第五章 競逐立法績效：提案與加碼
第二節 大量搭便車式提案出現的誘因
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第二節 大量搭便車式提案出現的誘因
在客觀上，立委個人及幕僚群的專業能力總是有限，又希望降低草擬法案付 出的成本；在消極面，競爭對手若有提案，自己這方跟著提案，至少保住「不失 分」（避免被選民懲罰）的結果，若再修改後「加碼」提出，更能立於不敗之地；
在積極面，若有許多立委同時提案，該議題較容易被關注，且進入審查、討論的 機會也會大增，完成三讀的可能性更會隨之增加。此即搭便車式提案大量出現的 基本原因。這類提案若與選區的利益分配有關，則搭便車的「踴躍」情況，會更 加明顯。就實務的立法運作觀察，搭便車提案的方式其實很多元，筆者大致將其 分成兩大類：一類是在提案「簽署」時的搭便車態樣；另一類是在提案「內容」
上的搭便車態樣，以下分別加以說明。
若從立委的初始動機而論，立委為了藉由提案來宣稱功勞，應該比較希望自 己單獨提案，不僅可以在併案審查時，看到自己的姓名放在案由或議程標題，且 可以獨佔功勞：
我們通常都是以個別提案為主，……真的是重要的案子，就算是別人寫了（提 案），我們也還是會再寫一份；可能大同小異，可能有一些想法會有出入、
不一樣，……也是希望名字可以上去（指併案審查），……（政治性或重要 議題）大家都會去爭取那個第一提案人（訪談者 K）。
筆者以研究的農業相關法案來分析，如表 5-2 顯示，證實立委 1 人提案的比 例，的確是比較高的（平均 38.1%），此意味著立委會優先選擇單獨提案。但儘 管立委有此動機，卻必須面對國會集體決策的特質，若在尋求連署時，有連署的 立委同僚希望加入共同提案，首提案人基於同僚情誼，也期待同僚一起支持的考 量下，當然不好拒絕（訪談者 G）。這樣的情況肯定不少，此時加入共同提案者，
很明顯即有搭便車心理：不必付出草擬提案的成本，但也可以共同宣稱功勞，更 可避免被選民懲罰的危機。
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表 5-2：立委關於農業法案提案人數的分析
農業法案名稱
提案人數
1 人 2-3 人 4 人(含)
合計 以上農業發展條例 41.8(23) 21.8(12) 36.4(20) 100.0(55) 老年農民福利津貼暫行條例 20.4(10) 32.7(16) 46.9(23) 100.0(49) 農民健康保險條例 34.1(14) 36.6(15) 29.3(12) 100.0(41) 農會法 41.0(25) 24.6(15) 34.4(21) 100.0(61) 農業金融法 42.9( 3) 28.6( 2) 28.6( 2) 100.0( 7) 農田水利會組織通則 54.5(12) 27.3( 6) 18.2( 4) 100.0(22) 水利法 41.2( 7) 23.5( 4) 35.3( 6) 100.0(17) 耕地三七五減租條例 44.4( 4) 11.1( 1) 44.4( 4) 100.0( 9) 農村再生條例 0.0( 0) 80.0( 4) 20.0( 1) 100.0( 5) 農地重劃條例 25.0( 1) 50.0( 2) 25.0( 1) 100.0( 4) 農業科技園區設置管理條例 50.0( 1) 50.0( 1) 0.0( 0) 100.0( 2) 農藥管理法 75.0( 3) 0.0( 0) 25.0( 1) 100.0( 4) 農產品市場交易法 71.4( 5) 14.3( 1) 14.3( 1) 100.0( 7) 農產品生產及驗證管理法 37.5( 3) 37.5( 3) 25.0( 2) 100.0( 8) 合計
38.1(111) 28.2(82) 33.7(98) 100.0(291)
資料來源：整理自立法院國會圖書館網站（立法院智庫→立法院法律提案系統）。說明：1.統計時間自第一屆增額立委時期至第七屆結束。
2.表中數字為百分比，括弧中數字為立委提案次數。
簽署作為共同提案人，是成本很低的搭便車模式，因此在立法運作中相當普 遍。尤其在與選區利益分配有關、而內容又非常簡單明確的提案，這種搭便車現 象更加明顯。比較表 5-2 中，各不同農業法案的提案比例，其中老農津貼條例的 提案，提案人數 4 人以上者達 46.9%，是本文相關農業法案中比例最高者；其單 獨 1 人的提案也相對較低，僅占 20.4%。該條例的總提案數不少，比較不會有出 現極端值的問題（例如：耕地三七五減租條例 4 人以上的共同提案，雖達 44.4%，
但總提案數僅有 9 次，比較不適合估計）。依呈現的比例，顯示該條例屬於非常 熱門的搭便車（共同）提案類型。
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也因為該條例有搶搭便車現象，導致出現共同提案者個人邏輯上的問題。某 立委於 2005 年 5 月 6 日參與共同提案，將老農津貼從 4 千元提高至 1 萬元；44 但 過了 3 個星期，他又參與另一個共同提案，內容卻是將老農津貼從 4 千元提高至 6 千元。45（此案例由訪談者 K 簡述，筆者再進一步詳查相關內容）上述前後兩 提案的修改內容，邏輯上是不能相通的，但立委為了搶搭便車提案，卻沒有去注 意這些內容的邏輯問題。就推論上，共同提案人應該對提案內容較連署人關心一 些，但若共同提案人仍會發生不同提案的邏輯問題，則可以想像，連署人的提案 邏輯問題，肯定只會更高一些。這些都是搭便車提案所產生的附帶效應：只管提 案業績，無暇推敲提案邏輯。
除了簽署立委同僚草擬的提案，作為共同提案人外，另一種較特別的方式，
是簽署黨團的提案（列名於黨團名稱後），搭黨團提案的便車。這種方式，通常 黨鞭是主要列名者：由一黨鞭代表，或所有黨鞭皆列名。比較特別地，是由黨鞭 再加其他同黨成員列名；顯然，非擔任黨鞭職務，而列名於黨團提案，即是搭便 車用意。雖然，不排除搭黨團提案便車者，也可能有參與草擬過程，但若黨團提 案後面署名提案者高達 76 人，46 則搭便車的意圖即不言可喻了。有關黨團提案 的法源，是依據 1999 年 1 月 12 日制定的立法院職權行使法規定：「……得以黨 團名義提案，不受本法有關連署或附議人數之限制。」（周萬來，2008：176-177）
因此，黨團提案僅需黨團名義即可成案，後面的列名，不論人數多寡，皆屬表彰 功勞、搶搭便車的意味。當然，黨團提案完成三讀的機會，較立委個人提案大（盛 杏湲，2010），也是搭便車的重要誘因。
另一方面，有關提案內容的搭便車態樣，「模仿」的來源，包括行政院、黨 團、或同僚的版本。其中，行政院的版本是模仿的大宗，畢竟行政部門比較專業，
44 參見立法院第 6 屆第 1 會期第 11 次會議議案關係文書（院總第 1687 號，委員提案第 6138 號）。
45 參見立法院第 6 屆第 1 會期第 14 次會議議案關係文書（院總第 1687 號，委員提案第 6258 號）。
46 2000 年 12 月 8 日國民黨黨團有關農田水利會組織通則修改的提案。參見立法院第 4 屆第 4 會 期第 21 次會議議案關係文書（院總第 293 號，委員提案第 3358 號）。
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在行政執行上，比較沒有窒礙難行的問題。有時，立委在擬提案時，也會詢問相 關行政部門的可行性意見：
（提修正案前）當然，這部分也會先跟政府機關作討論，說可不可以這樣做？
你們有什麼困難？……每個辦公室，習慣不一樣，我們會啦（先詢問行政部 門）（訪談者 L）！
更重要地，若有行政院版本提出後，併案審查、甚至完成三讀的機會皆會大 增（盛杏湲，2010、2013b）。此外，有一種比較特別的「逆向」操作方式，此種 方式模仿的成份少一些，即先由立委個人儘量提出多一些提案（順便也創造業 績），類似以「亂槍打鳥」的動機，「等待」與行政院提案併案審查的機會。因為 提案量大，「碰到」併案審查的機會相對就會增高。此特別方式，雖然內容不一 定模仿，但「等待」搭便車的意圖仍然很明顯：
反正先提（案）嘛！先提再說嘛！連提案都沒提，就不可能啊！（有機會審 議）而且先提的好處是說：政府部門也會提類似的法案（規）出來，就可以 併案審查。……所以，還是有機會，你沒有提，就連機會都沒有（訪談者 L）。 除了模仿行政院版本，以圖搭便車機會外，模仿所屬黨團的版本，也是另一 種選擇；畢竟與黨團提案併案，完成立法程序的機會，還是較立委個人提案來得 大（盛杏湲，2010）。此於各政黨尖銳對立的議題上，立委個人搭便車的現象會 更普遍。不僅尖銳對立的議題，媒體曝光度多，而且，比較會被積極排入議程，
讓立委得以爭取併案審查的機會。大多數以黨團名義的提案，本即含有該政黨的 立場，若又是有關政黨對立的議題，則立場更鮮明；此時，搭便車的立委，即成 為政黨對立下的依附者：以類似提案響應所屬政黨，並獲取搭便車的立法業績。
還有，模仿立委同僚的提案內容或版本，亦為普遍的搭便車模式。一種是修 改同僚版本後，自行提案，動機在增加立法業績，也方便宣傳立法貢獻。另一種 是同選區、同背景（例如皆為農業區立委，可能黨籍相同）、有競爭關係（大多
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為不同黨籍）的立委同僚先提案，自己為了防備對手炒作，成為競選弱點，也為 了避免支持選民的懲罰，所以跟進模仿或加碼提案。第三種情況，是許多立委同 僚針對同一議題，已紛紛跟進提案；此類議題，因受到多數立委關注，進入審查、
甚至完成三讀的機會大增，同時也會「逼迫」行政院提出對案，立委當然要搶搭 這樣的便車。
前述立委紛紛跟進提案的情況，發動源頭偏向立委自行挖掘（或選民透過陳 情）而炒作成為熱門提案。另一種情況，是因為社會事件發生，已經成為社會輿 論、媒體關注的熱門議題；此類議題，立委會積極「捕捉」相關內容及法律，轉 化成為提案的重要來源：
社會大眾、媒體關心的重大議題，我們會針對這個重大議題，……來修正我 們相關的法律。……你要推動相關的法律，你要把它「打」成新聞，所以，
我們都會針對一項法案的缺失，召開公聽會，或召開記者會，先引起社會大 眾的注意！……另外媒體有報導，報導以後，我們也會針對這個問題，舉辦 一次或系列的公聽會；……因為媒體報導過，所以大家一聽這個議題，就很 熟，都馬上給我簽（連署）（訪談者 H）。
這類型的社會關注議題，因為有輿論（選民）壓力，立法效率特別高（甚至逕付 二讀），完成立法程序的機會大增（盛杏湲，2012）。所以，也成為立委跟進提案、
搶搭輿論便車，進而共同宣稱立法功勞（其實選民也難以分辨功勞誰屬）的重要 立法行為模式。