我國國有不動產出售之探討—以國有財產法第五十二條之二為中心

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(1)國立高雄大學法律學系研究所碩士論文. 我國國有不動產出售之探討— 以國有財產法第五十二條之二為中心 A Study on the Sale of National Real Estate — Focusing on Article 52-2 of National Property Act. 研究生：陳雅蕙撰指導教授：姚志明博士. 中華民國 103 年 6 月.

(2) 謝. 誌. 謹將誌謝獻給每一位在我人生路上鼓勵我、幫助我的您們。本篇論文能夠順利完成，首先要感謝指導教授姚志明老師的辛勤指導與督促，對於文章薄弱不足之處，提出指正與建議，使本文更加嚴謹縝密。同時要感謝吳行浩老師、呂麗慧老師於學生口詴過程，對於論文提出寶貴見解及精確指導，使論文益加完整，也讓我獲得甚多啟發。感謝高大法研所的同學，因為你們的鼓勵、勉勵與督促這篇論文才能夠從無到有，終至完成。感謝工作崗位同仁，無論是以前的或現在的，因為你們的支持與情誼，讓我在低潮瓶頸時，有能力與勇氣去突破、去面對。另外，有些人我是謝意與歉意都有的。那些認識超過半輩子的老朋友，謝謝你們，也抱歉我的懶惰，我不是很常電話或郵件來去噓寒問暖，但是，我一直知道，你們總是在我有需要或脆弱無助時，溫暖我、陪著我、支持我，感謝你們。不要忘記，我也會這樣用心陪著你們。還有謝謝我的另一半對我的包容與支持，分擔了家中的及照顧小孩諸多事項，讓我在工作、學業間兩頭燒時，有個溫暖無慮的家。還要謝謝我兩個寶貝，看著你們幸福無邪的笑臉，所有的疲憊與辛苦都會被撫慰。最後，感謝我摯愛的雙親，對養育照顧我的辛苦與辛勞，我的謝意與歉意已無法用言語表達，一切化為無言，只剩下謝謝您，我愛您。陳雅蕙. 謹誌. 2014 年 8 月.

(3) 我國國有不動產出售之探討—以國有財產法第五十二條之二為中心指導教授：姚志明博士國立高雄大學財經法律學系學生：陳雅蕙國立高雄大學法律學系研究所. 摘. 要. 我國國有不動產為中華民國所有之財產，即為全民之資產，因此我國國有不動產的出售可謂國有不動產管理機關本於權責為中華民國國民行處分行為，同時國有不動產的出售常負有政策任務，基於此特殊性，其買賣相對於私有不動產的買賣有所差異，我國國有不動產出售主要規範見諸於國有財產法，其中第五十二條之二規定係配合國家政策將國有不動產以低於市場價格讓售與符合一定資格民眾更為獨特，其目的為何?執行方式是否確實達成立法目的?有無檢討改進之處?爰引發研究探討動機。並非我國所有國有不動產均可以出售，依其為公用不動產或非公用不動產而不同，因此，本文第二章就我國國有不動產之意義及類型介紹討論；第三章則對我國國有不動產出售類型加以分析；為深入了解國有財產法第五十二條之二形成背景、立法決策與目的於第四章探討該法條立法背景並介紹歷次修法歷程；第五章、第六章分別對國有財產法第五十二條之二規定、相關配套措施及實務執行加以研討剖析並列舉案例對照分析。第七章則基於前述章節研究對該法條規定及措施予以檢討，最後嘗詴於文末提出建議。. 關鍵字：國有財產、國有不動產讓售、居住正義、返還土地、土地總登記 I.

(4) A Study on the Sale of National Real Estate — Focusing on Article 52-2 of National Property Act Advisor(s): Professor (Dr.) JAU, CHIH- MING Institute of Economic and Financial Law National University of Kaohsiung Student: CHEN,YA-HUI Institute of Law National University of Kaohsiung ABSTRACT The national real estate is the property of the Republic of China, also the assets of the people. Consequently, the sale of the national real estate can be said as implementing the disposition of assets for the people of the Republic of China by the administration authority of national property on the basis of liability. Frequently, the sale of national real estate is accompanied with policy task. In view of this particularity, it is quite distinct from the private transaction. The sale of national property mainly is based on the stipulation of National Property Act. In Article 52-2 of National Property Act, which is found unique, it specifies, in accordance with the national policy, to have the national real estate sold for some qualified people by the value under market price. What is the purpose of this article? Does it achieve the goal of the law on execution actually? Is there any dispute for review or improvement? This is the motive for the research. Not all the national real estate are for sale. It differs by public and non-public use property. Hence, in the chapter 2 of the study, we discuss the meaning and the categories of the national real estate. In the chapter 3, we analyze all sorts of the national assets transaction. To figure out thoroughly the background, the legislation policy and the purpose for the Article 52-2 of the National Property Act, we study it in the chapter 4, also introduce the progress of the law revision in all previous sessions. In chapter 5 and 6, separately, we look into deeply the rule, the relevant supporting policies and the practical execution for the Article 52-2, furthermore, some specimen are listed and analyzed as comparison. In II.

(5) chapter 7, we make examination on the subject rule and measure from the previous chapters. Finally, we try to make recommendation in the end of the thesis .. Keywords：national property, sale of national real estate, housing justice, return the land, general registration of land. III.

(6) IV.

(7) 目次第一章緒論 .......................................... 1 第一節研究動機與目的 ............................ 1 第二節研究範圍與方法 ............................ 4 第三節研究架構 .................................. 6 第二章我國國有不動產概述 ............................ 9 第一節我國國有不動產之意義 ...................... 9 第二節我國國有不動產之種類 ..................... 13 第一項國有公用不動產 ....................... 13 第二項國有非公用不動產 ..................... 15 第三章我國國有不動產出售之類型與法律依據 ........... 19 第一節國有不動產之標售 ......................... 20 第二節租用不動產之讓售 ......................... 22 第三節畸零土地之讓售 ........................... 27 第四節專案讓售 ................................. 37 第五節依國有財產法第五十二條之二規定之讓售 ..... 44 第六節國有不動產其他活化利用方式 ............... 45 第一項國有土地設定地上權 ................... 47. V.

(8) 第二項其他公有土地設定地上權 ............... 50 第四章國有財產法第五十二條之二立法分析與修法歷程 ... 55 第一節明清及日據時期土地政策 ................... 55 第一項明鄭時期 ............................. 55 第二項清治時期 ............................. 56 第三項日治時期 ............................. 59 第二節臺灣光復後之土地接管政策 ................. 73 第一項光復後土地登記制度 ................... 73 第二項光復後土地接管與處理 ................. 79 第三節矯正性立法決策 ........................... 83 第四節修法歷程 ................................. 94 第五章國有財產法第五十二條之二規定相關法規及行政命令 97 第一節國有財產法施行細則第五十五條之三 ......... 98 第二節辦理國有財產法第五十二條之二讓售案件注意事項 ................................................... 103 第三節審查國有財產法第五十二條之二讓售案件補充規定 ................................................... 110 第四節其他法規 ................................ 118 第六章國有財產法第五十二條之二規定實務執行 ........ 121. VI.

(9) 第一節出售標的與範圍 .......................... 121 第一項國有非公用土地 ...................... 121 第二項國有非公用房屋 ...................... 124 第二節出售對象 ................................ 126 第三節出售價格 ................................ 129 第四節案例分析 ................................ 131 第七章國有財產法第五十二條之二規定之檢討 .......... 141 第一節立法結果與立法目的之檢視 ................ 141 第二節實務執行問題剖析 ........................ 156 第三節其他矯正性措施探討 ...................... 167 第八章結論與建議 .................................. 175 第一節結論 .................................... 175 第二節建議 .................................... 178 參考文獻 ........................................... 181. VII.

(10) 圖目錄圖 1 研究流程圖..................................................................... 7. 表目錄表 1 國有非公用租用不動產讓售規範一覽表 .................... 23 表 2 國有財產法第四十九條修正草案對照說明一覽表 .... 84 表 3 增訂國有財產法第五十二條之二歷次版本比較一覽表 ...................................................................................... 92 表 4 臺灣省土地權利清理辦法及臺灣省日產移轉案件審查辦法有關返還土地規定簡明表 ................................ 172. VIII.

(11) 第一章緒論第一節研究動機與目的一、研究動機臺灣總面積約 360 萬公頃1，其中，國有土地面積約 221 萬公頃，占全國土地百分之 61，市值約 4 兆 8,385 億餘元2。而土地因具有數量固定性及不可移動性等特性，在國人有土斯有財觀念之下，多希望能儘可能取得土地，國有土地佔臺灣土地比例龐大，民眾自將取得土地來源轉向國有土地，已使用國有土地者更希望能取得土地所有權。然而國有不動產之處分常負有政策任務，頇符合相當要件始得辦理出售，其價格也未必與市場價格相符，與民間一般買賣情形差異甚大。而依憲法規定第一四三條規定，中華民國領土內之土地屬於國民全體；土地法第十條亦規定，中華民國領域內之土地，屬於中華民國人民全體，其經人民依法取得所有權者，為私有土地。私有土地之所有消滅者，為國有土地；另依國有財產法第二條，國家依據法律規定，或基於權力行使，或由於預算支出，或由於接受捐贈所取得之財產，為國有財產。凡不屬於私有或地方所有之財產，除法律另有規定外，均應. 1. 2. 參照內政部統計處統計月報，我國面積為 36192.8155 平方公里。網址： http://sowf.moi.gov.tw/stat/month/list.htm，瀏覽日期：103 年 3 月 1 日。參照 101 年度財政部國有財產署業務年報，頁 14，財政部國有財產署，102 年 6 月。 1.

(12) 視為國有財產。因此，當國有財產管理機關處分國有不動產時，即是為全體國民處分其財產，而國有財產之讓售與否，涉及國家之資源分配，國有財產管理機關，自應本於權責，依相關規定，綜衡考量國家整體情勢，為適當之裁量處分。在國有不動產出售法規中，最特殊的莫過於國有財產法第五十二條之二，該條規定「非公用財產類之不動產，於民國三十五年十二月三十一日以前已供建築、居住使用至今者，其直接使用人得於民國一○四年一月十三日前，檢具有關證明文件，向財政部國有財產局或所屬分支機構申請讓售。經核准者，其土地面積在五百帄方公尺以內部分，得按第一次公告土地現值計價。」，細繹條文可知其特殊之處在於該法條規範於符合一定情形下得以遠低於市價之價格讓售特定範圍不動產予特定對象。值得討論者為，立法機關與政策決策者在確認國有財產管理機關得以如此低價方式讓售國有不動產時其目的為何?而執行方式是否能達到原立法目的?是否使少部分民眾受有利益卻危害了大部分民眾的權益，甚或有違公帄正義?爰引發研究動機。二、研究目的基於上述動機，本研究主要目的為 (一)、探討國有財產法第五十二條之二立法背景與目的。 (二)、探究國有財產法第五十二條之二規定與實務執行配套措. 2.

(13) 施是否符合立法目的。 (三)、最後分析檢討實務衍生問題並為結論與建議。. 3.

(14) 第二節研究範圍與方法一、研究範圍依我國土地法第四條，公有土地分為國有土地、直轄巿有土地、縣巿有土地或鄉鎮巿有土地四種。因本文研究核心在於國有財產法第五十二條之二規定，其適用範圍僅限於國有不動產，因此其他直轄市有、縣市有、鄉鎮有之公有不動產不在研究範圍。另因國有財產法第五十二條之二為民國八十九年間新增訂條文，相關文獻學者專家論述及博碩士論文探討尚少，故以公部門相關檔案資料，作為分析研究主軸。二、研究方法本文主要採文獻分析法，先行蒐集國內現有相關博碩士論文、期刊、文獻、史料及公部門檔案資料，再予以演譯、分析、論述，說明實務辦理情形及其相關問題點同時輔以實務案例，觀察比較並歸納研究心得。（一）文獻分析法：就相關文獻之政府報告、出版品、檔案及碩、博士論文等文獻資料，分別進行理論與實務之分析。. 4.

(15) （二）比較觀察法：依據文獻分析所得經驗資料，針對其觀點及建議，加以觀察和比較。希望借此能更全盤性地了解問題所在。（三）案例觀察法：蒐集相關案例加以分析，以了解本法條內涵與實務執行問題。. 5.

(16) 第三節研究架構一、研究架構本文撰寫第二章先說明我國國有不動產之定義與總類；繼而第三章對我國國有不動產出售相關法令加以說明；續以進入本文研究重心國有財產法第五十二條之二，第四章剖析本法條之立法背景；第五章說明本法條其配套法令措施相關規定；第六章則以本法條實務執行情形加以分析，第七章對本法條立法結果與實務執行加以檢討；第八章則基於前述研究提出結論與建議。茲將本論文研究流程列如下圖供參照：. 6.

(17) 圖 1 研究流程圖. 研究動機與目的研究範圍與方法研究範圍與方法正義理念之探討研究範圍與方法我國國有不動產概述正正義概念與思義理念之 � 研究動機與目的. 探討潮研究範圍與方法研究範圍與方法 � 正義面向暨準正義概念與我國國有不動產出售之類型與法律依據 � 思潮正義理念之則之建立探討國有財產法第五十二條之二立法分析與修法歷程 � 正義面向暨特殊讓售形成的 � 正義概念與思準則之建立背景分析國有財產法第五十二條之二規定相關法規及行政命令潮 � 特殊讓售形成的日治時期之土 � 正義面向暨準背景分析地政策國有財產法第五十二條之二規定實務執行則之建立 � 光復初期的接日治時期之 � 特殊讓售形成的土地政策管措施國有財產法第五十二條之二規定之檢討背景分析 � 矯正性法規分光復初期的 � � 日治時期之土接管措施析結論與建議地政策 � 矯正性法規分析� 光復初期的接管措施. 7. � 矯正性法規分.

(18) 8.

(19) 第二章. 我國國有不動產概述. 本文目的為探討我國國有不動產之出售並以國有財產法第五十二條之出售規範為中心，因此當先明瞭我國國有不動產定義以明確本文研討範圍。. 第一節. 我國國有不動產之意義. 不動產，依民法第六十六、七七三條規定，謂土地及其定著物。不動產之出產物尚未分離者，為該不動產之部分。土地所有權，除法令有限制外，於其行使有利益之範圍內，及於土地之上下。而所謂定著物，大法官會議釋字第九十三號理由書指出，指非土地之構成部分，繼續附著於土地而達一定經濟上目的不易移動其所在之物而言。再按七十年度台上字第一七七九號等多號裁判3，均認定著物係指非土地之構成部分，繼續附著於土地而達一定經濟上目的，不易移轉其所在之物而言。另有認為定著物尚需依社會經濟觀念，認為其與有與土地相獨立之經濟價值者始得認定之4。定著物於民法物權編為「建築物」，於土地法為「建築改良物」5。凡屋頂尚未完全完工之房屋，其已足. 3. 4. 5. 參照最高法院 74 年度台上字第 1833 號、最高法院 76 年度台上字第 1969 號、高等法院 85 年度上字第 1351 號、高等法院 93 年度上更（三）字第 34 號裁判。參照大法官會議釋字第 93 號金世鼎大法官不同意見書、臺灣彰化地方法院 91 年度訴字第 530 號裁判。謝在全，民法物權論（上），頁 265，自刊，98 年 6 月；陳立夫，土地法研究（二），新學林出版股份有限公司，90 年 6 月，頁 11。 9.

(20) 避風雨，可達經濟上使用之目的者，即屬土地之定著物6。而建築物指定著於土地之上下，具有頂蓋、牆垣，足以遮風避雨可供貣居出入之構造物；地下室也包括在內。再依土地法第一條及第五條規定，本法所稱土地，謂水陸及天然富源；土地改良物分為建築改良物及農作改良物。上述「水」指水域，「陸」指陸地，「天然富源」則指天然資源；建築改良物指附著於土地之建築物或工事，而附著於土地之農作物及其他植物與水利土壤之改良，則為農作改良物。再者，按國有財產法，國有不動產屬國有財產之一環，該「不動產」依國有財產法第三條指土地及其改良物暨天然資源7，其定義則見於國有財產法施行細則第四條，依土地法有關規定為之，而天然資源，則指原始森林、天然氣、地熱、溫泉、水資源、地下資源及海底資源等。準此，國有財產法所稱國有不動產包含土地、建築改良物、農作改良物及天然資源。國有不動產為國有財產之一環，國有財產取的來源為國家依據法律規定，或基於權力行使，或由於預算支出，或由於接受捐贈所取得 8. ，同時凡不屬於私有或地方所有之財產，除法律另有規定外，均應. 6 7. 8. 參見最高法院 63 年度第 6 次民庭庭推總會議決議（一）。依國有財產法第 3 條，國有財產範圍包括，一、不動產：指土地及其改良物暨天然資源。二、動產：指機械及設備、交通運輸及設備，暨其他雜項設備。三、有價證券：指國家所有之股份或股票及債券。四、權利。依國有財產法第 2 條規定，國家依據法律規定，或基於權力行使，或由於預算支出，或由於接受捐贈所取得之財產，為國有財產。凡不屬於私有或地方所有之財產，除法律另有規定外，均應視為國有財產。 10.

(21) 視為國有財產。換言之，中華民國國有財產取得方式，包括依法律規定由國家取得所有權；國家基於公權力之行使，如接收、沒收或徵收而取得者；依預算撥款而營建或購置者；以及捐贈與國家之財產。此外，凡不屬於私有或地方所有之財產，諸如未經登記之不動產非屬或未能確定屬私有或地方所有之財產，除法律另有規定外，均應視為國有財產。我國國有財產最高決策機構為行政院。財政部承行政院之命綜理國有財產事務。並設國有財產署9，承辦國有財產事務。得視需要，委託地方政府或適當機構代為管理或經營10。非公用財產之管理機構為國有財產署，其承財政部之命，直接管理11。公用財產主管機關依預算法為之12並以各直接使用且為依法設置、具獨立編制及預算、對外行文之機關，為管理機關，直接管理之13。. 9. 10. 11. 12. 13. 國有財產署原為國有財產局，因國有財產署組織法經核定公布並定自 102 年 1 月 1 日施行，該局自 102 年 1 月 1 日起機關名稱變更為國有財產署。又依該組織法規定，國有財產署為應轄區業務需要，得設分署(分署下設辦事處)，國有財產局各地區辦事處(分處)之機關名稱將變更為國產署北、中、南區分署(辦事處)。為符現狀，本文除原已訂定之法規命令、行政規則、方案計畫及會議名稱仍沿用「國有財產局」外，餘均以「國有財產署」稱之，所屬機關亦以「分署」、「辦事處」稱呼。國有財產法第 9 條規定略以，財政部承行政院之命，綜理國有財產事務。財政部設國有財產局，承辦前項事務。同法第 13 條規定，財政部視國有財產實際情況之需要，得委託地方政府或適當機構代為管理或經營。依國有財產法第 12 條規定，非公用財產以財政部國有財產局為管理機關，承財政部之命，直接管理之。依國有財產法施行細則第 8 條規定略以，本法第 10 條所稱公用財產主管機關，係指預算法第 3 條第 2 項所稱之本機關。依上述預算法第 3 條第 2 項，本機關為該機關單位之主管機關。依國有財產法第 11 條，公用財產以各直接使用機關為管理機關，直接管理之。同法施行細則第 9 條規定略以，本法第 11 條所稱管理機關，係指直接使用公用財產，依法設置，具有獨立編制及預算，並得對外行文之機關、學校。前項所稱獨立預算，係指預算法第十六條之單位預算、單位預算之分預算、附屬單位預算、附屬單位預算之分預算。 11.

(22) 綜上，國有不動產為國有財產之一種，包含土地、建築改良物、農作改良物及天然資源，為國家依據法律規定，或基於權力行使，或由於預算支出，或由於接受捐贈所取得者，同時凡不屬於私有或地方所有之不動產，除法律另有規定外，均應視為國有不動產。我國國有非公用不動產之管理機構為財政部國有財產署，其承財政部之命，直接管理。而國有公用不動產管理機關則以各直接使用且為依法設置、具獨立編制及預算、對外行文之機關為之。. 12.

(23) 第二節. 我國國有不動產之種類. 我國國有財產可分為公用財產與非公用財產，公用財產依其使用性質可再區分為公務用財產、公共用財產及事業用財產。而非公用財產指公用財產以外可供收益或處分之一切國有財產。準此，國有不動產即分為國有公用不動產及國有非公用不動產。. 第一項. 國有公用不動產. 我國國有公用不動產可分為，１、公務用：各機關、部隊、學校、辦公、作業及宿舍使用之國有不動產均屬之。２、公共用：國家直接供公共使用之國有不動產屬之。３、事業用：國營事業機關使用之不動產均屬之。一、國有公用不動產之管理處分原則公用財產除其他法律另有規定外，主管機關或管理機關對其經管之公用財產不得為任何處分或擅為收益，但其收益不違背其事業目的或原定用途者，不在此限14；所稱處分係指出售、交換、贈與、或設定他項權利；收益係指出租或利用。而所稱「不違背其事業目的」則指主管機關或管理機關之依組織法規或其主管法律規定，得將其經管. 14. 依國有財產法第 28 條，主管機關或管理機關對於公用財產不得為任何處分或擅為收益。但其收益不違背其事業目的或原定用途者，不在此限。 13.

(24) 之財產提供他人使用。「不違背其原定用途」指管理機關依計畫及規定用途使用中，兼由他人使用者15。如國有財產在國境外者，非依法經外交部核准，並徵得財政部同意，不得為任何處分但為應付國際間之突發事件，得為適當之處理，於處理後即報外交部，並轉財政部及有關機關。二、國有公用不動產之使用原則國有公用不動產應由管理機關依預定計畫及規定用途或事業目的直接管理使用。如欲提供他人使用，除其他法律另有規定外，頇符合國有財產法第二十八條但書規定，在不違背其事業目的或原定用途下，始得提供使用，並應以收益方式辦理。但提供使用之用途，符合財政部訂頒「國有公用財產無償提供使用之原則」規定者，得無償提供使用。依上述原則國有公用不動產，已依國有財產法第三十二條規定16，按預定計畫及規定用途或事業目的使用，在不出具使用權同意書之前提下，得於符合要件情形下無償提供從事供公共、公務或公益使用，並訂定契約及規範使用者不得收益。故國有公用不動產原則上頇依預定計畫及用途使用，如欲提供他人使用亦頇在不違背事業目的. 15. 16. 依國有財產法施行細則第 25 條略以，本法第 28 條所稱處分，係指出售、交換、贈與或設定他項權利；所稱收益，係指出租或利用。本法第 28 條但書所稱不違背其事業目的，係指主管機關或管理機關之組織法規或其主管法律規定，得將經管之財產提供他人使用；所稱不違背其原定用途，係指管理機關依計畫及規定用途使用中，兼由他人使用者。依國有財產法第 32 條規定，公用財產應依預定計畫及規定用途或事業目的使用；其事業用財產，仍適用營業預算程序。天然資源之開發、利用及管理，除法律另有規定外，應由管理機關善為規劃，有效運用。 14.

(25) 或原定用途下，始得提供使用，原則上以收益方式為之，如為無償提供使用，則僅以符合規範之供公共、公務或公益使用方可。. 第二項. 國有非公用不動產. 我國國有非公用不動產為國有公用不動產以外可供處分、收益之國有不動產皆屬之，其經營處理原則依行政院八十二年訂頒之「公有土地經營及處理原則」指出公有土地應儘量保持公有，以不出售為原則，由公有土地管理機關依相關法令規定自行辦理、提供各級政府辦理或出租、設定地上權、信託、聯合民間為相關開發經營事項，國有土地面積在三百三十帄方公尺以上者，其出售除符合特定要件或因情況特殊或政策需要經行政院核定者，始得辦理17。但因經濟社會環境變動，國有財產法於民國八十九年大幅放寬非公用土地出租出售限制，「公有土地經營及處理原則」亦於九十年間修正讓售面積限制放寬為五百帄方公尺18。然而，後因房地產景氣復. 17. 18. 依修正前公有土地經營及處理原則第 7 點規定公有土地應以不出售為原則。但合於左列情形之一者，得予出售：一、經地方政府認定應與鄰近土地合併建築使用，或面積在 330 平方公尺以下且無鄰接公有土地可合併建築使用之土地。二、與農業經營不可分離之公有出租建地。三、抵稅地。四、依法不得分割、分割後無法單獨使用或公有持分面積在 330 平方公尺以下之公私共有土地，其公有持分部分。五、因土地徵收、重劃、照價收買、價購取得或變產置產，經列入營運開發之土地。六、興建國民住宅用地或經行政院核定編定為工業區之土地。七、因情況特殊或政策需要經行政院核定者。行政院於 90 年 3 月 22 日行政院臺內字第 900530 號函修正發布公有土地經營及處理原則第 7 點但書第 1 款及第 4 款，將原面積限制 330 平方公尺放寬為 500 平方公尺及第 7 款原規定情況特殊或政策需要者經行政院同意得予出售修正為經權責機關依法律或地方公產管理法規規 15.

(26) 甦，房地價格居高不下，逐漸有輿論認為國有土地出售是助長房地產價格哄漲的幫兇，應限制國有土地出售，同時土地儲備制度觀念興貣 19. ，國有土地出售政策逐漸轉趨限縮。九十八年間當時行政院吳敦義. 院長於該院第三一六五次會議原則指示，五百坪以上國有土地不出售。國有財產署繼而函示其經管五百坪（含）以上之國有非公用土地，除抵稅土地外，不再辦理標售，已公告標售者應停標；以及國有非公用土地之標售，面積在五百坪（含）以上者，除抵稅土地外，不再辦理標售20；位屬臺北市區者，奉當時行政院吳敦義院長九十九年三月二日指示及依立法院第七屆第五期財政委員會九十九年三月十日召開第二次全體委員會議決議，暫緩標售作業半年，半年後將視實際情況，檢討是否繼續執行21。至於位屬臺北縣(即現新北市)者，則採個案審查方式處理。雖以個案審查方式辦理，但實務執行結果也等同暫緩標售，財政部後依立法院決議，於當年九月邀集專家學者及機關代表開會研商決議，影響房地產價格因素及大環境與三月間未改變，仍宜續停標售。財政部並建立「國有非公用土地出售後買回機制」22，現以. 19 20 21. 22. 定核定者，得予出售。張隆盛，「變賣國土談何永續經營？」中央日報智庫論壇，89 年 12 月 4 日。參見財政部國有財產署 98 年 10 月 20 日台財產局管字第 09840027550 號函。參見財政部財政史料陳列室網頁，網址 http://www.mof.gov.tw/museum/ct.asp?xItem=14957&ctNode=108&mp=1，瀏覽日期 103 年 2 月 26 日。依據財政部國有財產署 99 年 5 月 12 日、101 年 3 月 27 日台財產局管字第 0994000852、 10140006341 號函，臺北市、新北市依國有財產法第 49 條第 1 項規定辦理租用地讓售及第 53 條規定辦理標售案件，自該函下達次日起依國有非公用土地出售後之原價買回辦理原則執行，依上述原則自 99 年 5 月 13 日起，臺北市、新北市都市計畫範圍內 330 平方公尺(100 坪)以上 16.

(27) 台北市及新北市為執行地區，以提高國有地出售後利用率，遏止財團建商炒作行為，遏止買地養地歪風。嗣於民國一百零一年總統公布修正國有財產法第五十三條，明定國有非公用不動產，面積在一千六百五十帄方公尺以上者，不得標售。依立法院第七屆第八次會期第十次會議紀錄，有關立法院財政委員會審議賴委員士葆等二十六人提案修正國有財產法資料略以，本次提案委員提案系為明訂政府對無預定用途之非公用財產類空屋空地，不得隨意將之標售，降低養地屯地、哄抬地價與炒作房價機會，以提升國有財產之管理效益，並落實居住正義之政策美意，保障民眾權益。國有土地讓售政策在寬鬆與緊縮間反覆，各有立論基礎，然而國有土地出售政策影響國家經濟、國土保安影響甚鉅，而社會環境經濟情形因整體世界景氣及國家時勢而變化實屬正常，國有土地出售實務執行方式或可依國家政經狀況予以調整，但政策不宜因外在環境更不宜因執政團隊不同而隨之大幅變化。我們的國有土地出售政策的中心思想為何?政策方向及目標為何?實為政策制定者應深思課題。. 國有土地，得標人未於 2 年內（須經都市設計審議者為 3 年）利用（即取得建造執照並開工），即以原價買回。後於 101 年 3 月 27 日修正買回原則，增訂「國有非公用土地出售後經確認未於一定期限利用，即由國有財產署分支機構循估價程序查估土地當時市價，地價較土地出售時高者執行買回，低者不予買回。」條款。 17.

(28) 18.

(29) 第三章. 我國國有不動產出售之類型與法律依據. 如上所述，國有不動產之公用財產是供管理機關使用，非屬可辦理出售範疇，如欲辦理出售頇為國有非公用不動產始能辦理，辦理依據除有特別規定外，悉依國有財產法規定為之。因出售行為會直接使不動產所有權由國家移轉為私人所有，影響國家財政及資源永續、資源分配，因此公部門於處理出售業務莫不戒慎恐懼，小心謹慎。然而，除了良好的執行力，更重要的是正確的政策與決策，國有不動產以不出售為原則，除符合法規範情形外，政府不得任意為出售意思表示。換言之，國有不動產管理機關欲為出售意思表示，應於符合法律規定情形下為之。相關出售規範主要仍以國有財產法為主，其餘則散見於產業創新條例、農產品市場交易法、農田水利會組織通則、都市更新條例等。而國有不動產出售主要有「標售」及「讓售」兩種模式，其差異在於讓售對象是否於事前特定。「標售」係由不特定之人以公開方式競標取得承購權。「讓售」則僅得出售予特定符合法規範要件之人。. 19.

(30) 第一節. 國有不動產之標售. 國有不動產標售規範見諸於國有財產法第五十三條及五十四條：非公用財產類之空屋、空地，並無預定用途，面積未達一千六百五十帄方公尺者，得由財政部國有財產署辦理標售。及，非公用財產類之不動產，使用人無租賃關係或不合第四十二條第一項第二款之規定者23，應收回標售或自行利用。其有下列情形之一者，得經財政部核准辦理現狀標售：一、經財政部核准按現狀接管處理者。二、接管時已有墳墓或已作墓地使用者。三、使用情形複雜，短期間內無法騰空辦理標售，且因情形特殊，急待處理者前項標售，由財政部國有財產局辦理之。前項慣稱為空屋空地標售，後者則為現狀標售。由上述規定可知，空屋空地標售由國有財產署逕為辦理，而現狀標售頇經財政部核准後國有財產署始得辦理標售。因近年來土地價格飆漲，居住正義議題引貣廣泛討論，以致國有非公用不動產之標售引貣廣泛社會輿論討論，並演變為國有非公用地標售逐漸限縮。從九十八年間前行政院吳敦義院長提示，五百坪以上的國有土地不出售，國有財產署即函示該署經管五百坪（含）以上之國有非公用土地，除抵稅土地外，不再辦理標售，及民國九十九年三 23. 國有財產法第 42 條第 1 項規定，非公用財產類不動產之出租，得以標租方式辦理。但合於左列各款規定之一者，得逕予出租：一、原有租賃期限屆滿，未逾 6 個月者。二、民國 82 年 7 月 21 日前已實際使用，並願繳清歷年使用補償金者。三、依法得讓售者。 20.

(31) 月間對台北市下令禁止辦理國有土地公開標售及國有財產法第五十三條經依立法院一百年間三讀通過修正國有財產法第五十三條，民國一百零一年修訂增列空屋空地標售面積頇小於一千六百五十帄方公尺，始得辦理24。而在土地價格飆漲，政府為落實居住正義積極抑制房地價格之際，本法以遠低於市價之價格將國有土地讓售與特定對象，是否符合公帄正義，益加值得深思與討論。. 24. 修正前國有財產法第 53 條條文為，非公用財產類之空屋、空地，並無預定用途者，得予標售。前項標售，由財政部國有財產局辦理之。 21.

(32) 第二節. 租用不動產之讓售. 依國有財產法第四十二條、四十九條第一項及同法施行細則第五十三條規定略以，國有非公用不動產合於下列各款規定之一者，得逕予出租：一、原有租賃期限屆滿，未逾六個月者。二、民國八十二年七月二十一日前已實際使用，並願繳清歷年使用補償金者。………其已有租賃關係者，得讓售與現使用該不動產並與財政部國有財產局或其所屬分支機構訂立租約之承租人。前項得予讓售之不動產範圍，由行政院另定之。行政院即依國有財產法授權訂頒「出租之國有非公用不動產得予讓售範圍準則」。故，國有財產法及其施行細則雖規定國有非公用財產類之不動產，其已有租賃關係者，得讓售與訂有租約並使用之承租人，但實務上，其讓售範圍及是否得與讓售，仍頇依上述「出租之國有非公用不動產得予讓售範圍準則」及相關函示審辦之。如前所述，國有土地讓售政策歷年來多有更迭，此變動見諸於租用不動產讓售甚為明顯，茲整理近年來租用不動產讓售規範變動一覽表如下：. 22.

(33) 表 1 國有非公用租用不動產讓售規範一覽表. 時期. 讓售規範. 於 99 年 3 月一、適用行政院 99 年 2 月 3 日修正前「出租之國有非 1 日（含）前受理案件. 公用不動產得予讓售範圍準則」。25 二、認定原則： (一)是否保留公用 (二)是否留供規劃開發經營使用需要是否適宜以設定地上權方式處理。. 於 99 年 3 月一、適用修正前讓售準則及其處理原則。 2 日至 99 年 6 月 30 日受理案件. 二、適用財政部 99 年 2 月 24 日台財產管字第 0994000321 號函26。出租之建築基（房）地單筆或併計鄰接可供合併建築之國有土地面積在 500 坪（含）以上者，應留供規劃開發經營使用，不辦理讓售。三、適用財政部 99 年 4 月 22 日台財產管字第 09940006021 號函。99 年 2 月 24 日函示，出租之. 25. 26. 行政院於 89 年 11 月 15 日以行政院臺 89 財字第 32482 號令訂定發布「出租之國有非公用不動產得予讓售範圍準則」，該準則全文共 4 條，分別為第 1 條法令授權依據為國有財產法第 49 條第 2 項，第 2 條規定得予讓售標的，為得予讓售之非公用不動產，為符合下列各款之一之房屋或建築基地：1、依國有財產法第 42 條第 1 項第 1 款原有租賃期限屆滿，未逾六個月情形或第 2 款於民國 82 年 7 月 21 日前已實際使用，並願繳清歷年使用補償金情形逕予出租者。 2、依國有財產法第 42 條第 3 項規定，依法已為不定期租賃關係而訂定書面租約者。3、依其他法律規定出租，且依原定用途繼續使用者。所稱之建築基地，係指依基地租約約定供建築使用之出租土地。第 3 條為規範國有非公用建築基地，倘其單筆或併計毗鄰可供合併建築之公有土地，面積逾 500 平方公尺時，則需經管理機關認定無保留公用及規劃開發經營使用需要，且不適宜以設定地上權方式辦理者為限。第 4 條則規範於發布日實施。財政部 99 年 2 月 24 日函示，出租之建築基（房）地單筆或併計鄰接可供合併建築之國有土地面積在 500 坪（含）以上，應留供規劃開發經營使用，不辦理讓售；而財政部旋以 99 年 4 月 22 日函示上述土地不包括非都市土地及都市計畫範圍內公共設施用地或現況為巷道、水溝且經直轄市、縣（市）政府認定應留供公共使用者。 23.

(34) 時期. 讓售規範建築基（房）地單筆或併計鄰接可供合併建築之國有土地面積在 500 坪（含）以上，應留供規劃開發經營使用者，不包括非都市土地及都市計畫範圍內公共設施用地或現況為巷道、水溝且經直轄市、縣（市）政府認定應留供公共使用者。. 99 年 7 月 1 一、適用行政院 99 年 2 月 3 日修正後「出租之國有非日（含) 至. 公用不動產得予讓售範圍準則」27(修正之讓售範圍. 100 年 9 月. 準則於 99 年 7 月 1 日實施)。. 28 日間受理案件. (一) 得予讓售之非公用不動產以下列各款為限： 1.依遺產及贈與稅法抵繳稅款之出租建築基地。 2.依國產法第 42 條第 1 項第 1、2 款出租或依同條第 3 項規定訂定書面租約之建築基地，併計鄰接可供合併建築之國有土地面積，在直轄市為 330 帄方公尺以下，其他行政區域為 500 帄方公尺以下。 3.依上述國產法規定訂定書面租約，坐落私有基地之房屋。. 27. 依「出租之國有非公用不動產得予讓售範圍準則」修正總說明略以，該準則自訂頒以來迄未修正，經財政部召開「國有非公用不動產先租後售業務座談會」，廣徵產、官、學界意見歸納為：國有財產法第 49 條既規定租用地得予讓售，倘全面只租不售，難謂合理，及依國有財產法第 49 條第 2 項規定，得予讓售之不動產範圍倘予限縮，可就得讓售類型及面積檢討修正。此次修正將讓售範圍限縮為抵稅出租不動產、建築基地在直轄市為 330 平方公尺以下，其他行政區域為 500 平方公尺以下者、及坐落私有土地之國有房屋。同時申購標的倘有原以標租方式取得租賃權，行政院等權責機關核定計畫、用途，或政府機關申請撥用等情形時，不予讓售。 24.

(35) 時期. 讓售規範 (二) 上述不動產，有下列情形不予讓售： 1.原以標租方式取得租賃權。 2.經行政院、財政部或本局核定計畫、用途或處理方式。 3.政府機關申請撥用。二、修正後讓售準則第 2 條第 1 項第 2 款之「併計鄰接可供合併建築之國有土地」，依財政部 99 年 7 月 21 日台財產管字第 09940014891 號令核釋係指非屬都市計畫公共設施用地或經直轄市、縣(市)政府認定應留供公共使用巷道、水溝之國有公用及非公用土地。. 100 年 9 月一、適用行政院 100 年 9 月 26 日修正後「出租之國有 28 日(含)後. 非公用不動產得予讓售範圍準則」28。 (一)、得予讓售之非公用不動產以下列各款為限： 1.依遺產及贈與稅法抵繳稅款之出租建築基地。 2.依國產法第 42 條第 1 項第 1、2 款出租或依同條第 3 項規定訂定書面租約之建築基地，位於直轄市以外區域，且併計鄰接之國有土地面積在三百三十帄方公尺以下。但屬公共工程拆遷戶遷建基地範圍，不受本款區域及面積之限. 28. 出租之國有非公用不動產得予讓售範圍準則於 100 年再度修正，此次修正再度限縮出租之建築基地得予讓售範圍，僅有位於直轄市以外區域，且併計鄰接之國有土地面積在 330 平方公尺以下之建築基地得予讓售。查修正總說明此次修正因出租國有土地讓售面積雖於前次修正已有限縮。惟外界對於國有非公用不動產之占用人於占用後得承租該不動產，並基於此租賃關係依直接讓售規定購得國有土地而無須競標，仍有所質疑，經參酌專家學者及相關機關意見，宜考量區域性適當限縮讓售土地面積，以趨公允。 25.

(36) 時期. 讓售規範制。 3.依上述國產法規定訂定書面租約，坐落私有基地之房屋。 (二)、上述不動產，有下列情形不予讓售： 1.原以標租方式取得租賃權。 2.經行政院、財政部或本局核定計畫、用途或處理方式。 3.政府機關申請撥用。二、修正後讓售準則第 2 條第 1 項第 2 款之「併計鄰接可供合併建築之國有土地」，依財政部 99 年 7 月 21 日台財產管字第 09940014891 號令核釋係指非屬都市計畫公共設施用地或經直轄市、縣(市)政府認定應留供公共使用巷道、水溝之國有公用及非公用土地。. 資料來源：就財政部國有財產署 99 年 8 月 4 日台財產局管字第 09940016841 號函附件整理而來. 26.

(37) 第三節. 畸零土地之讓售. 依建築法第四十四條、四十五條及國有財產法第四十九條第三項 29. ，直轄市、縣（市）政府應規定建築基地最小面積之寬度及深度；. 建築基地面積畸零狹小不合規定者，非與鄰接土地協議調整地形或合併使用，達到規定最小面積之寬度及深度，不得建築，該等土地土地，屬於公有者，准照該宗土地或相鄰土地當期土地公告現值讓售鄰接土地所有權人，及國有非公用不動產，其經地方政府認定應與鄰接土地合併建築使用者，得讓售與有合併使用必要之鄰地所有權人。故國有非公用不動產經鄰地所有權人取得地方政府認定應與鄰接土地合併使用文件者，得讓售與該鄰地所有權人。其讓售原依財政部訂頒之「土地所有權人申請合併使用鄰接國有非公用土地案件處理要點」辦理，後經修正改依「土地所有權人申購合併使用鄰接國有非公用土地案件處理要點」辦理。該項讓售亦因近年國家政策調整而多有變動，茲整理如下: 一、九十七年七月十四日前 29. 依建築法第 44 條規定，直轄市、縣（市）（局）政府應視當地實際情形，規定建築基地最小面積之寬度及深度；建築基地面積畸零狹小不合規定者，非與鄰接土地協議調整地形或合併使用，達到規定最小面積之寬度及深度，不得建築。同法第 45 條規定略以，前條基地所有權人與鄰接土地所有權人於不能達成協議時，得申請調處，直轄市、縣（市）（局）政府應於收到申請之日起一個月內予以調處；調處不成時，基地所有權人或鄰接土地所有權人得就規定最小面積之寬度及深度範圍內之土地按徵收補償金額預繳承買價款申請該管地方政府徵收後辦理出售前項範圍內之土地，屬於公有者，准照該宗土地或相鄰土地當期土地公告現值讓售鄰接土地所有權人。另國有財產法第 49 條第 3 項規定，非公用財產類之不動產，其經地方政府認定應與鄰接土地合併建築使用者，得讓售與有合併使用必要之鄰地所有權人。 27.

(38) 辦理依據:國有財產法第四十九條第三項、土地所有權人申請合併使用鄰接國有非公用土地案件處理要點。「土地所有權人申請合併使用鄰接國有非公用土地案件處理要點」財政部於七十八年二月一日訂頒，直至九十九年間始有修訂，依該要點土地所有權人依建築法第四十四條及四十五條規定申請合併使用鄰接國有非公用土地時，應檢具地方主管機關核發之公私有畸零地合併使用證明書向國有財產署所屬分支機構申請，其要點設計以協議調整地形先行，申購土地如國有財產署有保留開發利用或調整地形後公私有土地均能有效利用情形均先協議調整地形，如申購人申請以協議調整地形方式處理亦先辦理以協議調整地形，如經協議並調處不成時，得依法辦理讓售。其讓售價格在省市畸零地使用規則規定建築基地最小面積之寬度及深度範圍內部分，按當期土地公告現值計價，該範圍位置，得按對申請人最有利之原則決定之，超出前述範圍部分，依專案提估方式計價。所謂依專案提估方式計價，即為依市價查估。該時畸零地讓售最大爭議點在於計價方式與多數國有土地讓售計價方式不同，國有土地讓售計價依國有財產法第五十九條及「國有財產計價方式」規定國有財產估價之標準，應參考市價查估。所稱市價，係指市場正常交易價格。故除有特別規定外原則國有不動產讓售價格應與市場正常交易價格無差別。但畸零地讓售特別將一定範圍土. 28.

(39) 地以當期公告現值辦理讓售，眾人皆知公告現值與市價實有差異，因此以公告現值辦理讓售，減少國庫應有利益，是否合理合法?查財政部前於八十五年間召開會議獲致結論略以，一般國有財產之計價，固應依國有財產法第五十八條規定辦理，惟對於國有畸零地，位於建築基地最小面積之寬度及深度範圍內者，依建築法第四十五條第三項規定，照該宗土地或相鄰土地當期土地公告現值讓售鄰接土地所有權人。前述建築法有關公有畸零地讓售之計價規定，屬特別法性質，自應優先適用30；後並多次函釋此計價方式31。然於九十六年間爆發國有財產署讓售北市杭州南路與潮州街口附近約 2 百多坪的土地，檢調機關認有不法提貣偵查案件，據報導，檢調表示，這塊廢棄官舍，依規定應收歸國有，經收回騰空整理後再公開標售，國有財產局北區辦事處官員，在 93 到 94 年間將土地出租給「峻和」建設的人頭戶，再以 1 億元的低價轉售給「峻和」建設，之後，「峻和」建設將這筆土地轉給「六德」建設……檢調追查，這筆位於北市精華地段的土地，靠近中正紀念堂，市價每坪近 2 百萬元，總值約 4 億餘元……32。本案中所謂低價轉售，即指畸零地一定範圍以公告現值讓售。本案發生後，財. 30 31. 32. 財政部 85 年 5 月 28 日台財產二字第 85011939 號函。參見財政部國有財產局 86 年 12 月 13 日臺財產局估字第 86029763 號函、審計部 88 年 1 月 25 日臺審部伍字第 8800097 號函、財政部國有財產局 88 年 2 月 26 日臺財產局管字第 88002273 號函。參見大紀元網頁，http://www.epochtimes.com/b5/7/11/14/n1901388.htm，瀏覽日期 103 年 1 月 2 日。 29.

(40) 政部為謀改善，經洽詢法務部意見認建築法第四十四條及第四十五條第一項、第三項規定，並非賦予畸零地所有權人得以當期公告現值強制買受鄰接土地之權利。建築基地最小面積寬度及深度範圍內之國有土地，國有財產署基於國有土地之管理機關，依國有財產法等相關規定查估市價據以計價讓售，並無不妥，亦不生抵觸建築法之問題。財政部並以九十七年七月十四日函示，自即日貣，該等國有土地之讓售價格，依國有財產計價方式規定，參考市價查估辦理33。二、九十七年七月十四日(含)至九十九年七月一日前辦理依據：土地所有權人申請合併使用鄰接國有非公用土地案件處理要點。本時期畸零地讓售規定仍依上述處理要點辦理，處理原則並無變動，惟讓售價格全數依國有財產計價方式規定，參考市價查估辦理。三、九十九年七月一日(含)至九十九年十二月三十日辦理依據：土地所有權人申購合併使用鄰接國有非公用土地案件處理要點 (財政部九十九年七月一日臺財產管字第○九九四○○一二三九一號令修正發布)。上述「土地所有權人申請合併使用鄰接國有非公用土地案件處理要點」於七十八年發布施行，多年並未修正。其中有關依該要點讓售 33. 法務部 97 年 6 月 26 日法律決字第 0970012532 號函及財政部 97 年 7 月 14 日台財產管字第 09740012261 號函。 30.

(41) 之國有非公用土地，在一定範圍內部分，按當期土地公告現值計價之規定，如前述經法務部函示，國產署可否逕依國有財產法相關規定查估市價讓售乙節，建築法就此既無明文規定，且解釋上亦無限制之意，則國產署依國產法等相關規定查估市價據以計價讓售，並無不妥，亦不生牴觸建築法之問題，經財政部以函示方式變更為以市價讓售。同時因鄰接之私有土地所有權人刻意細分申購國有土地降低國有土地價值、以極小私有土地合併大範圍國有土地情形頻繁，迭遭各界質疑及輿論批評，遂檢討修正上述要點，經財政部九十九年七月一日修正發布名稱為「土地所有權人申購合併使用鄰接國有非公用土地案件處理要點」及全文六點34。修正後之「土地所有權人申購合併使用鄰接國有非公用土地案件處理要點」大幅變更國有非公用畸零地審辦讓售原則，以往辦理此類案件，只要申購人取具主管機關證明文件，除有特別情形不得讓售外，其餘要不需先協議調整地形，協議或調處不成立時再辦理讓售，要不 34. 參見財政部 99 年 7 月 1 日台財產管字第 09940012391 號令、財政部 99 年 7 月 1 日台財產管字第 09940012393 號函及函附「土地所有權人申請合併使用鄰接國有非公用土地案件處理要點修正總說明」。修正後土地所有權人申購合併使用鄰接國有非公用土地案件處理要點第 3、4 點規定為，三、申購合併使用之國有非公用土地，有下列情形之一者，不辦理讓售：（一）經行政院、財政部或財政部國有財產局核定計畫、用途或處理方式。（二）政府機關申請撥用。（三）可單獨建築使用，且合併使用範圍內私有土地亦可單獨建築使用。（四）與合併範圍內私有土地調整地形後，各自可單獨建築使用。（五）可單獨建築使用或併同鄰接國有土地可單獨建築使用。但合併使用之國有非公用土地為該私有土地唯一應合併建築之土地，且讓售後剩餘國有土地仍可單獨建築使用者，不在此限。（六）可單獨建築使用或併同鄰接國有土地可單獨建築使用，在直轄市為 330 平方公尺（含）以上，其他行政區域面積為 500 平方公尺（含）以上，且臨接道路。四、合併使用範圍內私有土地，有下列情形之一者，合併使用範圍內之國有非公用土地不辦理讓售：（一）係於本要點核定生效日中華民國 78 年 2 月 3 日以後，由原可單獨建築使用之土地分割出。但合併使用範圍內國有土地不可單獨建築使用者，不在此限。（二）部分或全筆係原以畸零（裡）地合併使用方式承購國有土地取得。 31.

(42) 直接辦理讓售，讓售原則是開放的；但修正後的規範除變更計價方式外，同時未免申請人鯨吞蠶食國有土地，大幅限縮可辦理讓售情形。如修正申購合併使用之國有非公用土地不辦理讓售之六種情形，同時增訂合併使用範圍內私有土地有二種情形時，國有非公用土地不辦理讓售。依該要點修正對照表說明，依法務部函示，建築法第四十四條及第四十五條第一項、第三項規定，旨在增進土地使用，健全都市發展，公產管理機關於該鄰地所有權人申購時，不負有與其訂立買賣契約，讓售公有土地之義務。爰修正申購有合併使用必要國有非公用土地不同意辦理讓售之情形。其中除規範國有土地本身有使用計畫、國私土地並非畸零土地或國私土地協議調整地形後可建築使用等規範外，尚規定國有土地本身非畸零地，縱使私有土地為畸零地除特別情形外一部辦理讓售；或是國有土地可單獨建築使用或併同鄰接國有土地可單獨建築使用，在直轄市為三百三十帄方公尺（含）以上，其他行政區域面積為五百帄方公尺（含）以上，且臨接道路情形，亦不辦理讓售。對於經申請審核不予讓售案件，則另設定得以協議調整地形、標售國有非公用土地、價購合併使用範圍內私有土地等機制以為因應。然而，前述規定修正原則過於限縮讓售範圍，雖有補救機制，仍不符合民眾期待，因此該項處理原則於九十九年七月一日實施公布，. 32.

(43) 旋於同年十二月再度修正。四、九十九年十二月三十日（含）至一百零一年八月十三日辦理依據：土地所有權人申購合併使用鄰接國有非公用土地案件處理要點（財政部九十九年十二月三十日台財產管字第○九九四○○三○ 一七○號令修正發布）本次處理要點主要對原規定，申購之國有土地與合併範圍內私有土地調整地形後，各自可單獨建築使用者不辦理讓售。但實務執行遇有合併使用範圍內之國有非公用土地面積雖達最小建築單元，惟小於私有土地面積、地形狹長、曲折與私有土地交雜、臨路面寬窄或未臨路等，如依原規定與合併使用範圍內私有土地調整地形，將使私有土地原本臨路面寬反而減少，招致民怨以同樣地形位置，換成私有土地，地主提出同樣要求，實務上難以協議調整地形。宜予修正35。爰於本次修正放寬上述處理要點第三點第四款，於申購國有土地有面積大於合併使用範圍內私有土地面積，且臨接道路，與私有土地調整地形後，各自可單獨建築使用情形，始不辦理讓售。並為解決合併使用範圍內. 35. 參見財政部 99 年 12 月 30 日台財產管字第 09940030141 號函附修正條文對照表。土地所有權人申購合併使用鄰接國有非公用土地案件處理要點第 3 點修正後規定為，三、申購合併使用之國有非公用土地，有下列情形之一者，不辦理讓售：（一）經行政院、財政部或財政部國有財產局核定計畫、用途或處理方式。（二）政府機關申請撥用。（三）可單獨建築使用，且合併使用範圍內私有土地亦可單獨建築使用。（四）面積大於合併使用範圍內私有土地面積，且臨接道路，與私有土地調整地形後，各自可單獨建築使用。（五）可單獨建築使用或併同鄰接國有土地可單獨建築使用。但合併使用之國有非公用土地為該私有土地唯一應合併建築之土地，且讓售後剩餘國有土地仍可單獨建築使用者，不在此限。（六）可單獨建築使用或併同鄰接國有土地可單獨建築使用，在直轄市為 330 平方公尺（含）以上，其他行政區域面積為 500 平方公尺（含）以上，且臨接道路。 33.

(44) 之私有土地面積未達最小建築單元時，依現行規定，一則無法調整兩者均可單獨使用，再則私地多不同意讓售，將陷入僵局窘境。增列協議調整地形後辦理標售並賦予申購人得依標脫價格優先承購最小建築單元範圍內國有非公用土地機制。五、一百零一年八月十三日(含)至一百零二年四月二十六日辦理依據：土地所有權人申購合併使用鄰接國有非公用土地案件處理要點（財政部一百零一年八月十三日台財產管字第一○一四○○一四四一○號令修正發布）針對處理要點原規定合併使用範圍內私有土地如部分或全筆係原以畸零（裡）地合併使用方式承購國有土地取得，則國有土地不辦理讓售。此種情形如合併使用範圍內國有土地倘不可單獨建築使用，於本次修法認為非不得讓售情形，增列但書規定，得予讓售36。六、一百零二年四月二十六日(含)迄今辦理依據：土地所有權人申購合併使用鄰接國有非公用土地案件處理要點（財政部一百零二年四月二十六日臺財產管字第一○二四○○○ 七八六○號令）依原規定申購國有土地為合併使用範圍內私有土地唯一應合併 36. 土地所有權人申購合併使用鄰接國有非公用土地案件處理要點第 4 點修正後規定為，四、合併使用範圍內私有土地，有下列情形之一者，合併使用範圍內之國有非公用土地不辦理讓售：（一）係於本要點核定生效日中華民國 78 年 2 月 3 日以後，由原可單獨建築使用之土地分割出。（二）部分或全筆係原以畸零（裡）地合併使用方式承購國有土地取得。前項合併使用範圍內國有土地且併同鄰接國有土地不可單獨建築使用者，不受限制，得辦理讓售。 34.

(45) 建築之土地，且讓售後剩餘國有土地仍可單獨建築使用者，得辦理讓售。惟於實務執行上，倘申購國有土地面積大於私有土地，且併同鄰接國有土地可單獨建築使用，而私有土地面積未達最小建築單元，如直接辦理讓售，易造成剩餘國有非公用土地地形不整或區位不佳及降低土地利用價值之不合理情形，不宜辦理讓售，爰增訂將是類國有地列為不辦理讓售之情形。同時申購之土地併同鄰接國有土地可單獨建築使用者，如地形畸零狹長，夾雜於私有土地間，僅某部分土地地形完整適合建築使用，尚難就地形畸零狹長部分與私有土地協議調整地形，以達到國、私有土地均可單獨建築使用之情形，故修正國有土地如為該私有土地唯一應合併建築之土地，且合併使用範圍內之面積在直轄市未達三百三十帄方公尺，其他行政區域未達五百帄方公尺，分割讓售後剩餘國有土地之全部或部分仍可單獨建築使用，為促進公私有土地合理有效利用，同意辦理讓售。以及申購之國有土地如併同鄰接國有土地可單獨建築使用，而申購國有土地地形畸零狹長無法單獨建築使用，又夾雜於私有土地間，雖在直轄市面積為三百三十帄方公尺（含）以上，其他行政區域面積為五百帄方公尺（含）以上，但該申購土地面積小於合併使用範圍內私有土地，為該私有土地唯一應合併建築之土地，且分割讓售後剩餘國有土地之全部或部分仍可單獨建築使用，為免影響都市計畫發展，並免外界誤解國有畸零地成為「釘. 35.

(46) 子戶」，並利促進公私有土地合理有效利用，爰增訂規範同意辦理讓售37。. 37. 詳見財政部一百零二年四月二十六日臺財產管字第一０二四０００七八六０號令附修正對照表。土地所有權人申購合併使用鄰接國有非公用土地案件處理要點第 35 點修正後規定為，三、申購合併使用範圍內國有非公用土地，有下列情形之一者，不辦理讓售：（一）經行政院、財政部或財政部國有財產署核定計畫、用途或處理方式。（二）政府機關申請撥用。（三）可單獨建築使用，且合併使用範圍內私有土地亦可單獨建築使用。（四）面積大於合併使用範圍內私有土地面積，且臨接道路，與私有土地調整地形後，各自可單獨建築使用。（五）面積大於合併使用範圍內私有土地面積，併同鄰接國有土地可單獨建築使用，且私有土地面積未達最小建築單元。（六）可單獨建築使用或併同鄰接國有土地可單獨建築使用。但合併使用範圍內國有土地為該私有土地唯一應合併建築之土地，且讓售後剩餘國有土地之全部或部分仍可單獨建築使用者，不在此限。（七）單獨建築使用或併同鄰接國有土地可單獨建築使用，在直轄市面積為 330 平方公尺（含）以上，其他行政區域面積為 500 平方公尺（含）以上，且臨接道路。但合併使用範圍內國有土地，在直轄市面積未達 330 平方公尺，其他行政區域面積未達 500 平方公尺，為該私有土地唯一應合併建築之土地，且讓售後剩餘國有土地之全部或部分仍可單獨建築使用者，不在此限。申購合併使用範圍內國有非公用土地併同鄰接國有土地可單獨建築使用，而合併使用範圍內國有土地，無法單獨建築使用，在直轄市面積為 330 平方公尺（含）以上，其他行政區域面積為 500 平方公尺（含）以上，面積小於私有土地，為該私有土地唯一應合併建築之土地，且讓售後剩餘國有土地之全部或部分仍可單獨建築使用者，除有前項第一款及第二款情形外，得辦理讓售。 36.

(47) 第四節. 專案讓售. 我國國有土地辦理專案讓售之法據為國有財產法第五十條、五十一條、五十二條、五十二條之一第一項及第二項及同法施行細則第五十五條、五十五條之一。茲分述如下：一、因國營事業機關或地方公營事業機構業務需要之讓售：依國有財產法第五十條規定，國有非公用財產類不動產，為國營事業機關或地方公營事業機構，因業務上所必需者，得予讓售。前項讓售，由各該主管機關，商請財政部核准，並徵得審計機關同意為之。依該條規定國營事業機關或地方公營事業機構，因業務上所必需者，得由各該主管機關，商請財政部核准，並徵得審計機關同意為之。實務上是類案件以臺灣電力公司、臺灣自來水公司為主要申請者，以台電公司為例，其主管機關為經濟部，故程序上是由經濟部函請財政部核准後辦理讓售。本條立法意旨在於公營事業業務執行多為配合國家政策，廣義來講，公營事業亦屬政府一環，國有土地依其他法律可以賣給私人，公家賣給公家且為業務所需，當然更可以讓售38。惟此種觀念在近年來財政部對國有土地出售態度日趨保守影響之下，也漸漸以出租來替代出售。依財政部在一百零二年三月針對台電公司設置鐵塔需用之國有非公用不動產改以出租方式提供使用之可行性會議 38. 詳見立法院公報第 58 卷第 17 期，委員會紀錄，會議日期 57 年 10 月 28 日，23 頁。 37.

(48) 決議，台電公司為施設電塔需用之土地位於大面積國有土地範圍內者，原則先依國有財產法規定辦理出租提供台電公司使用，以及台電公司原價購取得之土地，如從未使用或雖已施作塔基，但未完工送電，基於維持大面積國有土地完整性，請土地轄屬國產署各分署或辦事處評估是否適合回復所有權為國有，倘是，以合意解除買賣契約方式處理。可知財政部對依本條出售國有土地的態度亦趨於保守。二、社會、文化、教育、慈善、救濟團體舉辦公共福利事業或慈善救濟事業所必需之讓售：依國有財產法第五十一條及同法施行細則第五十五條，國有非公用不動產為社會、文化、教育、慈善、救濟團體舉辦公共福利事業或慈善救濟事業之需得讓售予已依法設立財團法人。本條規範意旨在於公共福利事業與慈善救助事業均得加強社會福利工作，由於社會福利工作原應由政府辦理，但如由民間辦理時，政府應予扶植保護，因此在一定要件下，政府可釋出一定土地讓售與相關團體，以利其能順利辦理公共福利事業或慈善救助事業。依本條辦理之讓售亦經財政部於一百零一年間限縮讓售範圍，依財政部函釋，依據國有財產法第五十一條規定申請讓售國有非公用不動產之公益財團法人，該事業計畫範圍之國有非公用土地面積在一千六百五○帄方公尺以下者，得辦理出售，但為確保讓售後讓售對象依. 38.

(49) 公益用途使用，禁止移轉與第三人及變更事業計畫用途。倘出售後四年內未依公益用途使用者，以原價買回；若土地面積為一千六百五○ 帄方公尺以上，不同意辦理出售而以出租方式提供使用者，租期得為二十年。三、依據國有財產法第五十二條之一及同法施行細則第五十五條規範之讓售國有財產法第五十二條之一規定之讓售係包含多種讓售態樣，依該法條第一項略以：非公用財產類之不動產，有下列各款情形之一者，得專案報經財政部核准讓售：一、使用他人土地之國有房屋。二、原屬國有房屋業已出售，其尚未併售之建築基地。三、共有不動產之國有持分。四、獲准整體開發範圍內之國有不動產。五、非屬公墓而其地目為「墓」並有墳墓之土地。六、其他不屬前五款情況，而其使用情形或位置情形確屬特殊者。同法條第二項則規定非公用財產類之不動產，基於國家建設需要，不宜標售者，得專案報經行政院核准讓售。同時同法施行細則第五十五條之一第三項規定，本法第五十二條之一第一項第六款所稱之使用情形或位置情形確屬特殊，係指下列情形之一：一、已被私有合法建築物使用之土地，收回有困難者。二、與私有土地交雜，無法單獨利用者。三、經目的事業主管機關認定為興辦公用事業需要者。四、經相關主管機關認定有提供使用必要者。五、. 39.

(50) 經財政部就事實狀況認定情形特殊者。本法條專案讓售態樣經依上述規定整析可分為下列十一項： (一) 使用他人土地之國有房屋本項係為解決國有土地使用他人土地，為使土地管理者與使用者早日合一，增進土地利用並減少紛爭，爰授權同意財政部可以將國有房屋讓售與房屋所在之土地所有權人。 (二) 原屬國有房屋業已出售，其尚未併售之建築基地本項情形類似前項國有房屋座落他人土地情形，均為地上房屋與使用土地所有權人相異，僅本項房屋土地原均為國有，後將房屋出售，未併售建築基地，為避免管用不合一恐產生之糾紛及土地利用度無法提升情形，故同意財政部得將該建築基地讓售與該房屋現所有人。 (三) 共有不動產之國有持分共有不動產因屬多人共同持有，共有人利益及意見常未能取得共識，或取得共識要耗費大量人力、時間甚至財力，通常不利於土地利用及處分，為減少此種情形，故明定財政部得讓售該等國有持分與其他共有人，財政部並訂頒「共有不動產國有持分讓售原則」為辦理此項讓售作業規則。 (四) 獲准整體開發範圍內之國有不動產. 40.

(51) 國有土地如經民眾向目的事業主管機關申請並獲准整體開發，為利申請人續處整體開發事業，宜使其能合法使用該等土地，故同意獲准整體開發國有土地，得讓售與開發人。然因整體開發事業通常範圍甚大且開發事業完成後開發人多獲有暴利，財政部對此項讓售甚為謹慎，訂有「國有非公用土地提供申請開發案件處理要點」及「許可開發範圍內國有非公用土地處理原則」。申請人依法令規定欲申請國有土地許可開發、籌設或設置，頇取具申請開發範圍內國有土地同意合併開發證明文件者，頇依國有非公用土地提供申請開發案件處理要點規定辦理。依該要點，申請開發範圍內之國有土地不得位於都市計畫範圍，同時如有申請之國有土地面積達申請開發範圍內土地總面積百分之五十以上或國有土地被占用情形，亦不同意申請開發。而申請人於獲得開發許可後，除該等國有土地為抵稅地39或國有土地面積未超過一定限度者始能辦理讓售40，否則只能以委託經營方式提供使用權41。. 39 40. 41. 依遺產及贈與稅法第 30 條第 4 項抵繳稅款之國有土地謂之。依許可開發範圍內國有非公用土地處理原則規定，國有非公用土地符合面積合計未達 1650 平方公尺，且併計鄰接許可開發範圍外國有公用及非公用土地面積未達 1650 平方公尺者，依國有財產法第 52 條之 1 第 1 項第 4 款及同法施行細則第 55 條之 1 第 1 項第 4 款規定辦理讓售。委託經營指委託機關將國有非公用財產委託受託人經營，由受託人支付委託機關訂約權利金及經營權利金，並自負經營盈虧情形。 41.

(52) (五) 非屬公墓而其地目為「墓」並有墳墓之土地慎終追遠為我國固有傳統習俗，對於非屬公墓並有墳墓土地，如欲請墓主遷葬，常需耗費大量人力物力以訴訟方式處理，因此該等土地如地目編定為「墓」地目，則允許讓售與該墳墓之墓主，以消弭紛爭。 (六) 已被私有合法建築物使用之土地，收回有困難者本項情形與上述(二)情形類似，均是國有土地地上有他人房屋，僅前項情形產生原因是土地房屋原均為國有，因後只出售房屋，造成他人房屋使用國有土地，故同意讓售該等土地，而本項情形產生原因未必是國有房地出售情形造成，但為保障地上合法房屋所有權人權利，期土地所有權人與房屋所有權人合一，宜允辦理讓售。 (七) 與私有土地交雜，無法單獨利用者本項係指國有土地與私有土地交錯，而國有土地無法單獨利用，因國有土地無法利用，遂考慮出售與鄰地所有權人，一來減少管理成本，二來鄰地亦可因取得毗鄰國有土地，使相鄰土地整體使用而提高土地利用度。 (八) 經目的事業主管機關認定為興辦公用事業需要者本項與前述一、因國營事業機關或地方公營事業機構業務需. 42.

(53) 要而辦理讓售意旨相仿，均有為配合公共政策、興辦公用事業而允許讓售國有土地與相關業者。 (九) 經相關主管機關認定有提供使用必要者本項讓售則不限為興辦公用事業需要，僅經主管機關認定有提供使用必要即可，而審核原則，依財政部國有財產署函示，主管機關應依主管業務立場考量施政需要、業務推動以及公共利益等原則審核後將「認定有提供使用必要」之意見送交該署，該署始能據以陳報財政部核准辦理讓售42。 (十) 經財政部就事實狀況認定情形特殊者本項乃相關讓售法規中，較有彈性之規定，相關案件縱無可適用法規範辦理讓售，但如事實情況特殊經財政部認定者，亦得辦理讓售，以避免制度僵化，無法靈活配合個案情形讓售。 (十一). 基於國家建設需要，不宜標售者，得專案報經行政院核准. 讓售本項則為基於國家建設需要，國有土地當不宜以公開標售與不特定人之方式處理，而以專案報行政院同意後以讓售與特定對象方式為之。. 42. 詳見國有財產局 101 年 10 月 23 日台財產局管字第 10140022841 號函。 43.

(54) 第五節依國有財產法第五十二條之二規定之讓售本法條於民國八十九年一月十二日修訂新增，依該條規定，國有非公用不動產，於民國三十五年十二月三十一日以前已供建築、居住使用至今，其直接使用人得於本法修正施行日貣三年內(即民國九十二年一月十三日前)，檢具有關證明文件，向財政部國有財產署或所屬分支機構申請讓售。經核准者，其土地面積在五百帄方公尺以內部分，得按第一次公告土地現值計價。後於九十二年修正延長其受理期限至民國一百零四年一月十三日前。本法條相對於其他國有土地讓售規定差異甚大，由上述討論吾人可知其他國有土地讓售並無受理時間限制本法條獨設有時間限制；同時國有土地讓售價格原則依國有財產法及依國有財產計價方式、國有財產估價作業程序辦理估價，原則以市價查估，除有特別規定始有例外。而依本法條規定辦理讓售國有土地面積在五百帄方公尺以內部分，得按第一次公告土地現值計價。其價格差異十分巨大，為何本法條有如此獨特性？是否合宜？殊值討論，本文將於第四章以下對本法條讓售進一步探討。. 44.