第五章 競逐立法績效：提案與加碼
第一節 立委個人爭取立法功勞的途徑
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第五章 競逐立法績效：提案與加碼
選區因素是立法參與度的重要變項，已於前章檢證及分析，本章再進一步解 析立委積極參與立法的行為態樣。立委提案的來源，與其支持選民有直接關係，
地方選民陳情、利益團體遊說都可能轉化為提案內容。立委為了爭取立法績效或 功勞，會以大量提案的方式，創造及累積提案業績，故「搭便車式」（free riding）
提案成為普遍現象。而搭便車的模式也非常多樣化，一類在簽署程序時搭便車，
共同提案是常見情形；另一類在內容模仿上搭便車，加碼提案即普遍案例。就立 法技術而言，搭便車提案的議題，通常較受社會關注，三讀通過的機會比較高，
立委宣稱功勞的效果更好，因此，立委競相追逐這類型提案。本章除以學理方式，
解釋這些立法行為態樣，並以農會、水利會等組織法案，及老農津貼法案為例，
藉實務運作現象檢證相關推論。
第一節 立委個人爭取立法功勞的途徑
立委要藉由立法提案，以便向選民邀功或宣稱貢獻，最好的方式即是將選民 服務延伸到提案內容上。大多數選民服務，不一定需要透過立（修）法，只要與 管轄的行政機關溝通，即可解決問題。但若需要提案修法，也是一舉兩得的機會：
不僅可以向服務的選民宣稱功勞，更可以創造更多的立法績效。筆者訪談的大多 數對象，當問起提案的材料來源，最多的答案即是「地方上選民的陳情案件」， 另外有些利益或壓力團體，也是透過陳情的方式，讓立委轉化為提案內容：41
如果剛開始，會以委員政見相關的啦！因為他當初選舉，一定會提一些政見 嘛！……我們幕僚會去看委員當初的政見，有哪些可能要透過修法……。那 另外就是說，選民的陳情……。再來就是說，平常我們也會收到公會什麼的，
41 另有訪談者 D 表示：發動提案，主要是選區因素，其次是壓力團體遊說（訪談者不便錄音，
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他們也會來建議啊！說穿了，有點類似我們政治學所講的利益團體遊說（訪 談者 G）。
一般會變成我們的提案，有幾方面的情形：一是社會大眾、媒體關心的重大 議題……；另外一個，就是針對我本身的專業……；第三個，就是經由人民 大眾的陳情，……有時候有社團給我們反映、陳情（訪談者 H）。
有兩個階段（註：前階段是不分區立委的助理，後階段是區域立委的助理），
前階段跟社會脈動比較有關係；現在是地方型委員，他會跟選區的互動比較 有關係，就是地方的需求，……通常是狀況先發生，再去推敲與哪個法條有 相關（訪談者 J）。
我覺得大概有 60%是有這個需求，這個需求大概來自民眾的陳情，譬如說委 員在地方上跑的時候，遇到一些民眾的困難，這些困難必須修法解決，委員 就會交代我們，……他會指導我們方向（訪談者 K）。
兩種情況，一種是有團體來遊說，就是利益團體來遊說，那這種是最多的；
第二種就是我們選民服務遇到的。或者，應該更正講一下，選民服務遇到的 最多，第二種是利益團體遊說（訪談者 L）。
選民或特定團體的陳情案件，轉化為法律提案，因為涉及選民服務是否能夠 達成的問題，立委通常會特別關注。尤其是陳情民眾或團體，是立委的重要支持 者（或樁腳），則立委不僅會提案，還會較積極推動、完成立法：
他跟樁腳力量綁比較緊，譬如跟建築師公會、跟什麼公會綁比較緊，這些公 會一直找你啊！你在選舉又需要他們幫忙，那你就要積極推啊！（推動完成 立法）……樁腳其實對我們滿重要的，他是政治命脈的延續……（訪談者 G）。 除了陳情案件的來源外，立委因為本身的職責所在，也必須在立法推動上，
展現一些成果或績效。此立法業績，在民間評價國會的團體（公民監督國會聯盟）
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成立後，立委也有感受一些壓力，在量化績效上不能太難看：
（搭便車提案）這個東西從哪裡來：公督盟！公督盟它有設一些評分標準，
那提案才算，連署不算；就提案數嘛！那共提（共同提案）也算，……跟這 個（公督盟）也有關係（訪談者 G）。
（立法）業績，最主要是之前有公督盟，可是因為公督盟後來其實，我覺得 也做得不是很好；因為他們的評分標準，到後來這一個會期來講，已經非常 得不公平了！所以，其實委員他們也都知道（訪談者 K）。
另外，立委本身為了下次選舉，可以作為競選時宣傳績效的材料，也必須實 際提出一些「讓選民有感」的提案：
我們需要給農民知道的是：我們是怎麼樣照顧你們的，讓農民淺而易顯地、
很容易知道、去了解政府照顧他們的德意，這個就叫做「有感」嘛！你講很 多理論，他不知道嘛！錢這樣子給他，他也不知道啊（訪談者 M）！
因此，除了追求提案的量化績效，立委也會主動關注地方上選民感受得到的 議題，並轉化為法律提案：
我們有沒有做事，民眾是有感的，……他（委員）對立法這一塊，主要還是 處理選服（選民服務），……他在立法院的修法，主要還是跟選服有關（訪 談者 K）。
委員自己也會主動去關心地方，……區域立委對地方上的問題都滿了解 的！……他當上立委，腦中就知道，有幾個地方是要修法的（訪談者 L）。
不論農業區或非農業區的立委，都會期待自己的立法貢獻，可以讓選民看 到、感受到。而要讓農業區選民可以感受得到，則提出農業利益分配的法案，較
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容易讓選民了解（如同競選宣傳中「簡單議題」42 的道理），又因對選民有實質 利益，當然較容易感受到。此乃農業區立委為何汲汲營營、競逐於這類型提案的 原因；此類提案，不一定需要選民陳情，立委會主動爭取提出，特別是在大選之 前，這種案例非常多（詳參後述案例）。
還有兩類型的提案，立委也會主動提出，皆與競選活動有關。一種是立委承 諾的政見，這部分一定要有立法動作，否則下次選舉，會成為對手攻擊的話柄：
要看委員政治生涯的一個規劃，……他要準備繼續選，……他會用力 push
（推動）的一定是與政見相關的，因為那個必然是下一次他會被對手拿來檢 驗的；你提了嘛！那你有沒有做到？……這個關係他當初的選舉承諾：「沒 過，就退出政壇！」比較硬的（講法），那這個他要用力推（訪談者 G）。
另一種是立委很在意個人的「專業形象」，所以，為了塑造某種專業形象，會比 較主動、積極提出某一類法案：
針對我本身的專業，因為我本身是國防、戰略、外交的專業，針對國防、外 交的事情，我們對國際現況的發展也比較了解，……我們國家的法律如果有 不足的部分，那我們也會在這方面作相對的提案，要求我們比照先進國家的 制度，跟國際接軌。……我又負責政黨外交、國會外交這個部分，接觸面也 比較廣，……我在○大教書，我有很多學界的教授，都是我的顧問，……我 會跟他們針對特定的議題，請這些專業的教授，大家一起討論，討論的結果，
我們就會作成具體的文字，提成法案（訪談者 H）。
以上各種提案來源、素材、或類型，除了塑造專業形象的提案，不一定與選區直 接相關，其餘類型的提案，皆與立委個人選區息息相關。
42 「簡單議題」（easy issues）相對於「困難議題」（hard issues），前者必須符合三個要件：（1）
不管技術細節，只重視象徵意義；（2）比較不管政策方法，重視的是政策目的；（3）在政治議程 中，是比較長久討論的議題（Carmines and Stimson, 1980）。
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為了競逐立法業績，盡可能多提簡單的法律修改案，43 是快速累積數量的 方法。當然，以立委個人的資源及助理、幕僚的專業背景，期待提出較複雜又多 元化的提案，似乎強人所難。偶而，可見到立委提出條文數比較多又複雜的提案，
據說是立委背後有一些專業顧問（例如教授群），或利益團體幫忙草擬出來的：
（利益團體）他們就請委員提對案，……也是透過這樣陳情的方式，來遊說 立法，甚至他們就提出自己的版本，請委員……講難聽，就照抄嘛！他們沒 有提案權嘛！就希望委員幫他們（訪談者 G）。
一般法案助理，若要增加提案業績，被迫找一些不影響原意，但隨著環境變 遷，已改變法律文字用法的修正案，例如：「左列」改「下列」；「禁治產」改「監 護與輔導」。雖然這樣的修正方式，已成為笑談，但法案助理承認，確實有類似 現象存在：
他會挑比較容易的（提案），我們有很多法案，你會發現，其實過的，都是
「統一法律名稱」，這哪有什麼爭議！沒爭議啊！……或者廢掉，或刪掉一 些不合時宜的，這都有共識啊！都可以過，……像這個簡單的，可以推啊！
也不用太大力（訪談者 G）。
我以前會追業績，……但「左列」改成「下列」那個（受訪者笑聲），我不 會（提那種案）！……確實、事實上有這種的！但是我的委員應該不會願意 簽（訪談者 K）。
儘管立委本人會在簽署時，作一些把關工作，以維持提案品質，畢竟提案內 容會影響立委自己的形象、專業性（訪談者 K）；但提案內容及品質暫且不論，
立委個人提案以單一條文修改的比例占最多數，卻也是事實，顯見增加提案業績 數量的用心。根據盛杏湲（2010）研究第六屆立法院的所有提案，立委提案僅有
43 自 1989 年以後（立法院第一屆增額委員最後一期），立委提案大幅增加，儘管重大提案仍以 行政院提案為主，但立委也會提一些規模較小的修正案，因為他們要凸顯自我，以便向選民邀功
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單一條文數的比例約占 55.6%。筆者亦統計本文篩選後列入研究的 14 個農業法 案，自第一屆增額立委時期至第七屆止，所有立委個人提案條文數的分析，如表 5-1 顯示，單一條文數的提案平均占 60.5%；若以 3 條以內來統計，則更增至
單一條文數的比例約占 55.6%。筆者亦統計本文篩選後列入研究的 14 個農業法 案，自第一屆增額立委時期至第七屆止，所有立委個人提案條文數的分析，如表 5-1 顯示，單一條文數的提案平均占 60.5%；若以 3 條以內來統計，則更增至