公立長期照顧機構照顧服務員勞動條件與權益之探討：以臺北市立浩然敬老院為例 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學. 社會科學學院. 行政管理碩士學程第十七屆論文. 公立長期照顧機構照顧服務員勞動條件與權益之. 政治大探討：以臺北市立浩然敬老院為例立. ‧ 國. 學. A Study on Working Conditions and Labor Rights of. ‧. Nurse Aides at the Public Long-Term Care Institute:. y. Nat. n. al. er. io. sit. Case of Taipei City Haoran Senior Citizen Home. Ch. engchi. i n U. v. 指導教授成之約博士研究生陳建安撰中華民國一○ 六年六月.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(3) 謝辭很幸運的通過本校行政管理碩士學程入學考試，成為政大這個大家庭的一份子，二年的碩士生涯即將劃上句點，心中真是百感交集。回顧這段期間，同時要兼顧工作與學業，尤其是論文研究階段，雖不輕鬆，但確實受益良多，順利完成學業和論文，深感無限榮耀與喜悅。本畢業論文終於完成，學生以最誠摯的心情，感謝指導教授成之約老師的. 政治大等，皆不辭辛勞給予適時的協助及指導，俾使論文內容更為豐富及嚴謹，在此立. 專業指導，從論文的研究方向、架構建立、資料、文獻的蒐集及訪談分析建議. 謹向成老師致上最深的敬意與謝意。同時亦感謝論文口試委員，給予精闢的意. ‧ 國. 學. 見及建議，以使本論文更加充實與完備。. ‧. 碩士學程是一生中難以忘懷的回憶，感謝行管碩老師們的諄諄教誨，謝謝. sit. y. Nat. 同門學長姐的經驗傳承與分享，使論文撰寫過程能更有效率且避免重蹈前輩們. al. n. 援。. er. io. 曾犯的錯誤；此外，感謝並肩作戰的同學們在撰寫論文期間的相互鼓勵及支. Ch. e. i. i n U. v. ngch 最後，感謝我的家人對我的支持，使得我在學業及事業等各方面均能專心順利完成，謹將本研究獻給我親愛的家人及在人生的道路上曾經幫助過我的每一個人。. 陳建安. 謹誌.

(4) 摘要近年我國人口老化趨勢情形，照護人力又長期不足，年輕人從業意願低，已成為沉重問題，而長期照顧工作工作時間長且社會認同度低，使得老人照護人力與服務品質無法提升，長照人力如此之困境，於公部門長期照顧機構首當其衝。臺北市立浩然敬老院為照顧臺北市弱勢族群之公立公費之老人安養機構，並自 101 年起由安養機構轉型為安養、養護、失智、長照之多層級照顧機構，提供老人多層級連續性照顧，除有上述人力不足難題外，其勞動條件及薪資福利待遇又因不同進用身分而有. 政治大. 薪資差別待遇問題，此為我國公部門長期照顧機構急需改善的困境。本研究針對該院. 立. 照顧服務員工作概況、勞動條件與權益等問題進行訪談，再將訪談結果予以歸納，整. ‧ 國. 學. 理公部門照服員在現行體制中所面臨的問題與保障不足之處，並期提出完善勞動條件、建立專業分級培訓與升遷機制，以充實照顧服務人力，健全當前長期照顧服務施政改. ‧ y. Nat. sit. 進對策。. io. n. al. er. 關鍵詞：長期照顧機構照顧服務員勞動條件薪資待遇同工不同酬. Ch. engchi. i. i n U. v.

(5) Abstract In recent years, there has been an increasing demographic shift in Taiwan’s elderly population. However, as there is currently insufficient resource in terms of long-term care, and young people have decreased work aspirations, this issue has become major problem; long-term care work requires long working hours, and these care workers have a low status in society, so elderly care and service quality haven’t improved. The long-term care institutions within the public sector face these elderly care issues. Taipei City has a large. 政治大. number of elderly people that it needs to take care of within its public welfare system and. 立. institutions for the elderly. Since 2012, nursing institutions have provided the elderly with. ‧ 國. 學. multi-level continuous care in terms of nursing, care, dementia, and long-term multi-level care-giving. In addition to the above-mentioned manpower shortage isues, the working. ‧. conditions and salary packages have been variable due to different status and treatment. Nat. sit. y. issues, which is why long-term public care institutions in Taiwan require attention to. n. al. er. io. improve the long-term care situation. In this study, we interviewed the nursing staff to. i n U. v. ascertain the general situation of long-term care institutions, as well as the working. Ch. engchi. conditions and staff rights. The results of these interviews were then summarized to determine problems related to public sector care-giving in the existing system, such as when insufficient care is provided, and how to greatly improve the working conditions through the establishment of professional graded training and a promotional system that improves care services. The improvement of current long-term care services needs to be established through policy measures.. ii.

(6) 目次第一章. 緒論 .................................................................................................. 1. 第一節研究動機與目的 ......................................................................... 1 壹、研究動機 .................................................................................. 1 貳、研究目的 .................................................................................. 2. 政治大. 第二節研究方法 ..................................................................................... 3. 立. 壹、文獻分析法 .............................................................................. 3. ‧ 國. 學. 貳、深度訪談法 .............................................................................. 3. ‧. 參、觀察研究法 .............................................................................. 4. sit. y. Nat. 第三節研究範圍與限制 ......................................................................... 4. er. io. 壹、以臺北市立浩然敬老院照顧服務員為主要個案研究對象 . 4. al. n. v i n Ch 以勞動條件與勞動權益為研究核心...................................... 4 engchi U. 貳、. 參、研究限制 .................................................................................. 5 第四節研究流程與章節安排 ................................................................. 5 壹、研究流程 .................................................................................. 5 貳、章節安排 .................................................................................. 6 第二章. 我國長期照顧發展概況 .................................................................. 8 vii.

(7) 第一節長期照顧 ..................................................................................... 8 壹、長期照顧機構服務類型.......................................................... 8 貳、長期照顧的工作特性.............................................................. 9 第二節照服員勞動條件與權益 ........................................................... 12 壹、工作時間 ................................................................................ 12 貳、薪資待遇 ................................................................................ 14 參、. 政治大職業安全衛生 ........................................................................ 15 立. ‧ 國. 學. 第三節長期照顧人力不足問題 ........................................................... 17 壹、長期繁重的照顧工作，影響年輕人從業意願 ................... 17. ‧. sit. y. Nat. 貳、就業市場不佳的勞動條件，造成照顧人力難求 ............... 17. a. er. io. 參、缺乏職業發展前景，使得投入士氣低................................ 18. n. v l 肆、學校設計老人福利課程，偏重培訓管理人才 ................... 19 ni Ch. engchi U. 第四節提昇薪資待遇可行性 ............................................................... 19 壹、薪資理論基礎 ........................................................................ 20 貳、合理工作分析與評價............................................................ 21 參、建立專業分級培訓與薪資待遇結合機制 ........................... 22 第五節小結 ........................................................................................... 23 viii.

(8) 第三章. 個案機構及其人力運用狀況 ...................................................... 24. 第一節機構沿革 .................................................................................. 24 壹、機構簡介 ............................................................................... 24 貳、入院條件 .............................................................................. 26 參、機構轉型 ............................................................................... 26 第二節臺北市政府老人照顧機構比較 ............................................ 27 壹、. 政治大臺北市政府社會局老人自費安養中心 ............................ 27 立. ‧ 國. 學. 貳、兩家公立老人福利機構人力運用差異 ............................ 28 參、臺北市公設民營機構簡介及其人力運用特性 ............... 30. ‧. sit. y. Nat. 第三節個案機構人力運用情形 ........................................................... 34. a. er. io. 壹、編制簡介 ............................................................................... 34. n. v l 貳、照顧人力類型 ...................................................................... 35 ni Ch. engchi U. 參、差別待遇 ............................................................................... 36 肆、照顧服務委外趨勢................................................................ 38 第四節小結 ........................................................................................... 39 第四章. 訪談發現與分析 ............................................................................ 40. 第一節訪談對象與訪談大綱設計 ....................................................... 40 ix.

(9) 第二節訪談發現 ................................................................................... 42 壹、工作動機 ................................................................................ 43 貳、勞動條件 ................................................................................ 47 參、勞動權益 ................................................................................ 55 第三節訪談分析 ................................................................................... 64 壹、勞動條件 ................................................................................ 64 貳、. 政治大勞動權益 ................................................................................ 71 立. ‧ 國. 學. 參、留任意願 ................................................................................ 74 第四節小結 ........................................................................................... 75. ‧. 結論與建議 .................................................................................... 76. sit. y. Nat. 第五章. a. er. io. 第一節結論 ........................................................................................... 76. n. v l 壹、照服員多為中高齡年長者 .................................................... 76 ni Ch. engchi U. 貳、人力精簡政策之影響............................................................ 77 參、不同進用身分同工不同酬問題............................................ 77 肆、不同照顧類型勞逸不均問題................................................ 77 伍、工時制度排班問題................................................................ 78 陸、照顧工作勞累程度與薪資無關聯........................................ 78 x.

(10) 柒、無工會且勞資會議功能不彰................................................ 78 捌、公部門用人年齡限制與新住民就業限制 ........................... 79 第二節建議 ........................................................................................... 79 壹、提升照服員社會地位............................................................ 80 貳、強化照服員專業形象............................................................ 80 參、降低照服員薪資差距............................................................ 81 肆、. 政治大結合專業分級與陞遷制度.................................................... 81 立. ‧ 國. 學. 伍、提昇工作勞累程度與薪資關聯性........................................ 82 陸、運用合理工時制度解決排班問題........................................ 82. ‧. sit. y. Nat. 柒、促進勞資會議協商合理工時制度........................................ 83. n. al. er. io. 捌、善用委外人力並兼顧專業照顧品質.................................... 83. 參考文獻. Ch. engchi. 附錄受訪者訪談重點紀錄. xi. i n U. v.

(11) 圖目次圖 1-1 研究流程 ............................................................................................... 6. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. xii. i n U. v.

(12) 表目次表 2-1 「居家」與「機構」照顧服務員之工作特性 ................................. 11 表 2-2 照服員工作時間規範差異表 .............................................................. 14 表 3-1 臺北市兩家公立機構服務類型及人力運用差異表.......................... 28 表 3-2 臺北市公設民營老人照顧機構之差異表 .......................................... 32. 政治大. 表 3-3 臺北市公設民營老人機構與浩然敬老院人力運用差異表.............. 33. 立. 表 3-4 浩然敬老院現有照顧服務員性別比例 .............................................. 34. ‧ 國. 學. 表 3-5 浩然敬老院最近 3 年員工離職率 ...................................................... 35. ‧. 表 3-6 各照顧類型進用不同身分人員薪資福利差異表............................... 36. sit. y. Nat. 表 3-7 約僱服務人員與技工工友待遇福利比較表 ...................................... 37. er. io. 表 3-8 照顧人力不足額進用情形表 .............................................................. 39. al. n. v i n Ch 照服員勞動條件與權益訪談大綱 ..................................................... 41 engchi U. 表 4-1. 表 4-2 受訪者基本資料 ................................................................................. 43 表 4-3 受訪者工作動機 ................................................................................. 46 表 4-4 受訪者工作時間排班情形 ................................................................. 50 表 4-5 受訪者薪資差別待遇情形 ................................................................. 54 表 4-6 受訪者參與工會及勞資會議情形 ..................................................... 56 xiii.

(13) 表 4-7 受訪者接受專業訓練與持有證照情形 ............................................. 58 表 4-8 受訪者工作環境安全與職業災害情形 ............................................. 61 表 4-9 受訪者對福利制度之滿意情形 ......................................................... 63 表 4-10 受訪者排班輪值與休假情形 ........................................................... 65 表 4-11 受訪者勞逸不均情形 ....................................................................... 68 表 4-12 受訪者對薪資待遇不滿意情形 ....................................................... 70. 政治大表 4-13 受訪者參與勞資協商情形 ............................................................... 71 立. ‧ 國. 學. 表 4-14 受訪者職業病及社會保險情形 ....................................................... 73 表 4-15 受訪者留任意願情形 ....................................................................... 74. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. xiv. i n U. v.

(14) 第一章緒論第一節研究動機與目的壹、研究動機依據內政部統計處之人口統計資料，至106年2月底，我國65歲以上老人有313 萬9,397人，占總人口計13.33％，近年人口老化趨勢，我國需長期照顧人口也隨之快速增加(內政部統計處，2017)，公部門老人福利長照機構首當其衝，為因應我. 治政國人口快速老化之長照需求，加速培育照顧服務人力，促進專業人才從業，近年大立參與政府辦理照顧服務員訓練實施計畫，包含居家服務員訓練課程，發現其留任 ‧ 國. 學. 不易的問題；因照顧服務員為長照服務主力，然而從事長照服務者，僅占取得照. ‧. 顧服務員結業證明書者26%比例。此投入多數之培訓人力卻未能充分從事長照服務，使得人力供給發生缺口為主要問題。探究培訓照顧服務員人力未能充分投入. y. Nat. io. sit. 主要影響因素，除早期培訓人力多數年齡層為45歲至55歲中高齡者，現今多已高. n. al. er. 齡退出勞動市場外，分析未投入長照服務及留任意願低的原因為其勞動條件不佳、. Ch. i n U. v. 社會形象偏差及教育養成與照顧需求有落差，其他原因尚有人身安全及工作辛苦. engchi. 勞累等因素，另亦有由家庭自行照顧失能家屬之訓練需求，以致從業人力流失、影響其投入長照服務產業市場(行政院，2015)。現行長照人力如此窘境，公部門長期照顧機構正面對這樣的衝擊，例如臺北市立浩然敬老院為照顧臺北市弱勢族群之公立公費之老人安養機構，並自101年起由安養護機構轉型為安養、養護、失智、長照等4種類型之多層級照顧機構，除有上述人力難題外，各類照服員勞動條件薪資福利待遇又因以不同進用身分而有薪資待遇差別待遇問題，該院申請入院資格為設籍在臺北市年滿65歲之低 1.

(15) 收入戶之台北市民，無子女且無自有住宅者；該院可容納長者床位為四百床，卻因照顧人力不足，至105年9月空床率約13%，仍有許多空床，但沒有照顧人力收納老人入住，不足人力僅有外包，但外包照護亦有召募人力之困難，導致該院有床位空了十多年，該院員工現有照服員人力不足部分只能靠委外外聘，現在約五成照服員都是外聘人員，但外聘人員年紀也都五十歲以上，照顧老人的工作繁重，在機構服務還要輪班，年輕人不願投入長照市場，照顧人力長期不足，影響服務品質，未來公部門照顧機構人力更吃緊，照服員供不應求卻無人願意投入是整個. 政治大本研究探討照服員所面臨的問題與保障不足之處，並期望提出公部門完善照立. 體制的問題，故照服人力市場之薪資待遇改善政策仍有待改善。. 顧服務員勞動條件、建立專業分級培訓與升遷機制，充實照顧服務人力，據以健. ‧ 國. 學. 全當前政府推動長期照顧服務改革對策。. ‧. 貳、研究目的. sit. y. Nat. io. al. er. 根據上述研究動機，期望透過個案研究與調查達到下列主要研究目的：. v. n. 一、藉由相關文獻回顧與整理歸纳，以瞭解長期照顧、相關制度規範以及我國照顧. Ch. engchi. 服務員工作概況及特性與勞動權益之保障。. i n U. 二、針對公部門照顧服務員勞動條件的部分，其一為照顧服務員輪班工作時間及排休假的問題；其二為照顧服務員所得薪資差別待遇的現況；其三為探究工作環境的職業安全等相關議題。由此三面向剖析其勞動條件之實況。三、針對公部門照顧服務員勞動權益的部分，主要從照顧服務員是否加入工會或參與勞資會議進行勞資協商、以及相關福利問題例如照服專業訓練、退休保障等面向進行探討。四、透過臺北市立浩然敬老院個案研究的方式，對其照顧服務員進行深度訪談，以期瞭解公部門勞動條件與權益之情況。 2.

(16) 經由文獻探討與實證分析，歸納出研究結果並提出適當的建議希望透過研究過程之發現與建議，對於照顧服務員勞動權益的之保障或提昇能有所裨益。. 第二節研究方法壹、文獻分析法本研究主題首先是透過老人福利機構相關學術及實務文獻的蒐集，並對文獻作客觀而有系統的整理。研究分析國內外長期照顧及老人福利的背景事實及實務. 政治大. 的發展狀況，並著重於照顧服務人力運用及其勞動條件與權益，歸納整理。. 立. 本研究的文獻資料主要蒐集國內外有關政府統計資料及研究報告及本研究. ‧ 國. 學. 相關之專書、期刊論文、博碩士論文、政府出版品、會議論文集、網路資源等資料，分別分析在國內外的理論建構及實際操作，以期在此基礎上研究公部門照服. ‧. 員之勞動條件與權益。. y. Nat. al. er. io. sit. 貳、深度訪談法. v. n. 除了分析國內外相關重要文獻外，並以一具體個案研究案例做質性深度訪談，. Ch. engchi. i n U. 在訪談問題議題過程中，深入現場實作工作情境，讓受訪者能夠針對研究議題，充分表達自己的看法意見與感受，創造聆聽的空間，透過口語觀點之意見交換，為幫助蒐集個案相關深度資訊，並觀察受訪者反應及其回答問題之深淺，視情況增減訪談議題，藉以深入了解個案的職場問題，企圖從中探尋可解決問題之途徑。藉此在照顧服務員方面，瞭解公部門長期照護機構照顧服務員工作條件狀況、探討服務員工作內容及工作委派、人力運用等資料，最後歸納整理個案機構照服. 3.

(17) 員之勞動條件與相關權益上的問題及概況。. 參、觀察研究法質性研究的觀察法對研究對象及行為，進行有系統的觀察，研究者必須融入被觀察的情境，透過密切的互動過程，深入體驗、傾聽和觀察被研究現象，並依觀察現象或個人(或群體)行為進行分析，做客觀解釋與判讀。本文實地研究以質性深度訪談為主，又由於研究者本身為個案機構人事主管，故再輔以平日實際工作與工作者互動，觀察暸解照服員的工作內容及其面臨的問. 治政題，透過立即實地觀察其日常生活點滴得到第一手資料，以彌補質性訪談不足之大立處。 ‧ 國. 學. 第三節研究範圍與限制. ‧. sit. y. Nat. 壹、以臺北市立浩然敬老院照顧服務員為主要個案研究對象. io. er. 本研究主要係為瞭解公立長期照護機構照顧服務員之工作概況，訪談浩然敬. al. 老院所屬的照顧服務員，該院照服員主要區分三大類人員:第一類專案技工及工友、. n. v i n Ch 第二類約僱服務人員及第三類委外人力，探討渠等人員勞動條件與權益之情形。 engchi U 貳、以勞動條件與勞動權益為研究核心本研究所稱勞動條件的定義為照顧服務員的工作時間、休息休假、薪資待遇、福利補助及工作環境和職業安全等面向，並討論照顧服務員在勞動條件與權益上遭遇的困難與問題。. 4.

(18) 參、研究限制本研究因為實施訪談時，受訪者因為害怕自己的言論曝光給研究個案管理階層知道，大多表示不希望錄音，使得本研究受限無法做成逐字稿，只能在訪談過程中，先記下重要關鍵字詞，事後再整理成重點紀錄。另有關外籍人士部分，造成受訪過程中溝通不易，甚至有認知及文化不同背景問題，進而影響研究分析及結論。本研究受限於研究時間與隨機抽樣，受訪者之抽樣代表性問題，缺乏量化統. 政治大者的生活經驗。此外，受訪者因有些議題涉及隱私與敏感議題不敢多討論，而多立. 計分析得實證資料，欠缺足夠的代表性，研究方法僅以質性訪談方式，訪問受訪. 所保留；又本研究有關收集文獻之限制部分，因公部門照顧機構勞動條件資料較. ‧ 國. 學. 難收集，致使研究受到限制。. ‧. 第四節研究流程與章節安排. n. al. er. io. sit. y. Nat. 壹、研究流程. i n U. v. 本文始自前述研究動機後，進而擬定研究目的，接著根據研究動機與目的來. Ch. engchi. 進行文獻探討有關老人福利領域相關經驗，彙整相關文章論述，然後將分析整理目前老人照顧機構照服員在勞動條件與權益中存在的問題，以文獻參考老人福利機構之類型與一般照顧人力在實務發生相關問題等資料，並以浩然敬老院照服員工作條件概況、薪資待遇與職業環境情形，作為訪談大綱基礎，進行現場實地深度訪談，並將訪談內容逐字整理之後，作為個案資料分析，探索問題發生之根源，綜合文獻探討的結果歸納出之最後研究建議，其理論架構整理出本研究流程如下圖1-1所示： 5.

(19) 研究動機與目的. 研究範圍與方法. 研究資料蒐集. 浩然機構個案概況. 老人福利機構類型. 立. 照服員工作特性政治大勞動條件與權益. ‧ 國. 學深度訪談與觀察. ‧ 結論與建議. n. al. Ch. engchi. y er. io. sit. Nat. 實證分析. i n U. v. 圖 1-1 研究流程. 資料來源：本研究整理. 貳、章節安排本研究共分五章，第一章緒論，說明本研究動機與目的、研究方法、範圍及研究流程與章節安排；第二章長期照顧及其現況，說明長期照顧現況，如機構服. 6.

(20) 務類型、長期照顧的工作特性及照服員勞動條件以及長期照顧人力不足問題；第三章個案機構及其人力運用狀況，說明臺北市立浩然敬老院其機構沿革、簡介、入院條件、機構轉型、臺北市公家老人福利機構比較及該院人力運用情形、進用類型、委外趨勢，以及提升待遇的可行性；第四章訪談發現與分析，與個案機構照服員作深度訪談分析其勞動條件與權益及第五章結論與建議，本文最後對長照系統提出公部門勞動政策之改進與建議。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 7. i n U. v.

(21) 第二章我國長期照顧發展概況第一節長期照顧「長期照顧」，依據長期照顧服務法第3條規定，指身心失能持續已達或預期達六個月以上，依其個人或其照顧者之需要，提供生活支持、協助、社會參與、照顧及相關之醫護服務。一般認為持續一段時間協助長期的失能，或因為失能導致功能障礙者。長期照顧服務，這些服務需幫助個人的功能上障礙，或使這些服. 政治大. 務改善功能之能力。長期照顧任務一般為協助打掃清潔、購物、洗澡、穿衣、如. 立. 廁、餵食及飲水。其中尚涉及評估計畫、復健、醫療，以減少失能和功能障礙。. ‧ 國. 學. 此外，長期照顧，包含環境評估和修改並提供設備和器具 (Kane, A. Rosalie, Kane, L. Robert & Ladd, C. Richard, 1998)。. ‧ sit. y. Nat. 壹、長期照顧機構服務類型. io. er. 目前我國長期照顧機構類型，依據失能程度、老人福利法等規定，其服務對. al. 象有不同類別；罹患慢性病需長期醫療之病人和出院後需繼續醫療照護之病人，. n. v i n Ch 為長期照顧機構與護理之家的服務對象，但長期照顧機構服務對象的年齡必須為 engchi U 滿65歲；而滿65歲長者，照顧無生活自理能力，但無專業性護理服務需求之老人，為養護機構的服務對象；安養機構的服務對象，是年滿65歲，自費老人或留養無子女親屬或子女親屬無扶養能力之老人為目的(內政部, 2003)。一、護理之家由專業人員提供不間斷的護理及其他生活健康、心理等相關的服務，服務對. 象疾病嚴重度高生活依賴程度高，以及需要比較多，且複雜的專業性護理工作， 8.

(22) 其提供日夜24小時的日常生活功能、行動上、精神上及監督定時用藥的護理照顧，並有職能治療及營養諮詢等，且提供臨時性非重症的醫療服務（陳清惠，2003；劉美華，2005）。二、養護機構主要針對滿65歲以上，服務對象為無生活自理能力的慢性疾病老人，照顧人員工作內容主要為給予長期日常生活照護服務，但不需專業性護理（宋惠娟， 2005）。三、安養機構. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 此機構主要提供老人生活照顧、休閒娛樂、安全居住環境及營養膳食等服務，但其對象為年滿65歲以上，身體行動自如，具生活自理能力，機構亦提供居住服. ‧. 務、生活照顧服務、三餐飲食、病痛送醫、文康休閒活動及聯誼活動等（宋惠娟，. sit er. io. 四、長期照護機構. y. Nat. 2005）。. al. n. v i n Ch 以照顧罹患長期慢性病且需要護理服務之老人為目的。收住個案可有各類護 engchi U. 理專業性需求，與護理之家相同，但只能收住滿65歲以上之老人。（葉莉莉，2004）. 貳、長期照顧的工作特性長期照顧的服務內容包含醫療照護、個人照顧和社會服務，並滿足失能者日常生活需要，且占所有長期照護服務內容的八成左右 (Bowers & Becker, 1992)。長期照顧的工作以生活照顧為主，醫療照顧為輔，此服務需要生活照護及社會福利制度的配合，因此照護人力的需求有大幅增加趨勢，尤其是照顧服務員（蘇逸玲 9.

(23) 等，2005）。依葉麗靖（2004）等人的研究，照顧服務的主要人力係由專業的護理師、社工師、職能治療師、照顧督導，還有照顧服務員提供照顧服務。在照護機構內的照顧服務員，上班排班以白天班為主，每日8至12小時左右，一般有早晚班之分；兼職工作者工作時數則依機構需求而定；公立機構內部分照顧服務員屬約聘制，員工以一年一聘制為主。通常在機構內的照顧服務員依照護需要輪值班，有些機構一個月約輪值班3至5次，從下午5點到隔天的早上8點，在假日時亦需要輪流值. 政治大約三分之一照顧服務員每天服務8小時以上，約有二分之一人員願意提供假日服立班。此外，也有自行接案的居家照顧服務員，工作時段可依個人意願而定，目前. 務。由於照顧工作本身比較繁瑣單調，而且隨時以照顧者需求，易導致照顧服務. ‧ 國. 學. 員身心疲累，而這類型工作也會耽誤照顧服務員的時間，使其無法專心或全職從. ‧. 事其他工作，照顧服務員除了會面臨體力透支與壓力，在照顧過程中，更必須經. sit. y. Nat. 歷無奈、委屈、無力感等煎熬，故良好的情緒控制能力更是不可缺少的，另外還. io. er. 需要很大的愛心及耐心，才能長久持續投入這份勞心又勞力的工作。透過照顧服務員實際工作情形，了解照顧工作雖動機不相同。我們可以看到居家服務員雖勞. al. n. v i n Ch 動條件與薪資較機構的照顧服務員差，但工作時間較能彈性並兼顧家庭，減少工 engchi U 作家庭之間的衝突，也都是依一些中高齡女性工作人員的考量。照顧服務員受到機構與管理制度的差異影響，工作者面對長久工時制度負荷，又超時輪班的照顧工作，容易過度投入造成過度勞累；居家服務員卻處在低薪、福利保障更差而變動性較大的工作環境，彈性聘用使得工作權缺乏保障。茲比較居家照顧服務員與機構照顧服務員之工作特性整理，如表2-1。. 10.

(24) 表 2-1 「居家」與「機構」照顧服務員之工作特性項目. 居家照顧服務員. 機構照顧服務員. 排班. 依照排班工作週一~週六白天時段. 三班（8 小時）或二班（12 小時）輪大小夜班. 服務特性. 採一對一. 一對多. 個案狀況. 多元. 單一或固定. 服務地點. 個案家中. 固定地點. 薪資. 時薪/不固定 150~180（15000~30000）. 月薪/固定 22000~48000. 服務內容. 個案照顧、環境清潔備餐服務、陪同就醫. 個案照顧、環境清潔備餐服務、陪同就醫. 地點之性質一般住宅. 公共場所. 交通. 移動式工作環境. 固定式工作環境. 依個案居住環境而定. 機構職場硬體設施. 工作環境. ‧. ‧ 國. 立. 學. 外部支持者獨自工作. 政治大團隊支援. 資料來源：修正自葉麗靖、劉慧俐（2004）；吳玉琴（2008）；劉宛欣、莊秀美（2009）. y. Nat. sit. 公立機構在人力運用上多為一對多的照顧，安養中心及養護中心的照服員. n. al. er. io. 全部為本國籍，均為三班制，工作時間為8小時。安養護中心的照服員則能選擇. i n U. v. 服務8小時或12小時的班，同時本國籍與外籍的人數相同，外籍看護工都輪值夜. Ch. engchi. 班，除非人力不足時，本國籍照服員才需要支援；護理之家則為三班制，也不使用外籍看護。國內長期照顧人力不足、服務素質良莠不齊、培訓資源重複、人員離職率高等問題，對於照服員的需求量大，超時工作情形嚴重(邱泯科、徐伊玲， 2005)。根據研究發現，在機構中雖規定每天服務工作8至12小時，但全天24小時的照顧工作不能間斷，照顧服務員與護理人員的情況相同，都需與輪班接替的其他工作者進行交接，使得實際工作時間多有超時的問題。長期輪班的工作不僅難有固定作息，更容易造成照顧服務員的睡眠問題。長期如此也會對身心造成相當 11.

(25) 大的負擔。如此身心俱疲的情形下，提供的服務品質也容易出問題。另居家服務工作，則依服務個案多寡，針對單一個案提供一對一服務，服務時數1至4小時左右，且大多是承接當地社會局的個案，當民眾有服務需求提出申請時，由當地的區公所、衛生所、福利中心及長期照顧管理中心進行評估需求，再派案到各單位。基本上每個單位都有其負責的主責區與支援區。當接到個案後，會由居家服務督導員進行評估與訪視，如果人力不足會轉介給其他支援單位。居家訪問評估完確定可以定案後，擬定居家照顧服務計畫，並與個案家屬簽定契約. 政治大員與時數並不相同，比較具彈性。立. 提供服務。照顧服務員則視自己需求與督導員協調派案情況，每天接的照顧服務. 另外，長期照顧的工作內容的繁重是照顧服務員多數的心情，相較於其他的. ‧ 國. 學. 照顧工作，往往辛苦許多，照顧服務員的督導通常為社工員或護理人員，主要的. ‧. 工作在處理排班及調班的事情，或照顧服務員與個案發生爭議事件。個案的特殊. sit. y. Nat. 狀況亦常讓照服員身心疲累，如照顧過動兒的小孩或體重過重的老人，洗澡、翻. io. er. 身皆相當吃重，易發生職業傷害，受傷也只能自己承擔，有受訪者表示很擔心自己年老後，這些職業病會嚴重影響自己的老年生活。. n. al. i n U. Ch. v. engchi 第二節照服員勞動條件與權益壹、工作時間根據勞動部的解釋，所稱「工作時間」係指勞工在雇主指揮監督下，於雇主設施內或指定之場所提供勞務或等待提供勞務之時間。勞工無法從雇主之指揮監督脫離，且自由利用之時間，仍應算入工作時間計算。部分社會福利服務機構認為，其提供受照護對象 24 小時全年無休之生活照顧及輔導服務，機構地點多處 12.

(26) 於偏遠地區，三班制相對頻繁的交接，恐造成受照護對象之身心不穩定，故機構亦多有採二班制方式排班之情形，惟依現行審查指引之工時標準，實務執行有窒礙難行之處。近來非營利性社會福利安置機構認為現行審查指引之工時標準，實務執行上有窒礙難行之處，而老人服務機構主要係協助政府推動弱勢者照顧政策，提供安置對象 24 小時全年無休之生活照顧及輔導服務。夜間照顧人員於機構內之休息時間，是否納入工作時間計算，時有爭議。為因應勞動基準法工時規定，恐將相對增加人事成本，影響社福機構之長期發展。為瞭解非營利性社會福利安. 政治大社會福利服務業能順利適用該法，勞動部已指定其為適用該法第 30 條之 1「4 週立置機構適用勞動基準法工時規定之困難，以協助釐清並解決實務執行問題，為使. 彈性工時」之行業，爰社福機構得依勞動基準法第 30 條之 1 規定變更工作時間，. ‧ 國. 學. 且於例假事項不受第 36 條限制。. ‧. 原則上公部門照顧機構工時排班制度，與民間照顧機構相同，均為日夜輪班. y. Nat. sit. 照護服務，但按勞基法第 30 條第 1 項工時規定，勞工每週工時總時數 40 小時；. n. al. er. io. 但同法第 84 條之 1 第 1 項規定，經中央主管機關核定公告之責任制專業人員，. i n U. v. 得由勞雇雙方另行約定之工時制度，不受同法第 30 條規定之限制。爰原行政院. Ch. engchi. 勞工委員會 100 年 11 月 17 日勞動 2 字第 1000133004 號函訂定社會福利服務機構監護工工時審核之參考，以供審核工作時數之依據，其中適用勞基法之照服員責任制工時參考時數規定，每日正常工作時間不得超過 10 小時，連同延長工作時間，1 日不得超過 12 小時。1 個月(4 週)正常工作時間連同延長工作時間不得超過 240 小時。不過由於公部門照顧機構工時制度多數適用公務員服務法及公務人員週休二日實施辦法，僅有部分人員如技工工友適用勞基法，故目前多數公部門為求制度上統一，工時制度仍以實施公務員服務法及公務人員週休二日實施辦法 13.

(27) 為主。公務人員週休二日實施辦法第 2 條規定：「公務人員每日上班時數 8 小時，每週工作總時數為 40 小時。各機關（構）得視業務實際需要，在不影響民眾洽公、不降低行政效率、不變更每週上班日數及每日上班時數之原則下，彈性調整辦公時間。」公務員服務法第 11 條第 2 項：「公務員每週應有 2 日之休息，作為例假。業務性質特殊之機關，得以輪休或其他彈性方式行之。」茲整理照服員工作時間規範差異之規定整理如表 2-2:. 表 2-2 照服員工作時間規範差異表. y. ‧ 國. ‧. io. n. 勞基法第 84 條之 1 規定， 1. 每日上班時數為八工時制度由勞雇雙方另行小時，週休二日。約定，不受左列規定限制。每週法定總工時 40 另勞動部核定公告之社會小時。得視業務實福利服務機構監護工工作際需要彈性調整辦時間審核參考指引：公時間。 1. 每日正常工作時間不得 2. 每月加班時數，一超過 10 小時，連同延長般加班上限 20 小工作時間，1 日不得超時，專案加班 70 小過 12 小時。時。 2. 4 週正常工作時間連同延長工作時間不得超過 240 小時。. 學. Nat. al. 公務員服務法工時. sit. 立. 1. 每日正常工作時間不得超過八小時，每週工作總時數不得超過四十小時。 2. 延長工作時間連同正常工作時間，一日不得超過十二小時。 3. 延長工作時間一月不得超過四十六小時。 4. 每七日中至少應有一日之休息日及一日之例假日。. 治政照服員責任制大. er. 勞基法工時. Ch. engchi. i n U. v. 資料來源：本研究整理. 貳、薪資待遇目前我國照服員多為中高齡或二度就業婦女，近有七成的照服員是 45 至 64 歲的女性，且渠等人員學歷以高中為最多，照服員因薪資過低廉，許多工作者一 14.

(28) 個月僅能領兩萬元左右，造成不少人受訓後不願投入產業，導致人力缺口嚴重。政府長照制度努力目標，月薪至少要 3 萬元起跳。目前接受照護服務員職前訓練，但訓後實際投入產業的人力之比例相當低，而未投入照服員工作，薪資偏低是不願投入照服員產業的主因，也導致有需求的家庭，只能選擇外籍看護工，壓縮本國勞動市場，造成惡性循環。目前本國籍照顧服務員人力不足始終是問題，照服員人力也將採取多元，除了國內現有老人福利服務相關科系以外，包括中高齡二度就業、新住民甚至年輕男性工作者都將是人力來源。. 政治大. 根據 Atchison(1998)的研究顯示，照顧服務員雖不滿意薪資，甚至認為他們. 立. 的薪資與工作內容、責任不成比例，但事實上，工作人員考量的是機構能否提供. ‧ 國. 學. 多樣性的福利。為了吸引年輕人投入照服員行業，有些老人福利基金會已將照服員考過證照者，得領取較高薪資，並將「照顧服務員」改稱為較好聽的職稱，如. ‧. 照顧秘書，並使其有升遷制度，沒有受過專業訓練的「照顧助理」則月領薪資較. sit. y. Nat. 低；另有相關專業背景但技術稍不純熟的照顧助理，月領薪資稍微高一點，一旦. al. n. 人加入。. er. io. 可以有升等機會，過關後就成為照顧秘書。其效果果然吸引不少大專畢業的年輕. 參、職業安全衛生. Ch. engchi. i n U. v. 上述照顧服務員大多屬中高齡就業人口，因需幫老人移位，多屬重度負重工作，易造成脊髓彎曲、腰部痠痛、手臂痠痛等職業病，而幫個案移位而造成傷痛主因係長者體型肥胖過重。另有時需協助老人翻身拍背，容易造成下背疼痛、肌肉痛，或是膝蓋及小腿部位酸痛、肩膀的不舒適等。下背痛，俗稱之腰痛，常發生於舉重物、扭腰、前彎腰之後。又在長期與病患直接皮膚接觸的長照機構中， 15.

(29) 疥瘡傳染病雖然不會致命，但影響勞工與家屬身心甚鉅。從文獻得知，照顧工作的體力負荷與肌肉及骨骼傷害，在照顧服務員最常發生的職業病中，多為肌肉骨骼方面之傷害，例如提重及負重工作、不良動作及姿勢等，由於照顧工作必須長時間為老人翻身、按摩、拍背及上下床移位，造成腰背部、肩膀、膝蓋和手腕等部位的痠痛之職業病。這些傷害不僅影響照顧服務員身體機能，更可能造成長期工作失能，而影響其他工作領域的就業機會。另照顧服務員很容易在上下班途中或工作職場內，遇到一些事故傷害；在機構中的照顧服務員，常在通勤途中發生. 政治大緣故，在下班後容易精神就差，等紅燈睡著因而提高肇事的風險(邱政勛，2012)。立. 一些小車禍碰撞，騎機車摔倒受傷，以及輕微骨折的經驗。同時也因輪值夜班的. 徐儆暉(2008)則發現照護機構常見的員工得到傳染病的感染，例如體液的傳播病. ‧ 國. 學. 原、結膜炎、巨細胞病毒以及白喉疾病等。此外，照顧服務員常會眼睛疲勞，或. ‧. 眼睛乾燥、癢或刺激。另最常見的呼吸道症狀為喉嚨乾澀，其次為鼻塞、流鼻水. sit. y. Nat. 或鼻竇炎，此兩種症狀如眼睛疾病與呼吸道症狀，常在女性照顧服務員身上發生；. io. n. al. er. 又上述背部、脖子與肩膀僵硬疼痛，以及頭痛，亦為女性員工較常見的職業病。. v. 從王佳雯(2010)等學者提出的照顧老人職場問題，例如身體暴力、霸凌與騷. Ch. engchi. i n U. 擾等問題，亦是照顧工作中常見的職業危害；又服務員因接觸服務對象的生活領域，比較容易有遭受性騷擾的風險(楊培珊，2000)。另根據研究發現，無論是在機構或居家服務，女性照顧工作者大多有被性騷擾的經驗，包括言語騷擾或是肢體上的碰觸。照顧服務員也常受到面臨傳染性疾病的風險，係因機構照顧模式屬於團體生活，容易有傳染性疾病造成大規模傳染，例如有結核病的病患，照顧服務員會擔心把傳染病帶回家影響到家人。. 16.

(30) 第三節長期照顧人力不足問題根據學者的研究，穩定的長期照護人力將直接影響照顧服務員與老人間的關係，而長期照護機構的高齡老人，他們因長期臥床以及多種慢性疾病，需依賴照護人員服務（葉莉莉，2004），依據 103 年衛生福利部長期照護資源盤點結果，目前我國長照人力，照顧服務員計 26,942 人，故以 105 年實施長照保險，涵蓋率 70%推估，需充實照顧服務員為 30,912 人，顯示照顧人力需培訓與擴展，補足人力缺口 (行政院，2015) 。茲分析學者研究，我國目前長照機構照顧服務人力問題如下:. 政治大. 立. ‧ 國. 學. 壹、長期繁重的照顧工作，影響年輕人從業意願. ‧. 長期照顧需由工作者提供全日日夜 24 小時不間斷之照顧服務，並提供專業服務協助，得以在地養老；但長期照顧工作雖然不需具備像醫院一樣的專業醫. y. Nat. io. sit. 護人員，卻必須提供各種優良環境、營養、復健、娛樂、諮商及管理等服務及. n. al. er. 基礎能力，更重要的是具備服務熱忱與任勞任怨的特質，才能從事這項工作。. Ch. i n U. v. 長期照顧工作者所需人格特質卻是多數現今年輕人所缺乏的，造成學校學生選. engchi. 填老人服務志願意願低落，爰如何找尋具服務特質學生投入，積極提昇照顧服務員之形象，為當今人力問題重要議題之一。. 貳、就業市場不佳的勞動條件，造成照顧人力難求目前不論是居家服務、社區服務或機構服務，顯示照顧服務人力難求的困境，主要原因歸納如下：. 17.

(31) 一、薪資待遇低廉：前述提及照顧服務員普遍薪資待遇不佳窘境，尤其是居家服務部分，由於個案變動的不確定性，使得薪資不穩及保障不足問題嚴重；即使是機構或醫院的看護工，日夜輪班沉重的照顧工作，也難有合理的相對薪資及福利，工與酬並不相當，使得工作者任職服務意願不高。二、社會地位及形象差：. 政治大刻板印象的觀念認為照顧服務為非專業性工作，社會形象低落。此外，提供服立. 照顧服務工作主要為身體照料及生活服務為主，工作辛苦繁重，又社會大眾有. 務過程中，常發生照顧服務員與服務對象對於服務內容認知不同問題，導致照. 參、缺乏職業發展前景，使得投入士氣低. Nat. sit. y. ‧. ‧ 國. 學. 顧服務產生工作倦怠與無力感。. io. er. 我國目前照顧服務員來源，主要根據衛生主管機關提出照顧訓練實施計畫，. al. 其訓練包括核心課程 50 小時及實習課程 40 小時，辦理之縣市政府得依其業務. n. v i n Ch 需求增加照顧服務分科訓練課程內容與時數，課程結束後經考憑及格者，由訓 engchi U 練單位核發結業證明書，即可從事照顧符務員工作，若有心的照顧服務員則可以另參與單一級照顧服務員技術士的考試。但對於教育培育之學生而言，前述 90 小時即可獲得照顧服務員資格，並無動機認為需要花 2 年至 5 年的二專、五專、二技、四技等正規技職教育時間來取得照顧服務員的資格，求職者所投入之時間未符其相對的投資成本。. 18.

(32) 肆、學校設計老人福利課程，偏重培訓管理人才受限於上述「長期繁重的照顧工作，影響年輕人從業意願」、「就業市場不佳的勞動條件，造成工作士氣低落」及「缺乏職業發展前景，使得投入工作士氣低」等人力問題，學校在考量招生吸引學生就讀策略上，常以管理服務之名，來避免社會刻板印象帶來之招生疑慮，以致現行學校教育，學系名稱與學制定位分歧，如在專科教育階段中，五專有老人服務事業管理科，二專有長期照顧科、老人照顧科、老人服務事業管理科；大學有老人（長期）照顧（管理）系、. 政治大. 老人服務事業管理系及老人福利與事業學系等。但長期照顧人力實際需求中，. 立. 以從事照顧服務人力為主，故於長期照顧人才培育實施計畫中，訂有持續養成. ‧ 國. 學. 老人照顧人力之策略，並定位於二專及高職進修教育階段。然而，在人力需求上雖以照顧服務員為主，但在學系設計上，卻以服務事業及管理為多，如此之. ‧. 人才培育規劃，將造成人力供需不對等，造成照顧人力需求仍不足，管理人力. Nat. io. sit. y. 則有過剩情形。. n. er. 第四節 a 提昇薪資待遇可行性 v. i l C n hengchi U 目前我國長期照顧計畫之人力運用部分，各類所需的人力中，以照顧服務員的供需差距最為顯著，也是最重要的第一線照顧人力，然而因照顧服務員的工作保障不足，人力流失率高，造成服務人力嚴重不足，面對高齡社會所需大量的照顧服務人力，應如何提昇照顧服務員的勞動條件？如何鼓勵更多人投入照顧服務員的工作？為重大討論議題之一，爰本文想就浩然敬老院照顧服務員的目前勞動條件所面臨的困境與問題做一分析；有關照顧服務員人力的規劃與培訓扮演整體長照計畫之重要角色，又照顧服務員的勞動條件的優劣，將影響 19.

(33) 長期照顧制度之發展進度。. 壹、薪資理論基礎目前實務上較能激勵員工工作士氣之薪資理論，主要有需求滿足理論及期望理論（林文政等人，2006），簡要說明如下: 一、需求滿足理論： Maslow（1954）提出五種層級的需求：生理需求（如飢餓，口渴）、安全需求（如. 治政身心不受傷害）、社會需求（如被人接納及友誼）大、自尊需求（如自尊心、身分立地位）及自我實現需求（如自我成長）。這些需求有順序性，滿足高一層級的需 ‧ 國. 學. 求之前需先求得低一層級需求滿足。而 Alderfer（1969）提出 ERG 需求理論，類. ‧. 似 Maslow 層級需求理論，不同在於 Alderfer 將 Maslow 生理與安全的需求歸類為生存需求，將社會需求稱作關係需求，以及將自尊需求與自我實現需求歸類為. y. Nat. io. sit. 成長需求。同時不認為滿足較低層次需求後，才會追求較高層次需求滿足，反. n. al. er. 倒是強調一個人的需求可能同時存在有數種，而且較高層級的需求無法獲得滿. Ch. i n U. v. 足時，將退至追求較低層次的需求滿足。由需求滿足理論可提供薪資制定者一. engchi. 些有用的指引，讓他們了解何種需求可以由某種薪資來滿足。二、期望理論： Vroom（1964）觀點，認為工作者努力工作意願的高低，取決於他認為行為後能得到某個結果的期望強度，及該項結果對他的吸引力。期望理論主要涵蓋期望（Expectancies）、工具（Instrumentality）與價值（Valence）等三個關係變數上，工作者認為組織給予之酬償能否滿足個人需求目標的程度，及這些潛在酬償對 20.

(34) 個人的吸引力有多高，也就是報酬的內容必須符合員工的需要，具有足夠的激勵性。如果想要產生努力工作動機，在薪資設計方面，除提供獎酬本身要具有足夠的吸引力外，在過程中也要讓員工產生適當的期望。. 貳、合理工作分析與評價工作分析為照服員的專業培訓提供了一個依據，各單位對每個照顧服務的工作內容和任職資格都有明確的規定，通過分析可發現人員與規定的差距，進. 政治大瞭解自身的工作。工作分析是制定公平合理的薪酬政策的基礎。通過工作分析，立. 而安排有針對性的培訓，如此尚可以據此對新員工進行職前訓練，並讓工作者. ‧ 國. 學. 對各個職務承擔的責任，及其從事的活動、資格的要求有較正確的評價，這樣就可依據各個職務在組織內部相對重要性的大小給予不同的報酬，從而確保薪. ‧. 酬的公平性，故分析照顧工作以勞力負荷程度及相應專業知能將成為評價合理. sit. y. Nat. 薪資之準據。. n. al. er. io. 工作評價是合理薪酬標準的基礎，正確的工作評價則要求深入地理解各種. i n U. v. 照顧工作的需求，這樣才能據以對組織的價值大小進行排序；又職務分析通過. Ch. engchi. 瞭解各項工作的內容、工作所需要的專業技能、學歷背景及工作的危險程度等因素確定工作相對於組織的價值，也可作為決定合理薪酬的依據。職務分析為薪酬管理提供相關的工作信息，通過工作差別確定薪酬差別，使薪酬結構與工作相關聯，進一步制定公平合理的薪資待遇。此外，實務上常用薪資待遇可酬要素的決定原則：一、所需之教育程度。二、所需之經驗。三、工作職責的範疇。四、在工作上監督及實行的本質。五、在工作犯錯的結果。六、工作投入之心智、肢體及社會需求。七、工作的工作條件等可酬要素（林文政等，2006）。 21.

(35) 參、建立專業分級培訓與薪資待遇結合機制照顧服務員為長照重要人力，而人力招募確實不易，本文擬依上開薪資理論、工作分析與評價以及薪資可酬要素分析，探討專業分級可行性，實施照服員分級之作法，依照服員能力設計具激勵性質的升遷制度，並結合證照制度之高時數照護訓練，以落實專業分級培訓。我國目前照服員採單一級認證，長照計劃補助費用仍屬定額，未能依老人之失能程度及個別複雜性納入考量，為使照服員量能提升，長照計劃補助費用及長照保險照顧服務給付，配合照顧服務. 政治大. 之勞力負荷、失能程度、失智照顧、疾病類型等納入給付考量，因此，發展照. 立. 服員專業分級制度，並設計工酬相符之補助標準及支付制度，將有助於照服員. ‧ 國. 學. 留任意願 (台灣衛誌 2015；34(6)：592-604) 。. ‧. 據此，建議因應不同類型之照顧模式，以重新調整工作方式，區分不同照顧模式，規劃照顧服務員不同工作職能與人力培訓制度互相結合，訂定專業. y. Nat. io. sit. 職能或職業證照為任用資格的目標，並提高不同照顧工作類型和薪資待遇的關. n. al. er. 聯性，在照顧人員培訓方面，目前日本已發展出非常完整的新職系建制及多元. Ch. i n U. v. 的培訓方案與培育認證，尤其是其各級人員之教育培訓及技職教育之設計，建. engchi. 立專業的肯定。日本針對照護專業人員，對執行長期照護服務依其職務職責不同，規範不等身份取得的途徑、培訓方案、進階研修規劃和認證。日本從介護福祉士進階至介護支援專員，有明確的規範職責，包括在專業定位與保障，且全國均有一致的資格認證方式，這些對浩然敬老院的長照人員教育訓練更應該是重要的參考。日本照顧專業的特色亦在於透過學校正規體系培育人才，促使年輕人投入長照市場。此外，日本為留住優秀人才，強調照顧人力的專業成長與職涯提升，並規劃升遷管道，使其經驗能反映在薪資報酬上，並讓照顧服務 22.

(36) 員可得到應有的重視與尊重，有助於提升其工作認同感與自我價值。更重要的是健全照顧專業的勞動條件與環境，如合理的薪資待遇、社會尊榮感及法定的保障等，才可拉近其與其他專業的距離，吸引更多人投入，才能有助於提升其社會地位。. 第五節小結綜上，長照工作繁重、薪資待遇低，且人力不足是目前各國都同樣面. 政治大廉的看護，加上工作的勞動條件欠佳，以致本國人即使受過免費培訓，實立. 對的問題，因為照顧服務員的職業尊嚴與社會地位不佳，常被視為薪資低. 際投入工作的意願低，使得長期缺乏勞動人口投入；年輕人畢業後投入就. ‧ 國. 學. 業市場意願也不高，致使許多政府長照服務計畫無法順利推展。. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 23. i n U. v.

(37) 第三章個案機構及其人力運用狀況第一節機構沿革壹、機構簡介臺北市立浩然敬老院（Taipei City Haoran Senior Citizen Home）原為臺北市提供老人安養服務的安養機構，該院隸屬於臺北市政府社會局，為目前臺北市少. 政治大年，為收容孤苦無依的老人，使其安享晚年。於 100 年原核定之床位數為安養立數公立老人福利機構中唯一能提供公費安養護服務的機構；該院成立於民國 75. ‧ 國. 學. 414 床、養護 86 床，合計 500 床，103 年基於院民適性分區照顧，重養護需求增加，故報請臺北市政府社會局修正核定床位數為安養 261 床、養護 139 床，合. sit er. io. 一、照顧類型分類:. y. Nat. 展。. ‧. 計 400 床，並期朝向安養、養護、失智及長照等併存之多層級功能定位機構發. n. a. v. l C 依老人福利機構設立標準第有關老人照顧類型之區分， 2 條規定，老人福利 ni. hengchi U. 機構四個照顧類型分類如下：（一）長照類型：. 以罹患長期慢性病，需要醫護服務的老人為照顧對象。（二）養護類型：以生活自理能力缺損需他人照顧的老人或需鼻胃管、導尿管護理服務需求的老. 24.

(38) 人為照顧對象。（三）失智類型：以神經科、精神科等專科醫師診斷為失智症中度以上、具行動能力，需受照顧的老人為照顧對象。（四）安養類型：以需他人照顧或無扶養義務親屬或扶養義務親屬無扶養能力，日常生活能自理的老人為照顧對象。. 立. 政治大. 二、浩然敬老院各照顧單位職掌：. ‧ 國. 學. 依上開老人福利機構設立標準區分四個照顧類型，且觀察各類型，對照該院目. ‧. 前有致中敬老組、致和敬老組及保健養護組三個照顧組室，前兩組室致中敬老. sit. y. Nat. 組及致和敬老組均以照顧安養老人為主，而致和敬老組及保健養護組同時併分. io. 類型及長照類型老人均以外包服務方式辦理。. n. al. （一）致中敬老組：(安養類型). Ch. engchi. er. 別再照顧養護類型及長照類型長者，保健養護組並有失智類型長者，目前養護. i n U. v. 收容老弱無依可以自理生活之長者，辦理院民生活照顧及生活輔導相關事宜。（二）致和敬老組：(安養類型) 收容老弱無依可以自理生活之長者，辦理院民生活照顧及生活輔導相關事宜。（三）保健養護組：(失智類型) 收容老弱無依無法自理生活之長者，辦理院民醫療保健及養護服務。 25.

(39) （四）業務外包: 1.. 長照類型: 上開保健養護組原有罹患長期慢性病，需要醫護服務的老人，屬於長照類型老人，目前委外給民間團體提供服務。. 2.. 養護類型: 上開致和敬老組原有生活自理能力缺損需他人照顧的老人或需鼻胃管、導尿管護. 政治大. 理服務需求的老人，屬於養護類型老人，目前亦委外給民間團體提供服務。. 立. 貳、入院條件. ‧ 國. 學. 一、年滿 65 歲以上低收入戶之臺北市民，符合下列各項要件：. ‧. （一）無直系血親卑親屬。. sit. y. Nat. io. n. al. er. （二）無自有住宅。. i n U. v. 二、另設籍臺北市年滿 65 歲，因特殊事故得經評估確認後，專案核准進院一定期限。. Ch. engchi. 三、申請人經醫療機構診斷罹患有法定傳染病，應於接受治療並確認無傳染之虞慮，始得予以入院。. 參、機構轉型為配合政策推動老人福利方向，開始建構以居家照顧及社區照顧為主之多層級照顧服務，並積極輔導現有及新設立之機構，發展成為結合家庭及社區生活為原則之多元綜合性福利機構；又浩然敬老院院民日漸老化，致衰老體弱進 26.

(40) 而失能，故該院成立醫療所以減少養護轉介，至 96 年 9 月 11 日廣慈博愛院裁撤後，該院成為臺北市唯一公辦公營公費之老人安養機構。惟臺北市近年來致力於推動社區化、在地老化、居家服務等相關社區性老人福利，以致進住安養機構人數逐年下降。另在院院民嚴重老化，安養及養護之照顧類型無法提供院民在院老化之需求，需增加照顧類型因應。自 97 年起著手機構轉型規劃作業，對於輕度失能及視障之院民專區照顧，以提供較妥當之照顧服務。為因應高齡化社會失能老人人數增加，故規劃機構轉型以因應社會發展，於 101 年專案簽. 政治大. 報上級市政府核定由安養護機構轉型為安養、養護、失智、長照等 4 種類型之多層級功能之照顧機構。. 立. ‧ 國. 學. 第二節臺北市政府老人照顧機構比較. ‧. 臺北市老年人口數已逐年攀升，至 105 年已突破 40 萬，因設籍人口數約. sit. y. Nat. 270 萬人，故老年人口比率已達聯合國定義之「高齡社會」標準，目前臺北. io. er. 市計有 112 間老人福利機構中，屬於公立或公設民營的僅有 5 間，目前公辦公營機構有兩間，分別為「臺北市立浩然敬老院」及「臺北市政府社會局. al. n. v i n Ch 老人自費安養中心」；而在公設民營機構方面分別為「臺北市文山老人安 engchi U. 養護中心」、「臺北市兆如安養護中心」及「臺北市至善老人安養護中心」。. 壹、臺北市政府社會局老人自費安養中心老人自費安養中心為臺北市唯一公辦公營的自費老人福利機構，現為公辦自費安養模式，位於臺北市文山區，成立於民國 72 年，松柏樓設於 72 年啟用，設有單人房 54 間，雙人房 42 間，安置 138 人，長青樓設於 80 年. 27.

(41) 啟用，設有單人套房 180 間，雙人（夫婦）房 30 間，安置 240 人。該中心係屬安養機構，共計可安置 378 位長者，該中心掌理老人安養服務，提供實質生活、精神活動、文康娛樂、健康指導及專業服務等事項，以業務性質觀之，中心業務職掌服務進住中心之老人，申請者應具備年滿 65 歲以上、現戶籍登記在臺北市，未患法定傳染病，精神病或其他嚴重疾病，且其健康狀態足以自理生活者等入住條件。因中心收容對象係能自理生活之老人，中心僅需提供住宿服務、膳食服務、醫護服務、緊急送醫服務、社交活動. 政治大該中心現住長者大部分是軍公教退休人員或眷屬，家庭支持體系多完善，立服務、日間照顧服務即可滿足住民需要；部分失能長者亦自備看護照顧。. 大多數長者有足夠退休金、儲蓄或有親友奉養接濟，經濟來源無虞。. ‧ 國. 學. 貳、兩家公立老人福利機構人力運用差異. ‧ sit. y. Nat. 兩家公立老人機構分別設置在北投、文山區，浩然敬老院主要收容無. io. er. 直系血親、無財產的六十五歲以上低收入戶，全程免費，並視經濟情況提. al. 供零用金，但入住條件相對嚴苛，另一家社會局老人自費安養中心，年滿. n. v i n Ch 65 歲以上，設籍並實際居住臺北市，健康狀態足以自理生活，具備繳費能 engchi U 力，均可入住。凡設籍北市並實際居住的 65 歲以上長者，只要身體健康可自理生活，並且無法定傳染疾病，兩家公立老人機構之差異，詳如表 3-1: 表 3-1 臺北市兩家公立機構服務類型及人力運用差異表老人自費安養中心. 浩然敬老院. 類型. 自費安養機構. 公費多層級照顧機構. 服務. 提供進住中心老人生活照自 101 年起由安養護機構轉型為顧、文康活動、健康指導及相安養、養護、失智、長照等 4 種 28.

(42) 關專業服務等事項。. 類型之多層級照顧機構，提供院民多層級連續性照顧，減少轉介安置。(目前核定安養 241 床、養護 159 床，規劃轉型建構多層級照顧之安養 195 床、養護 151 床、長照 30 床、失智 24 床). 條件. 年滿 65 歲以上，設籍並實際收容無直系血親、無財產的六十居住臺北市，身體健康狀態足五歲以上低收入戶，並視經濟情以自理生活，具備繳費能力，況提供零用金並且無法定傳染疾病. 人力. 安養機構法定人力與床位比為日間一比十五、夜間一比三十五. 立. 1. 安養機構法定人力與床位比為日間一比十五、夜間一比三十五。 2. 養護機構法定人力與床位比為日間一比八、夜間一比二十五。 3. 長照機構法定人力與床位比為日間一比五、夜間一比十五。 4. 失智型機構法定人力與床位比為日間一比三、夜間一比十五。. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. al. er. io. sit. y. Nat 費用. i n U. v. 自費免費(公費) ，並視經濟情況提供 (單人房月費 9 千 3 百多元至零用金。 1 萬零 7 百元，夫婦房月費 1 萬 5 千多元至 1 萬 8 千元。). Ch. engchi. 床位. 378 床. 400 床. 人力結構. 1. 105 年預算員額數：54 人 1. 105 年預算員額數：145 人 2. 公部門進用照顧人力身分: 2. 公部門進用照顧人力身分 (照顧人力 28 人) (照顧人力約 100 人) (1) 技工工友(適用勞基法) (1) 技工工友(適用勞基法) (2) 約顧服務人員 (2) 約顧服務人員 (3) 外包人員(適用勞基法). 29.

(43) 資料來源：本研究整理自兩家公立機構 106 年官方網站之公布資料由上表得知，浩然敬老院比較老人自費安養中心在照顧服務方面，法定人力密度比例需求較高，目前核定安養 241 床、養護 159 床（其中含管路 30 床），機構轉型建構多層級照顧機構之安養 195 床、養護 151 床、長照 30 床、失智 24 床，故所需照顧服務及護理人力較多。由於目前政府因長照政策方針已改變過去偏重機構照顧之政策，而開始發展以居家支持為主的策略。故各級政府之推動方向也會以居家照顧及社區照顧為主，機構照顧為輔，發展. 政治大. 多層級照顧服務系統；因此，為滿足居住機構之老人多元需求，老人福利機構. 立. 依老人需求提供機構式服務：住宿服務、醫護服務、復健服務、生活照顧服務、. ‧ 國. 學. 膳食服務、緊急送醫服務、社交活動服務、家屬教育服務、日間照顧服務、其他相關之機構式服務；浩然敬老院朝向安養機構轉型為老人長期照顧機構以結. Nat. y. ‧. 合家庭及社區生活為原則，並支援居家或社區服務。. n. al. er. io. sit. 參、臺北市公設民營機構簡介及其人力運用特性. i n U. v. 公設民營係指政府提供土地，建物及設施設備等，委託民間經營辦理提供. Ch. engchi. 服務，而硬體設備的所有權仍然歸政府部門，而硬體設備的經營管理權責交給民間福利機構管理；另政府除了收取權利金或回饋金之外，民間機構也要自行負擔其風險。以下簡介臺北市三家公設民營老人照顧機構基本資料: 一、臺北市兆如老人安養護中心臺北市兆如老人安養護中心係由台北市政府籌建，為感念徐李兆如女士的慷慨捐地，故以「兆如」命名，自民國 88 年成立，90 年後以公設民營模式委託. 30.

(44) 財團法人台北市私立恆安老人養護中心經營管理，其照顧服務模式為一綜合型多層級老人照顧機構，提供安養、養護、長期照護、日間照顧服務模式，並依老人照顧需求之差異，施行分區分級照顧服務。收容對象為設籍臺北市一年以上，年滿 65 歲，具生活自理能力，無開放性傳染病、精神病，另申請養護或長期照護服務者，需為日常生活、活動功能須依賴他人協助或管路留置之長者。二、臺北市至善老人安養護中心臺北市至善老人安養護中心為台北市政府社會局委託財團法人天主教耕莘. 政治大. 醫院辦理的公設民營老人福利機構，自 93 開始營運，臺北市政府為推動優質之. 立. 長者照護服務，並落實就地安老及照護社區化，設計完善的多層次安養護型式. ‧ 國. 學. 的至善老人安養護中心，位處陽明山，提供有雙人安養房，讓夫妻、兄弟及姐妹等具有親屬關係之長者可同居共住，並規劃懇親客房供家庭成員短期入住來. ‧. 陪伴長輩，讓入住長輩能與家人維持良好互動。申請入住資格為年滿 65 歲以上，. y. Nat. sit. 戶籍設於台北市滿一年，無法定傳染病之長者。又安養服務，以能自我照顧、. n. al. er. io. 具生活自理能力或輕度失能長者為主要服務對象；養護服務，經認定之專業人. i n U. v. 員評估為中度以上之失能長者或領有身心障礙手冊之長者，以無生活自理能力. Ch. engchi. 且專業性護理服務需求低之長者為主。三、臺北市文山老人養護中心. 財團法人獎卿護理展望基金會自 86 年起在台北地區提供居家護理服務，因應社會需求發展成為多元化經營的一個機構，於 90 年參與台北市政府社會局文山老人養護中心委託民間辦理，為台北市第一個公辦民營的養護合併日間托老之機構，提供養護日照型 46 床，日照 20，收留全日養護資格，為設籍台北市四. 31.

(45) 個月以上，年滿 65 歲以上，無精神病或傳染病，生活不能完全自理者。收留日間照顧資格，為設籍台北市年滿 55 歲以上，無精神病或傳染病之輕中度失能者。上述臺北市三家公辦民營老人機構之差異，整理詳如下表 3-2: 表 3-2 臺北市公設民營老人照顧機構之差異表機構. 服務類型. 收費標準. 兆如. 安養、養護、長照. y. 安養 153 床養護 237 床長照 82 床. n. er. sit. ‧ 國. io. 安養單人房： 24,000 元(10 坪)/月 35,400 元(15 坪)/月安養雙人房： 34,000 元(10 坪)/月 39,800 元(15 坪)/月養護床位： 30,000 元/月長照床位： 35,000 元/月（以上均含伙食）. ‧. Nat 文山. 安養 176 床養護 189 床長照 88 床. 學. 安養、養護、長照. al. 安養單人房： 24,200 元/月安養雙人房： 33,400/月養護床位： 25,000 元/月長照床位： 29,000 元/月（以上均含伙食）. 政治大. 立. 至善. 收容人數. Ch. 養護、日間照顧. engchi. 無公布資料. i n U. v. 養護 46 床日照 20 床. 資料來源：本研究整理自三家公設民營機構 106 年官方網站之公布資料綜上，公辦公營機構與公設民營機構在人員的運用上都需要符合法規的規定， 32.

(46) 依老人福利機構設立許可辦法與老人福利專業人員資格及訓練辦法，有明確的規定，故公辦公營機構與公設民營機構之人員資格及訓練並無差異。不過，公辦公營機構與公設民營機構兩者間人力運用差異，由於公辦公營機構所進用之人員必須為本國籍，且進用年齡需受 65 歲之限制，且不能進用雙重國籍者，故新住民(如外籍配偶)除非願意放棄原來國籍，否則不能擔任公職約僱服務人員；反之，公設民營機構主要人力運用差別，則可以運用外籍勞工從事服務，公設民營機構利用聘請外籍勞工的方式，且聘用外籍勞工可以使機構在人事費用負擔降低，但因. 政治大機構主要人力，卻較容易衍生其他管理上問題。茲整理公設民營機構與浩然人力立語言之隔閡，可能會導致溝通不良，服務品質降低之現象，外籍勞工為公設民營. 學. ‧ 國. 結構差異詳如下表 3-3:. 表 3-3 臺北市公設民營老人機構與浩然敬老院人力運用差異表. ‧. 浩然敬老院. Nat. 至善-自費安養、養護、長照. -安養、養護、長照、失智. al. sit. y. 公費多層級照顧機構. io. 兆如-自費安養、養護、長照. er. 類型. 公設民營老人機構. n. v i n Ch 安養機構法定人力與床位 e n g c h i1. U安養機構法定人力與床位. 文山-自費養護、日間照顧法定配置. 1.. 比為日間一比十五、夜間一比為日間一比十五、夜間一比三十五。比三十五。 2. 養護機構法定人力與床位 2. 養護機構法定人力與床位比為日間一比八、夜間一比比為日間一比八、夜間一比二十五。二十五。 3. 長照機構法定人力與床位 3. 長照機構法定人力與床位比為日間一比五、夜間一比比為日間一比五、夜間一比十五。十五。 4. 失智型機構法定人力與床位比為日間一比三、夜間一 33.

(47) 比十五。人力運用差異. 照顧人力可以運用外籍勞工從事服務，公設民營機構利用聘請外籍勞工的方式，且聘用外籍勞工可以使機構在人事費用負擔降低。. 照顧人力有技工工友及約顧服務人員，僅得進用本國籍，且年齡受 65 歲限制，不能有雙重國籍，故新住民(如外籍配偶) 除非願意放棄原來國籍，否則不能擔任公職. 資料來源：本研究整理. 第三節個案機構人力運用情形. 立. 壹、編制簡介. 政治大. ‧ 國. 學. 該院組織編制正式人員置院長 1 人，綜理院務；置副院長、秘書各 1 人，. ‧. 襄理院務；下設五組三室。其 106 年度預算員額如下：職員 55 人，駐衛警 4 人，技工、工友及駕駛 51 人，約聘僱人員 35 人，合計共 145 人。. sit. y. Nat. io. n. al. er. 一、目前照服員性別比例:. i n U. v. 該院從事照顧服務工作人員其性別八成比例為女性(含外包人員)，如下表 3-4:. Ch. engchi. 表 3-4 浩然敬老院現有照顧服務員性別比例男. 女. 總數. 該院人員. 10 人. 40 人. 50 人. 外包人員. 10 人. 39 人. 49 人. 合計. 20 人. 79 人. 99 人. 比例. 20.20%. 79.79%. 100%. 34.