外籍學生來台留學現象與台灣高等教育之國際利基---一項微觀社會學的考察

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行政院國家科學委員會專題研究計畫成果報告

外籍學生來台留學現象與台灣高等教育之國際利基：一項

微觀社會學的考察(第 2 年)

研究成果報告(完整版)

計畫類別：個別型計畫編號： NSC 96-2412-H-004-004-MY2 執行期間： 97 年 08 月 01 日至 98 年 09 月 30 日執行單位：國立政治大學社會學系計畫主持人：馬藹萱計畫參與人員：碩士級-專任助理人員：馬士傑碩士班研究生-兼任助理人員：龍俞舒碩士班研究生-兼任助理人員：邱靖雲碩士班研究生-兼任助理人員：陳凱琳碩士班研究生-兼任助理人員：洪淑倫報告附件：出席國際會議研究心得報告及發表論文處理方式：本計畫可公開查詢

中華民國 99 年 04 月 19 日

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行政院國家科學委員會專題研究計畫成果期末報告

外籍學生來台留學現象與台灣高等教育之國際利基：

一項微觀社會學的考察

Foreign Students Studying in Taiwan and the International Niche of Taiwan’s Higher Education：A Micro-Sociological Examination

計畫編號：NSC96-2412-H-004-004-MY2 執行期限：96 年 8 月 1 日至 98 年 9 月 30 日計畫主持人：馬藹萱　國立政治大學社會學系助理教授計畫助理：龍俞舒國立政治大學社會所碩班生邱靖雲國立政治大學社會所碩班生陳凱琳國立政治大學英文所碩班生洪淑倫國立政治大學社會所碩班生馬士傑國立政治大學社會所碩士中華民國九十八年十二月三十一日

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目錄

謝誌...v 報告中文摘要...vi Abstract...vii 第一章緒論...1 一、研究背景...1 二、研究目的...2 三、計畫之研究方法與執行程序...2 第二章高等教育之國際化發展...5 一、高等教育國際化的界定...5 二、推動高等教育國際化的背景與原因...7 三、高等教育國際化的特色與討論...11 第三章台灣高等教育國際化之發展...15 一、高等教育主管機關...15 二、台灣高等教育國際化的發展背景與政策沿革...15 （一）初期：國際化做為宣示性口號...17 （二）提升大學國際競爭力計畫：初步的經費投入與衡量指標的出現 ...19 （三）「五年五百億」與「擴大招收外國學生」：大量經費投入 ...21 三、近期整體政策的回顧與評估...25 （一）「國際化」的發展意象與藍圖...25 （二）留學金與獎補助政策...26 （三）居留、就業與移民政策...27 第四章台灣僑生教育概況...31 一、僑生教育主管機關...31 二、台灣僑教發展...32 （一）政府遷台前的僑教萌芽時期...32 （二）僑教發展期...32 （三）備受抨擊的僑教轉型時期：...33 （四）大學招生自主的海外聯招時期...34 三、僑大所扮演的角色...35 四、海外聯招會角色：海外聯合招生的組織及運作...36 五、僑生身份定義問題...38 六、僑生福利與政策轉變...39 七、台灣僑教目前所面臨的挑戰...40 第五章國際學生問卷調查分析...41

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ii 一、國際學生基本資料...41 二、影響國際學生來台留學之相關決策因子...43 三、四校國際生在台經濟資源，經濟困境與主要費用支出...44 四、社會網絡與資訊管道...48 五、來台留學之生活與學習經驗...51 六、畢業規劃...58 第六章質性資料分析（一）：外籍生...60 一、外籍學生基本資料...60 二、來台原因...63 三、如何選擇台灣的學校及科系...66 四、申請學校...69 五、對台灣的印象...72 六、學習上所面臨的困難...75 七、外籍生在台人際關係...85 八、外籍生在台求學經濟狀況...88 九、在台面臨的其他問題...91 十、作為外籍生的經驗...95 十一、畢業後的未來計畫...97 十二、台灣與他國的比較...100 十三、對台灣高等教育未來發展的期許...119 第七章質性資料分析（二）：僑生...126 一、東南亞地區僑生...126 （一）馬來西亞僑生分析...126 （二）緬甸僑生分析...138 （三）泰國僑生分析...145 （四）越南僑生分析...147 （五）印尼與新加坡僑生分析...149 二、港澳地區僑生...155 （一）個人資料...159 （二）來台求學前的生命歷程...161 （三）來台及求學過程...163 （四）在台經驗...168 （五）對身份與制度的反思與評價...175 （六）未來計畫...179 三、東亞與南亞地區僑生...180 （一）日本與韓國僑生分析...180 （二）印度僑生分析...186 四、美洲與非洲地區僑生...188

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iii （一）北美僑生分析...188 （二）中南美與非洲僑生分析...191 第八章質性資料分析（二）：學校...209 一、業務內容與分工...209 二、國際學生招生業務的發展與變化...213 （一）僑生...213 （二）外籍生...216 三、僑生與外籍學生之身份認定...219 （一）僑生身分認定...219 （二）外籍生身分認定...220 四、國際學生的生活與學習適應...221 五、所面臨的困境...223 六、學校對政府的期待與建議...226 第九章結語...229 一、主要發現...229 （一）台灣高等教育在全球教育市場中之利基...230 （二）國際學生來台求學經驗...232 （三）學校與政府的經驗與立場...235 二、研究成果發表...237 圖一：歷年在台馬來西亞僑生人數（94-97 年）...239 圖二：歷年在台緬甸僑生人數（94-97 年）...240 圖三：歷年緬甸來台新生人數（94-97 年）...241 表一：四校外籍生、僑生人數統計及問卷抽樣/回收比例...242 表二：高等教育國際化的類型與規模...243 表三：僑教政策發展簡史...244 表四：90~95 學年度海外聯招會常務委員、招生校數、系組及名額...246 表五：海外聯招會運作事項...247 表六：僑生與外國學生來台福利與管道...250 表七：94 至 97 學年度大專校院在學僑生人數（按僑居地分）...252 表八：四校國際生主要來源國分佈...253 表九：四校國際生語言能力自我評估－依就讀身份及就讀學校類型區分...254 表十：國際生在台四校就讀領域類別－依就讀身份及就讀學校類型區分...256 表十一：四校國際生來台前最高教育程度，曾至他國求學經驗，及來台求學時間－依就讀身份區分...257 表十二：四校國際生來台主因，及選擇留學目的國籍就讀學校之考量因素....258 表十三：四校國際生在台經濟資源與經濟困難原因－依身份與學校類型區分259 表十四：四校國際生在台經濟資源與經濟困難原因－依來源國區分...260 表十五：四校國際生在台各項費用－依身份與學校類型區分...261

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iv 表十六：四校國際生在台各項費用－依來源國別區分...262 表十七：四校國際生在台社會網絡－依身份與學校類型區分...263 表十八：四校國際生在台社會網絡－依來源國區分...264 表十九：四校國際生獲得台灣相關資訊的來源－依身份類型其學校類型區分265 表二十：四校國際生獲得台灣相關資訊的來源－依來源國別區分...266 表二十一：四校國際生來台過程獲得協助之來源－依身份類型區分...267 表二十二：四校國際生來台過程獲得協助之來源－依來源國別區分...268 表二十三：四校國際生在台學習主要使用語言－依身份類別與學校類型區分269 表二十四：四校國際生在台學習主要使用語言－依來源國別區分...270 表二十五：四校國際生來台就讀面臨之學習問題－依身份類別與學校類型區分 ...271 表二十六：四校國際生來台就讀面臨之學習問題－依來源國區分...272 表二十七：四校國際生來台就讀滿意經驗－依身份類別與學校類型區分...273 表二十八：四校國際生來台就讀滿意經驗－來源國別區分...274 表二十九：四校國際生來台就讀所面臨之生活問題－依身份類別區分...275 表三十：四校國際生來台就讀所面臨之生活問題－依來源國區分...276 表三十一：四校國際生來台就讀之生活滿意經驗－依身份類別區分...277 表三十二：四校國際生來台就讀之生活滿意經驗－依來源國別區分...278 表三十三：四校國際生在台完成學業後計畫－依身份類別與學校類型區分....279 表三十四：四校國際生在台完成學業後計畫－依來源國區分...280 表三十五：四校國際生未來是否願意繼續在台灣就讀－依身份類別與學校類型區分...281 表三十六：四校國際生未來是否願意繼續在台灣就讀－依來源國區分...282 附件一、外籍生問卷（中文版）...283 附件二、外籍生問卷（英文版）...295 附件三、外籍生問卷（日文版）...308 附件四、外籍生問卷（韓文版）...319 附件五、外籍生問卷（西文版）...336 附件六：僑生問卷...348 附件七、研究者出席國際研討會之發表論文摘要（一）...362 附件八、研究者出席國際研討會之發表論文摘要（二）...364 附件九、研究者出席國際研討會之發表論文摘要（三）...365 附件十、研究者出席國際研討會之發表論文摘要（四）...367 參考資料...368

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v 謝誌在此對參與本研究之所有政府與非政府相關單位，學校，及學生表達最誠摯的謝意。由於您們慨然地透過訪談及相關資料的分享，提供了這項研究最珍貴也最需要的資料，使得這項研究得以完成，讓我們得以對台灣高等教育國際化的發展與留學生在台的求學及生活經驗，有了深刻的認識。也感謝曾經參與這項研究的所有助理人員，協助執行問卷調查的學校相關單位及學生，協助問卷翻譯與編譯訪談逐字稿的工作人員。您們辛苦了！您們是這項研究完成的重大功臣！

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vi 報告中文摘要本研究一方面探究國際學生來台求學現象及其與高等教育國際化發展之間的關連，另一方面也從而討論台灣高等教育在國際教育市場中的利基。此兩年期的研究以質性及量性方法進行。計畫第一年投入於四校之國際學生（包括僑生與外籍生）之問卷調查與資料彙整，以及部分國際學生的質性訪談。計畫第二年，則著重於問卷調查資料分析，及完成質性資料（包括國際學生之訪談，學校國際學生事務之相關行政人員之訪談，與國際學生事務有關之各政府及非政府單位工作人員之訪談等）之蒐集與彙整。由於研究資料龐雜，故本報告僅扼要摘錄研究結果。本報告包括下列幾部分。首先，本研究先簡要說明研究背景、目的、及研究執行的過程。第二章則是針對高等教育的國際化發展進行相關的文獻檢閱。在第三章及第四章中，除介紹台灣高等教育國際化發展（包括針對外籍生與僑生）的歷史脈絡及政策發展過程外，並以政府單位之訪談資料簡要補充說明政府對高等教育教育國際化發展的立場與作法。第五至七章，則是介紹四校國際生問卷調查與質性訪談之研究結果。在第八章中，本研究將就訪談資料，以說明參與研究之四校在國際化方面，特別是在國際學生招募與管理上的發展經驗。本報告於第九章提出扼要總結，並簡要說明於本研究案執行期間所進行的相關成果發表。關鍵詞：國際遷移，高等教育，國際化，外籍學生，僑生，全球化，台灣

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Abstract

This research project aims at exploring the linkage between international student immigration to Taiwan and the internationalization of Taiwan’s higher education. In addition, it discusses the niche of Taiwan’s higher education on the global market of higher education. The study was conducted with both quantitative and qualitative methods during the two-year project period. In the first project year, a survey of international students (including both “foreign students” and “overseas Chinese students”) was conducted at four universities, and some interviews with international students were completed. The second project year was devoted in completing the interviews with international students and administrative staff at four universities, visiting and interviewing the government and non-government agencies, and analyzing both the quantitative and qualitative data.

This report outlines the finding of the project. The first chapter states the project background, objectives, and procedure. The second chapter reviews the literature regarding the internationalization of higher education . The third and fourth chapters provide an overview of the historical context in which Taiwan’s higher education marched towards internationalization and the process of policy development. The perspective and practices of Taiwan government in internationalizing higher education are also briefly discussed here based on the field data of this project. Chapter 5 to 7 contain detailed analyses of international students in Taiwan, based on both

qualitative and quantitative data. Chapter 8 delineates the experiences of

internationalization, especially the aspect of international student recruitment and management, among the four universities involved in this project. This report concludes in Chapter 9 with a summary of main findings and a list of international conference papers generated from this research project.

Keywords: internationall migration, higher education, internationalization, foreign students, overseas Chinese students, globalization, Taiwan

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1 第一章緒論一、研究背景隨著全球化的發展，國際遷移現象日益複雜，其重要性也愈加顯著。在國際遷移的諸多型態中，學生跨國遷移現象因其逐漸增加的數量及影響力，而特別值得注意。學界對於學生遷移現象的討論，通常是從國際流動性勞動力的擴張以及高等教育的商業化與國際化這兩種觀點切入。一方面，學生遷移代表了專業人口流動的重要成份。另一方面，學生遷移可被視為是高等教育國際化與商業化的結果。不過，相關討論多著重於鉅觀層面的政策與市場分析，而相對就行動者如何回應社會情境的條件與改變以反映個人教育選擇的多元性以及高等教育的國際化發展，卻少有著墨。台灣在學生移出及移入方面均具有豐富歷史與經驗，因此很適合成為研究學生跨國遷移現象的地區。一方面，台灣在過去有很長一段時間，是世界上經歷人才外流最嚴重的地區之一，而當中大部分外流的高階人力最初是以學生留學方式外移的。另一方面，台灣近年來已逐漸成為吸引國際學生移民的目的地。自 1950 年代起，台灣即設法吸引國際學生來台求學；最初的吸引對象是僑生，近幾年則將積極招募的範圍擴大至一般外籍生。同時，台灣政府因應全球化的趨勢，在積極邁向國際化的腳步下，亦推動高等教育國際化。但是，由於現有的相關文獻相當有限，國際學生在台留學的現象及其與台灣高等教育國際化發展之間的關連性，亟待進一步探究與釐清。

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2 二、研究目的本研究探討國際學生來台求學現象與台灣高等教育國際化發展間的關連，並以此檢視台灣高等教育在國際教育市場中的利基。有別於現有相關研究所強調的鉅視觀點，本研究著重於微觀層面的探討與分析。在參考相關理論及實證文獻下，本研究囊括了高等教育國際化發展中的主要行動者。一方面，研究者以台灣高等教育體系的國際學生為主要研究對象，藉由瞭解其來台求學之遷移決策，來台後之學習及生活經驗，及其對台灣高等教育體制的認知，檢視這些行動者如何因應結構中的機會、限制與變遷而產生遷移行為，以及他們如何評估其在台留學的經驗與台灣高等教育的國際競爭力。另一方面，本研究亦蒐集台灣高等教育國際化發展中其他主要的利益與風險共同承擔者（stakeholders）的相關實證資料，希望透過他們的經驗與觀點，以瞭解這些其他相關的行動者如何看待台灣高等教育國際化發展的經驗與脈絡，國際學生在台灣高等教育中的角色，以及對台灣高等教育之國際利基與未來發展潛力的看法。從這些行動者的觀點，研究者將進而發掘台灣高等教育在國際市場的利基，並評估台灣高等教育在推動國際化上的脈絡、原因、困境與效果。三、計畫之研究方法與執行程序此研究為期兩年，以質性及量性方法進行。在原本的計畫中，預計在第一年中，一方面針對北部兩所外籍生數量較多的大學，以深入訪談法訪問其國際學生（包括外籍生與僑生）以及負責處理國際學生相關事務之行政工作人員，另一方面則以深入訪談法訪談政府相關決策單位（如教育部高教司，教育部國際文教處）之工作人員，並就訪談所得進行譯稿及資料歸納。同時，在第一年中，我們也預計蒐集兩所學校及政府在高等教育國際化相關政策文獻，並進行彙整。第二年則

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3 以本研究設計開發的問卷，在這兩所大學進行國際學生（包括外籍生與僑生）的問卷調查，在問卷回收後就調查結果進行分析，並合併第一年的質性研究資料進行彙整。不過，在本計畫在正式執行後，因諸多因素的考量，而在執行方式與步驟上作了些許調整1 。第一，我們調整了研究場域與對象，在原本計畫進行研究的兩所大學外，另加入兩所大學。由於近年台灣政府對高等教育國際化的重視與推動，各大專校院紛紛以國際化作為重要執行政策，各校的國際學生人數激增。在我們進入研究場域進行初步瞭解後發現，有必要考量其他類型大學對於國際學生相關政策的制訂與與施行現況。第二，我們在研究時程與步驟上作了調整。由於本案執行時間與教育部委託之另一項相關研究計畫有部分時間上的重疊，為減少對接受調查學校之相關負責行政單位的業務負擔，降低進入研究場域的障礙，避免對接受問卷調查的學生連續填寫相關問卷的困擾，並考量田野工作的效率，故將原訂第二年執行的國際學生問卷調查工作提前移至第一年進行，並策略性地將兩研究之研究目的加以結合，將本案有關外籍生部分的調查工作與教育部委託計畫的外籍生問卷調查工作合併，研究過程中兩案各依不同重點進行資料蒐集。質性資料蒐集則部分往後延至第二年執行2 。在本案第一年的執行期間，本案主持人與研究助理共同研擬外籍生問卷，並與參與教育部委託研究案之協同主持人及該案之研究助理合作下，共同開發了兼具兩案在外籍生量性資料蒐集目的的整合式問卷，並以五種語言版本（中、英、日、韓、西）進行問卷施測（請參見附件一至五）。外籍生問卷調查工作於 2007 年 12 月進行，至 2008 年 1 月大致完成。在問卷調查的執行過程，本案之研究助理負責協助參與本案之四所大學的問卷發放與回收。透過四校國際事務單位的協 1 詳細的調整方式與原因請已於期中報告中說明，在此不再贅述。 2 有關本案與教育部委託之另一項相關研究案之間的區別，以及在執行期間如何策略性的相互整合，已在期中報告中說明，在此不再贅述。

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4 助，外籍生問卷在四校共發放 242 份，回收 168 份，其中有效問卷為 163 份。四校外籍生問卷調查施測份數、回收份數與回收率，請見表一。在 2008 年 4 月，研究主持人與研究助理共同設計完成僑生問卷（詳見附件六）及進行前測，並於 2008 年五月開始，透過四校僑生事務單位協助發放，進行僑生問卷調查。根據各校的僑生人數，四校各發放 276、100、80 和 162 份，總計發送 618 份，僑生調查在四校施測的情形請參見表一。為符合調查設計上的需要及明確反映台灣國際學生來源地區的特質，我們主要是針對來台一年以上的國際學生進行施測，並著重於亞洲學生的抽樣。在國際學生訪談部分，研究主持人與助理於第一年先就四校中的一校進行外籍生與僑生之個人深入訪談，並於第二年完成其他三校之外籍生與僑生之深入訪談。共計在四校中完成 38 位僑生與 31 位外籍生之訪談。有關學校行政單位資料蒐集部分，本案在第一年的執行期間，先就學校負責國際學生事務的部分相關行政人員進行一場焦點訪談，共計四人參加訪談。於第二年的執行期間，再就四校其他參與外籍生與僑生事務之行政人員進行個別訪談，共有 12 人接受訪談。同時，我們也拜訪了相關政府及非政府單位，並邀請熟悉相關行政業務的人員進行訪談，共完成 6 次個別或是團體式的訪談。

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第二章高等教育之國際化發展

學界對高等教育國際化（internationalization of higher education）的論述頗多，且各學者的研究取向與分類也不盡相同。以下研究者先就高等教育國際化做一個界定，接著對於推動高等教育國際化背後的思維（或稱原因）進行討論，並就高等教育國際化呈現在不同面向的樣貌，進行歷史的簡述與文獻的檢閱。一、高等教育國際化的界定 Ellingboe（1998）為大學的國際化下了此定義：「（國際化）是一個整合的過程，把國際面向整合到大學系統中。這是一個正在進行，以未來為導向，多重面向，跨學科，透過領導力實踐的視野，這牽涉到許多利害關係人努力去改變機構內在的動態，以求適當地回應與接受越來越增加的、不同的、聚焦於全球的、總是改變的外在環境」（Ellingboe, 1998: 199）。除此之外，Ellingboe 整理出五個要素，這五個要素是有助於理解大學的國際化過程： 1. 大學領導力 2. 教職員的國際參與，包括參與同僚的活動、研究團體與世界上的機構。 3. 給學生到海外求學之計畫的提供、途徑及轉介。 4. 國際學生、學者和來訪教職員的實現與整合 5. 國際共同課程單位，（住所、研討會策劃中心、學生聯盟、職業中心、文化沉浸與語言中心、學生活動與學生組織）（Ellingboe, 1998: 205）。 Haigh（2002）說明由於「顧客」的反應，導致大學與教師需要改變課程設計與教學方式，以迎合越來越增加的外國學生。國際化作為大學的主要計畫，影響了大學供應的各個面向，包括教職員的聘用、課程與生涯獎勵等等。Haigh 認為目前對於課程設計者而言，最大的挑戰在於設計一個適合全球化的課程，他希

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6 望此課程能夠充分涵蓋各種差異（國籍、性別、社會階級）的學生，提供相同的機會，讓他們在包容的環境中正常學習。 OECD 將高等教育的國際化分為兩個面向：第一個是涉及單純國內的高等教育國際化，也就是加強國內大學課程、教學和研究的國際化；第二個面向涉及了跨越國境的高等教育，例如到學生海外求學或者教師到海外開課、學校到海外設置分校等等（OECD, 2004: 19）。OECD 並指出，高等教育國際化實際上包含了三個具體的項目：人員的流動、課程的流動與教育制度的流動。人員流動包含了學生與教師的跨國流動，例如學生到國外求學，教職員到國外參與教學或研習；課程指的是教學與課程的流通，例如可以透過網路進行線上教學，成為遠距離教學，或者是與國外的教育機構合作開設聯合授課或學分互相承認機制；教育制度則是指推行教育的機構為了教學目的移往海外，並進行投資。例如教學組織到國外設置海外分校，甚至於把國外的大學合併（OECD，2004: 19）。為了落實高等教育國際化，OECD 區分出三種方案：發展資助、學術合作與商業交易（OECD， 2004: 19）。前兩種方案不是由商業利益為主要的考量，而第三種方案則是涉及了商業利益的獲得。傳統的學術合作並未涉及到商業利益，但是隨著全球化的市場競爭，學術合作可能涉及了與國外教育機構的合作經營、銜接課程或者學分承認機制，因此學術合作便成為帶有商業色彩的方案。國內的學者戴曉霞則提出，高等教育的國際化主要可以由四個方向來進行：「一、學生的國際化：招收外國學生或本國前往他國就讀；二、教師的國際化：包括教師的短期訪問與外籍教師的徵聘；三、課程/教學的國際化：可能的作法包括：1.擴大課程的國際視野、2.開設其他文化和語言的課程、3.透過遠距或網路修習國外大學所開的課程、4.以外語（如英語）授課。四、研究的國際化：透過研討會、期刊及書籍等交換和推廣研究成果」（戴曉霞，2004: 55）。戴曉霞更指出，根據WTO，高等教育之國際化有四種提供模式：「跨境服

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7 務」、「境外消費」、「境內商業據點服務」和「境內自然人服務」（戴曉霞，2004: 55）。戴曉霞在其論文中將這四種模式各自與高等教育國際化對應起來，並從而指出其類型與規模（見表二）。二、推動高等教育國際化的背景與原因關於高等教育國際化的發展背景，戴曉霞（2004）作了一番歷史的回顧與考察。戴曉霞認為高等教育的國際化，最早可回溯自12 世紀的歐洲，大學在法國巴黎、義大利波隆那等地成立的那段時期。3_從_{12 世紀起，到 18 世紀民族國家} 興起之前，歐洲各大學都具有一個共同的特色：不受特定的地域性限制。她說，在這段期間內大學多半都是以拉丁語授課，大部份都擁有共同教學內容以及共通的考試制度，甚至是學位在歐洲各地也都能被接受。透過以上的措施，因此早期的大學足以跨越疆域上的重重限制。但是她提到由於日後大學的數量越來越增加，加上民族國家興起，國與國的界線越來越明顯，於是漸漸導致大學走向地方化，原本國際化的特色也漸漸地消失。直到17、18 世紀，隨著一種名為「大旅行」（grand tour）的風潮開始興起，歐洲各地學生的流動才重新興盛起來。戴曉霞認為，到了20 世紀可說是高等教育國際化非常重要的一個里程碑。在這之前，高等教育的國際化比較是屬於個人的、片面的而且非策略性的。但是 20 世紀開始，由國家（特別是美國與前蘇聯）的強大力量主導下，高等教育國際化則被賦予了「維護國家和平與安全」的新任務。「綜言之，雖然和平和相互瞭解仍是二次大戰之後國際學術交流的主要訴求，但是，很顯然地，國家安全和外交政策的需要才是擴大國際教育的主要動力。」（戴曉霞，2004: 59）。此一時期高等教育國際化的特色，基本上都是為國家利益而服務。 3 戴曉霞在此討論的高等教育國際化歷史，實際上指涉的是「西方」（更具體而言是歐洲）的高等教育國際化歷史，某種程度而言可說是以西方學術為中心的思考。關於東方世界（例如亞洲）的高等教育國際化歷史，則應該從歷史的角度加以探究。但此處礙於研究者時間精力所限，只好留待後人有興趣者持續研究。

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8 到了1980 年代，戴曉霞認為其最大的特色，就是對於歐美等國來說，高等教育變成一個重要的產業。「外國學生帶來收入、填補學生不足的科系、提供廉價的助教、研究助理等。」（戴曉霞，2004: 59）。為了獲得經濟上的利益，英國澳洲等在1980 年代取消了對於外國學生的補助，並採取更多促進高等教育國際化的措施。除了著眼於外國學生帶來的直接經濟利益，戴曉霞認為工業國家也藉由高等教育國際化的政策來加深政治經濟關係，以擴大其國際影響力。例如歐盟在1980 年代開始推動各種大型的教育交流計畫。造成高等教育國際化的原因，可以把文獻中的討論大致分為兩個層面，一個是從推動者來看，推動者又可細分為國際組織、政府／國家與大學。另一個層面是從接受者來看，也就是主要以學生為出發點。從推動者層面來看，De Wit（2000）提供了一個詳盡的歷史性的分析。他歸類出四個主要的思維：學術、社會／文化、政治與經濟。De Wit 表示：「我們區分了四種思維（rationale）：學術、社會/文化、政治和經濟。(1995，9-14)這些思維可以被描述為把國際化面向整合到高等教育中的動機。他們陳述了”為什麼”要國際化。而且不同的思維意謂了促進國際化而採取不同的方法與目的」（De Wit, 2000）。 De Wit 進一步指出，這四個面向分別在高等教育發展的歷史中扮演著不同的地位。他認為在早期的發展中，學術和社會／文化思維是推動國際化的主要思維，主要是為了追求知識和對其他文化的理解。雖然這兩種思維已經在現在失去了主導地位，但仍存在於高等教育中。承繼著前兩者，而在其後獲得主導地位的思維則是政治思維。De Wit 認為隨著國家發展與殖民地擴張，歐洲在亞、非、美洲等地複製歐洲的教育系統與模式，以尋求在政治、文化、經濟上等等的統治。美國在二次大戰後所日漸增強的經濟與政治影響力，帶給此政治思維另一個面向。美國為了維護其霸權地位，由國家資助各種區域研究、外語訓練與海外留學。在此，政治思維將高等教育國際

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9 化視為維護世界和平的方法。然而此政治思維必須受到謹慎的審視。De Wit 在對於亞太區域國家的研究中發現，促進亞太區域國家國際化的政治思維，並不是為了促進世界和平的全球式認同，而是積極想要擺脫西方宰制的國家認同。 De Wit 最後指出，經濟思維在冷戰過後逐漸取代了政治思維，成為推動高教國際化的重心。他認為冷戰之後，歐洲各種促進教育國際化以及科技合作等等的計畫，主要都是為了經濟考量（然而他也承認某個程度上也都混合了政治考量）。De Wit 指出歐洲各國的研究不約而同顯示了從政治轉向到經濟的趨勢，此一經濟的思維表現在幾個方面：「強調國際化，因為現代化的需求以及需要更全球化的勞力；參與國際研發計畫以致於在國際上競爭新科技；更多關注在高等教育在全球市場上的行銷：高等教育作為一個輸出的商品等等」（De Wit, 2000）。4 他認為經濟考量無疑排擠了許多社會、文化方面的研究，讓大學更注重產業的研發。最後，De Wit 討論到他所謂的「內在」因素。他認為大學在私有化、解除管制、收入來源更多樣化之後，會擁有其內在因素（具有現代意義的學術思維與經濟考量），促使著他們和外在因素共同配合以推動國際化。對於Wit 的推動高教國際化的四種思維的分析，姜麗娟（2005）轉引 Irandoust 與 Sjoberg（2001）的評論，她指出社會/文化的思維應該要高於政治、經濟思維：「Irandoust 與 Sjoberg （2001）更清楚申明，大學國際化不應是為了政治與經濟目的，而必須是社會與文化的目的。」（姜麗娟，2005）從教育接受者，學生的角度來看，推動高等教育國際化則可歸結為其他幾個原因。首先，本國國內教育機構的不足，無法滿足學生的需求。第二，學生對於出國留學抱持著除了學習知識之外，還能夠得到文化、語言、社會地位等等其他 4_{蔡大立（2003）的研究指出，經濟因素又包含了：Ａ. 提升國際競爭力；Ｂ. 增進國家與機構} 的財政收益；Ｃ. 符合國際勞動市場的需求。這三點跟 De Wit 所提出經濟思維表現在三個層面有所差異。

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10 有利因素，有了更多的認知。第三，由於科技的進步導致各種跨國學習的機會，例如遠距教學更為便利，讓學生不用花費昂貴的金錢就可以獲得進修的機會，等於降低了海外留學進修的門檻（OECD, 2004）。透過這些對於教育接受者的動機的分析，相當程度而言也呼應了De Wit 所談到促進高等教育國際化的「內在需求」，學生本身作為受教育者，從自己本身的考量出發，加強了高等教育的國際化。除了De Wit 對於高等教育國際化背後思維的分析之外，OECD 也整理了推動高等教育國際化的政策，並將之分類為四種不同的政策趨向。一、「相互理解

取向」（mutual understanding approach）。OECD 之所以長期以來支持高等教育國

際化，主要是認為他有助於文化的交流，以及促進不同國家人們的相互理解。歐盟的ERASMUS 計畫從 1987 年到 2002 年之間，資助超過共一百萬人在歐盟國家之中進行交流。OECD 認為這樣的高等教育國際化計畫正是採取相互理解的取向，除了學術交流之外更包含了政治、社會與經濟的目的（OECD，2004: 26）。第二種高等教育國際化的政策取向為「創造收益取向」（revenue-generating approach）。其目的就是以招收外國學生的收入來增加學校的收益，由於以經濟收益為最高考量，因此對於國際學生，學校與政府方面都不會採取任何學費的補助（OECD，2004: 26）。澳洲、紐西蘭與英國的高等教育國際化政策，都是採取這種取向。第三種高等教育國際化的政策取向為「技術移民取向」（skilled migration approach）（OECD，2004: 27）。其目的是為了擁有技術的學生在取得學位之後，可以繼續留在該國國內。由於已開發國家少子化與高齡化社會的狀況越來越普遍，因此便開始鼓勵高技術人才留在國內就業，進而減少少子化社會的壓力以及降低人力資源的斷層。德國就是支持此作法的主要國家之一。

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11 高等教育國際化政策的第四種取向就是「能力養成取向」（capacity building approach）（OECD，2004: 27）。創造收益取向與技術移民取向，是國際學生接收國與教育服務輸出國的國際化策略。另外一些國家則是鼓勵本地生出國留學，同時也開放外國學術機構提供課程與設置機構。這是希望藉由國際化增進本國國民的能力，並增進自身國內高等教育的競爭力。三、高等教育國際化的特色與討論此外，針對高等教育國際化不同的特色，首先討論的是高等教育課程方面的國際化。De Vita（2003）質疑了全球化背後的市場論述（或者 De Wit 所稱經濟的思維）並不合理。De Vita 認為，在全球市場上把課程視為只有其交換價值是不適當的，也就是說不應該把課程單純地作為一種商品拿到市場上去販賣，而是必須看重其傳遞知識與文化的實質價值。此外，De Vita 更批評高等教育國際化之後，課程設計走向零碎化的「注入式取向」（infusion approach）。他認為高等教育國際化導致課程設計越來越偏好注入「全球化」或者「國際化」的元素，大學為了促進國際化而將這些元素強行注入課程的設計中，而非考慮全局，以課程的整體作為規劃方向。De Vita 認為更嚴重的是過度重視國際化元素，而忽略了教育過程中其他更重要的基礎議題，他因此大力批判此一注入式取向。當國際化理念落實在實務（課程設計、教學等）上時，姜麗娟（2005）指出了兩點落差：「 1.學者呼籲高教國際化應該是「整合式」（integration）的過程，而非加入式（inclusion model）之際，但看到的實務經驗仍以加入式的方式強調國際化活動與技能所主導（Irandoust & Sjoberg, 2001）。國際化只成為課程中的

一部分，而仍未見大學有做整體性地規劃。2.當多數學者呼籲推動大學國際化應

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Vita & Case, 2003）」（姜麗娟，2005）。

Bartell（2003）則不是從課程與教學層面上來探討高等教育國際化。他是從織層面出發，試圖透過對大學組織文化、結構與行動策略的分析，來瞭解大學推動國際化的過程。Bartell 指出，在不同大學間以及大學內部的不同單位之間，有許多因素會導致他們的國際化過程與結果產生差異。這些因素包括像是：「結構、策略、研究領域以及大學文化」（Bartell, 2003: 50）等等。Bartell 簡單敘述了結構、策略與研究領域這三個因素所包含的內容之後，便把重心放在討論大學組織文化的影響上。 Bartell 引用 Sporn（1996）的分析架構，此架構將大學文化分成兩個軸線來分析。橫軸是大學文化的傾向，越往右邊是越傾向外在環境，越往左邊是越傾向內在環境。縱軸是大學文化的強弱，越往上代表大學文化的強度越強，越往下則代表大學文化的強度越弱。在Sporn 的假設中，較強的文化比較弱的文化更能適應改變，而且較為傾向外部的文化，比起較傾向內部的文化，更能適應環境的改變。因此有四組的搭配：1. 弱文化加上內部導向文化；2. 弱文化加上外部導向文化；3. 強文化加上內部導向文化；4. 強文化加上外部導向文化。Bartell 因此把兩個最極端的組合（第一組跟第四組）拿來加以比較。 Bartell 認為，第一組的大學（弱文化加上內部導向文化）往往以以層級關係 (hierarchically)運作，他的內部維持、資源分配與控制都佔有優勢，因此他不會積極地採取國際化措施，而只會作出象徵性的努力。相反地，第四組的大學（強文化加上外部導向文化）則非常促進、支持與獎勵任何國際化的努力與措施，這可以幫助提供建立一個整合性的文化基礎。在此基礎之上，可以造成一個遞增的社會整合，整合了各個不同次文化的單位。（Bartell, 2003: 66-67）Bartell 總結認為，大學內在的文化可以是促進國際化的動力，也可以是阻礙國際化的阻力，端看內部文化的強弱與導向來決定。因此，他建議大學領導者應該清楚分辨大學的

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13 定位與外部環境，並適當地作出溝通與協調。另外，對於高等教育國際化在跨國層次上的探討，以歐盟推展高等教育國際化的討論最為普遍。歐盟作為一個足以影響歐洲大部分國家的跨國組織，數十年來積極地推動高等教育的國際交流。根據OECD 的研究，早在 1976 年歐洲便開始有聯合學習計畫（JSP）的出現，以促進各學校之間學生的交流，此計畫影響了歐盟後來的《伊拉斯謨計畫》（ERASMUS）。1987 年《伊拉斯謨計畫》開始實行，鼓勵師生出國交流學習、聯合開發課程、鼓勵創立跨校專題性研究網絡、更重要的是推行歐洲學分轉換體制（ECTS），以整合不同的教育系統（OECD, 2004: 89-93）。這個計畫造成歐洲學生在歐洲境內的流動，之後於1995 年，歐盟推出更大規模的《蘇格拉底計畫》（SOCRATES），其影響也更加深遠。歐陽光華（2006）的研究指出，歐洲的教育政策歷史可以分為四大階段：萌芽階段、起步階段（JSP 計畫）、發展階段（伊拉斯謨計畫）與整合階段（蘇格拉底計畫）。其中整合階段的《蘇格拉底計畫》，是一個重要的大型整合計畫，歐盟把原先工作重點在於高等教育的《伊拉斯謨計畫》，整合進入《蘇格拉底計畫》中，總共包含了八個子計畫。此外在整合階段發生另一件重要的事件，那即是波隆那宣言》的簽訂。1999 年歐洲 29 國的教育部長在義大利波隆那聚會，並共同簽訂了的《波隆那宣言》，宣言中規定了各國到2010 年為止的主要任務為：實行＂畢業證書附件＂、實行本科與研究生兩級培養機制、採用歐洲學分轉換系統、加強教育品質保障領域的合作、加強高等教育領域的＂歐洲意識＂增強高等教育在國際教育市場的品牌效應。（時月芹，2005）。

Van der Wende（2001）的文章評估了《蘇格拉底計畫》與《波隆那宣言》的成效，他認為《蘇格拉底計畫》的成效較為有限，只發揮有限的影響。但是《波

隆那宣言》則不同，《波隆那宣言》成為在國際層次上，推動教育國際化的主要

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15 第三章台灣高等教育國際化之發展一、高等教育主管機關台灣高等教育的政府主管機關為教育部。當中，與高等教育國際化發展有密切關係的政府單位包括了教育部高教司，教育部技職司，與教育部國際文教處。其中，國際文教處側重於高等教育國際化發展的方針制訂，高教司主導政策整體相關政策的細部規劃、執行與相關經費與資源的分配。技職司則是針對技職體系中的大專院校進行國際化發展的主要輔導單位。就高等教育國際化的政策執行與資源掌控的部分來說，高教司則扮演著核心的角色。二、台灣高等教育國際化的發展背景與政策沿革「民國三十八年政府遷台之初，台灣只有一所大學（即國立台灣大學），三所獨立學院（分別是一所工學院，一所農學院和一所師範學院），學生數總僅五千餘人。半世紀後的今天，大學校院已達一百三十五所（含軍警校院及空中大學），學生數逾六十四萬。在此期間，國民所得也從一百三十七美元增加到一萬四千美元，可以說，高等教育的發展和整個社會經濟的發展亦步亦趨。」（教育部，2001）從以上引述自教育部《大學教育政策白皮書》的段落中，可以看出從政府遷台到近年來，台灣高等教育的擴張是多麼迅速。根據教育部網站上公布的資料， 97 學年度（2008 年）台灣大專院校的總數達到一百七十三所，比起引文中的 2001 年又增加了三十八所。然而，高等教育的擴張並不必然等同於高等教育的國際化（前者為國內的擴張，而後者表現在國際的交流上）。為了釐清台灣高等教育國際化政策發展的始末，研究者認為有必要先對台灣的高等教育擴張作一番簡述，

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16 以便了解台灣高等教育國際化發展的背景。翁福元（2000）指出，台灣的教育發展，跟社會國家發展之脈動有相當緊密的結合。台灣教育的早期發展，被認為是受到政府重重的管制。馬藹萱（2008）也認為台灣由於地理位置和政治情勢特殊，導致高等教育的國際化發展較晚。 1949 年國民政府播遷來台，實施「戒嚴法」，因此在教育領域上政府施加了諸多管制。根據教改會的說法，「總計在此期間，教育法規凡千餘種，政策制定亦乏行政程序規範，國家對教育活動的進行予以層層捆綁。一直到解嚴之後，方有〈大學法〉及〈師資培育法〉的大幅修改，與〈教師法〉之制定。」（教改會，1996）。 1987 年前總統蔣經國先生宣告解嚴，不僅宣告了台灣從八零年代開始的民主化進程（解除報禁、黨禁等等），同時也代表了台灣高等教育正式走向鬆綁與開放。台灣在八零年代歷經的民主化過程，乃是同時伴隨著經濟成長，根據行政院主計處的資料，每人平均GNP5從1987 年的 5397 美元，進步到 2008 年的 17542 美元，二十年間約成長了三倍。在台灣經濟成長的背後，不得不提到全球化（Globalization）6的趨勢所帶來的影響。戴曉霞（2002）指出，從 1980 年代以來所發展的全球化浪潮，深深影響了高等教育。其中，「高等教育本身作為一種產業」，在經濟上扮演了重要的角色。許多國家紛紛採取措施以吸引外國學生前來就讀。此外，「跨國力量」如OECD、WTO 與歐盟等等，對高等教育的影響更是日益顯著。藉由戴曉霞對於全球化與高等教育的分析，不難看出經濟力量與全球化組織，這兩者對於推動高等教育國際化的影響力是多麼巨大。莫家豪（2002）認為，因應台灣政治發展走向民主化與經濟走向全球化，台 5_{台灣經濟部網站上的定義為：「GNP 為國民生產毛額 Gross National Product，通常定義為一國} 國民於一年內在其國(境)內外所生產之財貨與勞務總和。」 6_{關於全球化的定義眾多，根據不同學科與不同的偏好，其分類也相當多元，本文限於篇幅難以} 全部說明。在此援引戴曉霞（2002）所指涉的「全球化」：「本文以下所探討的全球化，偏重 1980 年代以來，隨著跨國組織和公司、跨國資本和網絡、跨國生產和行銷而來的政治和經濟的全球化」（戴曉霞，2002）。由於他的定義在年代上（1980 年代至今）以及在關注的重點上（政治與經濟）與本文相同，因此研究者認為此定義適合用來作為本文討論全球化時的定義。

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17 灣教育的發展與改革逐漸「鬆綁」。他進一步指出了具體而言台灣教育的鬆綁，呈現在哪些方面：「對台灣高等教育而言，鬆綁就是放寬對教育的提供（如民間辦學）、融資（如學費限制）及規管（如大學法人化）」（莫家豪，2002）。教育鬆綁的最具體例子就是《大學法》的修訂。馬藹萱（2008）指出，台灣在 1994 年公布修訂的《大學法》是明白顯示了大學的學術自由應受保障，並且給予大學一定程度的自主權。無獨有偶地，Law（2003）也觀察到了台灣面臨的此一特性，而強調台灣在同時面臨了全球化、本土化與教育改革的挑戰下，發展屬於自己的嶄新民主經驗。（一）初期：國際化做為宣示性口號台灣的教育國際化，初期可以追溯至民國83 年行政院所成立之「教育改革審議委員會」之構想。教育改革審議委員會總召集人為李遠哲，為一政府集合民間學者的力量，共同推動教育改革的組織。在教育改革審議委員會所提出的《行政院教育改革委員會諮議報告書》中，提出了教育改革的理念，該委員會認為教育現代化應反映出五個方向：人本化、民主化、多元化、科技化、國際化（行政院教育改革審議委員會，1996）。然而當我們仔細檢視該報告書後，便可發現在該報告書之中，並無明確指出推動教育國際化之具體實行措施，因此可知「國際化」在當時只是一個宣示性的口號，並無實際之作為。在2001 年政府公布了〈大學教育政策白皮書〉，此白皮書的第四章名為〈我國大學教育問題分析〉，在此章中教育部提出了我國大學教育目前所面臨的問題，其中第四個主要問題便是「大學國際化程度不足」：「但無可諱言的，我國國際化程度尚十分淺薄，目前還停留在學術輸入的階段。」（教育部，2001）。可見得教育部開始正視國際化程度不足的問題，並把此問題列入政策白皮書中。白皮書更將國際化程度不足的具體項目，細分為學生外語能力的不足、教師參與國際

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18 學術交流不足以及課程設計難以吸引國際學生這三大點。在此白皮書中，教育部認為，造成國際化程度不足的原因主要是台灣的學術水準不夠，以及財力受限導致有實質內涵的交流太少等等。因此教育部認為提升國際化程度的方法不是只有增加英語授課就可以，而是需要提升整體的學術水準。到了民國91 年 1 月，另一個由政府主導之教育改革規劃委員會正式成立，名為「行政院高等教育宏觀規劃委員會」。該委員會的成立背景頗為特殊，並非來自教育界，而是由行政院的「科技顧問組」所主導，在民國91 年由行政院長主持之科技會報中，11 位科技顧問們提供建言與討論，經院長同意裁示後才成立的。高等教育宏觀規劃委員會的召集人為當時的中央大學校長劉兆漢先生，以及美國加州大學聖塔芭芭拉分校校長楊祖佑先生。也因為是由科技顧問組所主導，該委員會不只集合了政府官員與民間學者的力量，更有企業人士如台積電董事長張忠謀先生參與其中，作為委員會中「大學產官學研合作組」的一員。高等教育宏觀規劃委員會在民國92 年所提出的《『高等教育宏觀規劃』報告書》中，明確地將「全球化」視為新時代的趨勢：「全球化的潮流下，台灣無法自外於世界性的競爭，只有台灣大學生的水準能與世界接軌，台灣社會才有基本條件加入未來的全球性競爭。」（行政院高等教育宏觀規劃委員會 2003：2）不只點出全球化的趨勢，此報告書隨後提出為了因應全球化，台灣的大學應該努力的方向：「因此，台灣的大學必須有能力為整個社會思考，分析台灣在全球競爭中的優劣勢，規畫具有前瞻性的課程，培育具有國際競爭力的學者以及具國際視野的師資。如此，台灣方能在全球化的浪潮中與世界競爭。」（行政院高等教育宏觀規劃委員會 2003：2）此外，在「國內高教環境」這一個小節中，《『高等教育宏觀規劃』報告書》還提到加入WTO(世界貿易組織)對於我國高等教育環境的衝擊。書中提到台灣在2001 年 11 月加入 WTO 之後，便同意將教育服務業做某個程度的開放，包括

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19 以下的三個項目（行政院高等教育宏觀規劃委員會 2003：3）7_： 1. 開放以高中職以上之學生為對象之海外留學服務（代收學費及授課除外） 2. 開放外國教育機構以跨國提供服務方式（即遠距教學），對國內高中職以上之學生提供服務 3. 開放外人設立高中職以上之學校及教學機構，但外國人任董事者，不得超過董事總名額之三分之一。針對這三點，委員會認為第二點，也就是開放外國教育機構進行遠距教學，對台灣的高等教育衝擊較大。整體來看，《『高等教育宏觀規劃』報告書》的內容雖然指出了全球化的世界趨勢以及台灣高等教育應該積極邁進國際化的幾個重點（例如規畫具有前瞻性的課程，培育具有國際競爭力的學者等等），但是仍然缺乏實質的具體措施。因此，該報告的重要性在於點出了全球化的趨勢，並將台灣的高等教育放置於全球競爭的脈絡下思考，並且提出一些努力的方向，至於將上述理念實際地執行，則有待日後更進一步的措施。（二）提升大學國際競爭力計畫：初步的經費投入與衡量指標的出現在高等教育宏觀規劃委員會正密集運作的同一年度，教育部亦提出了一項「提升大學國際競爭力計劃」，提供補助給各大專院校以提升其國際競爭力。在教育部本身發表的〈九十二年度施政績效報告中〉，說明了此計畫的由來以及執行成果。「(1)為協助國內大學與國外學術機構建立實質的合作關係，融入國際學術 7 對於加入 WTO 之後台灣高等教育所開放的項目，黃美珠（2002）指出還有第四點：設立短期補習班。但此點在高等教育宏觀規劃委員會的報告中並未提及。

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20 主流，進而提昇我國的整體學術研究水準與教育品質，本部自九十一年八月起，推動「提昇大學國際競爭力計畫」。(2)九十一年度（91.08-92.12）補助 50 所大學校院(含技職及師範校院)，補助經費計新台幣 279,353,000 元整。」（教育部， 2003）從施政績效報告來看，此計畫補助的項目包括了：1.人員的交換（交換教授、交換研究人員、交換學生）。2.博士或博士後研究。3.論文投稿國外期刊。4.招收外國留學生（達607 人次）。5.國際學術交流活動。6.英語授課（達 657 門）。 7.專業授課以雙語授課。8.參加國際評鑑。9.與國外學校簽訂合作計畫（達 213 項）。教育部認為在各項項目上都有長效的進展。這個績效報告書也是教育部首次明確說明教育部補助大學進行國際化的衡量指標以及執行的成果。在該績效報告的績效目標第五點：「追求大學卓越發展，提升知識競爭力」的衡量指標第三項：「大學推動國際學術合作之成長幅度」中，就明確提出了以「大學推動學術合作」作為衡量指標，並且在附註中說明了成長的件數，從91 年的 132 件，增加到 92 年的 213 件，成長幅度達到 61.36%，遠遠超過原本教育部預期的5%成長值。整體而言，教育部在92 年執行的「提升大學國際競爭力計劃」，可以說是政府開始將初步的經費投入於高等教育國際化這個事項中。從績效報告中可以得知，該計畫補助共約兩億八千萬元台幣。該計畫的執行也獲得了九大執行的績效。除了經費投入，更可以看出首次出現了明確的衡量指標：「大學推動國際學術合作」。這種指標的出現，可以看做是一種政府將以往的高等教育國際化理念，首度加以明確制度化的展現。

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21 （三）「五年五百億」與「擴大招收外國學生」：大量經費投入 1. 發展國際一流大學及頂尖研究中心計畫（「五年五百億」計畫）「提升大學國際競爭力計劃」之後，教育部承繼著《高等教育宏觀規劃報告書》的內容，在94 年度開始實行的「發展國際一流大學及頂尖研究中心計畫」中，進一步將高等教育國際化的理念做出了更具體的落實。根據教育部所公布的〈發展國際一流大學及頂尖研究中心計畫書中文版〉，其中明確揭示了教育部發展這個計畫的原始用意：「依據『行政院高等教育宏觀規劃委員會』所提之『高等教育宏觀規劃報告』提升高等教育競爭力，建立競爭性經費之建議，及行政院『新十大建設』之規劃提出本計劃。計劃將以各領域優異大學為基礎，藉由學術競爭環境之設置，以發展國際一流大學及設置以優異領域為導向之頂尖研究中心。」（教育部，2005）由以上引文便可得知，此「發展國際一流大學及頂尖研究中心計畫」是承繼了高等教育宏觀規劃的報告內容，並且將經費使用的重心擺在促進發展國際一流大學以及發展研究中心上面。就經費上來說，教育部規劃要從94 年度開始，每五年一個單位（第一期為94 年度到 98 年度，第二期為 99 年度到 103 年度），每五年使用五百億的經費，因此這個計劃又被稱為「五年五百億」計劃。從如此龐大的經費，就可以看出政府對於將台灣的高等教育推向國際市場的決心。在五年五百億的計劃當中，第一個子計劃「發展國際一流大學計畫」，明訂了九大審定標準，作為教育部每年審查的發展指標。在子計畫中，第六項標準明確地指出是「提升學校國際化程度」，其細節包括了：「提出與國內外學校，研究機構合作規劃設置學程、學院、研究中心、共同頒授學位之具體作法及成效；如

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22 推動雙聯學制、招收外籍生人數（國際學生中心）、辦理國際研討會及英語授課情形及校園環境等。」（教育部，2005）從教育部訂定這些指標，可以看出幾件事情。第一，提升大學的國際化程度已經成為台灣高等教育界一個非常重要的指標，足以影響申請五年五百億的大學是否能夠得到經費。因此，這個計劃的實施會讓大學非常重視與國際化相關的事項，尤其是引文中提到的幾個事項。第二，從九個指標中的第九點：「質化指標將由行政院邀請之國內外專家學者組成之上述審議委員會議定。」（教育部，2005），就可以發現教育部在規劃時，仍然是以量化的指標為主，例如招收外國學生人數，與國外學術合作數量等等，缺乏質化的評估指標。 2. 擴大招收外國學生補助計畫除了五年五百億之外，近年來台灣高等教育國際化的另一個重要政策是教育部的「擴大招收外國學生補助計畫」。根據吳亞君（2008）的說法，當時的行政院院長游錫堃先生在93 年 7 月 28 日行政院院會中指示，將「擴大招收外國學生來台留學」列入「國家重點發展計畫」之中，隨後教育部並在當年的10 月 29 日公布了〈教育部獎勵大學校院擴大招收外國學生補助計畫要點〉，作為一個專門為了擴大招收外國學生所設置的補助計畫。此計畫的源起為「挑戰2008：國家重點發展計畫」，行政院當時提出了十大國家重點發展計畫。在94 年公布的計畫書中，第一大項的「E 世代人才培育計畫」，第五個目標就是「吸引外國留學生」。計畫書中說到，招收外國學生的效益為；「增加外國學生來華留學人數，提升教育國際化及國際競爭力，並增進與各國之實質文教關係。」（行政院，2005）根據計畫書的內容，行政院已經編列了 11.5 億元的總經費，由教育部國際文教處來推動此政策。此外，第一大項的第四個目標是「推動大專院校國際化」，該政策目標行政院也編列了10.93 億元，由教育部高教司執行。從招收外國學生與推動大專院校國際化這兩者被列為國家重

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23 點發展計畫的項目之一，就可以看出政府對於高等教育國際化的重視程度與日俱增，並且不吝於投入大筆的預算。更進一步來說，教育部擴大招收外國學生計畫的補助內容，基本上是以人為單位，招收的外國學生人越多獲得的補助就越多，但每校最多補助新台幣一千萬元。（教育部，2004）然而，並非每個學生都被列為相同的單位加以計算，根據計畫要點，不同身分的外籍生有不同的計算方式：「1、修讀學位生：每一位以一計列。2、交換生：修讀時間滿一年以上學生人數乘以零點五，半年以上未滿一年之學生人數乘以零點二五，未滿半年者不計。3、學華語生：修讀時間滿半年以上之學生人數乘以零點一五，未滿半年者不計。」（教育部，2004）從這裡列出的標準，可以看出教育部的重點是招收「正式攻讀學位」的學位生，因為所被計算的價值最高：每一位以一計算。其次是交換生，每一位只以零點五計算，華語生則被列為最不重要的，每一位只能算零點一五。此外，時間長短也被列入計算中，交換生與學華語生來台修讀時間未滿半年者，更要被打折計算或者是除名，但是正式學位生則沒有此一特別的時間規定，可見得正式學位生的確是最受教育部的重視。除了不同學生分開計算之外，擴大招收外籍生計劃的規定中，還有一個值得討論的地方。在96 年以前的補助計畫要點中，並未對受到補助的學校有任何嚴格的限制。然而在96 年 11 月 28 日公布的修正版本中，多增加了一條對申請補助學校的限制。教育部明確指出必須「未獲本部發展國際一流大學及頂尖研究中心計畫補助者」，才能申請補助。此規定起初在93 年的版本並未出現，直到 96 年的修改版才出現。研究者推論此規定的出現，是為了因應「發展國際一流大學及頂尖研究中心計畫」在94 年開始實行，並且提供五年五百億的經費給許多大

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24 學。但是這些獲得五年五百億補助的大學，同時也可以申請擴大招收外國學生計畫的補助，這會導致補助經費重複，而且過度集中到少數大學。教育部為了避免此一狀況繼續發生，於是在96 年修改了擴大招收外籍生補助計劃的規定。 3. 台灣高等教育國際化的其他施政重點與其特色教育部在五年五百億跟擴大招收外籍生這兩個政策之後，依然持續推動高等教育的國際化。在2005 至 2008 的施政主軸中，就以拓展全球視野為一個主要的目標，此目標下又包含推動教育國際化、展現創意與特色，擴大雙向留學這三個小項目。此三個小項目中的每一項又各自包含更具體要加強的目標。與台灣高等教育國際化有直接相關的部分，例如在推動教育國際化方面，具體目標包括了：鼓勵大專校院辦理全英語授課之學程、加強與外國大學學術合作與交流、推動大專校院雙語環境之建置、辦理雙聯學制之課程、鼓勵交換教師及學生等。在展現創意及特色上面，具體目標則包括有：為追求世界級的研究與教學，將鼓勵大學整併及校際合作，並以經費輔導大學校院發展國際一流大學，鼓勵設置具有競爭力與特色的系所以及跨校研究中心。在擴大雙向留學方面，包括有：一方面為吸引外籍學生來台留學，將增加台灣獎學金名額，鼓勵大專校院設置外國獎助學金，促使來台留學人數十年成長十倍；另一方面為鼓勵國外留學，將積極推動「公費留學」、「自費留學」、「留學貸款」及「遴選外國政府級機構贈送我國獎學金」等四項鼓勵措施，提升國內學生出國的意願。（教育部，2004）。從以上教育部的政策簡述，可以看得出台灣高等教育國際化的特色，就是由台灣政府相關單位作為火車頭的角色，透過政策的制訂與資源的投入，帶領著大學院校推動國際化的進行。其普遍的模式為：政府採取制定各種原則性或具賞罰機制的政策，並根據各大學院校執行或配合的狀況加以評估各大學國際化的程度，最後再以經費補助的方式。由於台灣採取這種政府主導教育發展方向的模式，所以就推動高等教育國際化的層級關係與驅動力來源來說，是由上到下的。

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25 由此可見，雖然莫家豪（2002）認為，台灣教育的發展與改革主要呈現出的特色為「教育鬆綁」，但是顯然此「教育鬆綁」的特性僅限於對於民間辦學的開放、對於大學法規的開放以及對於大學自主權的檢討等等，在推動高等教育「國際化」的方面來說，政府依然沒有將權力充分下放給各大學，而是以政策制定、成效評估與經費補助等作為主要影響各大學推動國際化的方式，主導了台灣推動高等教育國際化的進行。三、近期整體政策的回顧與評估（一）「國際化」的發展意象與藍圖要推動高等教育國際化的同時，「國際化」這個概念如身如何被理解及詮釋是相當重要的，因為如何解釋「國際化」的概念，會關鍵性地影響推動高等教育國際化的目標設定、政策規劃與執行方式。主導台灣高教國際化政策設計的國際文教處指出，教育部在推動高教國際化的三大政策，包括「擴大招收外國學生」、「鼓勵學生出國留學」、「推動國際文教交流合作」（張欽盛，2005）。在第一項「擴大招收外國學生」的政策中，「外國學生」指的是「不具國籍法第二條所稱中華民國國籍，且未具僑生身份者」8 。因此，外籍人士但符合僑生身份者，不被視為「外國學生」，故亦不被視為高等教育國際化發展中的吸引與招募對象。我們在進行訪談與文獻研究中都發現，政府在「高等教育國際化」的發展藍圖中，是「去僑化」的；不僅在高教國際化相關政策內容上明顯與現有僑教政策相區隔的，相關主管單位、招募管道與方式、資源來源等也截然不同。 8_{相關政策也同時指出，原具中華民國國籍（包括具雙重國籍之華裔學生）}_{，自內政部許可喪失} 國籍日起未滿八年者，不得依本辦法入學高級中等以上學校。此外，或其父或母具中華民國國籍者，亦僅得以僑生身份入學（張欽盛，2005）。

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26 此外，若從政府「擴大招收外籍學生」的政策推動概況與作法來看，政府在鼓勵各大學院校經營「國際化」學習環境的方式，是明顯偏重「英語化」的發展；這包括了鼓勵各校開設英語授課之課程及設置英語學程，營造中英文雙語化的生活環境等。此外，許多大專院校也以積極培養本地學生英語能力或提高對其英語能力的要求，以展現其「國際化」的努力成果。不過，我們在與一些政府及學校單位的訪談中也發現，不同政府單位與不同學校對於「國際化」與「英語化」之間的關係有著些許不同的想像。有些政府單位及學校在「國際化」等同於「先進化」的思維下，期待台灣高等教育國際化的目標是與歐美先進國家看齊，因而「國際化」在不可避免的「英語化」同時，也是「非亞洲化」與「非非洲化」的。但有些相關政府及學校則指出，台灣高等教育國際化在追求進步與突破的同時，應避免陷入「英語化」的巢臼，而應與全世界接軌，朝向更多元文化與學術交流學習與發展的方向發展。（二）留學金與獎補助政策整體而言，可以觀察到台灣政府的政策演變到現在，大致上發展出來的是一種補貼為主的模式。政府一方面透過獎學金政策直接獎勵外籍生來台就讀，一方面透過各種對大學院校的獎助及補助計畫，以鼓勵各大學院校招收外國學生。台灣的獎學金政策可以簡單分為政府的獎學金、大學獎學金與民間獎學金部份。政府的獎學金部份，根據教育部98 年施政計畫，主要可以分為台灣獎學金、華語文獎學金以及核配外國學生獎學金補助款（分配給各大學自行調配運用）三大類（教育部，2008）。根據台灣獎學金作業要點，台灣獎學金又可依照核發機關的不同，分為外交部獎學金、經濟部獎學金、國科會獎學金與教育部獎學金四種（教育部，2006），獎學金金額二萬五千到三萬元不等，發放對象針對修讀學位者與先修華語文者皆有。大學獎學金則是由各校自行籌措財源，以及使用教育

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27 部核發外國學生獎學金補助款，所分發的獎學金。民間獎學金部份例如國合會獎學金，由國際合作發展基金會所提供之經費運作，特別針對邦交國之學生，補助他們來台就讀以英語授課之學位。在對大學院校招收外籍學生的獎助及補助政策部分，則以教育部「獎勵大學校院擴大招收外籍學生補助計畫」及「技專校院國際化獎助要點」為主，將招收外籍學生（特別是學衛生）人數列為獎補經費的重要依據之一。近年來，我們的確看到這些政策發揮了具體的影響；外籍學生在台就學人數明顯成長。不過，由於「台灣獎學金」的審查與核發單位並非學校，而是台灣政府駐外單位，因此學校難以充分與政府配合，透過政府挹注的獎學金資源以招募學校所希望招募的外籍學生。同時，過於強調外籍學生人數增加的量化目標，也導致某些學校面臨招募外籍學生的龐大壓力。為了要達成招收學生人數的量化目標以獲得政府的獎補助，許多學校非常積極地招募外籍學生，除參加各國際教育展外、努力進行宣傳行銷，開設英語課程與學程，強化對外籍學生的服務之外，甚至以高額的經濟誘因，或以較低的入學或畢業標準來招攬外國學生。這不僅造成學校教育資源被不當瓜分，影響教學與學習品質，甚至還出現了學校之間「搶學生」的惡性競爭現象（教育部，2009；訪談內容）。但是，我們在訪談中也發現，在政府強勢的主導下，僅有少數大學得以在某種程度上抗拒外籍學生招收人數量化目標的壓力，而在兼顧學生品質、教學與學習成效、學校聲譽與整體國際化發展方針下進行外籍學生的招募。（三）居留、就業與移民政策在討論高等教育國際化發展的相關政策時，不能忽略外國學生來台就讀畢業之後的相關居留、就業與移民政策。「外國人停留與居留辦法」第九條中規定，在學並且獲得教育部編列大學之獎學金的受獎者，可以不受「最長有效居留期間

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28 一年」的限制。而為了讓優秀的外國學生能夠畢業之後在台工作，教育部已經與內政部、勞委會等協調完成，領取台灣獎學金修讀學位者，可於畢業後延長居留時間一年，以便找尋工作。然而目前對於外籍人士在台工作有所限制，就業服務法第四十六條規定，包括須從事「專門性或技術性工作」，其最低薪資不得低於中央機關公告的數字（月薪47971 元），如果是學士學位畢業，還需要兩年工作經驗等等。為了防止過多外籍人士在台工作，維護本國勞工的工作權益，這些規定雖有必要性，但某種程度上也限制了外國學生於畢業後留在台灣工作的機會。特別是對就讀某些領域（如人文科學）的外籍學生而言，由於其所學相關產業中普遍起薪並不高，因而較不利於他們在台居留工作的申請。在與相關政府單位的訪談當中，我們也發現，政府在推動高教國際化的過程中，一直是察覺留學政策與移民政策的相關性。不過，不同部門對於這樣的關聯性有不同的解讀方式。有些部門肯定現有的相關居留與就業政策能有效吸引並篩選學有所成的外籍生投入台灣目前有人才缺口的產業（如高科技產業），但也有部門擔憂現有對外籍人士相關居留與就業政策對政府積極擴大招收外籍學生的發展方針來說，會造成可能的障礙，因而希望能降低相關限制或要求（如最低薪資），使得外籍人士有更高的意願來台就讀。（四）小結教育部從93 年開始執行相關推動政策並投入大量經費於高等教育之國際化發展，教育部並在近兩年對相關政策的方針與執行成效進行評估。在97 年教育部國際文教處吳亞君研究員的簡報中，除了將之前的政策推動成果做出整理之外，更重要的是對於之前教育部的重點政策，做出了一番評估與檢討。在吳亞君（2008）的報告中，指出目前推動的成效為：1. 量化目標達成；2. 相關部會充分配合；3. 招收外國學生獎補助機制建立；4. 大學校院國際化校園環境；5. 高等教育輸出全球佈局。從吳亞君的報告，可以看出目前政策評估的狀況：大學校