我國推動性別主流化發展之研究：從參與式民主觀點探討 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學國家發展研究所博士論文指導教授：陳惠馨教授. 治政大我國推動性別主流化發展之研究：立 ‧ 國. 學. 從參與式民主觀點探討. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 研究生：魏美娟中華民國九十九年七月二十日.

(2) 謝. 誌. 能夠完成這論文必須感謝許多的支持與協助，首先衷心感謝政治大學法律系陳惠馨教授的細心指導，才能使本論文能夠在有限的時間內完成。我與惠馨老師相識於 2006 年 7 月憲法及法學教育改革計畫中區會議，在這五年相處過程中，與惠馨老師亦師亦友，在學術上惠馨老師總是治學嚴謹、充滿理想，永遠是從在社會正義與公理的角度去思考問題，在與學生的相處上，她總是待人謙和，關心體諒學生，這些都深深的影響我在教學研究與為人處理的態度。再者，感謝口試委員世新大學副校長余致力教授、台灣大學黃長玲教授、政治大學楊婉瑩教授與李酉潭教授，給與本論文之寶貴意見，使得論文更加完整周延，並同時感謝政治大學國發所高永光教授、趙建民教授、彭立忠教授、吳德美教授、王振寰教授在政大國發所修業期間的教導，以及佩琦學妹與馬姐與宗安同學的協助。並感謝受訪者七位受訪的專家學者們，感謝您們提供寶貴的想法與意見，使得本論文更加的豐富與精彩。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 同時，感謝我的家人，父親魏秋露先生與母親廖秀雪女士，他們對於求學過程默默的支持我，並在我選擇在學術之路給予肯定。同時也要感謝我的先生賴維銘老師，在八年求學過程中，我南北奔波，他幾乎承擔起所有的家務與三個小孩的照料工作，讓我沒有後顧之憂。也感謝大哥民欽、小弟民隆給予在生活上的協助，和我三個寶貝，姿璇、琪蓁、柏凱，他們總是在媽媽最疲憊的時候，幫我打氣，給我力量。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 建國科技大學通識中心劉明揚主任、方文慧老師、楊斐芬老師、游美利老師、劉維玲老師與吳宜澧同學，感謝您們的鼓勵與協助，才能順利完成學位。以及曾經共事的東海大學蔡啟清教授、台灣大學王業立老師、中山醫學大學蔡嘉哲校長、廖克剛老師，最後要感謝教育部法學計劃辦公室的夥伴們，秀峰老師、豐真老師、鈺光老師、志輝老師、雅纖和國瑋，尤其是秀峰的從不間斷的鼓勵，感謝您們。魏美娟謹誌於政大 2010 7 月 20 日. 2.

(3) 摘要性別主流化的概念，從 1995 年在北京被提出，經過了 15 年，性別議題逐漸在國際組織中獲得重視，各國對於性別主流化的推動與實施不遺餘力。台灣從 2003 年推動性別主流化至今，約七年的時間，對照起聯合國在 2010 年三月在紐約所召開的北京+15 會議，台灣僅僅用了一半時間，發展出屬於台灣本土性別主流化經驗。. 政治大的婦權委員，試圖在我國推動性別主流化的發展過程中，建立各種不同的參與機立由於行政院婦權會具有「參與式民主」「公私合作」的特質，尤其來自民間. ‧ 國. 學. 制與平台，將不同的個人與團體串連起來。換言之是一種參與式政府的體現，性別主流化過程中強調授與員工權力（性別聯絡人設置）與能力（性別培訓制度），. ‧. 試將政府組織內的個人納入決策過程，亦即是以體制內的「公務人員」作為參與. sit. y. Nat. 式民主的主體，運用性別聯絡人制度、性別平等工作小組，以及性別培訓制度等. al. er. io. 擴大參與的制度，試圖將個別公務人員納入性別主流化推動過程中。此種體制內. v. n. 擴大參與的模式，改變了以社會中公民為主體的參與民主模式，進行體制內參與式民主發展的可能。. Ch. engchi. i n U. 同時，婦權基金會所建立的婦女團體溝通平台亦是參與式民主機制的建立，婦女溝通平台不僅有助於政府部門與民間團體的溝通與對話，能夠使民間團體瞭解政府部門的各項施政與發展，也助於行政部門傾聽婦女團體對於個別議題的想法，以及婦女團體間對於議題的溝通與交流。在國際參與機制，婦權基金會透過每年補助民間團體與專家學者的機制，讓許多團體與個人，透過參加聯合國與各國際組織會議，將國際社會中關注的性別議題帶回台灣社會。. 關鍵字：性別主流化、參與式民主. 3.

(4) The Development of Gender mainstreaming in Taiwan Based on the Viewpoint of Participation Democracy. Abstract. 政治大. Gender mainstreaming had been formally raised in the Fourth World Conference on Women in Beijing in 1995. It has become one of the main strategies for fulfilling gender equality in international community. Gender mainstream is not only regarding female separately. Furthermore, it isn't only making some policies or allocating budgets for female affairs, but also putting gender views in all of the legislations, policies, schemes and budgets so that governments can evaluate and make concrete schemes and priority.. 立. ‧. ‧ 國. 學. y. Nat. sit. n. al. er. io. Currently, some problems have been generated when countries are putting efforts on gender mainstreaming. For instance, public servants have vague cognitive concepts and poor knowledge in this field. This situation also makes the gender concerns can’t deeply influence policies, schemes and legislations. It only appears occasionally in some processes of policies, but it can’t have comprehensive outlooks. However, it might have a window of opportunity for developing gender mainstreaming if we facilitate participatory democracy in domestic societ. In terms of domestic development, governments, experts and general public can get the opportunities of participation and dialogue via participatory democracy. It will also make the gender concerns get involved with the discussion and planning of policies.. Ch. engchi. i n U. v. Keywords: Gender Mainstreaming、Participatory Democracy. 4.

(5) 目錄第一章緒論 …………………………………………………………………………9. 第二章. 第一節. 研究動機與目的. ………………………………………………9. 第二節. 研究方法. …………………………………………………… 16. 第三節. 章節安排. ……………………………………………………20. 相關理論與文獻回顧. ………………………………………………23. 政治大第一節性別與性別主流化理論 ……………………………………23 立. ‧ 國. …………………………………………46. sit. y. Nat. 第四章性別主流化的發展. ………………………………42. ‧. 第三章性別主流化與國家性別機構. ……………………………30. 學. 第二節性別主流化與參與式民主理論. n. al. er. io. 第三章性別主流化與參與式民主的對話：行政院婦權會角色與功能. Ch. i n U. ……53. v. 第一節. 行政院婦權會的地位. ……………………………………54. 第二節. 行政院婦權會的組織. ………………………………………59. 第三節. 行政院婦權會的運作. ………………………………………64. 第四節. 啟動性別主流化. 第六節. 行政院婦權會民間委員. 第七節. 小結 ……………………………………………………………87. 第四章性別主流化下的行政院. engchi. ……………………………………………68 ……………………………………77. ………………………………………………89. 5.

(6) 第一節從改變機構開始：組織結構改變與建立. …………………89. 第二節性別主流化下多層次參與：新結構的建立. …………………91. 第三節官僚體系體系的回應. ………………………………………101. 第四節小結 ……………………………………………………………106 第五章性別主流化的在地深耕：婦權基金會、婦女團體第一節. 政府與民間的橋樑：婦權基金會. 第二節. 在地深耕：婦女團體. 第三節. 小結. 立. ………………108. ……………………… 108. ………………………………………118. 政治大 ………………………………………………123. ‧ 國. 學. 第六章性別主流化的本土實踐個案：性別平等教育法與性別預算的實施性別主流化的本土實踐個案：性別平等教育法立法過程. 第二節. 性別主流化的本土實踐個案：性別預算工具. ‧. 第一節. ……………132. ………………………………………140. er. 小結. io. al. v i n …………………………………………………………………141 Ch engchi U n. 第七章結論. 126. sit. y. Nat. 第三節. 125. 第一節研究發現 ………………………………………………………141 第二節檢討與反. ……………………………………………………147. 第三節後續研究建議………………………………………………… 151 參考書目附錄. ……………………………………………………………………152. ………………………………………………………………………………166. 6.

(7) 表目錄表 1-1. 本研究受訪人員 …………………………………………………………16. 表 1-2. 次級資料受訪者基本資料 ………………………………………………19. 表 3-1. 歷屆行政院婦權會的組. 表 3-2. 分工小組負責之議題一覽表. 表 3-3. 2004 年至 2010 年行政院婦權會通過之重要政策 ……………………68. 表 4-1. 我國行政機關公務人員概況按職等分 …………………………………91. 表 4-2. 行政院各部會所屬委員會委員性別比例改善情形 ……………………97. 表 4-3. 我國性別統計發展. 表 5-2. …………………………………………65. 治政大 2005-2009 年婦女團體溝通平台受補助團體與辦理場次立歷年各區補助場次. ……………………………………………………98. 學. 各區域參與婦女溝通平台之團. …………………………………115. 表 6-1. 2005 年至 2009 年我國中央政府婦女相關預算編列情況. ‧. 表 5-3. n. er. io. sit. y. Nat. al. …………112. ………………………………………………114. ‧ 國. 表 5-1. ……………………………………………63. Ch. engchi. 7. i n U. v. …………136.

(8) 圖目錄圖 1-1. 我國推動性別主流化的政策網絡………………………………………13. 圖 1-2. 台灣推動性別主流化主要部門…………………………………………15. 圖 3-1. 婦權會委員組織圖………………………………………………………62. 圖 3-2. 婦權會三層級議事運作方式圖…………………………………………67. 圖 4-1. 各級教育學生性別比例 ……………… ………………………………99. 圖 4-2. 2008 年女性專任教師及女性校長比率. ………………………………99. 圖 5-1. 2005-2009 年婦女溝通平台受補團體. ……………………………113. 政治大. 圖 5-2 : 2005-2009 年婦女溝通平台受辦理場次 ……………………………113. 立. 歷年各區補助分佈圖. ………………………………………………114. 圖 5-4. 98 年度婦女團體溝通平台會議議題類型—依婦權會分工小組區分.117. ‧. ‧ 國. 學. 圖 5-3. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 8. i n U. v.

(9) 第一章緒論第一節、研究動機與目的聯合國自 1945 成立以來，即透過各種不同形式之公約或宣言來表達對於婦女議題的重視 1 ，而歷次所舉辦之世界婦女會議皆能顯示出在不同時代環境下，各國婦女所面臨的挑戰與困境，1975 年第一次世界婦女大會於墨西哥城召開，當時會議中通過《實現國際婦女年目標世界行動計劃》，宣布以 1975-1985 年為「聯. 政治大. 合國婦女十年：平等、發展與和平」，主要發展目標為發展中國家的婦女供資金. 立. 援助。1980 年第二次世界婦女大會在丹麥哥本哈根舉行，除了審查了「聯合國婦. ‧ 國. 學. 女十年」計畫，並且通過了《聯合國婦女十年：平等、發展與和平後半期行動綱領》。1985 年第三次世界婦女大會在肯亞首都內羅畢召開，會議定名為「審查和. ‧. 評價聯合國婦女十年成就世界會議」，會中通過了《到 2000 年為提高婦女地位前. Nat. sit. y. 瞻性戰略》。1995 年第四屆世界婦女會議於北京召開，會中通過了北京行動綱領. n. al. er. io. （Beijing Platform for Action） 2 ，正式宣示性別主流化（gender mainstreaming）. i n U. v. 的概念。為使性別主流化概念更加清楚明確，1997 年 2 月聯合國經社理事會. Ch. engchi. （Eeconomic and Social Council 簡稱ECOSOC）將性別主流化定義為「性別主流 1. 聯合國自 1945 年以來，分別訂定許多保障女性權益法案，包括 1945 年《聯合國憲章》、1948 年《世界人權宣言》、1949 年通過了《禁止販賣人口及取締意圖營利使人賣淫的公約》、1951 年國際勞工組織大會通過了《同工同酬的公約》、1952 年通過《婦女參政權公約》、1955 年國際勞工組織通過了《產期保護公約》、1957 年通過《已婚婦女國籍公約》、1960 年國際勞工聯合會通過了《關於就業及職業歧視公約》、1962 年聯合國大會通過《關於婚姻的同意、結婚最低年齡及婚姻登的公約》、1966 年通過《公民權利和政治權利公約》和《經濟、社會和文化權利國際盟約》，1979 通過了《消除對婦女一切形式歧視公約》等 1991 年通過的《維也納宣言和行動綱領》。 2. 《行動綱領》提出了提高婦女地位和加强婦女能力的 12 個重大關切領域： (1)貧窮、(2)教育和培訓、(3)保健、(4)暴力、(5)武裝衝突、(6)經濟、(7)決策、(8)體制辦法(國家婦女機制)、(9)人權、 (10)媒體、(11)環境、(12)女童。《行動綱領》根據此確立了策略目標，並確定了各國政府、國際社會、非政府組織和私營部門應該採取的行動。. 9.

(10) 化是在各個領域和各個層次的任何行動中，包括各種立法、政策和方案，評估該行動對女性和男性帶來的影響的過程。它是一種策略，使得在政治、經濟和社會領域的所有政策和方案的設計、實施、監測和評估過程中，女性和男性的關切和經歷成為其不可分割的一部分，從而使女性和男性可以同等受益，逐漸消除性別不平等的現象，實現性別平等的目標」。自始性別主流化的概念逐漸為許多國家與國際組織所採用，並發展成為提高性別平等的全球性策略。性別主流化的提出也反映了聯合國對於提升婦女權益與處境的策略，出現了典範的轉移，從原本的「發展中的婦女」（women in development，WID）途徑，. 政治大. 轉變為「性別與發展」（gender and development，GAD）（彭渰雯，2008），將婦. 立. 女議題擴大為性別議題，認為整個性別關係中需要改變的不僅是婦女，更包括各. ‧ 國. 學. 種不同性別者都可能成為行動者與受益者。由於主流化所要發掘的是政策可能產生的影響，這個影響包括了於性別、年齡、種族、經濟階級、教育背景與宗教等，. ‧. 因此性別主流化可帶來規範與文化的多元性（Beveridge、Nott，2002）並且從發. Nat. sit. y. 展過程上來看，性別主流化是在不同地點複雜交錯與形式變化中所發展出來的，. n. al. 標發展成為具有行動性的性別主流化概念。. Ch. engchi. er. io. 在歷次世界婦女會議中性別平等主義者透過不斷的討論與對話，將性別平等的目. i n U. v. 性別主流化的推動使得各國對相關的政策議題產生規範性的承諾，性別主流化衍然已成為各國家、政府組織與非政府組織，實踐性別平等的重要策略。不過，各國在發展性別主流化的過程中，面臨許多政府部門內部的抗拒與衝突，以及與傳統社會文化的磨合與挑戰，導致不少國家在性別主流化的推動上產生空動化與缺乏深度的現象。縱使國家有性別主流化的行動，但有可能只是一種專家技術治國的方法（technocratic way），未注意到性別主流化與社會變化之間的銜接，以致無法成功的改造政府組織結構。或是只是將性別主流化放在國家中央層級的政策當中，缺乏在地方層級的政府機關中推動，使得性別主流化在地方機關中被蒸. 10.

(11) 發（evaporation），中央與地方兩個不同層級的部門對於性別主流化缺乏共同的認知，性別主流化就很難轉變為實際的行動（Kusakabe，2005）。. 是故，如何讓性別進入不同層次的主流政策、立法與方案當中，如何將性別主流化概念轉變為具體可行的策略與行動，如何讓各政府部門組織建立起運作與協調機制，使性別主流化不只是停留在概念，是各國在發展性別主流化過程的重要課題。. 台灣性別主流化的推動可以回溯到 2003 年，當年 3 月婦女權益促進基金會. 政治大與民間婦女團體，以及國內重要專家學者共同舉辦了一場國際婦女論壇－「性別立 (簡稱婦權基金會)邀請了韓國、澳洲、菲律賓、馬來西亞、泰國學者、政府官員. ‧ 國. 學. 主流化」之台灣願景研討會。會中各國代表針對性別主流化、性別平等機制、性別與健康、性別與科技等議題，進行討論與交流，在會議結束前與會者共同提出. ‧. 「性別主流化與國際接軌行動宣言」，並由當時的呂秀蓮副總統代表簽署這項宣. er. io. sit. y. Nat. 言，性別主流化的概念正式成為我國推動性別平等的重要發展策略。. 自此，性別主流化在行政院婦女權益促進委員會(簡稱行政院婦權會)的大力. al. n. v i n 推動下，在各部會快速的展開。2004 ， C h 年行政院婦權會公佈「婦女政策白皮書」 engchi U 書中揭示「以直接、普遍、徹底的民主機制，即「參與式民主」 3 （participatory 3. 參與式民主（political participation）有人稱之為「民主政治的參與理論」(participatory theory of democracy)(pateman， 1978)、「參與式民主的模型」(model of participatory democracy)(Held， 1987: 254-264)、「參與理論」(participatory theory)(Graham， 1977: 149-168; Nelson， 1980: 34-52)、民主行政等、而最新的一些民主概念如：草根民主（grassroots democracy）、諮詢民主（consultative democracy）、審議式民主（deliberate democracy）等，本文認為以上這些名詞都可以視為參與民主式這個理論範圍下的一種類型與概念。因此在後續的討論中，將統一以參與式民主一詞作為描述的基礎。參與式民主這個名詞第一次被提出來是在 1962 美國學生運動中被提出，當時美國學運組織「民主社會學生聯盟」（Students for Democratic Society）二十二歲 Hayden 與其他同伴在修倫港小鎮發表了修倫港宣言(Port Huron Statement)，在這宣言中他們表達了一個世代對當時激烈變動時代的想像，同時也提出了一個新的概念：參與式民主。在這個宣言中他們認為在社會系統中應該試圖建立一個參與的民主，個人可以參與社會的決定，並且決定生命中生活的方向與質量。同時社會應該鼓勵人們參與並且提供參與的管道，使得個人擺脫孤立融入社會當中。Hayden 這種以個人出發的參與模式的呼籲獲得政治學界的回應，因為在此之前政治學界對於政治參與的討論大多 11.

(12) democracy）或「民主組合主義」（democratic corporatism，即由所有各方透過民主協商機制而全程參與決策及其執行），作為我國推動婦女政策與性別主流化的基本核心思想。其實不同的性別就有不同的需求，不同的需要就應該有不同的政策設計，因此透過參與民主的機制，可以探求男性與女性，男孩與女孩，以及不同男性、女性、孩子的不同需要，並給於不同的政策支持。. 事實上，在台灣參與式民主理念長期以來，被大量運用在環境運動、社區改造、校園自主等議題上，行政院婦權會採取參與式民主的機制，不僅讓各種不同的參與者、在各種不同層級當中，共同參與推動台灣性別主流的發展，也促使性. 政治大. 別議題朝向更一個更開放、更民主發展方向。. 立. ‧ 國. 學. 台灣整個推動性別主流化的政策參與的網絡（圖 1-1），可分為政府部門與民間部門兩個路線，在政府部門中以行政院為最高層級，推動至各部會及各地方政. ‧. 府，在行政院下各部會設有性別平等工作小組、性別聯絡人、與跨部會的性別主. sit. y. Nat. 流化支援小組。各部會每年必須提出實施具體的性別主流化成果，舉辦各種性別. er. io. 主流化培訓課程、進行性別統計、性別預算的分析與性別影響評估的實施等。. al. n. v i n 在民間部門中則由全國性婦女團體與地方性婦女團體，藉由舉辦各種活動來 Ch engchi U. 推動參與，而在政府部門與民間部門間，是由具有「參與式民主」「公私合作」. 色彩所組成的行政院婦權會、各縣市婦權會與婦權基金會，作為公部門與私部門間的橋樑，串起協助政府部門與民間團體間溝通、對話與協調。也因此具有「公私合作」色彩的行政院婦權會，必須擔任起將性別主流化訊息傳播於民間社會的角色，也必須適時的將民間社會對於性別議題的需求反饋於政府部門。. 侷限在政黨與利益團體等各種的討論上，這種以個人為出發的參與概念，自然獲得許多人的認同與回應。 12.

(13) 立. 政治大. ‧ 國. 學 ‧. 圖 1-1 我國推動性別主流化的政策網絡. y. Nat. er. io. al. sit. 資料來源：筆者自繪. v. n. 在整個性別主流化政策網絡中，我們又可以發現這些網絡不僅縱橫交錯，行. Ch. engchi. i n U. 政院院長與部分政府部門首長不僅擔任行政院婦權會委員，同時參與婦權基金會的運用，而行政院婦權會民間委員不僅來自民間婦女團體，也同時擔任婦權基金會委員，這樣公私相容的組合，多層次參與模式不僅讓「各部會都動起來」（彭渰雯，2008），也可看到性別統計、性別預算與性別影響評估等性別主流化工具在中央各部會被運用與實施，各地方縣市政府與基層單位，更可以發現性別主流化概念與知識的大量傳遞 4 。這又是如何辦到的呢？行政院婦權會如何在缺乏充足的人力與經費的情況下，讓各部會都動起來呢？又如何在龐大的行政體系中建立所謂參與式民主的機制呢？又有哪些個人、團體、在這波性別主流化運動共同 4. 從網路上可以搜尋到大量的性別主流化的資料，行政部會的網站與各地方政府單位都設有性別主流化的網頁專區。 13.

(14) 參與呢？在參與過程中又如何將資訊透明，如何包容不同的聲音。. 性別主流化的推動除了對於性別平等的發展產生變化外，其對於政治發展與行政管理的研究和實踐也產生了深遠的影響。在政治發展上，性別主流化改變了國家與社會間的關係，以往女性主義將國家視為發動鬥爭對抗的目標，而性別主流化又意味者將國家視為能夠擴張性別平等和女性賦權的基點。這是否也代表了性別主流化下女性主義者必須在許多層次問題上與國家合作，進而與國家之間呈現一種夥伴關係呢？此外在行政管理上，性別主流化勢必對行政體系中政策步驟、政策結構以及政策參與者產生影響，尤其是長期以來男性佔據公職中決策性. 政治大. 的職位，男性的觀點可能已崁入在組織的決策過程與組織文化之中，如何改變這. 立. 樣的情況，使其決策過程中納入性別的觀點，亦為行政管理研究者在進行性別主. ‧ 國. 學. 流化的研究中所必須處理的問題。. ‧. 基於上述研究動機，本文所欲探討的問題為台灣如何推動性別主流化以及所. sit. y. Nat. 面臨的問題，包括行政院婦權會、行政院、婦權基金會與婦女團體（圖 1-2）如. al. er. io. 何共同參與了性別主流化工程，他們又各自扮演了那些角色？參與式民主機制是. v. n. 否有助於性別主流的推動，又有哪些參與式民主機制的產生，運作的如何？行政. Ch. engchi. i n U. 院各部會、婦權基金會與婦權基金會如何推動性別主流化，有哪些制度？是否對於實踐性別平等產生了影響呢？性別主流化是否改便了國家與社會的關係，在性別主流化過程中組織結構與決策過程是否產生了改變呢？. 14.

(15) 台灣推動性別主流化主要部門. 婦女團體. 行政院. 政治大. 立婦權基金會. 地方政府. ‧. ‧ 國. 學. n. Ch. engchi. 15. er. io. al. sit. y. Nat 圖 1-2、台灣推動性別主流化主要部門. i n U. v.

(16) 第二節、研究方法本研究將採用文獻分析、深度訪談與次級資料分析等三種研究方法。. 一、文獻分析法. 本研究希望透過文獻聯合國檔案文獻資料、國外內學術性期刊論文，我國相關法規、行政院婦權會與婦權基金會之會議記錄等文獻資料，來說明性別主流化. 政治大. 的基本內涵與發展、性別主流化工具的實施與運用，以及我國推動性別主流化的具體成果。. 立. ‧ 國. 學. 二、深度訪談法. ‧. 「訪談」即是研究者「尋訪」、「訪問」被研究者並且與其進行「交談」，和. sit. y. Nat. 「詢問」的一種活動。「訪談」是一種研究性交談，是研究者通過口頭談話的方. al. er. io. 式從被研究者那裡搜集第一手資料的一種研究方法（陳向明，2002:221）。本研究. v. n. 實地深度訪談參與推動性別主流化之相關人員，為了解台灣在推動性別主流化過. Ch. engchi. i n U. 程，訪談時間在 2009 年 12 月到 2010 年 5 月。本研究深訪談的主要題目內容，包括：婦權會運作的概況、婦權委員間運作的情況、婦權會中您有那些提案或關注那些議題、中央行政院各部會對婦權會的配合狀況、婦權會目前推動性別主流化議題的情況、性別主流化在推動過程中是否遇到阻礙、對於婦權基金會的角色、有何看法您在何種情況下參與國際組織會議(什麼社團?)、國際組織會議性質與內容、跨國網絡對於台灣性別主流化的推動有何助益、各縣市政府婦權會的運作為何?地方婦權會是否發揮功能以及對於我國性別主流化的發展與建議。. 本研究共訪問七位相關人員（表 1-1），包括五位前任及現任婦權委員、一位婦權基金會人員、一位參與國際組織研究人員。同時，在七位受訪者當中，有二 16.

(17) 位分別擔任二個縣市的地方婦權會委員，期能更深入瞭解我國性別主流化的實際運作情形。. 表 1-1 本研究受訪人員編號. 背景. 說明. A. 第四、五屆婦權會委員. 大學教授、以專家學者 2009 年 11 月 2 日身份參與行政院婦權會 2010 年 1 月 12 日. B. 第五、六屆婦權會委員. 立. 大學教授、以民間團體治政代表身份參與行政院大. 2010 年 1 月 12 日. 婦權會. ‧ 國. 學. 第五屆婦權會委員. 大學教授，以民間團體 2010 年 3 月 3 日代表身份參與行政院婦權會. D. 第六、七屆婦權會委員. ‧. C. n. 第七屆婦權會委員. y. sit. io. al. 大學教授，以民間團體 2010 年 3 月 11 日代表身份參與行政院婦權會. er. Nat. E. 訪談時間. v i n C h 以民間團體代表身份 engchi U 參與行政院婦權會、地. 2010 年 3 月 26 日. 方婦權會委員 F. 婦權基金會人員. 婦權基金會資深工作人員. 2010 年 2 月 25 日. G. 大學教授、長期參與國際大學教授、曾經參與多 2010 年 4 月 9 日組織活動次國際性婦女會議、地方政府婦權會委員此外，筆者曾經參與多次民間團體、婦權基金會與縣市政府舉辦論壇活動，. 包括 2007 年參與台灣婦女團體全國聯合會第三屆女性國際事務講堂六天系列課 17.

(18) 程、2008 年青輔會舉辦飛雁計畫成果發表會、2009 年參與婦權基金會主辦與台中是三十張犁婦女福利服務中心承辦之「台灣國家婦女館-98 年第二次婦女中心聯繫會議暨性別政策培力工作坊」、2009 年度台中市婦女權益宣導系列活動-性別主流化論壇，2010 年「臺中市 99 年度婦女權益宣導系列活動-紫領風騷性別主流化論壇」等活動，實地觀察性別主流化議題在地方層級的發展，並觀察在地非政府組織對於性別主流化認知與期待，藉以來分析性別主流化在地方層級上的推動與實施。. 三、次級資料分析法. 政治大本研究中除運用上述之深度訪談法，訪談七位參與行政院婦權會運作的相關立. ‧ 國. 學. 人員外，並且利用次級資料分析法進行研究，所謂次級資料分析法，主要是從現有的政府部門的報告、統計資料等，進行比較分析研究的研究方法。. ‧. y. Nat. 本文採用了人事行政局委託銘傳大學黃煥榮教授在 2007 年 9 月所做「性別. er. io. sit. 議題在政府人力資源管理之理論與實務─兼論性別指標之建立與運用」研究案，這份研究案中運用四次的焦點團體訪談，共訪談 16 位人員（表 1-2），其中實務. al. n. v i n 界的高階文官占 10 位，學術界的專家則有 6 位。本文將引用該份研究案中 10 位 Ch engchi U 政府文官對於性別主流化發展的訪談逐字稿，藉以呈現比較行政院婦權會的民間委員的觀點與政府部門人員的觀點。. 18.

(19) 表 1-2 ：次級資料受訪者基本資料編號服務單職務職等年位 A ⅩⅩ大副教授學公共事務管理學系 B ⅩⅩ院參議 1 1 1 秘書室 C ⅩⅩ大副教授學公共兼人事事務管主任理學系 D ⅩⅩ署參事 1 2 2 E ⅩⅩ委主任 1 1 1 員會 F ⅩⅩ大學教育心理與諮商學系. 歷. 男. 博. 士. 9 五年級. 女. 碩. 士. 四年級. 女. 博. 士. 7 四年級 9 五年級. 女女. 碩碩. 士士. 四年級政治大. 男. 博. 士. 女女. 大博. 學士. 1. 2. 5 四年級五年級. 1. 2. 0 四年級. 男. 博. 士. 專門委 1 1 3 員參事 1 2 2 專門委 1 2 2 員主任 9 2 副處長 1 1 3 助理教授. er. 2 四年級. 女. 大. 學. 年級 e n g c h i 75 U四四年級. 女男. 碩博. 士士. 長 1. io. n. al. Ch. y. 組. 1. sit. ⅩⅩ部 ⅩⅩ院. 別學. 四年級. ‧. K L. I. 副處長副教授. Nat. J. ⅩⅩ部 ⅩⅩ大學政治學系某人力發展中心 Ⅹ 部. G H. 齡性. 學. ‧ 國. 立. 資年. v ni. ⅩⅩ部 8 四年級女碩士青輔會 0 四年級女大學 ⅩⅩ大五年級男博士學公共事務學系 P ⅩⅩ大助理教五年級女博士學行政授管理學系資料來源：人事行政局委託銘傳大學黃煥榮教授主持之「性別議題在政府人力資源管理之理論與實務─兼論性別指標之建立與運用」研究案 M N O. 19.

(20) 四、研究限制. 本論文於 2009、2010 年共訪談了七位相關人員，包括五位前任及現任婦權委員、一位婦權基金會人員、一位參與國際組織研究人員，他們提出寶貴的意見，對本論文的內容助益甚大，但很可惜的沒有訪談到政府文官的看法，頗感遺憾，因此本文運用了人事行政局委託銘傳大學黃煥榮教授主持之「性別議題在政府人力資源管理之理論與實務─兼論性別指標之建立與運用」研究案中有關文官的訪談資料作為比較分析的基礎，然該份委託研究案於 2007 年 9 月完成，與本論文所作之研究有時間上的差距，不過由於本論文之受訪者擔任婦權委員的時間大都. 治政在 2004 年至 2008 年的時間，因此所討論的時間與範圍較為接近。大立 ‧ 國. 學. 在資料的收集上，由於行政院、行政院婦權會以及婦權基金會大都已將相關的會議資料全文上網，因此資料的收集較為完備，但在地方婦權會部份，各縣市. ‧. 地方婦權會的資料並不完整，會議紀錄並沒有上網或根本找不到資料，致使關於. Nat. er. io. sit. y. 地方婦權會的分析較為缺乏，為本研究之限制。. n. a l 第三節章節安排 i v n Ch U engchi. 本論文基於上述研究動機與研究方法，本文將章節安排如下. 第一章：緒論。說明本文之研究動機與研究目的、研究方法與研究架構與章節安排。. 第二章：理論與文獻回顧。本章將對於性別主流化相關理論與參與民主理論進行探討，在性別主流化上將包括對性別理論與性別主流化工具運用的分析。在參與式民主理論上將對於其思想內涵與參與機制進行探討。並同時對既有的性別主流化文獻進行分析，以作為本論文探討之基礎。. 20.

(21) 第三章：開啟性別主流化與參與式民主的對話：行政院婦權會角色與功能。台灣推動性別主流化的網絡主要分為政府部門與民間部門兩個路線，在政府部門中以行政院為最高層級，推動至各部會及各地方政府。民間部門中則由全國性婦女團體與地方性婦女團體，藉由舉辦各種活動來推動參與。在政府部門與民間部門之間，是由具有「參與式民主」「公私合作」色彩所組成的行政院婦權會、各縣市婦權會與婦權基金會，來進行公部門與私部門間對話，因此本章首先將介紹行政院婦權會的緣起與發展、進一步探討性別主流化如何進入至行政院婦權會體系，行政院婦權會又如何運用參與式民主概念將其展開，具有參與式民主的婦權委員扮演什麼樣角色。. 立. 政治大. 第四章性別主流化的實施與執行：以行政院為觀察。本章主要說明政府部. ‧ 國. 學. 門，尤其是行政院在性別主流化過程中所扮演的角色，包括行政組織結構的建立、行政首長的態度，文官體系的回應與態度。. ‧ sit. y. Nat. 第五章：建立政府與民間組織橋樑：婦權基金會、婦女團體與地方婦權會。. al. er. io. 本章主要探討由政府捐助成立之財團法人婦權基金會，在我國性別主流化推動過. v. n. 程中所扮演的角色，如何開啟民間與政府對話的窗口，如何將民間組織的聲音回. Ch. engchi. i n U. 應給政府部門，如何讓性別主流化在地深根，為本章所探討的重點。. 第六章：性別主流化策略工具的實踐：以性別平等教育法與性別預算的實施為例。本章節將分析我國推動性別主流化過程之具體個案，包括性別平等教育法及性別預算工具的實施。性別平等教育法在 2004 年通過實施，性別平等教育法不僅是台灣推動性別主流化的初步成果（游美惠，2005），也顯示出台灣長期以來所追求的性別平等的目標是接軌國際社會的發展。第二個部份筆者將對於性別預算的內涵與實施進行分析，進而探討近年來我國性別預算的實踐。. 第七章：結論。本章主要分為三個部分，包括對於本論文的研究發現進行分. 21.

(22) 析與說明，同時檢討與反思目前我國推動性別主流化所面臨的問題，並且對於以後續提供相關研究建議。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 22. i n U. v.

(23) 第二章理論與文獻回顧第一節性別與性別主流化理論ㄧ、性別與國家關係. 女性主義（feminism）從 1972 年以後開始受到討論。當時女性主義者藉由翻譯及論述，傳播女性的自我覺醒與自我實踐。隨後 1980 年代女性主義者從傳統、. 政治大建構新知識、理論架構。其中性別（gender）理論，在女性主義運動中被逐漸發立. 舊有的男性霸權知識理論中脫離，女性研究者試圖對有關女性的一切議題，重新. ‧ 國. 學. 展起來，成為女性主義運動中重要核心。. ‧. 所謂「性別」指的是社會所造成的，後天學得的社會性角色，是由社會文化. y. Nat. 形成的有關男女角色分工、社會期望和行為規範等綜合的體現，所以它是可變. er. io. sit. 的，在不同的社會背景、不同的歷史條件下有不同的內涵（Oakley，1972）。性別強調後天對先天影響，認為社會制度、法律、價值觀對女性的歧視，而造成女. al. n. v i n 性在政治、文化、經濟上的壓迫（Rubin，1990）。所以男女間的差異並不是男女 Ch engchi U. 的生理特徵所形成的，而是社會文化中被建構來的，既然男女的差異是在社會文化和習俗中所形成的，而社會文化和習俗事實上是可以改變的，那麼男女之間的不平等，就可以透過改變社會文化、習俗、制度來加以消除的。誰可以去改變社會文化習俗與制度，消除性別關係間的不平等呢？這個答案就是「國家」。. 國家是能否達成性別平等與性別正義的重要角色，在性別關係上國家扮演二種角色，他可以透過修改法律及制度來達到社會中性別平等的目的（例如修改法律使女性有財產上繼承權）。他也可以透過制度維持男性主宰的社會結構 (Wably，1990:140-142)。因此，女性主義研究者也認為對性別的研究不應只在停. 23.

(24) 留在個人的或互動的層次，而應將社會結構、時代歷史因素及權力因素列入考慮，才能對女性的生活經驗有較全面性的瞭解。是故，性別理論成為檢視國家包括公共政策與法律規定是否男女真正平等的一種新方法。. 不過女性主義也察覺國家在女性主義者抗議或大聲疾呼之下，可能制定某些救濟式的福利措失來改善婦女的地位，不過這樣「倡議」模式顯得消極、被動、零碎，並沒有辦法有效的改善性別間不平等現象。同時這種救濟式福利措施也強化女性的弱勢地位，女性主義研究者認為性別的發展不應該僅是停留上言語上與思想上的倡議，應該將概念轉變為具體的行動。並且在女性主義中「個人的就是. 政治大. 政治的」的看法之下，認為權力關係不僅僅限於法律、國家與經濟的「公領域」. 立. 世界裡，而是遍及所有的生活領域。因此，諸如孩童照護或家庭暴力等議題，也. ‧ 國. 學. 被重新定義為政治問題，這也意味著政治是日常生活經驗的一部分，性別議題無法與其社會經濟脈絡相互分離。. ‧ sit. y. Nat. 於是具有積極性與行動性的性別主流化概念於 1995 年第四次世界婦女大會. al. n. 略，並且賦與國家改變性別不平等關係的積極角色。. 二、性別主流化內涵. Ch. engchi. er. io. 應運而生，各國女性主義者用具體的行動，將靜態的性別概念轉變為有行動性策. i n U. v. 性別主流化不僅是具有行動性的策略，更強調對結構層次的關注，將女性在發展中面臨到的不平等、不利益的處境，放到一個更寬廣的「性別關係」議題架構中來審視與行動，讓不同性別者都可以成為改變的行動者與受益者（陳惠馨， 2005a：3）。因此性別主流化不是僅討論婦女問題，而將男性置於事外，而是在剖析問題與尋求解決時，需同時考量每個人的經驗與責任，經由共同參與政策決定、規劃、評估各層級相關政策，是一種透過多元、多向、互動的過程來增長權力（empower）與公民參與的策略與方法。例如，女性只是因為較不願意在晚上. 24.

(25) 或深夜工作（原因可能是家庭責任、交通困難或個人人身安全考量）就拿到比男性少的薪水。這種歧視的概念通常被解釋為只需要雇主不阻止女性在夜晚工作（直接歧視）或是對於女性原本就較無法勝任的工作不提供較高的酬勞（間接歧視）。相反地，在主流化的概念中，建議政策的制定者必須為女性考慮到家庭、公共運輸、以及公共治安/犯罪等因素（Beveridge and Noot、2002）。性別主流化概念也試圖在性別平等理論與在建立法律之間，尋找出可以共鳴或是合適的政策，因此性別主流化策略也被視為是政策架構組合的運動。. 然而在許多性別主流化在文獻中，大都經常引用 1997 年 2 月聯合國經社理. 政治大. 事會（ECOSOC）對於性別主流化所下的定義。但對大多數人來說，性別主流化. 立. 仍是一個模糊的概念，Beveridge 和 Noot（2002）認為主流化經常被描述成一種. ‧ 國. 學. 「難以執行的虛無縹緲之概念」以及一種「在政策過程中需要採用中心人物性別觀點才得以運作的異常苛求的概念」，這使得政府部門人員對於性別主流化的認. ‧. 知十分模糊，也造成性別無法深入在各種政策、方案與立法當中，只是偶爾「議. y. Nat. sit. 題性」的出現在某些所謂婦女的公共政策上，更難以轉變為行動。由於主流化概. n. al. er. io. 念的不清造成參與者的不安，有些人可能知道個大概，但沒人確切知道真正實行. i n U. v. 時到底需要什麼。這也使得大多數性別主流化停留在哲學層次的討論，並且沒有轉成具體行動。. Ch. engchi. 由於性別主流化並不是去幫助婦女去迎合社會的現狀，他是一個涉及改變系統和架構，以便能夠容納性別差異的觀點，他並沒有固定的結構或流程，每個國家可以依照自身的社會、經濟、文化的條件，發展出適合自己的性別主流化行動。所以，在本質上性別主流化並不是一種靜態類的性別理論，它沒有固定的結構，而是一個過程，是一個國家性別化的過程（Eveline、Bacchi，2005）。因此，性別主流化應該具有「經驗性」特質，他必須具體的、行動的與經驗的。在陳惠馨（2005a）的研究中也指出，台灣在不論在女性主義法學或性別主流化的過程中，. 25.

(26) 都是實務優先於理論的狀況，其認為唯有從具體的經驗出發，論述抽象的法律概念與制度對於個別個人的影響，我們才能看到法律如何影響我們的思維與生活。. 此外，在國家角色上性別主流化試圖將性別平等的責任移轉到政府機構與成員當中，並將性別平等的推動更具法典化與制度化、使其成為一種科學化的性別觀點。因此，性別主流化賦予國家在性別平等推動上扮演更積極的角色，希望透過機制中法律及制度的改變來達到社會中性別平等的目的。. 值得注意的是性別主流化過程，也所引起的所謂性別平等模式本質的討論，. 政治大取「女性」和「性別」的實踐與理論的考慮；不同領域的性別制度之間的相互關立包括性別平等的視野是否利用了「相同」、「不同」或「轉換」的概念；引用或擷. ‧ 國. 學. 係；關於構成「成功」及「影響」要素的不同概念；以及性別平等視野及達成策略間的關係。（Wably,2003）。. ‧. y. Nat. 在性別「平等」的概念上，平等概念是十分複雜的，包括了「平等論」與「差. er. io. sit. 異論」不同平等觀點的解讀。以自由主義女性主義（liberal feminism）為主的平等論者，認為應以同樣方式對待所有的人，主張男女本質上並無差異，因而若將. al. n. v i n 女性予以不同對待，將使得女人被視為次等、需要保護的刻板印象中，給與差異 Ch engchi U 對待反而造成歧視，因而主張「平等」對待。而近晚的後現代女性主義. （Post-feminism）的「差異論」，則強調含多元性(plurality)，多重性(multiplicity) 與差異性(difference)，認為性別是存在生理上及社會性的不同，所以應該給與不同的對待。此種差異論的觀點，逐漸獲得重視。事實上性別主流化也部分援引「差異論」的觀點，因此，性別主流化所強調的是任何政策都應當考量不同性別間的差異，包括男女間生命中可能的面臨的不同的限制和機會，可能產生不平等現象。. 因此，在 Rees（2005）研究中指出，性別主流化之一種性別平等關係的「轉變」，他認為有三種主要的性別平等的模式，第一個是平等乃立基於相同點之模. 26.

(27) 式，主張男女應有同樣的機會和權利。第二是則特別關切女性因「異於」男性而「不利」之處，認為男性與女性在性別隔離社會中之存在與不同貢獻作平等之評價。第三是要有一個男女適用的新標準，也就是說，性別關係的轉變。Rees 認為第一個是「修補」（tinkering）性別不平等；第二個是「修改」（tailoring）一個適合女性需求的狀況；第三個是「轉變」（transforming）， Rees 認為，只有第三個策略構成性別主流化並且有可能去傳達性別正義，因為這是唯一一個為有效平等加入制度轉換與標準必需的策略。. 不過 Booth 與 Bennett 認為以上三者都是性別主流化的方法途徑。他們認為. 政治大. 這三個途徑本質上都是可以採用的；他們之間是互補的，而不是互相排斥的。他. 立. 們認為「平等對待觀點」、「女性的觀點」、「性別觀點」是一個「三腳凳」組成。. ‧ 國. 學. 他們是互相關係，既聯繫且彼此需要的。如果其中一個元素是脆弱的話，那麼整體也會跟著脆弱。他們認為有關性別主流化途徑的趨勢只與第三個觀點有關，這. ‧. al. n. 進入「主流化」的態度. Ch. engchi. er. io 二、. sit. Nat. 實性別主流化可以說即是女性觀點，也是性別的觀點。. y. 樣的性別觀點是一種誤解，會造成策略轉換潛力的限制（Walby，2003），因此其. i n U. v. 女性主義是否進入「主流化」，不同的女性主義者對於國家採取不同的態度，對於是否要加入傳統的政治和其他的體制內，去改變這些機構的繁雜關係；或是要獨立於傳統的結構之外，這個命題幾乎已經成為很多國家與文化中，女性主義意識型態的分水嶺。有些女性主義倚重現存體制而主張將女性引介入體制進行改造的，例如自由主義的女性主義，所採取的是自上而下的方式，注重短期效益和公平性。另一方則認為問題的根源，在於體制本身的缺陷已經造成一個難以透過片面改革的互生網絡，無論是民族、國家、階級和性別，其關係必須做根本性的調整，例如一些基進女性主義，其認為父權體制（patriarchy）已滲入既存的政治經濟社會結構中，只有進行整體顛覆，沒有改革的可能。主張由下而上的方式， 27.

(28) 提高女性的自覺能力（蘇紅軍 1995: 24）。. 同樣地，在全球性的女性運動團體中，對於與既存國際建制以及國際社會間的關係，也有加入主流（mainstreaming）及保持分離（disengagement）兩種策略。前者透過向聯合國等既存的國際建制進行遊說、諮詢等方式，嘗試在既存體制內進行法令制度的改革與資源的分享。後者則透過體制外的網路、結盟等方式突破既存體制的限制，追求整體的變革（Stenstrom 1994: 32-3; 150-1，轉引自鄧修倫， 2002）。. 政治大之上，與整個社會的發展相結合，而不是僅流於依些女性的個人「經驗性」的話立. 事實上，女性的議題與女性主義理論的架構，都應該建立在社會實踐的基礎. ‧. ‧ 國. 瑞，2003）。. 學. 語，缺乏社會實踐的有效性，如此女性主義的便永遠難以成為社會的主流（何佳. 是否進入主流？在台灣的婦女運動發展上，也有同樣的疑慮，朱偉誠（2009）. Nat. sit. y. 指出，關注同志議題的婦權會委員，是可以積極參與各級婦權會／性平會會議，. n. al. er. io. 然後針對各單位歧視同志的偏頗施政進行持續施壓要求改善（就像婦團成員針對. i n U. v. 女性議題所做的那樣），但除此之外還能有些什麼積極的行政作為可以推動辦理. Ch. engchi. 呢？同時，主流化（正常化）看似運動目標的最高達成，其效果卻往往反而可能遮掩了那許多尚未達成、仍待改變的不公平處境，一如現下同志婚姻已然合法化了的那些國家，總讓人誤以為當地的同志處境已達理想公平的完美境地，便似乎再無奮鬥爭取改變的必要，其所造成的毋寧是運動稜角的鈍化；更遑論因為著意主流化所必然造成的、對於某些無法主流化面向（即自身比較邊緣部份）的劃清界線與傾軋排擠。現階段台灣婦運團體對於旨在改造政府的「性別主流化」的全神貫注，以致幾乎放棄原有的社運路徑，是否意謂著性別一旦成功主流化之後，台灣將不復有社會運動性質的性／別與同志運動呢？朱偉誠的看法隱含除了提醒同志在性別主流化過程中的處境與憂慮外，並且對於性別主流化過程中，大量. 28.

(29) 的婦運人士進行政府部門當中，是否會喪失了婦女的能動性，而是否有被收編的可能提出假設與質疑。. 婦運工作者蘇芊玲（2002）曾經以「借力使力」來說明婦女運動進入國家體制的動機，以及回應關於婦運被國家「收編」的質疑。黃長玲也認為（2007）無論婦女運動者如何參與重塑國家體制，她們仍然無可避免的要面對一般社會團體本身的保守性，當婦女運動者創造社會團體與國家決策的機會時，她們並不能決定是由哪些團體進入國家體制。林芳玫（2005）指出，自 1990 年代以來，婦女權益與性別平權已成為政治與文化的主流論述及政治正確立場，也有越來越多女. 政治大. 性投身政壇。「性別主流化」這個詞彙似乎有取代「婦女權益」、「性別平權」. 立. 的趨勢。關心性別平權的婦團人士以及參政女性經常面臨被收編疑異當中。. ‧ 國. 學. 是否進入主流呢？本文認為進入主流何嘗不可呢？透過參與式民主的機. ‧. 制，由下而上，也有可能改變保守的父權體制，再套用 Abzug 的觀點「主流化不. sit. y. Nat. 是要進入已經被汙染了的河流裡，而是要去尋找新的潔淨河流」。. al. er. io. （Hamadeh-Banerjee，2000），因此，進入主流並非女性主義者的被收編，而是透. v. n. 過進入主流政府體系中，改變體制與文化，創造出潔淨的主流。. Ch. engchi. 29. i n U.

(30) 第二節性別主流化與參與式民主理論ㄧ、性別與參與的關係. 聯合國在推動執行性別主流化過程中特別提到在各個層次的決策制定中都要努力拓寬婦女的「參與面」。不過在許多性別與發展的實踐過程中，並沒強調. 治政大同的性別關係與經驗。相反的，許多的參與都強調如何透過參與來建立社會的凝立參與的概念，而是採取了由上而下的概念，假設了某種性別的關係，忽略其他不. 聚與共識，但也經常忽視了性別的差異，漠視了不同的聲音的存在。. ‧ 國. 學. 同時，由於政府官員的抗拒使得我們很少看到有意義的參與，縱使有許多機. ‧. 制透過少數的官僚與代表的存在（通常是性別女性官僚與女性議員）來強調參與. y. Nat. sit. 的「代表性」，不過那通常僅是少數菁英的生命經驗。同時，許多的專家在性別. n. al. er. io. 研究往往側重於概念問題，而不是探討如何提高性別意識的發展實踐。尤其許多. i n U. v. 別專家很少與當地的性別問題專家和組織相結合，導致了原本簡單的性別概念，. Ch. engchi. 變為複雜的思想翻譯 (Guijt and Shah, 1998)。. 因此，性別主流化概念應被視為一個性別民主化的過程（Rai,2003）包括如何將女性的政治觀點納入政策制定過程，也是讓各種不同參與者表達各種不同想法的過程。性別主流化不單單只是性別的課題，更包涵民主政治中「參與式民主」價值的實踐。因此，透過性別主流化的實踐不僅可以達成民主的治理，相反的透過民主機制也可以有效的推動性別主流化的發展。. 不過，如何透過參與式民主的機制來實踐性別主流化，讓邊緣者的聲音（包括那些處於邊緣地位的男性）被聽到，讓不同的參與者表達他們的需求，但什麼 30.

(31) 樣的參與機制可以讓不同性別、不同的婦女的聲音被聽見?這個參與機制是由誰來做最後的決定，是集體的或個人首長的，參與的過程是公開且透明的嗎？參與結果最後是否落實在性別別政策當中呢？以上問題都是性別發展援引參與式民主理論的所必須面臨的議題。. 在台灣，2004 年第四屆行政院婦權會提出「婦女政策綱領」及「婦女政策白皮書」，在婦女政策白皮書中特別揭櫫「廣設參與式民主機制，催生參與式政府」為婦女政策之基本要點之一，在婦女政策白皮書中力促進參與式民主的精神，力主於各級政府各部門廣設民主組合（democratic corporatism）模式之決策暨執行. 政治大. 委員會，做為推動性別主流化的重要機制，在白皮書中指出委員會由相關各方（各. 立. 級政府相關部門、相關民間組織、社區居民代表、專家學者）組成委員會，以「自. ‧ 國. 學. 治」、面對面平等協商之方式，進行常態性的決策、督導、評估等事項。可以讓各種議題於各級政府之決策及執行過程中，充分表達、衡量、採納不同立場之各. ‧. 種聲音，催生友善女性的參與式政府。自此，參與式民主理念與機制被廣泛的運. y. Nat. sit. 用在台灣整個婦女政策與性別主流化的推動過程之中。不過何謂參與式民主理. n. al. er. io. 論，其內涵為何？有哪些可能參與式民主機制？將分述如後。. 二、參與式民主理論. Ch. engchi. i n U. v. （一）、參與式民主內涵. 參與式民主（participation democracy）在一九六 O 年代美國學生運動的後期被提出來，主要是對於當時的代議民主的制度和與精英民主理論提出不同的觀點。參與主義者認為我們常常為了求民主的方便性，而建立許多在階級、性別與種族、排它性與附屬性的壓迫規則，使得大部份人民僅有很微弱的力量來影響政黨與立法的議程。. 31.

(32) 近代的 Rousseau 在《社會契約論》（Social Contract）中提出﹕「只有當人們直接而且持續去參與塑造他們的生活方式時，公民才是自由的」。他認為參與不僅僅是一套民主制度安排中的保護性附屬物，它也對參與者產生一種心理效應，能夠確保在政治制度運行，以及在這種制度下互動的個人的心理品質和態度之間具有連續的關聯性。Rousseu 希望透過參與過程來達成個人負責任的社會行動和政治行動，但是這種以參與為主要概念的古典民主模式，在現代代議政治的迅速擴展下，並未受到應有的重視，尤其部分民主理論中強調大眾廣泛參與的政治所具有的內在危險，對於公民的廣泛參與，往往把會把焦點放在示威、遊行、抗議. 治政大畫上等號，以至於我們對於公民的參與產生了破壞和諧與危害政治穩定的刻版印立. 等等比較激烈性的行為表現，甚至把公民參與和「暴力政治」、「民粹主義」思想. 像。尤其是人們對那種激情狂熱的全民參與所留下的破壞，仍有恐懼與害怕，. ‧ 國. 學. 直到 1960 年代以後參與式民主理論漸漸獲得重視，政治理論學者 Arnold.. ‧. Kaufman 在 1960 年即提出「參與式民主」一詞，認為民主的參與將增進一個人的. y. Nat. sit. 思想、情感及行動的力量。他說「參與的民主可以有許多有益的結果，其主要的. n. al. er. io. 功能不是為了保護或穩定社區，而是能夠發展人的思想、感情與行動的力量。」. i n U. v. （Cunningham，2002:123）。早期的參與主義者關注的焦點是在校園上，學生力爭，. Ch. engchi. 要求能夠保障部份的民主，尤其在有關校園政策上或在課程與成績評定政策上，都希望能夠參與。參與論者更進一步希望政治參與的範圍能夠逐漸擴大，在工作場合中、家庭、媒體、社區鄰里、各級學校、以及與人們環境相關的政策中落實（Cunningham，2002:127）。Pateman 主張政治中的參與可以有助於個人發展，認為參與將增進一個人的政治效能感。但是 Pateman 強調，他要改變的是國家的制度而不是個人。同時，政府的代議士通常無法遵守競選的承諾，很少會對於公民所關心的事務投入心力，往往只在些表淺的議題上作功夫。唯有人民的積極參與才能夠使得代議士們回到誠實。（Cunningham，2002:127）。. 32.

(33) Pateman 認為對民主的參與能夠促進人類發展，提高政治效能感(political efficacy)，不應該因為民眾政治知識與能力不足，而阻礙人民參與政治的機會。同時，透過政治參與，人民可以獲得學習與教育的機會。因此她說：「參與的主要功能在於教育─最廣義的教育，這包括人格心理層面的變化以及民主技巧、民主程序的實踐」(Pateman , 1970：42)。她質疑 Schumpeter 的精英民主理論，精英民主理論認為維持政治穩定是民主政治的重要目標，認為一般大眾政治知識與能力不足，擴大政治參與只會擾亂民主制度的穩定性。但她認為不應該限制人民的參政權還應該擴大政治參與。人民越有機會參與政治過程，越會有政治效能感，. 治政穩定有相當正面的功能。(Pateman，1970：103-111) 大。Pateman 發現如果公民知道立. 不僅可以減少對權力中心的疏離感，更可以培養公民對集體事務的關心，對政治. 存在著有效參與決策的機會，他們就會相信參與是有益的，然後主動進行參與，. ‧ 國. 學. 並可能贊成集體的決定應該具有約束力。相反的，如果人民的參與受到嚴重排. ‧. 斥，並且很少有人代表他們說話，他們就會相信自己的觀點與選擇將不會得到認. y. Nat. 真的對待。因此，他們將看不到參與有什麼充分的理由，認為影響他們生活的決. n. er. io. al. sit. 策過程是政府當局的事情。(Held，1996：268)。. i n U. v. 此外，Pateman 並試圖從女性在政治社會中的參與情形出發，來探討民主的. Ch. engchi. 重大侷限(Carteer and Stokes, 1998)。表達出女性在自由主義式民主之中，不論是在社會上還是政治上，都遭受邊緣化與被宰制的命運。. Barber 也認為公民必須要有強烈的公民意識和積極的參與式民主社群（democratic community），不必恐懼政府的權力，直接「面對面」的討論、審議及判斷各種的議題，把政治設想為一種生活的方式，是生活中的一部份，才能真正發揮民主政治的效能。. 例如，傳統上我們認為政府預算的擬定是行政機關與立法機關的職權，但在性別主流化下的性別預算，則鼓勵中央政府、地方政府、議會、民間團體與個人 33.

(34) 共同的參與，透過公聽會、大眾傳播媒體、公共集會等方式使其成為政府與公民之間形成對話，找出政府與大眾認為預算優先事項。使政府預算朝向一個更開放、更多元參與和更多反饋方向的改變。例如在烏干達和南非的非政府組織對於地方預算進行性別分析與建議，都使得政府在預算的編列上更清楚的知道誰最先應該獲得照顧與幫助。因此，公共事務必須建立在更廣泛的共識與更多人的參與過程，不同層次的參與，不論是中央政府、地方政府、非政府組織或個人等都可以藉此瞭解彼此的實際需求，達成社會進步與性別的正義。. 因此，不論是女性主義或性別主流化運動，都強調「參與」的重要性，透過. 政治大. 參與過程，能夠實現每位公民的主體性，透過參與，逐漸發展公民的德行，包括. 立. 尊重、寬容、溝通公民特質等。參與的過程並不在於達成實用性的結果，而是在. ‧ 國. 學. 於公民能夠啟蒙與塑造成為一個真正的公民。倘若人民之道存在著有效參與決策的機會，他們就會相信參與是有益的，就會主動地進行參與，並且可能贊成集體. ‧. 的決定應該具有約束力。反之，如果人民受到嚴重的排斥，並且（或者）很少有. y. Nat. io. 像其他人那樣地受到重視或給以公正的評估。. n. al. Ch. （二）、參與式民主的挑戰. engchi. er. sit. 人代表他們說話，他們就會相信自己的觀點和選擇將不會得到認真的對待，不會. i n U. v. 任何理論的建構必然招致另一方的挑戰與質疑，參與式民主理論也不例外，它的挑戰主要來於自由主義者的質疑，這些質疑包括；參與式民主是否能夠在現行龐大的國家政治與社會體制中運作？冗長的討論與溝通識沒有效率？參與者是否具有理性？公民們是否有足夠的時間、興趣與能力來實現對公共活動的參與？等等質疑都是參與式民主理論所必須面對的。. 在效率的這個議題上，參與式民主被認為是缺乏效率，無法適應現今社會中快速的變化，無法應付立即的危機。要讓參與者充分表達意見，傾聽不同想法、. 34.

(35) 事實、假設與經驗差異，再設法找出大家都能同意的地方，是一件不容易的事情。但參與者認為，「為什麼要有效率？有效率的目的，是要做什麼事情？」，效率不是公共政策的終極價值，共識形成的過程或許是漫長辛苦的，但是一旦共識形成之後，有責任感與團結意識的公民集體行動的力量，才是永恆的。若從社會資本（socail capital）5 角度來分析，信任、規範、網絡可以使社會的運作更加協調、更加有效率，透過公民的參與合作，可以累積社會的資本，更有效率的承擔人們之間的計畫。（Cunningham:2002:127）. 長期參與社區改造運動的 Randolph Hester 提出參與式民主的七階段論，認為. 政治大. 參與式民主的運作不可能馬上進入成熟理性的境界，他認為必須經歷新生期、兒. 立. 童期、青少年期、成長期、中年期、老年期、衰亡期等七個階段。參與式民主應. ‧ 國. 學. 各自依所處的時期採取最適合自己的模式，同時也認為我們必須經常分析自己所處的階段才能誘發出無價的自我意識。. ‧ sit. y. Nat. Hester 認為參與的開始就像生命的誕生，對於一些推翻過去專制政權、戒嚴. al. er. io. 令或是殖民政權的新生民主而言或是第一次參與公共事務或缺席很久而後再度. v. n. 參與的成年人而言，初生的參與式民主嬰兒是相當無助的，不知道該怎麼做。因. Ch. engchi. i n U. 此參與需要持續的關注、撫育和支持。參與自然會有異議、不同的看法和價值，導致參與的過程看似毫無效率、笨拙、難以掌控，但參與式民主本來就不會順暢、快速和優雅地進行，而且伴隨混亂而來的窘促唐突卻是達成正義的必要條件。（Hester: 2005,10-12）. 第二個質疑是參與論者要求公民直接進入公共論壇，進行公共議題的討論， 5. 社會學家對社會資本定義眾多，社會學家 Lin (2000）認為「社會資本是一種鑲嵌在社會網路的資源，行動者透過行動予以取得或使用」政治學家 Putnam (1995）認為「社會資本是有著社會組織之特質，例如網絡、規範和社會信任，這些特質有助於協調與合作，並能達成互助的目的」 Ftlkuyama (1995）則主張「社會資本乃團體或組織成員為達成共同目標，一起合作打拼的能力」從以上的定義可以知道社會資本是一種非實體的資源，能使網絡中的多元參與者相互信任協調，以利共同達成目標與解決問題。 35.

(36) 但實際上這也是對公民素質也提出了相當的要求，這個要求包括積極參與的熱情、清楚地陳述觀點的能力、一定的論辯修辭術等等；同時必須是有閒暇，具備相當的空餘時間的人，而不是窮於應付生計問題的公民。因此政治參與雖然在理論上從權利平等的方面為每個人大開參與政治生活之門。但在實際上，卻又似乎潛在地將不具公共熱情者、不善言辭者、行動不便的殘疾人、累於生計的窮人等，排除在了政治生活之外。面對這樣質疑，Barber 認為人民的冷默是因為他們沒有權力，也是因為他們的冷默所以沒有權力，所以我們必須激發他的熱情。. 公共議題的專業與複雜性上，公民是否有足夠的決策的能力及品質?Dahl 回. 政治大. 應認為專業訓練的結果必然導致其對專業領域之外的無知（Dahl l989:67-70）。每. 立. 一個專家，每一個學者，都有來自其各自的專業背景以及學術訓練，必然也存在. ‧ 國. 學. 特定的世界觀以及由於專業訓練所必然存在的偏見。公民如能獲得充分的資訊，即使是專業之外的門外漢也能提出一針見血的問題:例如「是否探討過所有可能的. ‧. 選擇了呢?」「對社會與環境有何衝擊?對未來有何影響?」「新政策或新法律是否會. y. Nat. sit. 造成無法挽回的改變?」「是否有其他方法可以達成目標?」如果沒有的話，「這個. n. al. er. io. 目標是否應與其他目標和優先順序比較，做更深入的探討?」。因為就算是由最傑. i n U. v. 出的專家所組成的調查小組，或是最無懈可擊的組織所做出來的報告也不一定就. Ch. engchi. 公正，因為認知與組織上的偏見根深柢固，有時甚至意識不到。因此，最後的方法就是讓公眾參與每一個評估的過程，扮演積極監督的角色，使參與評估的專家能將眼光放寬，並做更徹底的分析。（Hazel Henderson，張嘉倩譯，1998:142）. （三）、參與式民主的機制. 參與論者提出各種參與所賦予的理想與價值時，除了以上可能面對的問題外，代議民主論者的最大疑惑就是參與的機制在哪裡，是否有些具體可行的辦法或型態。面對這樣的問題，Barber 在強勢民主理論中，即規劃可能的制度，包括：鄰里的集會（里民大會）、鄉鎮電子會議、鎮民代表會議、調解委員會、全國性 36.

(37) 的創制與複決投票、電子投票等制度。（Barber 1988: 18, 31）。這些制度在現今資訊與網路的快速發展下，使得公民的直接參與的可能更加提高，參與式民主的形式有了越來越多多元的發展趨勢。例如，目前常見的「電子化民主」型態，各政府或民間團體，在網路線上建置了各種線上討論、民意討論、民眾信箱等等，此種即時對話的機制，讓各種不同的意見，得以表達，突破了傳統所建立起來的各種階級與和障礙，公民可以很容易地加入參與及離開，但仍必須注意是否電子化民主被濫用與操縱的危險。參與式民主機制為性別主流化的發展帶入各種不同聲音，參與式民主的機制. 政治大. 不僅有助於我們聽到弱勢者、邊緣者的聲音，但是參與式的機制是在哪一層級. 立. 呢？是一個重要的問題，參與式機制若是在地方性層級，必須就考量到隨著資訊. ‧ 國. 學. 傳播，它更可能會被過濾了，無法將聲音傳達到較高的層級。因此為了確保這些觀點可以被聽見並且維持在較高的層級，必須考路：誰記錄了這些紀錄並確認結. ‧. 論？誰寫報告及校訂任何的計畫？決策訂定者是對誰負責？誰監控他們的可說. Nat. er. io. sit. y. 明性？因此要讓參與諮商過程是有意義的，過程的透明度不可或缺的。. al. 此外，參與式民主理論也得到了當代社群主義(communitarianism)理論的回. n. v i n Ch 應。社群主義則以家庭、社區、工作場所等社群的價值為起點，認為社群的建構 engchi U 必須是社會成員的直接的、廣泛的參與，通過參與社群才得建立。通過參與過程中的協商活動，能夠提高參與者的民主能力，發展公民的人格和精神，同時明確個人在社群中的地位，增進公民與社群的關係，認為透與直接與廣泛的參與，社群得以建立。於是在 20 世紀後期，社群主義者以參與式民主為基礎，發展出審議民主(deliberative democracy)理論。基本上參與式民主與審議民主皆認為每個人都是自由、理性、平等的溝通者。在決策過程中，必須讓所有意見都能充分表達，切磋討論，如此最後的決定才會有公信力及正當性。審議民主理論家認為在公共討論過程中，每個人都被迫以公共理性為基礎，從大家可以接受的共同前提出. 37.