第三章 農業政策與選區考量
第一節 時空環境影響農業政策立法
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第三章 農業政策與選區考量
本研究既然以農業法案為例，應就此類法案的立法背景先作瀏覽，了解相關 法案的政策目的。早期威權時期的農業立法，與政府推動的政策措施有關，但較 無選區考量的問題。直到政府開放增額立法委員選舉後，政府、政黨或增額立委 才開始有農業選區的考量。而農業區有一些特殊的結構及文化，這是探討選區背 景不可或缺的要素。台灣的農業政策，因立委的選區考量，在政策方向上漸漸有 一些改變；而政黨競爭激烈化後，農業政策的方向，更直接由政黨主導。因此，
農業政策除選區利益的考量外，又多了一層政黨利益的考量。
第一節 時空環境影響農業政策立法
1940 年代末期，台灣歷經日本結束統治、國民政府遷台的變局，當時，農 地利用普遍存在租佃制度不公、所有權分配不均的現象（洪忠修，2002：
201-203）。國民政府因此在 1950 年代的遷台初期，推行一連串的土地改革措施，
包括：三七五減租、公地放領、耕者有其田等政策，此即第一階段的農地改革，
重點在於對農地所有權的調整分配，促進土地利用，提高農業生產，增進農民收 益（殷章甫，1981：6-7；林梓聯，1985：15）。為配合第一階段農地改革政策，
政府也透過立法程序，以強化政策的執行力，相關立法包括「耕地三七五減租條 例」及「實施耕者有其田條例」，即在該政策背景下完成立法。
1950 年代，隨著農地改革，政府同時也陸續推動幾個經濟建設計畫，雖帶 動台灣的工業發展，卻也造成經濟結構的改變。1960 年代，台灣的工業產值已 漸漸超越農業，就業人口中，非農業部門也漸漸超越農業部門（毛育剛，1997：
3）。1970 年代後，台灣農業即在工業相對成長下，漸漸成為弱勢，農業發展出 現許多困難的問題，包括：農村勞動力短缺、農業投資不足、農民收益降低、農 場經營面積過小、工商業與農業不能配合等（廖正宏、黃俊傑、蕭新煌，1986：
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9-10）。
在農業發展相對弱勢的背景下，政府又開始著手提振農業發展的政策。1970 年代，政治尚未大幅改革，國會也未全面改選，僅於 1972 年 12 月實施第一屆增 額立委首次選舉（共 51 名，其中含遴選的僑選代表 15 名）。即使這是一場小規 模的國會部分改選，也無關政權輪替問題，當時又是在威權統治背景下，但政府 仍然作了一些選舉考量，在 1972 年 9 月 27 日宣布加強農村建設方案，且為配合 該方案的執行，行政院提出在 2 年內，支援農村建設經費 20 億元，以特別預算 案提出。1973 年，為使農村建設方案有法律依據，以方便執行相關措施，才研 擬制定農業發展條例（以下簡稱「農發條例」），這是該條例重要的立法背景。9 農發條例制定時，強調的重點包括：籌集農業發展基金、鼓勵開發農地資源、
擴大農場經營規模、推廣農業機械化生產、改進農產運銷制度等。10 這些措施 的施行期間，原訂於 1983 年 9 月 2 日屆滿，但宥於耕地三七五減租條例等土地 法令的限制，農民仍難以有效擴大農場經營規模；又因農產品國內外市場及農業 生產條件轉變，鄉村與都市生活條件懸殊，農民與非農民所得差距顯著拉大，因 此，政府再研擬「加強基層建設提高農民所得方案」及「第二階段農地改革方案」， 同時也修改農發條例，讓該條例得以繼續適用。11
1980 年代第二階段的農地改革，在大方向上，仍然是鼓勵擴大農場經營規 模、推動農業機械化生產，但政府用意在更強化配套措施，如購地貸款的協助、
鼓勵合作經營農場的模式、加速辦理農地重劃等（毛育剛，1997：8-9）。由於推 動大農場、鼓勵農地合併的政策方向，早期實施耕者有其田條例的政策（佃農取 得農地，讓農地縮小），在不合時宜的環境背景下，於 1993 年廢止。
1990 年代，台灣的農業生產受到更大的衝擊，之前是國內環境的影響，但
9 參見《立法院公報》，62(39)：12-15（委員會紀錄）。
10 參見《立法院公報》，62(60)：25-29（院會紀錄）。
11 參見《立法院公報》，72(64)：36-39（委員會紀錄）。
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這次是國際外環境的影響。約 1992 年，台灣積極進行「關稅暨貿易總協定」
（General Agreement on Tariffs and Trade, GATT）的多邊談判問題，以至於在 2002 年正式加入「世界貿易組織」（World Trade Organization, WTO），成為會員國。
前述協定，及後來成為會員國，目的都在降低國際上的貿易壁壘，活絡台灣的進 出口貿易，促進台灣的經濟發展；但這種經濟交流是互惠的，台灣也必須開放農 產品市場，不能再採取特別的保護措施，可是，台灣的農業生產規模小，難以抵 擋國外大規模農業生產，及壓低農產品價格的優勢，這樣的國際性衝擊，讓台灣 農民更難生存，農村的發展會更受限制。
在內外環境嚴重衝擊下，台灣農業陷入極大困境，農村地區的年輕人口持續 外流，年老農民也漸漸無力耕作。在此背景下，1970 年代以來的大農地政策面 臨挑戰：因為老農民漸凋零，其農地面臨繼承，或被迫出售的抉擇；但政府政策 有許多限制，如農地繼承不能分割，非農民身分也不得自由買賣農地。基層農民 開始透過民意代表表達願望，1995 年，民進黨及國民黨立委同時皆提案修改農 發條例，放寬農地繼承的分割限制，隔年，行政院也提案全面修改農發條例。行 政院的提案理由，是因為社會經濟情況已多所變遷，為配合「振興經濟方案」、「農 業政策白皮書」及「農地釋出方案」等政策的推動，並為因應加入關稅暨貿易總 協定及國際貿易組織，所以才有此通盤修改的提案。12
然而，1996 年行政院提出的放寬農地移轉及分割政策內容，限制條件仍多，
並未完全符合農民及立委的期待，而行政專家、壓力團體也有許多對抗意見，這 階段的修法，最後結果即不了了之。這階段，由於社會自由化、多元化的發展，
其實農業政策議題已愈加地複雜化。除了早期帶給農民分配利益的單純政策外，
這時期又加上新興「環境保護」與「經濟發展」的價值爭辯問題（Redclift, Lekakis, and Zanias, 1999）。因此，不少農業立法皆感受環保「壓力團體」或專家輿論的 阻撓，而財團、利益團體，在經濟發展的冠冕旗幟下，也構成另一種促發力量，
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這些選民、地方派系、財團、政府、立委等即構成複雜的政商網絡關係（徐瑞希，
1991），使得農業政策立法，在過程中有更多的複雜因素介入。
有關農地釋出或農地自由買賣，是 1990 年代，在台灣農業發展面臨內外環 境衝擊下，不管政府或民間，被迫要積極思考的政策問題。正反雙方的理由都具 有合理性，贊成者大多站在解決農村凋零問題，促進農村經濟活絡的方向；反對 者憂心台灣農村生態被嚴重破壞，且在糧食安全的考量下，未來的糧食自給率會 更低。13 另外，反對者也不能信任支持農地自由買賣政策者的動機，因為後者 雖表面理由是要振興農村經濟、解決農民生活困境，但實際上背後有財團準備炒 作土地的疑慮；且根據實際農村調查，在農地自由買賣政策實施後，農戶有售地 意願者僅占 37.1%（1998 年調查）（陳明燦，2008：104-105），顯見積極想賣農 地的農民，並非多數。不過，即使欲買賣農地的民眾不是多數，但若積極向立委 陳情，展現其民意強度，此議題即有機會列入討論的政策。
1990 年代持續的農業政策論辯，在 2000 年總統大選前，立法政策方向就在 大選壓力下決定了，國民黨及民進黨兩大黨，都同意開放農地自由買賣、放寬農 地分割限制、興建農舍等立法政策，僅維持「農地農用」的模糊條件。農發條例 是台灣農業政策的指標性法案，2000 年的修法結果，對以後台灣的農地利用方 式，影響非常深遠。另外，其後的台灣農業及農民，更確定是屬於必須依賴政府 扶助的對象，而農村土地走向「破碎化」，似乎也成為不可逆的方向。同一時期，
老農津貼的持續加碼，與晚近農村再生條例的立法，基本上，都與補貼、補助弱 勢農民及農村有關，但並未改變農業發展的方向。此外，農會（包含信用部）及 水利會的相關修法，與政治資源鬥爭比較密切，反而與農業政策沒有太大關係。
13 依行政院農委會（農糧署）的統計顯示，台灣的糧食自給率，直到 1985 年，都有 80%以上，
但 2005 年後，僅維持約 30～33%之間（林恕暉，2010）。