增加的效用低於前一單位所帶來的效用，而每增加一單位的損失，其失去的效用也低於前一單位所失去的效用。此價值函數之特色為，損失的斜率比獲利的斜率更陡峭，表示在相對應的利得與損失下，其邊際損失比邊際利得敏感程度更高，亦即損失一單位的邊際痛苦大於獲取. 22. DOI:10.6814/THE.NCCU.MPLE.003.2018.A05.

(30) 影響需用土地人達成協議價購因素之研究. 一單位的邊際利得，也就是所謂的損失趨避（loss aversion）傾向。. 圖 4 價值函數圖. 政治大. 資料來源：Kahneman；Tversky（1979）. 立. (二) 決策權數函數（decision weighting function）. ‧ 國. 學. 決策權數函數是將預期效用函數的機率轉換成決策權數，指決策者的. ‧. 心理會對於客觀機率分配卻會給予不同於客觀機率條件下的主觀評價。決策者對於極小機率及機率為 1 的主觀評價會高於它們的客觀機率值，而對. y. Nat. io. sit. 於一般機率或很大（但不為 1）的機率之主觀評價，則會低於其客觀的機率. n. al. er. 值。決策權數函數主要說明了人們對於極小的機率卻會因為心中的主觀而給予偏高的評價。. Ch. engchi. i n U. v. 從下列圖形說明，決策權數函數的特性是決策權數不是機率，𝜋𝜋是 P 的遞增函數，它並不符合機率公式，當機率 P 很小時，𝜋𝜋（P） > P，表示決. 策者對於機率很小的事件會過度重視（overweighted），而給予較高的評價；但是當一般機率或機率很大時，𝜋𝜋（P） < P，則說明決策者會因為過度重視極端但是機率很低的事件，而忽略了例行性的事件，因此給予之評價會低於客觀的機率值。. 23. DOI:10.6814/THE.NCCU.MPLE.003.2018.A05.

(31) 影響需用土地人達成協議價購因素之研究. 圖 5 決策權數函數圖資料來源：Kahneman；Tversky（1979）. 治政大透過大量的實驗和函數的運用，展望理論得出四個基本結論：第一，人們在立. 面對獲利時，是風險趨避者（確定效果）；第二，人們在面臨損失時，是風險愛. ‧ 國. 學. 好者（反射效果）；第三，人們對於得失與否之判斷，係根據參考點決定（參照. ‧. 依賴）；第四，人們對於損失的心理感受，往往比獲利來的更強烈（損失厭惡）。. sit. y. Nat. 綜上，展望理論無論從心理學、心理決策過程及行為模型，均解釋了傳統預. al. er. io. 期效用理論所無法解釋的現象：當人們在面對獲利時，寧願入袋而安，不冒風險；. v. n. 然在面對損失時，因受損失之心理感受過大，寧願孤注一擲承受極大風險，也要. Ch. engchi. i n U. 把損失減至最低；而損失和獲利之心理評價，係在於相對之參考點，若改變評價事物時的參考點，就會改變對風險之態度。本研究將透過展望理論進一步探究當所有權人面對協議價購時，是否存在理論所述之非屬傳統效用理論所假設的理性行為。. 二、稟賦效果（endowment effect）稟賦效果係由 Thaler（1980）所提出，是為前述展望理論中價值函數的延伸應用，Thaler 認為若要人們放棄所擁有的物品，其必然將會要求所受到補償價格要高於原來所購買的價格。故對於目前擁有的物品若要出售，因面臨失去的感覺，而人們對於損失的評價較高，故要求補償之價格較高；相反地，若要買入物品， 24. DOI:10.6814/THE.NCCU.MPLE.003.2018.A05.

(32) 影響需用土地人達成協議價購因素之研究. 如同價值函數面臨獲利情形一樣，人們對獲利的評價會較低，故要求購入之價格較低，此即為稟賦效果。若以協議價購為例，如下圖所示，其中 X 軸為土地數量，Y 軸為貨幣數量，政府預算線為 M，斜率為土地價格或願意支付之地價，土地所有權人的無異曲線為 U，假設政府的預算線與土地所有權人在一般市價效用水準的無異曲線最適點為 A 點，但是當政府進行土地徵收前的協議價購時，因所有權人面對失去土地的感受較為強烈，故所有權人的無異曲線從 U 提高到 U’，此時政府要與所有權人達成協議時，政府的預算線就必須從 M 提高到 M’，才能達到雙方最適點 B. 政治大協議。依上所述之稟賦效果可知，在政府進行協議價購時，土地所有權人可能會立點，若政府預算線無法提高時，則 A 點與 B 點中間的差距即造成雙方無法達成. ‧ 國. 學. 因為對於失去土地的感受強烈，故心理預期願意出售的價格水準會較一般願意購入的價格為高。. ‧ sit. y. Nat. io. er. 貨幣. n. al. Ch. engchi. i n U. v. B A. U’ U 土地. 0 M. M’. 圖 6 協議價購之稟賦效果資料來源：本研究整理. 25. DOI:10.6814/THE.NCCU.MPLE.003.2018.A05.

(33) 影響需用土地人達成協議價購因素之研究. 第四節小結協議價購之經濟意義，在於透過自願性的協議合作，使政府與土地所有權人雙方可以獲得並共享合作剩餘，達到資源配置的效率；協議價購作為徵收之先行程序，此種先行協議（財產法則）、後為徵收（補償法則）的制度設計，合乎 Calabresi 所提出的兩種財產保障法則對於經濟效率之要求，因此在理論上是一個有經濟效率的制度設計。然而在實務上，協議價購卻面臨了制度設計角色矛盾、承辦人員擔心承擔議價風險、土地產權複雜、他項權利難以事先處理、重複辦理兩套用地取得作業、協議價購條件無誘因、政府查估欠缺公信力等數項問題，因而產生與. 政治大. 「規範性寇斯定理」及「規範性霍布斯定理」之差異，顯示我國目前的協議價購. 立. 制度仍有改進努力的空間。. ‧ 國. 學. 而協議價購除了上述尚待改進的方向外，本研究透過展望理論及稟賦效果進一步探究當所有權人面對協議價購時心理的感受，是否存在理論所述之非屬傳統. ‧. 效用理論所假設的理性行為。展望理論認為，人們在面對獲利時寧願入袋為安而. Nat. sit. y. 不願冒風險；然在面對損失時，因受損失之心理感受過大，而寧願孤注一擲承受. n. al. er. io. 極大風險也要把損失減至最低；人們對於損失和獲利之心理評價則繫於相對之參. i n U. v. 考點，若改變評價事物時的參考點，就會改變對風險之態度。而稟賦效果認為若. Ch. engchi. 要人們放棄所擁有的物品，其必然將會要求所受到補償價格要高於原來所購買的價格。因此以展望理論及稟賦效果觀點檢視協議價購制度，所有權人對於原擁有之土地，可能會因失去土地之損失強烈感受，致使對於土地價格之評價較高；另外，所有權人對土地之價格評價，亦可能會參考相對之參考點—例如協議價格與徵收價格之比率，從而決定是否同意協議買賣。故本研究將嘗試以展望理論及稟賦效果之觀點，試圖找出進行協議價購時所有權人之效用曲線與政府預算線之相對關係，並探討影響的因素為何，進而提出增加誘因之建議，以提高協議成功率。然透過本章相關文獻回顧，觀諸國內研究土地徵收相關議題者，多數係針對其制度面、法律行政面等法制方向進行探討，有運用統計分析方式研究者，亦著 26. DOI:10.6814/THE.NCCU.MPLE.003.2018.A05.

(34) 影響需用土地人達成協議價購因素之研究. 重於問卷調查分析及資料整理，而類似本研究以實際作業數據運用統計方式探討協議價購影響因素等議題方面，則較少有相關的著墨。本研究與過往研究不同之處在於自行蒐集相關實務作業數據進行統計分析，由於資料屬性非質性問卷調查資料，因此本研究將透過最小平方法（OLS）迴歸模型，尋找可能影響達成協議價購之因素為何，進一步探究被協議價購所有人是否存在上述展望理論所討論之非理性選擇之行為及稟賦效果，並釐清協議價購成功率與其特徵屬性間的函數關係，檢視各變數對協議價購成功率之影響，進而探討並改善協議價購制度現今所存在的問題。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 27. i n U. v. DOI:10.6814/THE.NCCU.MPLE.003.2018.A05.

(35) 影響需用土地人達成協議價購因素之研究. 第三章. 協議價購制度沿革與現況執行問題. 本章對協議價購制度予以概述，分為三節，第一節協議價購制度之沿革，從我國歷來土地徵收相關法規中關於協議價購的規定進行整理；第二節協議價購現況執行問題，歸納整理目前需用土地人執行協議價購作業的問題；第三節小結，綜整本章重點。. 第一節協議價購制度之沿革國家為增進公共利益需要興辦公共或公益事業時，以公權力行使徵收方式取得事業所需土地，實有其必要性，此係對於憲法所保障之私有財產權的合法侵害；. 政治大. 然依行政程序法第 7 條第 2、3 款所揭櫫之比例原則，行政機關有多種同樣能達. 立. 成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最小者，其採取之方法所造成之損害不. ‧ 國. 學. 得與達成目的之利益顯失均衡；因此，為使強制徵收對於私有財產權之合法侵害. ‧. 程度降至最低，由需用土地人在徵收之前，先行與土地所有權人進行雙方協調商議以溫和方式取得土地，是為協議價購之目的，亦為徵收程序比例原則必要性之. er. io. sit. y. Nat. 具體體現。. 協議價購制度的沿革，從我國歷來規範土地徵收之法規依時間順序分成五個. n. al. 時期，分別敘述如下：. Ch. engchi. i n U. v. 一、土地收用法（1915 年公布施行）土地收用法規範國家、地方自治團體或人民因謀公共利益而設立之事業需要時，得收買或租用國有、公有或民有土地。由土地收用法第 18 條及 20 條規定內容可知，當地方自治團體或人民為收用土地起業者（即需用土地人）時，關於土地價額需啟動協議機制與業主（即土地所有權人）議定之；然當國家進行收用土地時，則無此協議機制規定。 36. 36. 國家收用土地時，對於土地價額無此協議機制，係由該起業之主管官署會同其收用土地所在區域內之土地收用評價會議定之。參閱土地收用法第 17 條規定。 28. DOI:10.6814/THE.NCCU.MPLE.003.2018.A05.

(36) 影響需用土地人達成協議價購因素之研究. 二、土地徵收法（1928 年公布施行）土地徵收法之主要內容為明定國家、省市縣及其他地方政府、地方自治團體或人民，為興辦公共事業之必要時，得徵收土地。土地徵收法與土地收用法最大不同之處，在於除了興辦公共事業之外，增加了省市縣及其他地方政府得為調劑土地分配以發展農業、改良農民生活現況而進行徵收土地。由土地徵收法第 15 條及 16 條規定可知，土地徵收法對於協議價購之機制比土地收用法涵蓋範圍更廣，土地收用法僅規定地方自治團體或人民為起業者時，才需進行協議價購，而土地徵收法則明定所有興辦事業者均需與土地所有權人及關係人進行協議價購。. 立. 政治大. 三、舊土地法（1930 年公布、1936 年施行）. ‧ 國. 學. 1936 年施行之舊土地法，其中第五編為土地徵收主要內容為明定國家為興. ‧. 辦公共事業之需要得徵收私有土地，與前法所不同之處在於舊土地法將公有土地. sit. io. 四、現行土地法（1946 a 年公布修正）. er. Nat. 需先行與土地所有權人辦理協議價購。. y. 排除為徵收對象。由舊土地法第 337 條規定可知，需用土地人在聲請徵收之前，. n. iv l C n h e n g c h i U1946 年作全文修正，在第五因應時勢變遷及社會經濟情形變化，土地法於. 編土地徵收中，明定國家為公共事業之需要得依法徵收事業所必須範圍內之私有土地，並增加了政府機關在法律規定下因實施國家經濟政策，得徵收私有土地之政策徵收新規定。本次修正後之土地法，將舊土地法第 337 條需用土地人需與土地所有權人先行協訂之條文刪除，再無明列徵收前須辦理「協議價購」或其他協議相關文字作為先行程序之規定，僅在土地法施行法第 50 條規定徵收計畫書內應敘明「曾否與土地所有權人經過協定手續及其經過情形」，但在此所稱之「協定手續」並非為強制規定。因此，此時產生協議程序是否為徵收先行程序之爭議，最高行政法院（即改制前之行政法院）54 年判字第 241 號判例認為，法律上未. 29. DOI:10.6814/THE.NCCU.MPLE.003.2018.A05.

(37) 影響需用土地人達成協議價購因素之研究. 將協定手續規定為土地徵收之先行程序，因而實施土地徵收自難謂於法有違。. 五、土地徵收條例（2000 年公布施行）為整合當時散見於數個不同法律且規範分歧之土地徵收程序，2000 年公布土地徵收條例成為土地徵收專法，統一規範土地徵收之程序及補償等規定。土地徵收條例第 11 條明定需用土地人申請徵收前應先與所有權人協議價購，係為重新導入協議價購作為土地徵收之先行程序。從以上我國歷年來的徵收法制規範觀之，早期即有協議價購制度，顯示我國法制對於私有財產權的重視程度；雖然在 1946 年以後的土地法時期一度對協議. 治政價購程序無強制規定，然在 2000 年所公布作為統一準據的土地徵收條例，則重大立新將協議價購程序導入，足見協議價購制度在徵收法制規範中扮演了保障私有財 ‧ 國. 學. 產權的重要角色。. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 30. i n U. v. DOI:10.6814/THE.NCCU.MPLE.003.2018.A05.