第五章 競逐立法績效：提案與加碼
第四節 老農津貼有關制定及加碼案例
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冀望完成立法程序，增加更大的立法功勞；一種方式是搭政黨提案的便車，另一 種方式則是選擇無爭議的內容來提案，如此，三讀通過的機會是比較大的。相對 地，這種性質的法案，若立委直接考慮選區的利益來提案，比較容易引發政黨間 的爭辯，而讓審議過程投入更多變數。
第四節 老農津貼有關制定及加碼案例
老農津貼暫行條例的制定及其後各階段的加碼過程，可稱得上是選區或選舉 考量因素的「經典案例」，相關研究者可於過程中，獲取許多有價值的材料。有 關該法的制定背景，本文已於第三章第三節詳述，本節不再贅述，而將主軸置於 立委個人提案的相關分析。本暫行條例的制定，源於行政院農委會於 1993 年上 半年草擬的「農民年金法」草案（林如森，1993a），但因政府財務結構及費率問 題無法解決，即暫時延擱下來。到了下半年，立委即以農委會草案為藍本，率先 提案；61 此即提案內容的搭便車模式，只是這個模式比較特別，因為行政院暫 時未提出來，反而由立委「捷足先登」了。
不過，後來行政院研究結果，暫不採複雜的「年金」制度，而是以簡單易行 的「津貼」補助來制定，法律條文不多，重點就是發放對象及金額。行政院於 1995 年 4 月 7 日提案，62 緊接著，又有立委搭便車提案，該立委於院會報告時，
明白表示「希望屆時能與行政院版併案審查」。63 在委員會審查時，另有 9 位立 委於會上提出修正案，要求列入紀錄64（至少避免被選民懲罰）。本案進入院會，
於二讀逐條表決時，政黨立場並不明顯，有些立委依不同條文，在贊成與反對兩 方間，也有流動的現象。65
61 參見《立法院公報》，82(55)：71-87（院會紀錄）。
62 參見立法院第 2 屆第 5 會期第 13 次會議議案關係文書（院總第 1687 號，政府提案第 5194 號）。
63 參見《立法院公報》，84(26 上)：128（院會紀錄）。
64 參見《立法院公報》，84(29 下)：145（委員會紀錄）。
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老農津貼制定後，每到大選前，即受到農業區立委特別的關注。第一波修正 提案（1995 至 1998 年），主旨大皆在放寬請領資格（同樣是為了帶給選民利益）， 僅有一案與津貼加碼有關（限中低收入者）。1997 年 12 月底，進入委員會審查 者，共有立委個人提出的 7 個版本（尚未加入行政院提案）。66 委員會審竣後，
於 1998 年 10 月才進行二讀，並再併入 4 個立委提案及行政院版本，二、三讀時，
主要以協商方式完成立法程序。67
老農津貼於 1995 年制定時是 3 千元，首次「加碼」成 4 千元，是在民進黨 執政時期的 2003 年下半年（合理推論：與 2004 年的總統大選有關）。當時是由 行政院發動提案，68 從委員會至院會審議，皆無併案，而且最後是不須協商、
無異議通過立法程序69（顯然，包括在野黨，皆無立委「敢」表示異議，避免被 選民當作懲罰、指責對象）。受到此次行政院首次、主動加碼的「啟發」，乃開啟 立委個人及政黨之後 8 年、3 波段的「加碼」競逐（參見表 5-3）。
2004 年 12 月至 2005 年 11 月，是老農津貼 4 千元加碼至 5 千元的波段。以 立委個人提案觀察：有 3 案加至 1 萬元、1 案加至 6 千元、1 案加至 5 千元；另 有 2 案由黨團提出，行政院則未提出對案。加碼的提案內容很簡易，宣稱功勞的 效益卻很大，所以隨著該波段的立法「熱潮」，立委搭便車的現象非常普遍；同 一個加碼金額，甚至會出現好幾個提案（有些立委選擇加入共同提案人，但有些 立委希望自己是首提案人，只好同樣內容，再提出另一案）。不過，這波的所有 提案皆未經過委員會審查，2005 年 12 月是以逕付二讀的方式審議，且僅有立委 提案 1 案（首提案人翁重鈞，代表國民黨）及黨團提案 2 案（無黨聯盟及民進黨 黨團），於院會併案審議。最後，本案是由院長召集朝野黨團協商，並依協商條 文完成二、三讀程序。三讀通過後，各黨農業區立委多人並發表感言，向全國農
66 參見《立法院公報》，87(3)：367-368（委員會紀錄）。
67 參見《立法院公報》，87(44)：58-63（院會紀錄）。
68 參見立法院第 5 屆第 4 會期第 3 次會議議案關係文書（院總第 1687 號，政府提案第 9315 號）。
69 參見《立法院公報》，92(49 下)：282（委員會紀錄）；92(57 一)：48-49（院會紀錄）。
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民表示賀意，70 其動作實即各自宣稱功勞。
表 5-3：立委關於老農津貼提案加碼的分析
提案日期 提案人數 提案主旨
1998/01/06 2 3000 增至 6000 元（中低收入者）
2004/12/31 3 4000 增至 10000 元 2005/03/25 3 4000 增至 10000 元 2005/05/06 5 4000 增至 10000 元 2005/05/27 4 4000 增至 6000 元 2005/11/04 3 4000 增至 5000 元
2007/03/23 2 5000 增至 13550 元（比照榮民）
2007/03/30 8 5000 增至 15000 元（參考基本工資）
2007/04/13 5 5000 增至 10000 元 2007/05/04 10 5000 增至 6000 元 2007/06/08 2 5000 增至 6000 元 2011/02/22 7 6000 增至 10000 元 2011/09/23 3 6000 增至 7000 元 2011/10/14 5 6000 增至 7000 元
2011/10/28 1 每 4 年調高 10%（參考行政院版本）
2011/10/28 3 6000 增至 10000 元 2011/10/28 2 6000 增至 7000 元 2011/11/04 3 6000 增至 7500 元
資料來源：整理自立法院國會圖書館網站（立法院智庫→立法院法律提案系統）。
說 明 ： 表 中 2004/12/31～2005/11/04、2007/03/23～2007/06/08、2011/02/22～
2011/11/04 各代表一個波段，是「搭便車」式提案的尖峰時期。
2006 年 10 月至 2007 年 6 月（尖峰在 2007 年 3 月至 6 月），是老農津貼 5 千元加碼至 6 千元的波段。此波是由台聯及親民黨黨團率先提案，接著有 5 個立 委提案，加碼金額，有模仿黨團提案，也有自行再修改額度者。剛開始由小黨及 立委個人提出的加碼案，顯然比較沒有國家財政的顧慮，所以額度比較高。但此
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時，執政的民進黨，也感受財政壓力。先是由行政院長蘇貞昌表示反對調漲老農 津貼，應積極規劃國民年金制度，導致民進黨內部發生一些爭議（高有智等，
2007）。其後，總統陳水扁傾向適度加碼，且高層會議決定不由行政院提案，改 支持黨團版本（李欣芳、黃忠榮，2007）。而民進黨黨團後來也決定，因黨內有 不同意見，因此不以黨團名義提案，改由立委連署提出（林怡君，2007b）。當時 民進黨內，反對調漲老農津貼最激烈的不分區立委王榮璋甚至表示：「只要調漲 案一通過，我就要辭職不幹了！」並強烈指責：行政院不願提案，卻推給黨團提 案，讓黨團未來必須承受輿論的批判（高有智，2007）。
另一方面，2007 年是總統即將改選的前 1 年，國民黨總統候選人馬英九已 於 4 月中的競選活動表示，執政後將老農津貼加碼至 6 千元（王寓中，2007）。
國民黨農業區立委即依此意向，另再提出新版本（由農業區立委共同提案），並 在院會闖關，逕付二讀（黃宣翰，2007）。民進黨面對國民黨的積極動作，因此 才發生前述府院黨間的意見爭議；其後民進黨由立委連署（黨團總召為首提案人）
提出的版本，加碼額度與國民黨一致，只是實施日期稍微延後，並於院會也決定 逕付二讀（民眾日報，2007）。最後，加碼至 6 千元的這波修改，僅有逕付二讀 的立委提案 2 案排入院會討論。71 該 2 案在排入議程的院會中，並沒有經過任 何發言、討論，而是以朝野協商方式，無異議通過立法程序。
分析加碼至 6 千元的這波修改，必須與隔（2008）年年初的立委及總統大選 連結觀察。雖然那波修改，有許多立委個人及小黨黨團預先想搭便車提案，但最 後要角仍是國民黨及民進黨兩大黨。另外，逕付二讀的 2 案，儘管是以立委連署 方式提案，但實際上，該 2 案即代表國、民兩大黨的提案。政治操作上，國民黨 將立法功勞「作球」給農業區立委；民進黨則由黨團總召領銜，用意在為該黨「解 套」，避免功勞完全被國民黨搶走。所以，就此案例而論，個別立委在兩大黨的 對決背景下，只能依附於政黨，所屬政黨也願意將功勞分享給農業區立委。
71 參見《立法院公報》，96(56 一)：412（院會紀錄）。
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此外，國民黨會思考有執政的可能，因此包括其總統候選人的競選政見，或 其後代表該黨的提案，在津貼加碼的金額上，也不敢「太激進」，以免造成自己 執政後的困境。當時的民進黨則因有執政壓力，起初在加碼議題上，表現保守；
後來又感受國民黨積極動作的競爭壓力，雙方乃在金額上「一拍即合」，未協商 前的提案金額即已取得共識。至少兩大黨都可以各自宣稱功勞，沒有「失分」疑 慮；而農業區立委亦可宣稱其提案貢獻（以立委提案為名義），同樣可以作為邀 功的競選材料。
總結本章，立委為了創造立法績效，會大量提出簡易式的提案，也會提出許 多搭便車式的提案。而搭便車的方式，包括參與共同提案及模仿內容兩大部分。
立委搭便車提案，除了客觀上的專業能力限制及創造更多提案業績外，還有另外 用意，即是希望更有機會完成立法程序，以宣稱更大的立法貢獻。而為了創造完 成三讀的機會，搭行政院或政黨黨團的提案便車，會增加更多的可能性。若是有 關政黨對立性質的法案，立委個人發揮的空間會縮小，除了尋找機會與黨團提案 併案審查，也可依附在政黨提案下，作為共同提案人。老農津貼條例的案例值得 關注，大致上，歷次加碼是兩大黨在協商全局，政黨亦會適時將立法功勞「分享」
（由立委名義提案）給農業區立委，讓各方（包括有競爭關係的政黨及立委間）
皆有各自表功的機會，至少保住各方明顯「不失分」的狀態。
最後，由前述幾波老農津貼加碼案的觀察，筆者將轉移焦點至下述推論，並 在下一章（第六章）繼續分析，此即：執政黨往往基於國家財政分配的立場，在 有關「帶給選區特定利益」的法案（議題）上，容易與該選區的立委（較不需顧 慮國家財政問題，主要關心者仍為其選區利益）產生意見不一致的現象，導致黨 內出現爭議；而在野黨較無國家財政結構的包袱，政黨與選區的立委可站在同一 立場，黨內爭議因而較少出現。
因此，即使民進黨在農業相關立法的參與度比較積極（參考第四章統計分 析），且長期以來，該黨與農業區立委常站在同一陣線，黨內對農業議題也無太
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大爭議；但在該黨執政時期，卻也碰到黨內與行政部門意見不合的插曲（不過，
黨內異議者是不分區立委，並不是農業區立委的背景），且導致該黨立院黨團的
黨內異議者是不分區立委，並不是農業區立委的背景），且導致該黨立院黨團的