立法委員的選區考量與立法參與：以農業法案為例 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學政治學系博士論文. 指導教授：盛杏湲. 博士. 學. 以農業法案為例. ‧. ‧ 國. 政治大立法委員的選區考量與立法參與：立. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 研究生：陳進郁. i n U. v. 撰. 中華民國 102 年 7 月.

(2) 感謝辭 9 年前，辭退立法院的行政工作，專心致力於學術研究及教學工作，當時的抉擇需要決心。現在回溯博士班進修過程，感覺漫長、但時間卻也飛快流逝。這期間，自己更磨練了耐力及毅力。我衷心感謝人生這階段，陪伴、鼓勵我的所有親朋好友！更珍惜這階段遇到的許多知己，讓我人生的成長體悟更多！最想感謝我的恩師盛杏湲老師，不僅在學業上帶領我進入另一境界，在指導過程，給我最大的包容，更鼓勵我、為我禱告，讓我平順度過一些挫折、低潮；. 政治大. 論文最後階段，盛師配合我的進度，辛苦修飾內容，特別令學生感動、銘記於心！. 立. 尊師陳義彥老師，在碩士班階段曾聆聽教誨，有緣於博士班繼續修讀尊師課程，. ‧ 國. 學. 並承蒙不時關懷、鼓勵，後學感激不盡！在立院上班時，曾與楊婉瑩老師有一面之緣，很珍惜後來有機會在博班修習老師的課，接受老師很多啟發，也很榮幸擔. ‧. 任老師的教學助理，亦師亦友，內心無限感激！有機緣與黃秀端老師認識，甚感. y. Nat. sit. 珍惜！黃老師一直關心我的論文狀況，給我許多鼓勵，實在萬分感激！口試委員. n. al. er. io. 吳重禮老師，非常辛苦檢視我的論文細節，給我許多很難得的修改建議，讓我未. i n U. v. 來學術研究，可多注意一些細節，衷心感謝吳老師的指教！. Ch. engchi. 大學及研究所的學長姊、同學，給我論文建議、給我生活上的鼓勵，是這階段的重要支柱。感謝銀珍學姐、文生學長、宏銘、登及、俐甫、陸輝、韻竹等同學，在學術上給我很多鼓勵、幫助！感謝賈毅、學勳老同學持續關心我的論文狀況！特別感謝明瑩學妹！協助我整理繁複的量化資料。在論文書寫過程，感謝立法院老同事的協助，及立院圖書館提供的智庫、網站搜尋系統。更要感謝所有接受我訪問的立法委員、助理及行政人員，您們的協助，讓我的論文增色、生動不少，也讓我得到許多寶貴的佐證資訊。博士班階段，除了學術研究及教學經驗的累積外，人生價值觀的成長更讓我.

(3) 特別珍惜！感謝陪我一起爬高山、慢跑的好朋友！您們培養了我值得珍惜的興趣、嗜好，讓我的價值觀更寬闊，可以走更長遠的人生道路。這個過程，感謝這群朋友相伴！更感謝台灣美好山林，帶給我的心靈慰藉，不僅磨練我的體力、耐力、毅力，更啟發我的人生哲學，讓未來的人生路更有意義！更值得期待！最後，我最需感謝我的父母及家族尊親，您們都是我的生活依靠、精神支柱，一路走來，關心、鼓勵不斷，謝謝您們永遠支持我！目前研究及教學環境在緊縮中，自己在學術上也有許多須補足之處。我珍惜這階段豐富的收穫！更深信：這階段所經歷的事，必定是人生難忘又美好的回憶！. 政治大. 不論如何，我還是會繼續堅持、努力走下去！. 立. ‧ 國. 2013 年冬. Nat. n. al. er. io. sit. y. 誌於台北北投. ‧. 學. 陳進郁. Ch. engchi. i n U. v.

(4) 立法委員的選區考量與立法參與：以農業法案為例. 論文摘要立法委員因連任動機及選區壓力，使國會議場的立法參與成為選區服務的延伸。立委會將陳情民眾的意見轉化為法律提案，以便向選民宣稱功勞；為展現立法績效，並會以「搭便車」或「加碼」等方式，積極追逐立法數量。若立委選區. 政治大言，向選民表態。立委或政黨雙方各自堅持立場，甚至政黨以黨紀懲罰，仍是另立. 的立場，與政黨政策方向不一致，立委可能以「切割」立場、表達異議的肢體語. ‧ 國. 學. 一種形式的妥協，立委也藉此免於選民究責。原則上，雙方會權衡得失，在政黨包容立委選區的壓力下，避免完全撕裂關係。. ‧. 本文以農業法案為例，用意在分析農業區與非農業區立委，於農業立法參與. y. Nat. sit. 度的差異。觀察對象從立法院第一屆增額立委時期至第七屆，參與度的測量針對. n. al. er. io. 首提案、共同提案及發言次數累加，但考慮提案的付出相對較高，故予以加權計. i n U. v. 算。統計結果，農業區立委相對於非農業區、民進黨相較於其他政黨，在農業立. Ch. engchi. 法參與度比較高，國民黨則是黨際競爭激烈的農業區立委較積極。此外，第二屆的國會全面改選及第七屆選制改為單一選區，對立法參與度皆有顯著影響。在方法的運用上，本研究測量農業立法參與度，以量化（立法紀錄編碼）為主，並藉質性資料（公報、報紙、訪談）輔助解釋。立委因選區考量促成的行為態樣，包括競逐立法績效及突顯異議立場的分析，則以質性資料的案例檢證為主，且以數據資料輔助佐證。. 關鍵詞：選區考量、立法參與、立法委員、立法行為、立法績效、宣稱功勞、表明立場、分配性立法、農業立法、立法院.

(5) Constituency Thinking and Legislative Participation by Legislators: The Case of Agricultural Bills Abstract Legislative participation in congress by legislators who want reelection and feel pressure from constituency is extension of servicing constituents. Legislators propose bills that transform from petitions of constituents in order to claim credit, and propose more bills to raise legislative performance by “free riding” and “raising the stakes.” Besides, legislators may “segment” position or express objection to conforming constituency if legislators and their party have different opinions. At this situation,. 政治大. legislators and their party maybe stand each position or party enforces punishment to. 立. maintain discipline that is another compromise, and legislators can avoid charge from. ‧ 國. constituency and each will avoid to tear both sides.. 學. constituency. In principle, party will tolerate legislators who feel pressure from. ‧. The dissertation applies case of agricultural bills aims to compare degree of legislative participation in agricultural and non-agricultural district. The range of. y. Nat. sit. observation is from First(additional members) to Seventh Legislative Yuan. The. al. er. io. degree to measure include first and joint proposal, speaking. However, the proposals. v i n degree in agricultural district was DPP’s degree was C more U h e nhighg cthanh non-agricultural, i more high than other party, and KMT legislators in marginal agricultural district still n. had weighted for more devotion than speaking. As a result of statistics, legislators’. actively participate in legislation. Furthermore, the Second’s democratization and the Seventh’s single member district had more influence on legislative participation. In research methods, the degree to measure legislative participation in agricultural bills mainly applies quantitative analysis(to code legislative records). Further, legislative behavior of raising legislative performance and standing objection position mainly applies qualitative analysis(bulletin, newspaper, interview). Key words: constituency thinking, legislative participation, legislator, legislative behavior, legislative performance, credit claiming, position taking, distributive legislation, agricultural legislation, Legislative Yuan.

(6) 目. 次. 感謝辭. ⅰ. 論文摘要（中文、英文）. ⅲ. 圖表目次. ⅸ 緒論 ·································································· 1 研究動機、目的及其重要性 .............................................1. 一、研究動機與目的. 政治大1. 二、本研究的重要性. 3. 立. ‧ 國. 學. 文獻檢閱 .............................................................................4. 二、立法如何連結選區. 8. 三、政黨與選區的抉擇. Nat. 10. 四、立法者的行動邏輯. 13. 第二章. al. n. 本節結語. Ch. ‧. 5. io. 一、選區影響立法行為. y. 第二節. sit. 第一節. er. 第一章. engchi. 16i n U. v. 理論建構與研究方法 ············································ 19. 第一節. 理論建構一：選區考量影響立委個人參與度 ...............20. 一、不同性質選制及選區的影響. 20. 二、不同積極度的立法參與表現. 22. 第二節. 理論建構二：立委個人與政黨趨向調和模式 ...............24. 一、立委個人不輕易踩所屬政黨的紅線. 24. 二、政黨包容區域立委表達立場的空間. 26. 三、以立法程序或技術讓雙方各自表述. 29. v.

(7) 第三節. 一、農業法案的篩選. 31. 二、量化方法的檢證. 36. 三、質性內容的分析. 40. 第四節. 第三章. 研究方法的運用 ...............................................................31. 本文的鋪陳架構 ...............................................................43. 農業政策與選區考量 ············································ 45. 第一節. 時空環境影響農業政策立法 ...........................................45. 第二節. 農業地區的社會結構與文化 ...........................................49. 政黨競爭下的農業政策方向 ...........................................56. 學. 第四節. ‧ 國. 第三節. 政治大選區考量對農業立法的影響 ...........................................51 立. 本章結語 ...........................................................................................61. ‧. Nat. y. 立委參與農業立法的分析 ······································ 63. sit. 第四章. 第二節. 變項的編碼原則與敘述統計 ...........................................70. 第三節. 選區與政黨屬性的影響分析 ...........................................79. 第四節. 屆別與其他因素的影響分析 ...........................................88. n. al. er. 立法參與程度的意涵與量化 ...........................................63. io. 第一節. Ch. engchi. i n U. v. 本章結語 ...........................................................................................93. 第五章. 競逐立法績效：提案與加碼 ··································· 95. 第一節. 立委個人爭取立法功勞的途徑 .......................................95. 第二節. 大量搭便車式提案出現的誘因 .....................................102. 第三節. 農會水利會等相關法案的案例 .....................................106. 第四節. 老農津貼有關制定及加碼案例 ..................................... 111 vi.

(8) 本章結語 ......................................................................................... 116. 第六章. 突顯異議立場：切割與妥協 ·································· 119. 第一節. 不與政黨撕裂關係的異議表達 ..................................... 119. 第二節. 農發條例開放農地買賣的案例 .....................................127. 第三節. 農村再生條例附帶決議的案例 .....................................132. 第四節. 老農津貼最終表決階段的案例 .....................................137. 本章結語 .........................................................................................144. 立. 結論：以選區考量為核心的立法參與 ····················· 147. 學. ‧ 國. 第七章. 政治大. 選區壓力促成立法表現 .................................................147. 第二節. 選區利益法案易受青睞 .................................................149. 第三節. 選區考量下的立法舞台 .................................................150. ‧. 第一節. er. io. sit. y. Nat. 參考書目 ····································································· 153 a. n. iv l C n hengchi U 壹、中文部分 .................................................................................153 貳、英文部分 .................................................................................168. 附錄 ··········································································· 173 附錄壹、立委有關農業立法參與度不加權的迴歸模型 .............173 附錄貳、相關農業法案的立法過程 .............................................175 一、「農業發展條例」立法過程演進表. 175. 二、「老年農民福利津貼暫行條例」立法過程演進表 181 三、「農會法」立法過程演進表. 187. 四、「農業金融法」立法過程演進表. 194. vii.

(9) 五、「農田水利會組織通則」立法過程演進表. 196. 六、「農村再生條例」立法過程演進表. 200. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. viii. i n U. v.

(10) 圖表目次. 圖 1-1：本文理論建構的概念 .................................................................................17 圖 2-1：本文鋪陳架構：選區考量下的立法參與行為 .........................................43. 表 2-1：農業相關法案名稱及制定修改日期 .........................................................31 表 2-2：台灣各縣市農業家庭人口比例 .................................................................38. 政治大. 表 2-3：深入訪談者的相關背景 .............................................................................41. 立. 表 4-1：立委關於農業立法參與度的測量值 .........................................................70. ‧ 國. 學. 表 4-2：農業區與非農業區立委的農業立法參與度 .............................................71. ‧. 表 4-3：立法院各政黨農業立法參與度的平均值 .................................................72. sit. y. Nat. 表 4-4：立法院各屆次農業立法參與度的平均值 .................................................74. n. al. er. io. 表 4-5：立委的地方派系背景與政黨、選區、農業立法參與度的交叉分析 .....78. i n U. v. 表 4-6：立委關於農業立法參與度的迴歸分析（3：2：1 加權比例） ..............80. Ch. engchi. 表 4-7：農業立法參與度最高 2%的選區及政黨背景分析 ..................................82 表 4-8：2008 年總統大選兩大黨於各縣市的得票率 ............................................84 表 5-1：立委關於農業法案提案條文數的分析 ...................................................100 表 5-2：立委關於農業法案提案人數的分析 .......................................................103 表 5-3：立委關於老農津貼提案加碼的分析 ....................................................... 113 表 6-1：1999 年農發條例的搭便車修正提案情形 ..............................................131 表 6-2：農村再生條例制定案各提案者內容的比較（第七屆立法院起） .......134. ix.

(11) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(12) 第一章第一節. 緒論. 研究動機、目的及其重要性. 一、研究動機與目的當 2000 年台灣經歷劃時代的首次政黨輪替時，所有目光焦點，都集中在政權移轉或中央政府面臨分立政府的問題（吳重禮，2000；吳重禮、林長志，2002；黃秀端，2003；盛杏湲，2003a；楊婉瑩，2003；陳宏銘，2005；吳東欽，2007；歐陽晟，2008）；其後，政治局面漸漸形成「藍綠對抗」的緊繃態勢，這更強化. 政治大. 一般人對政黨互動的刻板印象。然而，在政黨輪替前，有一段選前朝野立法互動. 立. 的插曲，雖然已被政權移轉的焦點掩蓋，卻頗值得玩味。這是有關「農地買賣」. ‧ 國. 學. 是否鬆綁的議題，很耐人尋味地，1998 年底碰巧第四屆立委改選，當時國民黨「老農派」立委已群起施壓該黨的決策核心，行政部門最後仍未鬆動，甚至時任. ‧. 總統及國民黨主席的李登輝，為了抒解立委壓力也說出願「下跪」的激烈語言（邱. y. Nat. sit. 燕玲；李順德；田世昊；林晨柏，1998），希望扭轉立委立場。可是，1999 年底，. n. al. er. io. 也不過事隔一年，卻只因為 2000 年激烈的總統大選在即，國民黨的立場迅即鬆. i n U. v. 動。這個過程，一方面讓我們看到立委個人面臨選舉或選區壓力時，可能促動的. Ch. engchi. 積極作為；另一方面，也看到政黨及行政部門，面對選舉及黨內立委的壓力，對長期固守政策的改變。這是一個小案例，卻也引發筆者想探究：立委若是積極參與立法，甚至在政黨內部，不惜表現激進的肢體動作及語言，其背後究竟隱含著什麼壓力或動力來源？而立委提出法案，究竟會考量哪些因素或策略？提案後，他又會採取哪些運作方式呢？當然，國會是集體決策的場所，立委單憑個人力量，很難完成立法。所以，必須集結團體的力量，同性質選區、交情好的同僚立委、同黨立委、黨團部門、行政部門等，都是集結、溝通、協調、說服、交換的對象。甚至，不牽涉政治角力的法案，還可連結不同黨的合作、同盟關係，讓法案快速通過。前述案例，最 1.

(13) 後通過時，即聯合國民黨、民進黨朝野兩大黨的力量，讓法案即使在小黨（新黨）的阻撓下，仍能快速通過。顯然，在立法過程中，「集體壓力」是很好的策略，類似農地自由買賣的議題，為何會構成這麼大的集體壓力，讓行政部門、朝野大黨都必須妥協、屈服？這是跨黨派的共同立法作為（除了小黨突顯異議立場的立法表現），也跨越藍綠兩大黨激烈對峙的刻板印象，這也吸引筆者想一探究竟，在意識型態的對立外，從另一角度去觀察立委的立法行動邏輯。由於深入探討農地開放的立法議題，引發筆者進一步想分析更多其他農業相關法案。「老農津貼」的加碼議題，又是另一個民眾關注的案例。1995 年制定時是 3. 政治大兩大黨似乎都看中這個向農民「邀功」的好機會，拼命「加碼」，以致 2005 年立立千元，2003 年民進黨執政時的行政院提案增加為 4 千元，並立法通過。其後，. ‧ 國. 學. 法通過提高為 5 千元、2007 年提高為 6 千元、2011 年又再立法通過提高為 7 千元。這個過程，雖然有個別立委提醒國家財政支應能力的問題，但幾乎沒有個別. ‧. 立委或政黨「敢」去阻擋相關的立法程序，反而是擔心在過程中沒有付出貢獻。. sit. y. Nat. 為何在這個案例中，有為數不少的立委「不落人後」，不論在提案或立法發言、. al. er. io. 運作，搶著作出貢獻（留下立法紀錄）？而不同黨立委間，也都沒有因為黨派立. v. n. 場，而留下阻撓立法的紀錄。這又是跨越黨派對立的一致立法現象，而阻撓因素. Ch. engchi. i n U. 反而出現在行政部門及政黨內部，這是農業法案性質較特殊之處。然而，並非所有農業法案都有跨越藍綠對立的現象，農會、水利會的相關法案，即呈現不同立法態樣。有關「農會法」中農會幹部的產生方式，一直都具有一些爭議性。由於農會牽涉地方派系問題，農會幹部是由監督機關「遴選」，或由會員「直選」，還有農會幹部的資格條件，都會牽動整體派系結構。另外，農會信用部的裁撤或重整，也關係地方勢力與農會金庫的互動。這些農會相關的議題，朝野兩大黨一直是處於對立面，不同於前述案例的立法結盟關係。此時，立委與所屬政黨的立場一致，立法參與的「主角」移至政黨，立委個人的表現空間被壓縮，但立委仍需藉此機 2.

(14) 會向選民邀功。這是另一個觀察角度，在政黨主導的立法過程中，立委個人在與所屬政黨意見一致的情況下，立委究竟只是作為單純跟隨者的角色，還是會藉機爭取個人立法表現（或貢獻）的機會，此亦為筆者冀望了解的問題。二、本研究的重要性有關台灣立法院的立法運作，一般民眾或傳播媒體比較會關注「藍綠對抗」的政黨競爭問題；但這樣的刻板印象，很容易造成誤導。政黨競爭的立法型態，只是一部分的策略，還有更多政黨結盟的態樣，我們同樣不能忽略。立法過程其實是合縱連橫、既合作又競爭（楊婉瑩，2003）的現象，必須從立法的策略與動. 政治大. 機出發，才比較可以掌握立法過程的全貌，也才能解釋完全不同的立法型態。. 立. 另外，立法過程的研究，集體的競爭、對抗，比較容易被觀察到；但不要忽. ‧ 國. 學. 略，立法委員個人是最基本的行為者，立委個人的動機與策略，更是形成不同立. ‧. 法型態的重要元素。還有，立委個人與政黨、與行政部門的關係，都牽動不同立. io. al. er. 立委角度出發，或許可以看到比較不一樣的立法過程。. sit. y. Nat. 法樣貌，值得我們細加探討。在研究者關注政黨集體競爭的同時，本研究從個別. v. n. 再者，研究立法行為者，皆很清楚尋求連任是國會議員的主要動機，為了連. Ch. engchi. i n U. 任，選區考量的因素又極為明顯。但選區考量又如何與立法參與作有效連結，甚至可以得到合理的檢證，而不停留在抽象的想像、推論，此為本研究的重要目標。尤其是本文以台灣立法院的運作經驗為觀察對象，可以將外國國會的立法行為理論，應用在台灣經驗，也讓抽象理論得以真正活化，具體呈現有理論意涵的立法院運作實況。本研究以農業議題為案例，重點不在探究農業政策的適當與否，而是要藉由此項議題，來觀察立委個人的立法行為。因此，研究成果並不期待多一篇台灣農業政策的探討作品，比較期待的是，由此觀察更多台灣立法過程中，立委有關立法參與的運作邏輯、因果推論，及不同表現樣貌。同時，也藉由量化與質性的研 3.

(15) 究方法，檢證前述推論，讓立委的立法參與理論，得以和實務結合，此將有助於累積立法行為研究領域的成果。. 第二節文獻檢閱傳統政治學探討國會議員（代議士）的角色功能，有兩種主要學說，即「代理」（delegate）說及「委任」（trustee）說：前者須忠實反映民眾意見，在角色上僅能作為意見傳達者；而後者須有國會議員的個人判斷，以產生最符合「公益」的立法原則。儘管有不同學說的觀察角度，但從人的「理性」邏輯切入，一般人. 政治大. 的理性行為就是以追求最少代價，而能夠得到最大獲利為目標；不論選民或候選. 立. 人，皆會依此理性來思考、表現其行為。. ‧ 國. 學. 在現代民主選舉制度的設計下，候選人必須得到選民支持，才能獲得選票，. ‧. 進而當選或連任。而就現任國會議員的理性動機來看，學者提出的可能動機包括. y. Nat. 連任、在國會發揮影響力、制定好的公共政策、作為生涯發展的晉身之階、私人. er. io. sit. 企圖、服務選區、推動總統的政策等（Fenno, 1973; Hall, 1987）。雖然國會議員的動機可以因個人取向差異而作更廣泛的羅列，但最主要還是 Mayhew（1974）. al. n. v i n 所說的：為了下次選舉能夠連任。連任是其他動機的基本根源，連任動機也主導 Ch engchi U. 國會議員的其他作為。不論國會議員想繼續發揮影響力或尋求更好的生涯發展，都需仰賴選票的持續支持；無法繼續連任，其他目標都可能成為泡影。就此理性邏輯而言，因為選區是國會議員尋求連任的基礎所在，國會議員絕對無法忽視與選區的關係。另外，就國會議員在功能上的發揮來觀察，第三世界發展中國家的國會議員，比較重視選民服務與資源分配問題，而立法的介入較狹隘，也少有公共政策議題的辯論（Mezey, 1985）。但現代民主國家，國會功能的健全，除了服務選民、監督政府等代表性功能外，立法參與或立法決策的積極功能亦備受關注；而且，. 4.

(16) 立法問政的表現，同樣可能影響國會議員的連任與否。不過，在理性邏輯上，國會議員的立法參與，仍然與選區最有可能產生密切關連。以下即從幾個不同角度，來檢視兩者的關係。一、選區影響立法行為國會議員為了要連任、獲取選票，經營選區是最主要的基礎，其中區域選出的國會議員又較比例代表（台灣稱全國不分區代表）更為明顯。Mayhew（1974, 1987）以美國國會議員為觀察對象，說明其為了連任，會持續進行三種活動：宣傳（advertising）、宣稱功勞（credit claiming）、表明立場（position taking）。宣傳. 政治大. 如拜訪選民、非政治性演講、發行關懷民眾的小手冊、婚喪喜慶的道賀及慰問信、. 立. 編印選區的通訊小報、在報紙發表專欄、上廣播及電視節目、作民意調查等，這. ‧ 國. 學. 些活動無非就是要加深選民的印象，建立個人熱心服務的「好品牌」。宣稱功勞則是為了取得選民更多的信任，國會議員必須強調個人的貢獻，個人帶了多少「特. ‧. 殊利益」（particularized benefits）給選民，而且那些利益最好可以讓選民直接感. y. Nat. sit. 受到。另外一種特殊利益的進行方式，是做選民的「個案服務」（casework），這. n. al. er. io. 是由國會議員辦公室的專業幕僚直接處理的個案，有時與國會立法沒有直接關. i n U. v. 係。此外，表明立場是一種態度的陳述，不一定要有所作為，最常見的方式就是. Ch. engchi. 在議場上的演說及記名表決（roll call vote），或者利用傳播媒體、接受採訪、或出版通訊等方式來表達。針對某些牽涉立場的議題，國會議員必須清楚表明，否則會激起其選區選民的反感，可能對未來選舉造成不利的結果。以上描述國會議員為了爭取選區支持，所進行的活動，大致已勾勒出國會議員的主要行為活動。但其實這些活動，若以政黨為觀察對象，同樣會有類似行為，因為政黨為了存續，也會有選區的考量。尤其在弱勢的小型政黨中，為了立法策略考量，更會積極去從事這些相關活動（蔡韻竹，2009）。Mayhew 還進一步說明，為了從事這些活動，或達成這些目的（宣傳、宣稱功勞、表明立場），在國會的集體決策機制下，在立法時會產生幾種效應，包括重大法案的延宕、法案有 5.

(17) 強烈的特殊利益傾向、法案比較會服務有組織的群體、法案的運作過程充斥象徵主義（符號、形式主義）的意味。因此，國會立法的特殊主義（particularism）或侍從主義（clientelism）特質，與國會議員的「選區取向」息息相關。另外，Fenno（1978）以參與觀察方式，長期研究美國 18 位不同類型選區背景的眾議員，歸納他們所認知的選區（constituency）， 1 類似同心圓的組合，依親疏程度區分為（1）個人（personal）選區──最親密、「死忠」的支持者；（2）主要（primary）選區──強烈表示忠誠的支持者；（3）連任（reelection）選區── 所有支持者；（4）地理（geographical）選區──依選舉行政區劃分的選民。不過，. 政治大深，他特別稱其為「選區風格」立（home style），此風格也會影響國會議員在國會 Fenno 強調每位國會議員的行為模式畢竟有所不同，受到「選區特質」的影響很. ‧ 國. 學. 的問政風格（Washington style）：例如以議題取向為風格的國會議員，在立法過程的政策立場會比較明顯；相對地，非議題取向風格（包括直接面對選民、選區. ‧. 服務、社區領導者等風格）的國會議員，比較少被政策立場所束縛（Fenno, 1978：. sit. y. Nat. 230-231）。. n. al. er. io. 選區取向發展的結果，將會漸漸累積屬於國會議員個人特質的選票，此即學. i n U. v. 理上所稱的「個人選票」（personal vote）。個人選票是選民基於國會議員的個人. Ch. engchi. 特質、過去的活動紀錄所作的選票支持，並不是因為政黨、階級、宗教、族群等認同因素而支持，也不是因為對執政的政府表現或經濟狀況所反映出來的投票抉擇。在美國，國會議員為累積個人選票，會積極從事選區服務，因此也讓現任者取得較多優勢（Cain, Ferejohn, and Fiorina, 1984; 1987）。國內研究方面，盛杏湲（2000）研究第三屆立委發現：若以區域立委而言，有高達 63.7%是以選區的意見為重；而立委的不同取向，會影響其行為模式，政黨取向的立委較重視立法表現，選區取向的立委則較重視選區服務。另外，國會. 1. 在此的選區（constituency）即代表支持的選民，可能散見於任何地方，並不限於地理上劃分的選舉行政區（district）。 6.

(18) 議員票源愈集中在某一選區，他會特別傾向表達該選區的意見，並傾向作選區服務；若國會議員的票源分散，則反應的是整體選區的意見，並傾向作立法問政（盛杏湲，1998：90；1999：100）。此外，在第三世界國家，國會議員的立法功能並不明顯，但作為選區與政府間的溝通橋樑、資源分配及選民服務等角色卻非常重要（Mezey, 1985）。根據國外研究發現，收入及教育程度愈低的選民，因為不知如何透過適當管道來爭取權益、為自己申冤，所以愈需要議員來幫他們；而都市化程度愈高的地區，由於選民和政府的接觸愈頻繁，造成選民尋求個案服務的數量也相對增加（黃秀端，. 政治大程度高的地區或落後的鄉村區，國會議員都有積極服務選區的動機。立. 1994：20-21）。因此，不論民主先進國家或所謂第三世界國家，也不論是都市化. ‧ 國. 學. 在選區的特徵中，都會區與鄉村區（農業區）是較大的兩個分野，國會議員對此兩類區域爭取選票的模式也有些差異。理論上，都市化程度愈高的地區，選. ‧. 民在政治上愈成熟，也愈可能留意國會的議事，因此國會議員會較著重立法問. y. Nat. er. io. 都會區的立委（如台北市），同樣很用心作選區服務。. sit. 政，而較疏於選區服務；但依據黃秀端（1994）與盛杏湲（1999）的研究，即使. al. n. v i n 相對地，在鄉村的農業區，由於傳統地域觀念、宗族勢力的結合，再加上選 Ch engchi U. 舉的恩怨對立，很容易形成不同的地方派系或地方勢力（趙永茂，1978；廖忠俊， 1997）。地方派系與民意代表的結合，雙方都有理性基礎：一方面地方派系需要一個可以保護他們、幫他們代言、或帶給他們特殊好處的代表，另一方面議員也需要動員他們參與政治活動或投票支持，此即形成「恩主─侍從」（patron-client）關係。議員並透過大樁腳（brokers）、小樁腳的上下連結及動員監視，將此恩侍關係結合成金字塔狀的網絡關係（Kitschelt and Wilkinson, 2007），這是更有效率的動員系統。國會議員對其選區地方派系的服務會格外重視，也會積極與地方派系取得互惠關係，為的是能在選舉時有效動員這些地方派系，以爭取較高的勝算（黃德福，1994）。若從候選人票源的集散度來觀察，也可發現地方派系支持者 7.

(19) 的票源較為集中（盛杏湲，1998），由此亦可推知此類立委高度依賴派系的取向。在地方派系特別坐大的選區，派系出身的候選人，甚至不需要政黨支持也可以當選，其派系利益已超越政黨或國會的整體考量；派系取向的立委，傾向於勤跑基層，也傾向於爭取地方建設利益（黃秀端，1994：18）。二、立法如何連結選區國會是合議制機關，必須由一群為數不少的國會議員來作決議。在這過程中，就會產生如 Olson（1965）所言的集體行動問題或困境。但由於選區考量，個別國會議員都想帶特殊利益的法案給其選區，又為解決集體決策的難題，所以. 政治大. 最好的辦法，就是與其他國會議員作互惠式的利益交換，才有可能達到立法目. 立. 的，此即美國所謂「滾木（logrolling）立法」或「肉桶（pork barrel）立法」產. ‧ 國. 學. 生的背景（Ferejohn, 1974）。在這樣的立法過程中，依賴利益交換而形成多數，並且有機會可以主導立法內容（Baron, 1991）。某些肉桶立法的內容，可以讓現. ‧. 任的國會議員，將好處帶回選區（原意是「將培根帶回家」: “bring home the bacon”）. y. Nat. er. io. 2010）。. sit. （Thompson, 1986; Stein and Bickers, 1994），或藉此向選區宣稱功勞（Chen,. al. n. v i n 另外，這些帶給選民特殊利益的立法內容，散見於各種不同類型的法律案或 Ch engchi U. 預算案，其政策利益主要集中在少數特定區域的選民，但成本須由全國納稅義務人來共同負擔，這種現象稱為「分配政治」（distributive politics）或「分配立法」（羅清俊，2009：14）。就國會議員的理性動機來看，分配政策的成本低（主要是立法過程中的互惠行為），但爭取選票的效益卻是很大的，因為獲利的對象明確，選民容易感受得到，國會議員欲向選民邀功，也比較有具體的施力點。不過，國會議員在考慮帶好處給選區時，也會有社會形象或大眾輿論的道德壓力，所以在制定這些政策時，必須隱藏實質的獲利目的，而用另一種民眾較能接受的訴求來呈現，例如補貼政策、稅率減免、保證價格、控制額度、控制執照. 8.

(20) 的發放條件等，這就是「尋租」（rent seeking）的立法現象（Parker, 1996: 13-14），國會議員用這種方式立法，名目上並沒有牽涉預算的實質分配，但獲利的特定選民，絕對可以清楚感受，這也是選區取向的考量所呈現的結果。然而，分配政治的交換過程並非只存在於國會議員之間，Evans（2004）觀察美國國會立法過程，即看到一種特別現象：就是政府或政黨為了推動集體取向的政策，但擔心立法過程無法順暢完成（可能遭部分國會議員杯葛），或政府希望快速完成立法，就利用與個別國會議員（每個國會議員交換的標的不同）交換不同的「肉桶立法」；然後結合這些交換的國會議員，形成多數，順利地完成集. 政治大說是政府推展施政的一種立法技巧，其關鍵即利用個別國會議員選區考量的理性立體政策性的法案。這是一種結合分配利益的法案，來交換集體政策性的法案，可. ‧ 國. 學. 動機。. 此外，有一個國會議員的認知問題，必須進一步探討。經由文獻整理，我們. ‧. 都已經理解：選區選民影響國會議員的立法作為很深，但是，選區選民的態度是. y. Nat. sit. 否都那麼明顯？或國會議員是否都可以感受選區選民的態度，而進一步為其立法. n. al. er. io. 呢？這在實證研究上，並非簡單之事。Miller 和 Stokes（1963）曾以國會議員的. i n U. v. 記名表決與選區選民的議題立場兩者，來檢測其相關程度，結果發現：選民比較. Ch. engchi. 關注的公民權法案，國會議員較會採取選區取向；而選民較不關注的外交政策，則國會議員比較有自由空間選擇自己的取向；另外，政黨比較關注的社會福利法案，國會議員比較沒有空間跳脫政黨取向。換言之，若某議題對選區選民很重要，且國會議員能感受到選區選民的態度，則國會議員相當能反應選區選民的意見；然而，若某議題對選區選民不那麼重要，或國會議員無法了解選民的態度立場，則國會議員投票時，較有自由的空間；另外，政黨立場也可能對國會議員的投票發生作用（盛杏湲，1999：91）。前述 Miller 和 Stokes 的研究，在學術上堪稱經典，但在研究方法上也頗受批判：首先，用國會議員的記名表決與選區選民對法案的態度立場，來檢測其相 9.

(21) 關程度，Achen（1978）質疑這樣的相關程度無法反映國會議員的代表程度（盛杏湲，1997b：41-44）。其次，Eulau 與 Karps（1978）認為觀察國會議員的代表行為，不能只是看立法政策的回應，還有服務、分配、象徵性的回應，這樣才能含蓋代表的意涵。另外，Weissberg（1978）也提醒大家，代表的概念不只是國會議員與選區間的「一對一」對應關係（dyadic representation），民眾也不可能注意那麼多的政策面向；國會議員有許多時候，在功能上，仍然屬於集體性的代表（有自行決策的空間）。大致上，上述批評者著眼於「代表」的概念，主要在探討什麼是「好的代表」？. 政治大議員如何認知選區選民的態度，並且不違逆選區選民的態度，以避免選票的流立不過，本文並不打算深究什麼樣的立法行為才是好代表，本文的主軸在推敲國會. ‧ 國. 學. 失。由研究結果可知，有許多複雜的變數：選民不會注意那麼多的政策面向、選民對各種政策態度不一定明顯、強度也不一定相同、國會議員對選民傾向有不同. ‧. 的主觀認知等。原則上，選區態度強烈的，國會議員必然會表示一致態度；政黨. sit. y. Nat. 政策態度明顯者，同黨國會議員大多也會尊重；而政黨政策與選區態度不一致. al. er. io. 時，國會議員被迫只能選擇迴避或說服政黨；但其實絕大多數立法政策，國會議. v. n. 員還是有一些自由抉擇的空間。有關國會議員面對政黨與選區的態度不一致時，. Ch. engchi. i n U. 如何作出抉擇？本文以下單元再進一步整理文獻。三、政黨與選區的抉擇. 為了解決 Olson（1965）所言的集體行動問題或困境，現代民主國家的國會運作，政黨扮演非常關鍵性的角色。Cox 和 McCubbins（1993）統計美國國會有關記名表決的投票趨勢，發現 1980 年代後，依政黨取向投票的現象有提升趨勢。這種現象的產生，可能有許多不同背景，例如國會程序上的改革（為改善無效率的缺點）或政黨領導力的強化。盛杏湲（2000；2003b）歸納政黨可以主導立法角色，是因為可以提供以下誘因：（1）同黨議員是政治上的生命共同體；（2）政黨可提供立法聯合的基礎；（3）政黨可提供議員必要的立法資訊；（4）政黨掌控 10.

(22) 一些重要資源。不過，這些政黨可以運用的誘因，並非晚近這些年才擁有，早期的政黨，同樣具有這些誘因，但為何國會議員的政黨取向仍有一些起落呢？顯然，國會議員也會評估政黨取向對他們有利或不利，因此造成不同時空環境，政黨取向有一些浮動的現象。Cox 和 McCubbins 的研究也發現，政黨的紀錄（party record）、政黨聲望（reputation）都會影響國會議員個人的連任基礎（Cox and McCubbins, 1993: 110-122），所以，國會議員會看選舉當時，選民對其政黨的印象是否良好，來決定應否偏向政黨取向。. 政治大. 國會議員是否忠誠於其所屬政黨，或許應視不同環境條件而定。Aldrich and. 立. Rohde（2001）說明 1970 年代是「改革的年代」，美國兩黨基於不同動機，都做. ‧ 國. 學. 了一些制度的改變，增加黨領袖安排委員會的影響力，甚至可以決定委員會主席的人選。相對地，就弱化原來委員會主席及個別議員的權力。由於這樣的背景原. ‧. 因，1970 年代開始，國會議員依政黨態度投票的比例逐年上升，政黨對立也漸. y. Nat. sit. 漸升高。Aldrich and Rohde 乃發展出一套理論，稱為「條件式的政黨政府」. n. al. er. io. （conditional party government, 簡稱 CPG），看看在政黨忠誠及政黨對立升高的. i n U. 情況下，國會議員個人的選舉動機發生了什麼變化。. Ch. engchi. v. CPG 假定政黨內部偏好的分歧愈小，國會議員較願意授權給政黨領袖。進一步推論，若兩黨內部意見分佈很類似，黨內少數突顯政策意見，不會影響黨內多數；但若兩黨意見分佈很不一樣，黨內少數意見，就可能讓黨內多數者很不愉快，這時候，黨內多數就會有動機授權給其政黨領袖，以便阻止少數強出頭。所以，CPG 的「條件」即視兩黨內部偏好同質性，及兩黨的衝突程度而定。同質性、衝突性愈高，愈可能授權給該黨領袖，反之亦然。選民對政黨意識型態的強烈認知，也會影響國會議員的政黨取向。Aldrich and Rohde（2001）根據 1996 年美國對兩大黨的調查資料，顯示兩黨在「自由─. 11.

(23) 保守」間的自我意識愈趨明顯，即兩極化現象比以前更普遍，此時，選民投票的政黨取向強烈，國會議員的政黨取向會跟著明顯，而政黨的領導力也會更加強勢。這種現象，表面上國會議員的政黨取向更趨顯著，但背後其實也有選區選民的強烈意識型態壓力，因為根據 Fiorina 的分析，意識型態強烈的選民，投票率會比較高（Aldrich and Rohde, 2001: 278），國會議員當然會把握這種有利的政黨取向。另外一種理論，將國會議員的所屬政黨，比擬為委託代理人。Sinclair（1999）以觀察美國國會的轉型，對國會議員個人與政黨（黨領袖）的互動關係，發展出. 政治大以成本效益的角度為基礎，認為國會立法是繁複又耗費資源的工作，多數國會議立. 「雇主與代理人關係理論」（principal-agent theory, 簡稱 P-A Theory）。這個理論. ‧ 國. 學. 員寧可「搭便車」，而將資源與時間用在別處（例如選民服務）。但如果國會議員都這麼做，立法就可能停頓，這樣將不利他們當選。此時，政黨是可以解決此困. ‧. 境的有效機制，因此，國會議員（雇主）會將他們的權力及資源，委託給政黨（代. sit. y. Nat. 理人）來主導。如果國會議員覺得政黨的代理是忠誠而有效的，對他們的連任利. al. er. io. 益也有好處，他們就會服從政黨領導；一旦發覺政黨的代理不忠誠，又無法帶給. v. n. 他們利益時，國會議員就會收回他們的委託關係（盛杏湲，2000：38-39）。. Ch. engchi. i n U. 台灣立法院有關代表行為的研究，盛杏湲（2000）早期的研究發現：1980 年代中期後，有自政黨取向轉向選區取向的趨勢，其原因是當時民進黨漸漸茁壯後，由黨際競爭促使黨內競爭激烈化，更促使立委在 SNTV 選制下有積極建立個人選票的動機，甚至不惜與各自政黨的立場相違背。不過，立委的代表取向會受到其得票方式、政黨歸屬及選區型態的影響：愈需要靠選區力量當選、國民黨籍、同質性較高的選區，愈傾向採行選區取向。其後，盛杏湲（2005）的另一研究，仍然維持立委重選區取向的觀點，並依立委深入訪談的內容，歸納四個主要原因：（1）爭取個人選票的連任考量；（2）為爭取有限資源的分配，寧可犧牲集體利益；（3）立委個人在立法決策上的無力 12.

(24) 感（政黨掌控），轉而用心經營選區；（4）政黨間的惡性競爭，讓立委轉而服務選區，比較不會得罪選民。另依立委助理的問卷結果作細部分析：不分區與僑選立委重視國家整體取向，原住民立委則重視選區取向；台北市立委較其他區域立委重視國家整體取向；親民黨、台聯、民進黨立委都較國民黨立委重視國家整體取向。四、立法者的行動邏輯選區是影響國會議員立法行為的主導因素，國會議員基於選區考量，在不同類型的立法參與行為，其積極度仍有差異。Hall（1987）分析國會議員的正式立. 政治大. 法參與，將其分成幾個層次（括弧內數字代表權重大小）：（0）不參與任何相關. 立. 活動；（1）出席會議；（2）參與投票；（3）在次要內容上發言；（4）在主要的討. ‧ 國. 學. 論內容發言；（5）參與技術層面的小修改；（6）參與實質重大的修改；（7）在議程設定上扮演重要角色。以上列舉的參與類型，其參與積極度（或強度）的確有. ‧. 差別，此亦意味著，國會議員會針對不同法案，而有不同程度的立法參與行為；. y. Nat. sit. 因此，從參與行為的積極度，可推論國會議員的行為動機與目的。不過，Hall. n. al. er. io. 的研究指出，國會議員的立法參與目的，是動態而非靜態的；換言之，他的目的. i n U. v. 並非一成不變，而會因他所面臨的議題而有所不同。因為不同法案有不同特質，. Ch. engchi. 不同法案可能觸動國會議員的不同目的（盛杏湲，1997：46）。國會議員除了正式參與的層面以外，盛杏湲（2001）進一步探討台灣立委非正式立法參與的層面，其行為類型包括：勸導說服、協調溝通、談判妥協、威脅利誘等。這個探索性研究有幾項發現：（1）立委的正式與非正式立法參與行為間的關連性，因政黨與法案的類別而有差異。在政黨有固定選民支持與既定政策的法案上，或雖非政黨固定立場，但普獲社會大眾關注的法案，立委在正式與非正式的參與較為一致。（2）立委的委員會參與、代表型態（立法問政或選區取向）、及選區政黨競爭程度，對其正式與非正式參與，都有影響力。（3）立法院政黨協商制度化後，立委從事正式參與的表現機會被嚴重壓縮，是否會轉向積極介入委 13.

(25) 員會審查，或更積極服務選區，值得再深入探討。針對國會議員在立法參與時的行動推演邏輯（或步驟），Kingdon（1989）說明了一套立法決策行為模式。其模式大略依幾個階段或步驟來思考。首先，針對沒有太大爭議的政策，就依當時的環境氛圍來投票（決策）；若與自己所知的領域沒有衝突，就依自己的理念投票；或依重要同僚的意見投票。其次，比較複雜的情況，是自己屬於關鍵性票源、而且可能有其他力量介入的時候：若與自己的目標不衝突，即依此目標投票；若有衝突，須先看選區選民態度？是否為選區關注議題？肯定即依選區態度投票；然後再看所屬政黨（或同黨總統）是否列入優. 政治大. 先議題，肯定則依總統或政黨政策投票。. 立. 這樣的推演模式頗具啟發性，也將國會議員決策的「計算過程」加以具體化。. ‧ 國. 學. 在這過程中，有幾個可能影響國會議員抉擇的因素：包括當時環境氛圍、本身熟悉的政策領域、重要的國會議員同僚、選區選民的態度及被關注的議題、總統的. ‧. 優先議題、政黨的政策目標。在各項因素沒有衝突（或沒有勝負關鍵的問題）發. y. Nat. sit. 生時，即依環境氛圍、自己熟悉領域及重要同僚意見投票；然而，一旦有衝突情. n. al. er. io. 況，則選區選民的態度或被關注的議題，會成為國會議員優先考量的因素，在不. i n U. v. 與選區衝突的情況下，才會依同黨總統或政黨政策目標來抉擇。因此，依 Kingdon. Ch. engchi. 推演的模式，在國會議員的立法決策過程中，若有政策衝突發生時，選區選民的態度傾向，仍會被國會議員列為優先考量的因素。另一種國會議員考量的立法參與邏輯，是在 Arnold（1990）《國會行動的邏輯》（The Logic of Congressional Action）一書中的說明：立法聯盟領袖（coalition leaders）知道國會議員的選舉計算（electoral calculations），因此會運用各種策略，讓國會議員可以支持某一項立法。換言之，國會議員的選舉考量或選舉計算是形成決策的重要關鍵：國會議員的決策，會看是否累積選票而定，特殊法案的記名投票，可能關係該議員下次大選的勝負。國會議員很難控制政黨的位置，但他可以掌控自己的政策位置。國會議員會盡量避免其作為，遭到下次選舉選民的懲 14.

(26) 罰。亦即，國會議員很擔心民眾的回溯性投票，所以要盡量避免支持一些不可行的政策，或者要注意議程安排的優先順序，假若國會議員預期未來會受到選民的懲罰，就會採取反對態度，這些議程安排及投票結果的影響，國會議員都會非常在意；更直接說，他們是在意選民喜歡或不喜歡的態度。另外，國會議員也很在意哪些民眾或團體？關注哪些議題？通常在國會議程中，對特殊議題較在意的民眾，國會議員也比較重視這一群。民眾的偏好會有成本效益考量，所以對有效益的議題，偏好會比較強烈。有利益團體推動，或與利益認同有關的新議題，或容易建立位置的議題，較具有吸引力。但民眾有興趣的. 政治大民眾注意。相對地，沒有政策偏好也不關心國會議題的隱性民眾，若被煽動、誘立. 議題非常廣泛，為了選票，國會議員不會只採取單一議題，而會用多元議題吸引. ‧ 國. 學. 發、刺激，其反彈力道也非常大。這部分民眾有些是因為資訊不足，若傳播暢通後，可能會突然展現其活力。因此，國會議員也不至於忽視這部分民眾。當然，. ‧. 民眾政策偏好的人數和強度，皆會影響國會議員的政策作為（Arnold, 1990）。. y. Nat. sit. 有關國會議員經驗上的投票抉擇觀察，Kingdon（1989）曾在國會議員針對. n. al. er. io. 特殊法案記名投票後，馬上進行訪談，結果顯示國會議員會因為預期，而調整投. i n U. v. 票方向，以擴大他在選舉中的優勢；而且他們不要留下壞的紀錄，成為下次選舉. Ch. engchi. 被對手攻擊的把柄。所以，國會議員會評估選民意見後，而作投票決定。甚至會因為選民的「可能偏好」（包括國會議員的想像），而調整其決策。台灣的研究方面，盛杏湲（1997a）歸納立法參與的主要考量因素包括：（1）立法資源多寡與資源種類：資源愈多（例如任期較長、擔任召集委員或黨團黨職等）愈會積極參與立法；若與地方關係良好（例如有地方派系支持），則會較積極從事選區服務。（2）選區的選舉競爭程度：選區競爭愈激烈，愈可能促使他從事立法活動。不過，黨際競爭與黨內競爭有些差別：黨際競爭愈激烈，愈會促使他強調黨的意識型態或標籤；但若是黨內競爭較激烈，則會促使他凸顯個人特色，甚至會偏離黨的立場。（3）法案與政黨影響：法案的種類、重要性、政黨是 15.

(27) 否重視該法案，會影響立委參與立法的意願。該研究也發現，制度設計及法案本身的性質，對立法參與的影響，較大於立委本身的個人因素。. 本節結語經由以上文獻檢閱的歸納，基本上，行為研究都會從理性動機出發，而立法行為（現任者才有機會展現立法行為）的理性動機是為連任，如何可以連任？在選區贏得選票是關鍵（當然，政黨代表的考量會是另一種情況），那麼，如何獲取選區支持呢？經營選區是重要的，包括選區服務及立法問政的表現，其中立法. 政治大有動機積極去做這件事。而且，國會議員為選區的利益立法後，深怕選民不知道，立作為，最好是與選區有關，「為選區帶特別利益」，選民最可以感受，國會議員會. 他會盡力宣傳立法功勞；相對地，選區民意反對的政策，他也會表明立場，不得. ‧. ‧ 國. 學. 罪選民。. 由於國會議員的立法內容，會針對選區利益，因此分配利益的提案特別多；. sit. y. Nat. 但國會是合議制機構，團體決策下，要讓立法通過，就必須採取交換利益的作法，. al. er. io. 讓不同立場的國會議員，不會去阻撓有關選區利益的法案。或者，國會議員在立. v. n. 法時，會以一些立法技術，透過不同名目，讓立法順利通過，其選民也可同時得. Ch. engchi. i n U. 到好處。當然，合議制的情況下，為了立法效率，會形成各種聯盟團體，政黨是最主要的議事運作主角，國會議員需要政黨凝聚的團體力量，讓立法、連任都能夠更順利。可是，政黨會有整體政策及考量，國會議員若因選區的意見與其所屬政黨不同，如何抉擇呢？這個問題比較複雜，可能要看一些因素：如選區意見的強度、是否面臨大選期、所屬政黨當時的聲望等；國會議員會視不同「條件」來選擇是否支持其政黨；也有國會議員將政黨視為「代理人」，必要時，他們可以「停止委託」關係。原則上，為了選票考量，國會議員大部分都會以選區為重，畢竟為了連任，這是最實際的。 16.

(28) 最後，再觀察立法行為的模式，及分析其行動邏輯。其實，立法過程是相當複雜的，非正式程序暫且不論，即使正式的立法參與，從出席、投票、發言、參與修改等，參與強度皆有所不同。國會議員自己在考慮立法決策時，會參考內外各種因素，可能推演一些思考的邏輯、步驟，甚至其中有一些「計算」過程。不過，不論如何的決策邏輯，選區選民關注的議題及其喜好、態度等，仍是國會議員最關鍵的考量因素。下一章，本文將以文獻檢閱的學理分析為基礎，發展適合本研究的理論建構。由於國會議員的選區考量，直接影響立法參與的積極度及不同態樣，因此本. 政治大的影響。選區以外，立委所屬政黨則是影響立法參與的另一重要角色，有時，立立. 研究的第一組理論建構，將以立法委員的選區考量為核心，來推演其對立法參與. ‧ 國. 學. 委必須在選區與政黨間作一抉擇；因此，第二組理論建構，將圍繞在立委與其政黨間的互動模式，試圖推導出較可能的規律。此外，行政部門的角色，也是一個. ‧. 重要因素，特別是在執政時期的行政部門與其所屬政黨間的互動關係，更值得作. n. al. er. io. sit. y. Nat. 為重要觀察案例。整個理論建構的概念，如圖 1-1。. Ch. engchi. 圖 1-1：本文理論建構的概念. 17. i n U. v.

(29) 上圖的立法委員，是本文的主要研究對象，而影響立委的立法行為，主要來自於選區選民，也是立委感受壓力的主要來源。另外一個影響立委的重要來源，即是其所屬政黨，但立委也可能反向與其政黨談判，或對所屬政黨施加壓力。相較而言，立委感受選民的壓力是比較單向的（無商量餘地，也不易反向說服），但與所屬政黨較可能有談判、說服、妥協的空間。因此，當政黨的態度與其選民的態度不一致時，立委會選擇與所屬政黨談判或說服其政黨，若政黨堅持，則只能採取妥協方式。當然，政黨也會關注選民的態度，只是沒有像立委感受選區選民的壓力來得直接，但政黨會包容立委所感受的壓力。此外，執政時期的行政部. 政治大施政方向，此時，行政部門基於行政理性的作為，較可能與立委的選區利益產生立門，對該所屬政黨會有主導政策的影響力，執政的立院黨團也會配合行政部門的. 衝突，這個衝突會轉化成立委與所屬執政黨，在立法意見上的不一致。本文將進. ‧ 國. 學. 一步闡述這些互動關係。. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 18. i n U. v.

(30) 第二章. 理論建構與研究方法. 本章先以選區的影響為核心，建構第一組理論，說明台灣歷屆立法院，不同選舉制度與選區劃分，對立委的立法參與所造成的影響；再說明立法參與有哪些不同類型，而這些不同類型也代表不同的參與強度。接著以立委與其所屬政黨間的互動關係，建構第二組理論，主要在說明立委與其政黨意見不一致時，雙方會如何處理此衝突局面。而立委與其政黨的意見衝突，大都源於立委的選區壓力，因此，觀察立委與政黨的不一致，其實也在延伸選區因素；若立委與政黨的立場. 政治大另在研究方法的運用上，本研究選擇以農業法案為例，主要有幾個考量：首立. 一致，即無法突顯選區對立委所形成的壓力。. ‧ 國. 學. 先，因考慮選區因素，必須在自變項上作一有效切割，而台灣各縣市的農業家庭人口數，有官方公布的明確統計數據，方便將各縣市劃分成農業區與非農業區；. ‧. 在推論上，農業議題與農業區最相關，在立法議題當然就以農業法案為主要觀察. sit. y. Nat. 案例。其次，農業法案有許多屬於分配性利益的福利法案，與農業區的選民息息. al. er. io. 相關，不論哪一黨立委，只要是農業區背景，都會深刻感受來自選區的壓力；同. v. n. 時，行政部門對於分配性法案，基於行政理性，可能與執政黨所屬的農業區立委. Ch. engchi. i n U. 意見不一致，並透過黨團貫徹政策方向，此時，即可觀察農業立委因選區壓力所表現的態度。第三，農業法案中，有關農會（含信用部）、水利會的組織，牽涉地方選舉樁腳勢力，是政黨競爭的重要目標；而農民的福利政策，因受益對象明確，各政黨也高度重視，所以農業法案的相關議題，常被各政黨視為「政治性法案」，此時，若立委與其政黨意見不一致時，即可看到較激烈的折衝過程。基於以上農業法案的特質，本研究就所有農業法案作一篩選，以立委曾有立法參與紀錄的法案，作為統計量化的素材；另以具有指標或象徵意義的少數農業法案，作進一步的案例分析。在農業立法的參與度部分，適合作量化的測量；而立委與其所屬政黨的互動關係，則比較適合以質性的方式來呈現個案。 19.

(31) 第一節. 理論建構一：選區考量影響立委個人參與度. 選區因素直接影響立委的行為表現，這個連結關係，前面文獻檢閱已論及不少。本理論建構，除了參考學者見解，也依台灣立法院的運作觀察，加以統整出一套推論邏輯。以下先就選區的不同性質說明其影響，再就立委不同的參與表現加以連結觀察。一、不同性質選制及選區的影響早期第一屆增額立委時期，從 1972 年至 1986 年，5 次選舉都採用較大選區；2. 政治大另外，增額立委時期，除了有山胞、僑選名額外，還有職業立. 1989 年最後一次增額選舉，選區縮小，北高兩市各分 2 個選區，台灣省部分則以各縣市為單位。3. ‧ 國. 學. 團體代表（包括農民、勞工、商業、漁民、工業、教育團體）。第二屆改選後，選區劃分維持複數選區單記不可讓渡投票制（SNTV）制度，但選區名額差距甚. ‧. 大，從 1 名至 17 名（台北縣）皆有，第 4 屆時，台北縣才再劃分為 3 個選區，. sit. y. Nat. 最多名額則落在桃園縣的 13 名。同時，第二屆之後，取消職業團體代表，維持. n. al. er. io. 原住民保障名額，引進政黨比例代表（全國不分區及僑選代表）。. i n U. v. 以上所述的選舉制度、選區劃分方式，對立委的行為表現，有直接影響。中、. Ch. engchi. 大選區的規模，票源依立委的「個人選票」而定，也可能有個人的組織（派系）票源。但選區若以農業區占多數比例，可以推論該選區立委較可能重視農業相關法案，而且，農業選區應選名額（或選區規模 district magnitude）愈少，該立委愈有壓力必須關注農業相關法案。當然，選區的人口結構中，農民家庭人口比例愈高的選區（可參考表 2-2），該選區立委愈可能在意農業相關立法的表現。 2. 以 1986 年的選區劃分為例，除台北市(8 名)、高雄市(5 名)、福建省(1 名)外，台灣省共分 6 個選區：第 1 選區(9 名)：台北縣、基隆市、宜蘭縣；第 2 選區(6 名)：桃園縣、新竹縣市、苗栗縣；第 3 選區(10 名)：台中縣市、彰化縣、南投縣；第 4 選區(9 名)：雲林縣、嘉義縣市、台南縣市；第 5 選區(5 名)：高雄縣、屏東縣、澎湖縣；第 6 選區(2 名)：花蓮縣、台東縣。 3 1989 年的選區名額分配：台北市兩個選區各 6 名；高雄市兩個選區各 4 名；福建省 1 名；台灣省各縣市，除台北縣 11 名較多外，桃園縣 5 名，其餘縣市皆在 4 名以內(其中有 7 個縣市只有 1 名)。 20.

(32) 此外，增額立委時期的職業團體代表，其中農、漁民代表，也因身分關係，其選區壓力更直接、更責無旁貸，必須為農業立法發聲。相對地，增額立委時期的僑選立委（官派遴選方式）完全與選區無關，只可能聽從執政黨（那時期皆為國民黨）的指示，當然更無向選區交代業績的壓力。至於第二屆的政黨比例代表，包括僑選代表及全國不分區代表，其中僑選代表，大多與國內選區無甚淵源，並沒有來自選區的壓力，也只聽從提名他的政黨（包括黨團）的指示。但全國不分區代表，則比較不單純，例如：學者專家或少數、弱勢的身分代表，被某政黨提名，主要是該政黨考量其形象、或代表性的原因，這樣的身分無選區基礎，更無. 政治大另外一類的不分區代表，本來就有選區基礎（並且長期經營），以不分區代表身立. 選區壓力，在立法時，比較關注自己的專業領域，或配合提名他的政黨一起行動；. 分當選，可減少一些選舉成本，但這種類型的立委，仍會持續經營其基礎選區，. ‧ 國. 學. 以方便未來再回去選區競爭席次，此類立委，即會深刻感受其選區壓力（類似觀. ‧. 點可參見 Batto, 2005）。. sit. y. Nat. 以上所推論的選區因素，與選舉制度或選區劃分有直接相關，另外，可以觀. al. er. io. 察的選區因素，是從選區選民的組成結構來推論。台灣的選區選民，若要作一分. v. n. 類，比較明顯的是都會區與鄉村區選民的差異，在本文中，由於研究標的是針對. Ch. engchi. i n U. 農業法案，所以，鄉村區將視為農業區，這兩者在地理環境上，幾乎是重疊的，而為了簡化選區分類，其餘都會區，皆視為非農業區。農業區產生的立委，理所當然會更關注農業相關法案，有關此議題的選區壓力，也會較非農業區來得大。理論如此，但實際結果是否符合推論，我們將以經驗分析結果來證明。還有，鄉村或農業區，與都會區的選民結構，比較不同的是人際網絡關係，鄉下地方，有家族、宗族、地緣等自然因素所形成的地方派系淵源，這個結構，有利於選舉的組織動員。因此，在農業區產生的立委，較可能有地方派系背景，同時，地方派系能掌握組織性的選票，對該區立委所形成的選區壓力，更是超乎其他性質的選區。若該地方派系的組成，又與農業性質有關，如農會及農田水利會，則該背景. 21.

(33) 產生的立委，將會更明顯、積極地關注農業相關法案的立法工作（林明瑩，2013）。二、不同積極度的立法參與表現研究國會議員的問政行為，一般都會分成二大類，即在選區的選民服務與國會內的立法相關工作（Davidson and Oleszek, 2002；黃秀端，1996；盛杏湲，1999、 2013a；王靖興，2009）。當然，兩者也並非全無關係，例如：選區選民的問題、陳情案，國會議員會適時在議場上向政府官員質詢，召開記者會、公聽會等，甚至形成、推動相關立法，可以更徹底解決選民問題，也可以向選民作最大的邀功。另一方面，國會議員也可能主動透過推動立法，帶特殊好處給其選區選民，這樣. 政治大. 的特別立法，有針對性，可以說是另類的選民服務，而且選民可實質得到好處，. 立. 理論上，對其鞏固票源應有很大助益。. ‧ 國. 學. 在這麼多元的國會議員行為中，本文將研究焦點置於立法的相關作為。通常. ‧. 立法工作，從提案開始，經歷法案的審查過程，最後經過政黨間的討價還價（或. y. Nat. 交易），甚至政黨對決投票後，法案才能順利通過三讀過程。理論上，立委愈關. er. io. sit. 注的法案，他會愈積極去參與相關立法工作，本文將此稱為「立法參與度」或「立法參與的積極度」。 4 在立法參與過程中，比較重要、可觀察的行為，包括：提. al. n. v i n 案（法律制定案或修正案）、連署、審查過程的發言、參與表決等。這些參與行 Ch engchi U. 為，也有積極度或強度的差別：提案人的積極度最高，若是聯名提案（有超過 1 位的提案人），則第一提案人的強度又更高；相較而言，連署、發言、表決，所花費的投入成本少，較不易顯現其積極度。有關提案的參與，政府提案比較可以看見複雜、專業的制定案，而立委個人的提案，大多是只修改 1、2 個條文的修正案，且有內容大同小異、群起競相提案（俗語「拿香跟著拜」）的現象（盛杏湲，2005；2013b）；但即使如此，也可. 4. 美國學者 Hall（1987；1996）針對國會議員的立法參與，提出測量指標，依參與的不同積極度給予測量分數。另盛杏湲（1997a）認為 Hall 只著重參與多寡（強度），應加上參與的方向（指政策立場），較為完整。 22.

(34) 推論提案人對該法案是高度關注的，或有向選民表態的心理作用。其中，有很多提案人是聯名提案，作為首（第一）提案人，可以推論付出的心思、成本最大，其餘聯名提案人，雖然也希望積極表態，但不免有「搭便車」的心理，付出的成本是比較小的（盛杏湲，2013b）。但不論如何，只要有參與提案，其對該法案的積極度都是肯定的。至於提案的連署動作，很可能只是基於同僚的友誼、面子、互相幫忙等心理，連署當事人甚至對該法案的內容並不了解，因此這個立法作為，在觀察立法參與的積極度上，對研究者的幫助是比較少的。另外，在審查法案的過程中（包括委員會及院會），立委可以登記發言，雖. 政治大民看、讓選民看到他有努力於議事工作（交代業績）、或甚至站在反對立場阻撓立. 然發言的動機很多：為了表態或表達立場、積極促成法案通過、藉機會亮相給選. ‧ 國. 學. 法案的進度等；但不論如何，上台發言，總是要言之有物，總要花一些心思去了解該法案的相關內容，故相較於連署的動作（完全不需花任何心思），發言仍具. ‧. 有參與度的觀察價值，只是比提案的成本付出少很多。. y. Nat. sit. 還有，立委參與表決的觀察。美國的國會研究，這部分的文獻非常重要。但. n. al. er. io. 台灣立法院的狀況，或許不太一樣。立院的表決大戰，很多都牽涉政黨競爭或政. i n U. v. 黨對決的用意，不論贏家或輸家，都在向選民交代，也為了鼓動選民的熱情（尤. Ch. engchi. 其面臨選舉的會期，特別會顯出這種目的性）。在這種狀況下，表決等同於各政黨動員投票部隊的展現而已，這是「被迫式」的集體立法參與，此時，立委個人的參與是「被淹沒的」，所以，可以觀察的價值反而不高。再加上近幾屆以來，政黨協商的應用盛行，若無特殊目的，其實動員表決的情況已經減少很多，這更減少表決行為對觀察立委個人行為表現的價值。不過，表決過程並非完全沒有觀察的需要。在特殊或關鍵時期，特別是面臨大選前（主要是總統及立委的改選），這是重要的「表演舞台」，有一些立委個人的表態動作，會在其中出現，而且這些立法表現都相當「搶眼」、「突兀」（通常在立場上，會與其所屬政黨有差異，甚至是違背自己政黨的立場），讓社會民眾 23.

(35) 的關注焦點，不得不轉移到他們身上。這種特殊的立法參與模式，積極度、強度都是最高的，但畢竟都是特例，不易列入長期觀察的數據，可是因為此類案例具有高度指標性，本文將以個案研究的方式來處理相關內容。. 第二節. 理論建構二：立委個人與政黨趨向調和模式. 立委個人與所屬政黨，同樣都需面對選區壓力，但最大差別是：立委個人只需面對某一個小範圍的選區，而政黨面對的選區是全國性的，若該政黨同時是執政黨身分，則又會多一份執政者的壓力。立委個人考量的選區利益，可能集中在. 政治大. 某一類標的選民，但政黨考量的選區利益，可能包括許多不同類別的選民。雖然，. 立. 立委個人與所屬政黨考量的範圍不完全一致，但兩者卻又有「魚幫水、水幫魚」、. ‧ 國. 學. 「同舟一命」的連帶關係。政黨整體支持度高、聲望好，該政黨提名的立委也會在選戰中獲益；立委個人除了需要政黨提名外，要推動立法工作，同樣需要靠政. ‧. 黨的集體力量。當然，政黨也需要立委個人支持其政策，在選戰中幫忙開拓、累. y. Nat. 一、立委個人不輕易踩所屬政黨的紅線. n. al. Ch. engchi. er. io. sit. 積政黨票源。這兩者的複雜關係，牽涉所面臨的不同壓力，以下再進一步作推論。. i n U. v. 大多數情況，立委個人的政策立場，與所屬政黨是一致的。尤其是有高度政治性的法案，不同政黨的立場格外鮮明，例如有關統獨立場的兩岸關係政策。另外，某些法案影響的選民，是長期支持該政黨，很重要的力量，例如軍公教選民之於國民黨，勞農階級選民之於民進黨，這類相關政策的法案，也會呈現壁壘分明的狀況。絕大多數立委，面對政黨立場壁壘分明的態勢，幾乎不太可能去承受「背叛」所屬政黨的壓力，所以在立法運作時，依立委個人理性，會盡量配合政黨的立場來行動。 5. 5. 「背叛」所屬政黨的行為，較不易以量化數據呈現。本研究以「立場上的不一致」來觀察，或許尚未達背叛的嚴重性，本文第六章將以案例分析的方式呈現。 24.