第四章 立委參與農業立法的分析
第四節 屆別與其他因素的影響分析
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對於來自農業基層的民意代表，……我一直覺得，國民黨裡面，缺乏農民的 心聲，也缺乏農業（農民）的代言人，我才能夠真正地代表農民，……所以 我一直堅持到底，要讓大家知道，……（訪談者 M）。
另一個原因，還是回到筆者前述論證：國民黨的農業區立委，對農業立法參 與度比較積極者，大都集中在民進黨「基本盤」比較強勢的區域（參見表 4-8）。
其他民進黨較弱勢的農業區，長期由國民黨或藍營立委掌握，但對農業立法感受 的壓力、及其表現的積極度，都比較微弱一些。因此，在民進黨優勢的農業區，
兩大黨農業立法的參與度其實差距會縮小（或說政黨的相對差異性降低）。38 甚 至國民黨立委在農業立法過程中，因為競爭壓力（訪談者 M），還會有更突顯的 行為表現（後續兩章，進一步呈現質性分析）。然而，其他國民黨長期優勢的農 業區，因民進黨當選者少，且該區域國民黨的農業立法參與度較低，就全部農業 區而言，民進黨的整體參與度，相較於國民黨，反而被突顯出來了。
第四節 屆別與其他因素的影響分析
立委有關農業立法參與度，由立法院各屆來對比（如表 4-6），第七屆差異最 大，其主要原因是改成單一選區制，已於上節選區因素一併說明。其餘各屆的統 計顯著性，出現在第二屆（係數 1.691）及第三屆（係數 0.878）；另對照農業立 法參與度的平均值，第二屆是 4.75，第三屆是 3.83，都在總平均值 3.33 之上。
此兩屆的影響因素大致相同，都受到國會全面改選、立法院政黨結構正常化（在 野的民進黨因席次大增，提案動機提高，執政的國民黨也感受反對黨的提案壓 力）、及區域立委面對更強烈選民壓力的影響。這些影響，即直接反映在農業立 法的參與表現上。
38 筆者嘗試將民進黨的優勢選區（雲林縣、嘉義縣、台南縣、高雄縣、屏東縣）篩選出來測量，
結果兩大黨的農業立法參與度都有增加；但在迴歸分析的結果，民進黨與國民黨一樣，都未達統 計上的顯著性。此結果意味著：民進黨在這些優勢區，相對於國民黨，其參與度並沒有像全部農 業區測量的結果一樣被突顯出來。換言之，在民進黨的優勢區，兩政黨的影響因素都降低了。
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再觀察第四屆至第六屆的迴歸係數，分別為-0.428、-1.265、-0.224；對照此 三屆農業立法參與度的平均值各為 2.70、1.98、3.10，都在總平均值 3.33 之下。
此三屆的立法參與度，呈現明顯壓縮，其中第五屆達統計的顯著性。這階段的關 鍵變化起於第四屆中期（2000 年初），政治運作面臨首次政黨輪替，執政與在野 的角色替換。民進黨首次成為執政黨後，所屬立委必須配合行政部門的政策方 向，在提案內容上比較可能受到束縛（盛杏湲，2003a；王靖興，2009），尤其關 係預算或利益分配的提案，因執政角色，必須有全盤的顧慮，不可能如在野時，
在無太多顧忌的情況下發揮。
另一方面，執政的立委角色，也要擔負一部分為行政部門辯護的責任。此時 期，民進黨的農業立法提案，有許多是由行政部門來主導提案，個別立委的提案 量相對降低，39 但提案在立法參與度測量的比重又比較重，所以，民進黨整體 參與度也跟著下降；而上節也分析，民進黨是農業立法參與度最積極的政黨，當 該黨的參與度下降時，必然對全部立委的農業立法參與度造成影響。
此外，政黨輪替後所形成的藍綠對立氛圍，也不能忽視其影響性。民進黨執 政時期，該黨在第五及第六屆立法院雖然是最大黨，但仍為少數，形成「分立政 府」或「少數政府」（黃秀端，2003）的狀態，這樣的政府型態，對立法過程可 能造成停滯的影響（雖然影響程度，在學理上尚無定論；40 但台灣面臨首次政 黨輪替後的嚴重對立，就當時的一些案例，很難說沒有影響）。民進黨立委在提 案遭受較多阻撓下，必然會降低提案動機。筆者訪談的民進黨對象，曾述及提案
39 以全面改選後的第二屆至第七屆立法院來觀察，行政院提案∕立委提案（第四屆中期開始，
加入黨團提案）的相對比例分別為：第二屆 24.1∕75.9；第三屆 23.9∕76.1；第四屆 35.3∕59.3(黨 團 5.4)；第五屆 28.8∕65.1(黨團 6.1)；第六屆 16.3∕72.3(黨團 11.5)；第七屆 20.0∕76.5(黨團 3.5)
（以上數據資料，引自盛杏湲，2013b）。其中，第四屆及第五屆，行政院提案的比例明顯較高。
40 有關分立政府運作的影響，主要有兩派看法：一派認為會造成不利影響，易產生政策延宕、
推諉塞責的現象（Sundquist, 1988；盛杏湲，2003a）。另一派修正觀點，則認為不會有不利影響，
此派首推 Mayhew 的論述，他比較分立政府與一致政府下，立法效能的差異，結果發現並無系統 性差異（Mayhew, 1991；吳重禮、陳慧玟譯，2001）。不過，也有一些折衷式或條件式看法：Quirk and Nesmith 認為立法僵局（gridlock）是否產生須視其他條件（如意識型態爭議、民意及輿論壓 力等）而定；Krehbiel 認為美國因制度設計，使得不論分立政府或一致政府，都容易產生立法僵 局；Binder 則指出立法效能或立法僵局只是一個相對性概念，或許美國國會兩院間的政黨衝突，
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時，是否會遭受阻撓，也是他們評估提案動機的一部分：
法案怎麼積極去推動，也是會評估到：這個法案如果我們積極去推，執政黨 會不會阻撓？如果他不會阻撓，我們當然可以推得很順嘛！如果會阻撓，在 程序委員會就會被擋掉！所以，有時候，不是說我們積不積極；積極想推的 法案，有時候反而推不動（訪談者 B）！
儘管農業立法的內容，不一定與政黨對抗有關，但農業法案常被各政黨提升為「政 治性法案」。而在「分立政府」時期，立法過程本已不順暢的情況下，立委在農 業法案的立法參與度，當然有可能遭受波及。
此外，第六屆的農業立法參與度平均值 3.10，不僅較第四屆及第五屆提高，
且接近歷屆總平均值的 3.33。雖然第六屆仍處於少數政府、藍綠對立的大環境 下，但因為立委已知道第七屆即將改變選制為單一選區，想競爭連任者，已提前、
更積極投入與選區利益有關的立法參與，所以造成農業區立委參與度漸漸攀升。
第六屆立委的立法表現，大致可以視為進入第七屆的過渡期。
以上各屆的差異性，若對比不加權的迴歸模型（如附錄一），第七屆的顯著 性都一樣，其他屆次則有一些變化：提案加權會使第二屆及第三屆顯著，但提案 不加權時，則第二、三屆未達顯著，反而顯著性出現在第四屆至第六屆。因為提 案不加權，相對即突顯發言份量；而那段時期，主要是由民進黨執政，之前已分 析，因為議事不順暢，再加上民進黨以行政院提案為主，立委個人提案量減少，
但立法參與度的「能量」卻轉到發言部分。若相對突顯發言份量，也等同突顯第 四屆至第六屆、分立政府時期的立法參與度。
其他變數中，參加農業相關委員會（包括經濟、內政、社福及衛環委員會）
及擔任農業相關委員會的召集委員，皆達顯著性。可見，農業立法參與度較高者，
可能也有動機想積極加入相關委員會，以方便審查階段的參與。當然，也不能排 除另一種可能性：即因為加入這些相關委員會，促成該立委更積極參與農業立
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法。前者參與委員會的模式比較有目的性，後者則偏向偶然因素。以農業區立委 而言，若長期的立法表現，皆屬於積極參與農業立法者，則在動機上，會比較有 企圖爭取加入有審查機會的委員會。
至於擔任相關委員會的召集委員，因為名額有限，爭取的難度更高一些，要 積極參與農業立法，不一定需要爭取這個位置。或許，這個位置對立委的資歷有 幫助，但與推動立法不一定有直接關係：
（召委身分與推動農業立法）不會有太大關係啦！召委每個人都可以當的 啊！只要你想當，都有機會當。當召委，對我們來講，不重要！……像我們 選區很忙，（召委）安排議程，你「鎖」在這邊（指立法院），有時候不一定 是最好的啦！……有安排議程的權力，但是你也相對地，……你在選區不能 作太深度的耕耘，也會影響下去輔選的時間，所以這是一得一失的問題。那 像我們來講，召集委員雖然是個經歷啦！但我們當過這麼多召委了！這個經 歷，對我們來講，不是最重要的啦！……對沒當過召委的，他們需要……（訪 談者 M）。
實際上，若想要促成提案排入委員會議程，拜託召委幫忙，同樣可達成目的；
若自己擔任召委，有可能還要分心處理議事的運作事務，反而不能專心討論農業 法案的內容。因此，擔任相關委員會的召委，雖然也具有統計的顯著性，但關鍵 可能仍在加入農業相關委員會的效果；而召委身分的參與表現，也有可能發言增 多，但提案量相對減少（對比附錄一的不加權迴歸模型）。
曾經擔任所屬政黨黨鞭的變項，在迴歸分析也達統計的顯著性，表示黨鞭的 身份，對農業立法的參與度也有影響。因為農業立法的議題，不僅大多具有選區 利益分配的性質，其背後更具有政黨的競爭關係（或與長期支持的選民基礎有 關），因此大部分內容皆屬各黨關心的重大法案。各政黨黨鞭的身份，原本即會 較積極參與立法的運作過程，而農業立法既然是各黨關心的法案，黨鞭不僅會積
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極參與討論，更可能代表其政黨，以個人名義推動黨版提案，因此促成黨鞭的立 法參與表現。
有關地方派系背景的變項，以迴歸模型檢測的結果，並不具顯著性（附錄一 不加權迴歸模型亦未達顯著性）。此結果與本文先前論述的農業區結構與文化特 色中，地方派系有較大的影響力，似乎難以連結。農業區的地方派系動員，及其
有關地方派系背景的變項，以迴歸模型檢測的結果，並不具顯著性（附錄一 不加權迴歸模型亦未達顯著性）。此結果與本文先前論述的農業區結構與文化特 色中，地方派系有較大的影響力，似乎難以連結。農業區的地方派系動員，及其