第四章 立委參與農業立法的分析
第一節 立法參與程度的意涵與量化
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第四章 立委參與農業立法的分析
在選區考量的影響下，不同立委的農業立法參與行為，其積極度或程度呈現 一些差異性，這些差異即提供量化測量的研究素材。本章先界定「立法參與度」
的測量方式，並作為分析的依變項；而自變項部分，除了農業區與非農業區的類 別外，另外涵蓋政黨屬性、不同屆次、是否參加農業相關委員會、是否擔任相關 委員會召委、是否擔任政黨黨鞭、是否有地方派系背景等因素，觀察這些變項在 量化測量所呈現的樣貌；並依統計結果，分析這些不同變項對農業立法參與度所 構成的不同影響情況。同時，為了方便解釋量化資料，在技術上，也蒐集質性資 料加以輔助說明。
第一節 立法參與程度的意涵與量化
本研究的主軸，在探討選區因素如何影響立委的立法參與行為。立法參與的 範圍，主要是以國會議場為核心的「立法問政」表現，所以選區的選民個案服務，
在本文中先排除觀察。不過，即使限縮範圍在立法問政，其表現方式也非常多元，
最主要的表現是與立（修）法三讀過程有直接相關的提案連署、審議發言、協商 議價、動員表決等行為，其他表現還有召開記者會、舉行公聽會、書面與口頭質 詢、臨時提案、國是論壇發言等相關問政行為。
為了資料取得的可能性及方便測量，乃將本文「立法參與」的概念，限縮在 立（修）法三讀審議過程中，有直接相關的立法行為。因此，包括立委個人提案 及連署、出席審議並發言、代表參與協商、配合動員表決等幾個階段的行為，皆 為立法參與的重要觀察指標。而立法參與程度（以下亦簡稱「立法參與度」），即 在測量個別立委針對以上幾個階段行為，所投入程度的高低，此為本研究所界定 的操作型定義。
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不過，前述涵蓋的幾個立法行為階段，筆者幾經思考，決定在測量技術上，
排除三個部分的觀察。首先，連署的行為，普遍是基於同黨或跨黨同僚的私人交 情，有些是助理拿到各立委辦公室請本人簽字，更多是在開會時（委員會或黨團 會議），順便請出席立委簽字：
因為同僚啊！你來，我就簽！就是「人情簽」嘛！有時候，委員不想看內容，
他（提案委員）就說：「不會害你、不會害你啦！」，就簽了（訪談者 G）！
這些連署動作，除了依賴立委人際關係，也有「隨機」特質，剛好碰到立委在辦 公室、或出席在場開會，即有簽字機會，若碰不到，就沒有機會；更重要地，多 數連署立委，並不一定關心該連署議題，甚至簽字時，也沒花時間看內容（只基 於信任提案者）。然而，本研究是要針對立委對農業議題的立法參與來測量，若 連署行為主要基於人情、隨機性，且多數連署人對內容並不了解的情況下，測量 連署行為即會降低研究效度（沖淡效應），因此先予排除測量。
其次，有關出席表決的行為，是研究政黨凝聚力或團結度很重要的測量指標
（黃麗香，1999；黃秀端，2004；盛杏湲，2008）；但立法院記名表決的情況，
大多是政黨動員的競爭，結果早已分明，在行為意義上比較接近「政治運作儀式」
（訪談者 F），33 對研究特定議題的立法參與，很難作為測量指標。若以出席投 票來測量立法參與度，但大多數立委皆參與的情況下（有許多參與者，並非關心 該項議題，而只是依循政黨指示的「投票部隊」），其實難以分辨參與程度的高低，
反而會降低測量效度。而且，沒有出席投票，或出席卻藉故不投票（無法呈現在 記名表決紀錄中），並非代表該立委的參與度低；相反地，該立委可能非常重視 該項議題，但要突顯個人行為，或刻意迴避不投票。這種未出席表決的行為，若 測量指標轉換成參與度較低，即違背本研究的意旨。因此，在測量出席投票或不 投票，變成兩難的情況下，不如排除記名表決作為測量立法參與的依據。不過，
記名表決時的突顯動作或行為，是具有特殊象徵意義的立法表現，本文會以質性
33 訪談者 F，不願意錄音，其意由筆者摘要轉述。
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的案例來呈現（參見第五及第六章）。
此外，政黨協商過程原應為立法參與的重要觀察指標，但立法院公報並未記 錄相關討論過程（僅記載協商結論，故被批評為「密室協商」）。儘管 2008 年 4 月修法改革，強制協商過程必須記錄並刊登公報，34 但從公報的紀錄觀察，有 些仍過於簡略，而「非正式」過程（盛杏湲，2001）的部分（例如：會中休息或 會外的「磋商」、「喬」事情、條件交換等），仍不可能在紀錄看到。筆者訪談時，
法案助理說明，現在的政黨協商，大概可分成兩種類型：一種是由主審委員會的 召集委員主持，主要針對委員會審查時的保留條文，再進一步討論決定；此類型 協商，大都由各黨團派代表簽字，等同再附加或延長的委員會會議，爭議性不大。
另一種協商類型，屬於重大爭議性法案，會請立法院長主持；此類型協商案件，
會由各黨團總召、書記長親自參與協商：
某個字、某個條文，委員有意見，就會僵持不下，可是沒有辦法一直吵下去，
就會先保留，請行政單位回去再研究。保留的時候，送院長（院會）之前，
還有一段時間，就由召集委員召開協商，……委員想早一點開，就要拜託召 委盡快排。法律案只要送出委員會，就可以排協商了，……有些小爭議的案 件，各黨團只要派代表，……他們有結論，就可以簽字。但如果是爭議性很 大的，就要送到院長那邊，通常就會有各黨團總召、書記長等來協商（訪談 者 K）。
筆者曾瀏覽已刊登公報的協商紀錄，前一類型的協商，有些會記載討論過程；但 後一類爭議性的協商，討論過程並未詳載。因此，整體而言，早期協商過程無紀 錄，近期協商紀錄亦未完整，基於測量資料的完整性，只能將協商的參與指標先 予排除。
34 依據 2008 年 4 月 25 日修正的立法院職權行使法第 70 條第 4 項規定：「議案進行協商時，由 秘書長派員支援，全程錄影、錄音、記錄，併同協商結論，刊登公報。」另第 5 項規定：「協商 結論如與審查會之決議或原提案條文有明顯差異時，應由提出修正之黨團或提案委員，以書面附
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排除連署、表決及協商行為後，剩下提案及發言部分，即是本文針對農業相 關法案，將作為測量立法參與度的指標。此 2 項指標，在測量技術上，仍需進一 步說明。首先，有關法律的制定或修正提案，本研究針對立委的個人行為，所以 政府（行政院為主）及黨團提案排除測量。不過，觀察立委個人提案文件，有許 多是共同提案形式（多位立委皆列名於提案人），筆者猜測真正付出心力研擬提 案者，應是首（第一）提案人；若真是如此，則首提案人與共同（併同）提案人，
應該在測量時有所區別。
前述的疑惑，在筆者訪談法案助理時，獲得證實。受訪者不諱言，共同提案 人的確有「搭便車」的心態，但至少共同提案人對該提案是關心的，也希望列名 提案，表示自己的貢獻；大多數共同提案人會主動找首提案人，請求加入提案行 列，有些情況是首提案人原本只是要找連署人，結果該連署人自己主動要求列入 提案人：
（共同提案）通常是被動被要求，……畢竟就商業口語，這是委員任內的業 績，未來選舉或許會用得到，……所以還是希望個人提（訪談者 B）。
通常提案人只有一個啦！……所謂會有共提（共同提案），就是有些委員覺 得這個法案不錯！他要列為共提。他有兩個選擇，他要簽在連署欄……或共 提，反正沒有人數限制。……我們說白一點，他能不能拿出去「講」（宣稱 功勞），才是重點（訪談者 G）。
我們通常是個別提案，因為共同提案是針對剛好都有遇到那個問題，才會共 同提案。……共同提案比較多就是……譬如老農津貼，大家都要用共同提 案，因為那是大家共同性的問題，所以只要有一個委員提案了，其他就會邀 鄰近（農業）縣的委員一起提案……通常都是「希望加入」的比較多，……
如果有人想加入，也不會拒絕，……有時候，再提一個也麻煩，……那就大 家當作共同提案，……大部分還是大家「搭便車」的情況比較多啦！……共
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同提案太氾濫了（訪談者 K）！
因此，首提案人與共同提案人，在立法參與程度上，確實是有差別的，但共 同提案人顯然又較連署人對該提案有更多的關注。受訪者也表示，他們比較希望 自己單獨提案，以便宣稱功勞，又不會被分食貢獻；若是其他立委已先提案，而 該案又是自己重視的議題，會修改後自己單獨再提案：
如果真的有心的話，委員還是會再提一個案子上去（訪談者 K）。
以上說明顯示，提案是立法參與很重要的部分，立委本身也將提案視為宣稱 功勞或比較業績的重要依據。筆者也曾疑惑法律提案，是否大多由法案助理依自 己的專業或興趣出主意，再讓立委（老闆）來篩選（若是如此，立委提案的參與 度，可能需打折扣）。因此，於訪談時，針對此疑問，特別問了立委及法案助理，
他們給筆者的說明，綜合而言：大部分提案方向是立委本人擬定的，再指示助理 研擬相關論述：
目前還是以委員的政見，及委員交辦（要求）的為主，……（提案方向）丟 給助理，寫個說明而已，……你要說明，這一條為什麼要修？就給個說 法，……你必須讓人家可以接受，……理由不充分，案子很難過（通過立法）
啊！……數據要很嚴謹，你憑什麼要修法？譬如老農津貼，你為什麼要加？
那你可能要找：物價指數啊！通膨啊！……因為，行政機關一定跟你講嘛，
你會增加財政支出，你都要想好，到時候怎麼回防啊！你必須提出說服的理
你會增加財政支出，你都要想好，到時候怎麼回防啊！你必須提出說服的理