第三章 農業政策與選區考量
第四節 政黨競爭下的農業政策方向
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
已延續到 2013 年。
1990 年代起，伴隨立法院全面改選後，真正反映選民的支持結構，立委也 更重視選區利益；而立委當中，農業區產生的立委，又比都會區更重視選區取向
（盛杏湲，2000）。「老農津貼」的立法，即在農業區立委的選區考量壓力下，逼 迫行政部門必須改變整體的保險或福利制度思考，先解決執政黨選票可能流失的 燃眉之急。在選區考量的衝擊下，不論任何政黨執政，只要牽涉選區利益，通常 都很難規劃長遠的政策方向；因為行政專家的專業思考，遇到立委個人或政黨的 選區考量，專業內容很可能都會大打折扣。
除了前述「老農津貼」的案例，1996 年底，另一個衝擊長期農業政策的議 題──是否開放農地自由買賣，也由農業區立委率先「發難」，讓當時執政的國民 黨及行政部門，必須面臨這個棘手的問題（李麗慎，1996）。因為這個議題的爭 議性非常高，即使不分黨籍的農業區立委積極運作，卻在行政部門及社會輿論的 反對壓力下，未能在短期內完成修法。不過，2000 年的總統大選前，當時執政 的國民黨，還是不敵選區考量，與在野的民進黨「聯手」完成修法，硬是改變了 長期以來的農業政策。
第四節 政黨競爭下的農業政策方向
1990 年代台灣民主化後，帶動立法院也漸漸成為決策的一環，但區域立委 背負選區壓力，理性上必須討好選民，因此立法分配式的政策（帶給部分選民好 處）也愈益普遍。農業政策的發展，從國民政府遷台初期，為公平正義而扶植佃 農，到後來為了大規模生產而鼓勵農地合併，都有明顯的政策方針。但自從農業 受內外環境衝擊後，愈顯弱勢，農業政策方向也從鼓勵方式，轉而必須作更多扶 助、補助、救助等措施，這些措施也具有社會同情的正當性；再加上執政黨與立 委個人都有選區考量，導致這股分配立法的風氣更有推波助瀾之勢。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
另外，2000 年台灣面臨首次政黨輪替的政治變局，民進黨及盟友在立法院 的席次，也漸漸可以和國民黨抗衡，此時政治情勢也開始瀰漫藍綠兩大陣營激烈 政治對抗的氣氛，在政黨競爭的壓力下，不只是農業區立委要求「加碼」，帶更 多好處給選區；即使之前會考慮全盤政策而適時「踩煞車」的政黨，基於競爭壓 力，也帶頭「加碼」。2000 至 2008 年，民進黨執政時期，即發動並完成 3 次老 農津貼加碼的修法行動，甚至行政院也配合提案，當時在野的國民黨當然不敢得 罪選民，所以 3 次修法，都在政黨協商的過程中，無異議通過。
老農津貼的補助，有環境的需要，但修法過程如菜市場的「喊價」，不論朝 野、不論行政或立法部門，都無法或不願投入去研擬長遠的政策方針，最後就只 是端出「應急式」的粗糙法案，這即是選區考量加上政黨競爭下的政策結局。當 然，老農津貼的案例並非唯一，農會與水利會幹部的產生方式，以及農漁會信用 部的裁撤與否，更明白反映朝野政黨競爭資源（人與錢）的私心，卻難以看到為 建立長遠制度的用心。原來，政黨可以擔負考慮全盤政策、阻擋立委個人只考慮 選區利益的角色，但若因政黨激烈競爭而讓各個政黨太偏於考慮政黨利益，則政 策方向必然處於不穩定狀態。
有關農會法，在大陸時期即已制定（1930 年 12 月 27 日），但台灣的農會發 展，與日據時期的背景比較相關。日據時期的農會是農民自發性的職業團體，以 從事農業技術指導為重要工作，1949 年國民政府將農會與合作社合併，1953 年 農會改組，分設會務、供銷、信用、推廣等不同部門，主要幹部為理監事及總幹 事（蔡宏進，2006：51-52）。農田水利會亦源自日據時期的「水利組合」，當時 即採取農民自治方式，光復初期改組為水利委員會，24 1965 年完成水利會組織 的立法；水利會的主要功能包括供水設施的維護、用水制度的建立、水費的收繳 及使用分配等（蔡宏進，2006：121），主要幹部為會務委員及會長。農會及水利 會，在行政法上具有公法人地位，類似鄉鎮等地方自治團體。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
因此，掌握農會及水利會的領導權，就如同競爭鄉鎮長一般，是政治上的重 要資源。雖然早期農會及水利會都是自治團體，但國民政府威權統治時期，為了 掌握這些系統，也因為這些系統的選舉弊端叢生，政府對重要幹部即改以官方遴 選方式產生。所以，長期以來，這些系統都掌握在長期執政的國民黨手中。2000 年政黨輪替後，民進黨的立法主導權提升，即頻頻由立委個人或黨團提案，欲改 變農會及水利會重要幹部的遴選方式（以直接選舉來改變產生結構），或增加重 要幹部的資格條件（可排除長期壟斷的對象）。這些相關提案，在修法過程中，
看到的是政黨利益的爭奪，但沒有建立長期農業政策或制度化的考量。
民進黨執政時期，另一個更爭議性的農業制度改革，就是各地農漁會信用部 的裁撤或合併問題。其實，1995 年農漁會信用部即曾發生擠兌風潮，當時有識 之士也有改革呼聲，認為信用部應獨立出來運作（中央日報，1995b）。但牽涉農 漁會的複雜派系勢力，行政部門內部意見也不一致（財政部希望獨立出來監督，
但農委會、內政部不同意）（徐家仁等，1997），這項改革提議就一直延宕下來。
然而，農漁會信用部的逾放比例持續惡化，媒體也持續呼籲必須正視這個問題（崔 慈悌，2000；周湘琳，2000；經濟日報。2001）。2001 年中，農委會即說明擬議 的改革方案，要將體質不良的信用部，由其他金融行庫概括承受（步明薇；林如 森，2001）。
農漁會信用部的改革，有穩定金融市場的正當性，但在當時藍綠對抗的氣氛 下，執政的民進黨被批評裁撤信用部有政治目的（瓦解親國民黨地方派系的金 庫），當時前總統李登輝、國民黨主席連戰及國民黨立院黨團，皆表示反對立場
（高有智；王烱華；尹乃菁，2002）。在政黨間互不信任，及地方農漁會施壓、
遊行抗議的背景下，才有「農業金融法」的制定提案，此法案由各黨團先提案，
行政院後提案，部分條文最後經政黨協商通過。內容主要是設置全國農業金庫，
作為信用部的上層機構，負責輔導信用部業務；換言之，原有的農漁會信用部還 是存在，也沒有獨立出來運作。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
若財政部是金融領域的行政專家，農漁會信用部最後改革的結果，並非如財 政部原先的政策建議，而是選區與政黨競爭壓力下的產物。就此階段的立法過程 而言，農業金融法的制定是政黨競爭下突發、意外的立法結局，也算是暫時平息 各方意見的衝突，但立法背景卻無法看到農業政策的長期規劃。
到了 2007 年初，就在總統大選前一年，一個農業「新政策」被提出來了。
當時是由民進黨立院黨團幹事長建議推動「農村改建條例」的立法（據稱此思考 方向源自於國民黨推動的「眷村改建條例」），並得到當時總統陳水扁的支持（林 怡君，2007a）。行政院依照指示，即於 2007 年 9 月 28 日（6 月 13 日行政院院 會通過）向立法院提出制定案，25 提案並說明依照總統 2007 年 4 月 26 日訪視 高雄縣及同年 5 月 14 日的宣示，而研提此案，26 其中最引人關注的內容是政府 應設置農村改建基金 1000 億元。
就在行政院提出農村改建條例的草案後，隔沒多久，當時在野的國民黨也於 2007 年 10 月 26 日提出「農村再生條例」草案，頗有與民進黨較勁意味。國民 黨是以立院黨團的名義提案，內容主張推動「第三階段農地改革」，並由政府設 置農村再生基金，10 年內編列 1500 億元。27 在政黨競爭下，不僅個別立委為帶 好處給選區而頻頻「加碼」提案，即使政黨本身，也透過政府或黨團提案，帶頭 制定影響層面更大的分配性立法，這樣的農業政策產出模式，其專業性及未來 性，或許有令人憂心的一面。
不論民進黨的「農村改建條例」，或是國民黨的「農村再生條例」草案，直 到該會期結束，也即是第六屆立法院結束時（2008 年 1 月底），都沒有完成立法，
依照立法院職權行使法有關屆期不連續的規定，28 該草案即不再審議。2008 年
25 提案時間查詢立法院國會圖書館網站「立法院法律提案系統」。
26 參見立法院第 6 屆第 6 會期第 4 次會議議案關係文書（院總第 285 號，政府提案第 10874 號）。
27 提案時間同註 25；並參見立法院第 6 屆第 6 會期第 8 次會議議案關係文書（院總第 285 號，
委員提案第 7675 號）。
28 立法院職權行使法第 13 條規定：「每屆立法委員任期屆滿時，除預（決）算案及人民請願案
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
1 月選出第七屆立委後，3 月接著還有總統大選，在第七屆立法院於 2 月成立時，
當時仍為執政黨的民進黨，繼續透過行政院於 2 月 29 日再次提出「農村改建條 例」草案，29 這個動作很明顯是為總統大選；但第七屆立法院，民進黨的席次 比例非常低（23.9%），此動作的宣示意味比較濃厚。可以想見，國民黨立院黨團 也再次跟進提出「農村再生條例」草案，不過總統大選前，皆未完成立法。
2008 年 3 月，政黨再次輪替，國民黨重回執政。同年 11 月時，轉換成國民 黨透過行政院提出自己的「農村再生條例」版本。此行政院版本依國民黨原擬議：
農村再生基金 10 年內編列 1500 億元，但此後接續有國民黨、民進黨立委個人提 案各 2 案，及民進黨黨團提案，皆「加碼」為 10 年內編 2000 億元。30 最後，
該法在民進黨立委刻意缺席、國民黨農業區個別立委發言表達立場（堅持編列 2000 億元）後，無異議三讀通過國民黨 1500 億元的原版本；但國民黨與個別立 委妥協後，以附帶決議方式，在未來另外加編 500 億元（邱燕玲、陳慧萍；林河
該法在民進黨立委刻意缺席、國民黨農業區個別立委發言表達立場（堅持編列 2000 億元）後，無異議三讀通過國民黨 1500 億元的原版本；但國民黨與個別立 委妥協後，以附帶決議方式，在未來另外加編 500 億元（邱燕玲、陳慧萍；林河