公共工程之統包相關法律問題研究 - 政大學術集成

全文

(1)國立政治大學法律學研究所碩士論文. 指導教授：黃立博士. 政治大立公共工程之統包相關法律問題研究 ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. 研究生：白惠淑. v. 撰. 中華民國九十九年十月. 1.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 2. i n U. v.

(3) 謝. 詞. 從進入政大展開大學生活以來，研讀法律對我而言，就是件開心的事。尤其，身邊總是有親愛的師長及好朋友們的陪伴，讓我一個人離鄉背井，獨自在台北上課，也不會感到孤單。一直覺得我的人生好像是在趕進度一樣，自明道中學推甄上政大法律就讀之後，於 96 年大學畢業當年，就幸運的考上司法官、律師及政大民法組，因擔心進入司法官受訓後會影響研究所的課業，所以在一年內就相當充實的修了共 31 個學分。但讓我倍感榮幸的是我能跟隨黃立老師的腳步研究工程法律，大大開展了我的視野。而充實的修課雖然真的很累人，但也讓我有機會從各領域的課程中學習到不少，像是當時所選修李震山老師的「警察法專題研究」，就讓我印象深刻且獲益良多，這也剛好與我在就讀法律時所追求的目標～「多元學習」相符合。 97 年 9 月，我進入司法官訓練所開始受訓，2 年的受訓過程緊湊而艱辛，但我依然堅持著不願放棄要把論文按時完成的想法。而就在受訓第 2 年到台中地方法院及台中地檢署學習時，我便下定決心，要一步步地將這篇對工程統包制度之法律問題做全盤且初步分析之論文，在我完成司法官訓練後正式分發前完成。今天，我終於達成我的目標了。能順利走到這一步，首先最要感謝我的爸媽。爸媽白手起家，每日辛勤工作，總是把最好的留給我及哥哥，我們才有今日些許的成就。再來，我更要感謝黃立老師總是不斷策勵我儘快將論文完成，且熱心的提供我相當多地文獻、實務見解及中肯建議。尤其那次於深夜 11 點時，還收到老師看完我論文後加以修改的成品，更讓我收到當下不禁感動、驚喜而泛淚不已。同時，我也要感謝口試委員王明德教授及顏玉明老師 al v i 很費心、熱心地提點我這篇論文諸多不足之處，讓我能跳脫自己的思 n Ch engchi U 考，用另一個更加正確的角度來詮釋統包法律問題。最後，這篇論文能順利完成，還需感謝我在司法官訓練到台中學習時，一直鼓勵我完成論文的地檢指導老師林柏宏檢察官。記得當時每次見面時，老師幾乎都會問我：「論文寫完沒？」，雖然這讓我倍感壓力，但也因此使我得以順利完成論文。此外，我也十分感謝舅舅何啟琳及舅媽廖意君這一路對我的幫助。外語能力相當好的舅舅，在我尋找相關外文文獻時，成了我最大的支援和後盾，而舅媽也不時協助並鼓勵我將論文完成，我才能在有限時間內，完成無限的事。最後，謹將這篇論文，獻給我的家人及好朋友們，有你們，我才能踏上今天這一步，繼續往更寬闊的未來走去。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. 惠淑. 謹誌於台中. 2011.06 3.

(4) 摘. 要. 本論文就有關統包工程於公共工程中所涉及之層面均加以探討之，先就何謂統包工程加以定義，及其於政府採購法實施之後之法源為何討論，就統包工程之法律爭議問題探討分為三階段討論，為招標階段之法律爭議、決標後統包契約之擬定、施工階段之法律爭議探討。於統包工程招標階段（即發包前之決定及準備階段），須讓業主了解統包工程之適用特性、優缺點，而考量該工程是否適用統包。採用統包發包工程後，業主應提供之基本設計程度為何？投標時，投標商之資格、型態又為何？就公共建築而言，多為異業聯合承攬，業主於審查時需注意統包實施辦法等相關法令限制規定。因專案管理機關於統包工程中為業主所不可或缺之協力助手，本文並就業主應遴選何專案管理機關及相關法令限制作介紹，對專案管理機關與業主之權責如何分配亦加以說明。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 接著，再從統包契約之擬定談起，先就統包契約之法律性質作定性，參照最高法院 89 年台上字第 831 號判決之見解，嗣仍須審視當事人具體之爭議事項，究屬設備財產權移轉方面之爭議，亦或涉及設備安裝工作方面之爭議，始能決定其究應適用民法中有關買賣或承攬之規定，並進一步檢視該工程契約性質與當事人利益之動態平衡，以決定契約定性。本文認為若業主於擬定契約時，即依循風險分配 al v i 原則分配，由業主負擔之風險，即不轉嫁予承包商，若事由為不可 n Ch 歸責於雙方當事人者，亦不應藉契約轉嫁予承包商負擔，如此則因 engchi U 契約風險分配不公所衍生之法律糾紛或許會減少。. n. er. io. sit. y. Nat. 最後，再就施工階段常見之法律問題做討論，例如分包與轉包時，統包工程之「主要部分」究應如何判斷？於統包工程施工過程中，可能產生工程之變更設計而增減工程費用，如何判斷？本文並提出相關 FIDIC 新黃皮書及行政院公共工程委員會所擬定之統包契約中有關變更設計之契約條款建議業主擬入統包契約中，減少施工階段有關工程變更設計之法律爭議。. 4.

(5) 目次第一章緒論 ........................... 8 第一節研究動機及目的 ....................................... 8 1. 研究動機 ..............................................8 2. 研究目的 ..............................................8 第二節研究範圍及研究方法 ................................... 9 1. 研究範圍 ..............................................9 2. 研究方法 ..............................................9 第三節研究架構 ............................................. 9. 第二章. 統包工程之概說 ............. 11. 第一節概說 ............................................... 11 第二節統包工程之定義及法源 ............................... 12 1. 統包工程之定義 .......................................12 2. 統包工程之法源 .......................................13 第三節統包工程之特性 ..................................... 14 第四節統包工程之優缺 ..................................... 18 1. 傳統工程與統包工程之不同 .............................18 2. 統包工程之優點 .......................................18 3. 統包工程之缺點 .......................................20 第五節統包工程之執行方式 ................................. 21. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. sit. y. Nat. 第三章招標階段之重大法律爭議探討—發包前之決定及準備階段 ................... 25. n. al. er. io. 第一節概說 ............................................... 25 第二節發包方式之選擇 ..................................... 26 1. 選擇發包方式之考量層面 ...............................26 2. 招標方式探討 .........................................27 第三節統包工程之招標方式、決標方式與計價 ................. 28 1. 概說 .................................................28 2. 招標方式、投標資格及文件 .............................29 3. 統包工程之最佳決標方式 ...............................33 4. 統包工程之計價爭議 ...................................34 第四節業主基本設計之程度要求 ............................. 42 1. 概說 .................................................42 2. 設計完成度 ...........................................44 3. 設計完成度之衡量標準 .................................46 4. 統包商之義務之一：基本設計之遵循 .....................48 5. 實務見解 .............................................48 第五節統包商之資格要求 ................................... 50 1. 概說..................................................50 2. 投標商之資格 .........................................51 3. 案例 .................................................57. Ch. engchi. 5. i n U. v.

(6) 第六節工程專案管理之需求 ................................. 59 1. 概說 .................................................59 2. 專案管理機關之遴選、資格及其限制 .....................61 3. 專案管理機關之組成 ...................................63 4. 專案管理機關招標階段之資格限制 .......................65 5. 外國經驗 .............................................66 6. 主辦機關與專案管理廠商、承包商之權責分配 .............67 7. 小結 .................................................68 第七節小結 ................................................ 69. 第四章決標後之統包契約擬定探討 ...... 70 第一節概說 ................................................ 70 第二節統包契約之法律性質 .................................. 70 1. 概說..................................................70 2. 一般工程統包契約（以細部設計及施工為內容之工程統包契約） ………………………………………………………………………70 3. 其餘統包工程分類之法律性質 ...........................76 4. 「設計建造（D&B）統包契約」及「設計建造及供應安裝（EPC）統包契約」範本 ..........................................77 5. 小結 .................................................77 第三節統包契約之風險分配（以D&B統包工程契約做探討） ...... 78 1. 概說..................................................78 2. 風險分配原則 .........................................79 3. 業主之責任 ...........................................80 4. 統包商的義務 .........................................85 5. 瑕疵發生由定作人之指示所致及承攬人對不當指示未告知之風險分擔.....................................................94 6. 最高責任限制 .........................................96 7. 相關證照許可遲延之風險分配 ...........................97 8. 數量計算錯誤之風險 ..................................102 9. 面積爭議之風險 ......................................102 10. 工程保證 ...........................................104 11. 工地現場差異風險之分配 .............................105 12. 變更設計之風險 .....................................106 13. 小結 ...............................................107. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 第五章施工階段之重大法律爭議探討 .. 109 第一節概說 .............................................. 109 第二節工程之分包與轉包 .................................. 109 1. 概說 ................................................109 2. 分包 ................................................109 3. 轉包 ................................................110 4. 衍生問題 ............................................113 5. 相關實務案例 ........................................114 6. 建議之「轉包」、「分包」條款 ..........................115 6.

(7) 第三節工程變更設計（以D&B統包工程契約做探討） ........... 117 1. 概說 ................................................ 117 2. 統包工程變更設計之特點 .............................. 120 3. 實務見解及評析 ...................................... 121 4. 契約變更條款擬定之建議 .............................. 130 5. 小結 ................................................ 136. 第六章結論及建議 .................. 137 第一節結論 .............................................. 137 第二節建議 .............................................. 140 1. 對業主方之建議 ......................................140 2. 相關法令檢討與建議 ..................................141. 參考文獻 ............................ 142. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 7. i n U. v.

(8) 第一章緒論第一節研究動機及目的 1. 研究動機傳統工程之採購方式通常先將工程委託建築師或工程顧問公司設計繪圖，然後再由營造廠商施工，小型工程尚不致發生太大問題，但若工程規模龐大，性質複雜且參與工程單位眾多，上述傳統作法容易產生「設計與施工配合不易」、「變更設計處理困難」、「各單位權責不易釐清」、「容易造成介面整合不易問題」等問題。隨著工程專案計畫內容日益複雜、成本挑戰或技術日新月異，為追求業主與承包商之雙贏及減少雙方紛爭，於歐美國家廣泛採用之統包模式被引進國內工程界。統包制度為減少採購發包次數、減輕工程行政作業、縮短工程執行時程、減少工程介面等所規劃之招標方式，可見得為針對傳統發包模式之缺點盡可能的作改進。惟國內目前統包招標方式之法源為政府採購法第 24 條及統包實施辦法、營造業法之相關規定，對於統包工程履行階段所可能發生之法律問題皆未有明確法律要件及法律效果之規定，但美國學界及工程實務界、我國工程實務界對統包問題已有數年之研究，我國法院對於統包工程亦有相當多法律見解，本論文即源此先針對統包工程之定義、優缺點及工程執行架構、適用之工程類型等作介紹，其次針對統包工程從基本設計開始所發生之重大問題提出分析，引進外國學說之討論及國內法院及工程實務界之見解試提出解決方法，最後作出結論，以期對日後統包工程法律爭議問題及相關統包工程新法修訂有所幫助。 a. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. 2. 研究目的. iv l C n hengchi U. 「統包」一詞源自國外新型工程承攬制度，近年來美國土木工程習用「Design-Build」或「Design-Construct」稱呼此種由同一廠商統籌設計與施工的工程承攬制度。Federation Internationale Des Ingenieurs Conseils（FIDIC）國際諮詢工程師聯合會（英文名稱為 International Federation of Consulting Engineers）所編制之規範性標準文件契約中之「銀皮書」（Conditions of Contract for EPC Turnkey Projects）及「新黃皮書」（Conditions of Contract for Plant and Design-Build）亦為國際通用之統包契約文件，皆提供國內統包工程法律問題之建議及經驗分享，故本論文欲先分析國內統包工程之適用工程類型及重要法律問題，評析國內實務界及法院之相關見解，最後對該問題引用 FIDIC 條款及範本對業主於制定工程契約時提出建議。. 8.

(9) 第二節研究範圍及研究方法 1. 研究範圍統包工程之本質不同於傳統「設計-發包-施工」工程，自不得以適用於傳統工程之法律直接套用於統包工程中雙方當事人之法律關係。本文以法律觀點介紹統包工程作為開端，劃定何謂統包工程之範圍，進而針對統包工程之優缺點分析，而進入到底何工程類型適用統包招標方式作討論。因國內公共工程使用統包方式發包已有相當多案例，相關法律糾紛亦有其數量，本文重點將放在分析國內統包案件之法律爭議，將其中經常發生之法律爭議提出討論，且整理我國法院見解及我國工程實務界之解決方式並作出評析，最後提出作者之建議。. 2. 研究方法. 政治大.  制度分析法在制度分析法上係法制面作為主軸，分析規範上統包工程之運作，並加以評價其制度。此外，當進一步探討其法律爭議時，其所面臨法律問題及解決方案，希冀藉由制度分析法來加以探討。  文獻探討法以蒐集、整理與本文相關之書籍、期刊論文、學位論文等學術意見，並加以歸納、演繹之方式進行研究。文獻之探討有助於分析出美國、FIDIC 會員國以及我國法制度之內涵，因此與本文相關內容之文獻包括學術教科書、學術論文、研究計畫、學位論文、政府出版品、學術研討會記錄以及期刊文章等，將在論文研究範圍之列。 al v  比較研究法 i n Ch 在外國法制上，本文主要以美國統包工程實務及 FIDIC 規範契約文 engchi U 件作為研究對象，並結合該國學說及實務見解，綜合比較與我國見解之異同，進一步供我國法規範在運作操作上於適用以及解釋時之參考，做為未來我國法律強化之基礎。  案例分析法理論之探討仍應回歸於實際案例之分析始有意義，本文涉及統包工程從業主之基本設計開始至統包商施工階段之相關法律爭議，因此擬對過去法院實務判決相關之法律適用加以歸納整理，輔以學理相對照，重新思考現行法律規範及實務運作之妥當性，並提出相關修法之建議。. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. 第三節研究架構本論文分為章，第一章為「緒論」，主要論述研究題目之說明、研究動機及研究目的、研究範圍、研究方法、以及研究架構等部分， 9.

(10) 係介紹論文的基本理念與架構，以期使讀者能初步瞭解本論文題目之重點所在。第二章是關於統包工程之基礎介紹。首先對於統包工程之意義作一界定及敘明其法源。其次就統包工程之特性進一步加以介紹。再者，分別就業主方及統包商方兩大方面說明統包工程之優缺。最後，針對美國統包工程執行之方法數種作一基本介紹，且進一步將本論文定調於國內最常使用之執行方式。第三章開始進入各階段重大法律爭議之探討。首先針對招標階段發包前之決定及準備階段討論，首先先敘明業主選擇傳統發包方式或統包模式之分析。決定選擇統包模式後，進而討論於統包工程中最佳之招標方式與決標方式。再者，針對統包工程履行順利最重要之關鍵，即發包前對業主基本設計要求至何程度討論之。最後提及統包商之資格要求及業主對工程專案管理之需求。第三章至第五章之討論皆包含問題分析，國外文獻探討及國內法院實務及工程實務界之研究及見解。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 第四章探討於決標予某一統包商後，雙方當事人擬定契約之重點。包含統包契約之法律性質分析，及於 Design-Build 之統包契約中業主與統包商如何妥適分配風險，使統包商可得到與承受風險程度相同之報酬。. er. io. sit. y. Nat. n. al v 第五章進入工程履行之重點及最長時間部分-施工階段之重大法律 i n Ch 爭議探討。首先先討論於施工階段統包商之義務。進而，由政府採 engchi U 購法第 65 條契約之履行不得將全部工程或其主要部分轉包，討論何謂統包工程之「主要部分」討論。之後進入統包工程之最大爭議「工程變更設計」探討，重點包含變更設計之認定與如何變更設計，並就相關法院判決評析之。第六章為本文之結論與建議。. 10.

(11) 第二章統包工程之概說第一節概說大部分的20世紀時期裏，在最不適合採用傳統工程標準的國家之一的美國，統包工程的觀念被劃歸為一種非傳統的建築方法；然而，統包工程卻快速成為業主喜愛的計畫交付形式，從1985年大約占非住宅開發市場百分之5，增加到現今的百分之40，美國設計暨建築協會預估到2015年時，在美國的所有非住宅建築計畫中將至少會有 1 百分之50使用統包方式發包。我國長久以來較為承包商注意而欲爭食之大型工程多半是公共工程及公民營企業工程，早年受限於國內工程技術尚未生根，許多重大工程如發電廠、石化廠及煉油廠等均須仰賴國外技術支援或由外商直接承攬，國內承包商若想參與這些大型工程就必須與外商合作或成為外商之下包。國內自民國60 年代起，大型工程公司不論是本土化的或是外商投資的均紛紛成立，但初期大多也是承接設計工作居多。隨著國內工程技術的日益提升，業主開始願意將整廠統包工程委由國內符合資格的廠商承攬（採國內標或非特定區域國際標），如中油公司之大林及左營汽電共生廠統包工程，以及高雄市南區資源回收廠統包工程，近年來之重大工程也有採用BOT（Build, Operate&Transfer）或BOO（Build, Operate&Own）方式發包，如高鐵BOT案、烏日及桃園焚化爐BOT 2 案。於台北市中運量捷運系統工程中，台北市捷運局（即業主）與承包商S.A.MATRA公司之訴訟爭議為：業主為配合機電系統設施的配置及各項設備功能運轉之順暢，有關捷運系統之固定設施，即 al v 「土建工程」之細部設計，與捷運系統之機電設施及車輛裝備等之 i n Ch 「財物採購」為交由同一承包商辦理，惟「土建工程」之施工建造 engchi U 部分卻另行發包。機電系統承包商因「土建工程」施工之延宕而要求賠償，並經由仲裁判斷，業主應給付高達新臺幣10億餘元之賠償金與承包商S.A.MATRA公司，業主不服，於民國82年間提起撤銷仲裁之訴，最高法院於民國89年11月24日以前述仲裁判斷「不具撤銷事由」為由，判決業主敗訴，全案定讞。綜觀該案訴訟爭議之開端，主要原因在於「土建工程」之「設計」與「施工」未能以「設計與建造」統包方式辦理。既然「設計」部分交由機電系統承包商辦理， 3 為何「施工」部分卻發包於其他多家承包商？如此始導致發生上. 立. n. er. io. sit. y. ‧. ‧ 國. 學. Nat. 1. 政治大. Zane Satterfield, design-build, tech brief, Vol.9, Issue 2, summer 2009,資料來源： www.nesc.wvu.edu/pdf/dw/publications/ontap/2009_tb/designbuild_DWFSOM137.pdf(最後瀏覽日期：99 年 8 月 7 日) 2 葉寬忠，淺談統包工程與專案工程設計管理，營建管理季刊第 44 期，頁 23，89 年 9 月。 3 計畫主持人嚴士潛，行政院公共工程委員會專案研究計畫：設計與建造契約、統包契約文件之研訂，行政院公共工程委員會委託研究，頁 23，90 年 4 月 1 日至 90 年 11 月 30 日 11.

(12) 開糾紛。在許多可用的替代性採購技術中，統包工程是一種已經設定它的最初預期到某一特定程度的方法，業主憑以對一個計畫的建築與工程設計服務和建造兩者執行單一合約。相反地，傳統工程對設計和建 4 造在不同與循序的各階段均須要單獨的採購程序。統包工程是國內（美國）最快速成長的計畫交付方法之一，在廣泛的建築計畫中， 5 一年增長超過百分之百。美國設計暨建築協會(The Design-Build Institute of America，簡稱DBIA)的報告為 5% to 45%，根據DBIA的預 6 估，以 2010 年為分界，將有 50%到 40%支持統包工程。. 第二節統包工程之定義及法源政治 1. 統包工程之定義. 立. 大. sit. io. n. er. Nat. 4. y. ‧. ‧ 國. 學. 「統包」工程於英文名稱上有稱為” Design-Build”、”EPC” （Engineering, Procurement & Construction）等，差異在於統包商提供服務之涵括範圍大小不同，其中以設計建造（Design&Build，D&B） 7 統包契約定的最小，統包商僅負責工程的設計與施工，此類型之統包契約，承包商通常依據主辦機關需求，辦理設計及施工建造工 8 廠廠房等土建工程，業主需審查承包商之圖說並監督施工。而工程界通稱之設計建造與供應安裝（ Engineering, Procurement & Construction，E.P.C）統包契約，廣義上來說應涵蓋設計、器材提供與製作及安裝施工等工作項目，然而E.P.C可因工程性質不同或業主需求條件差異而有不同之工作範圍，例如設計工作（E）可能兼含 al v i n Ch 基本設計（Basic Engineering）及細部設計（Detail Engineering）或僅 U i e h ngc 含細部設計，而器材提供（P）有可能是全數提供或是部份提供，甚或僅做採購服務（Procurement Service），在安裝施工（C）方面有些僅做到機械安裝完工（Mechanical Completion）為止，但亦有提供業主做到試車運轉（Pre-commission & Commissioning），甚至功能測. Stephen Wichern,Protecting Design-Build Owners Through Design Liability Coverage, Independent Construction Managers, and Quality Control Procedures, 32 Transp. L. J.,p36 5 Stephen Wichern,前揭註 4,p37 6 Professional Practice: Choosing the Best Project Delivery Method for Clients Design Firm Management & Administration Report,DESIGN FIRM MANAGEMENT Vol. 2005 No. 11, October 2005 7 美國建築師學會（AIA）對”design-build”之定義為：所謂「設計與建造」係由一個機構同時負責設計與建造，並與業主簽署負全部工程責任之單一契約，此設計/建造機構通常同時提出設計及施工報價，並在工程進行初期即接獲施工委託，設計與施工有可能併行作業。計畫主持人嚴士潛，前揭註 3，頁 3。 8 黃立，統包契約設計人與施工廠商間責任之探討，以實例探討工程及法務問題系列法律講習會教材，中國土木水利工程學會、行政院公共工程委員會主辦，97 年 6 月 11 日、12 日，頁 27 12.

(13) 9. 試（Performance Test）及商業運轉（Commercial Run）等工作。而在Introduction to 1995 FIDIC （國際諮詢工程師聯合會）Conditions of 10 Contract for Design-Build and Turnkey 中提及：「 There are no universally-accepted definitions of the terms ‘design-build’and ‘turnkey’, except that both involve the Contractor’s total liability for design…」，可見得統包之定義並不固定，應視統包商與業主簽訂之工程契約內容中所揭示之統包商負責範圍，而確定係屬何種統包契約，以確定雙方間之權利義務關係，但於工程中之設計部分由承包商負責之工程始能稱為「統包工程」。. 2. 統包工程之法源由於國內政府工程之發包大多使用傳統發包方式招標，針對傳統發包方式之法律規定較以規範「統包」之發包方式完善，於政府採購法尚未施行之前，有關統包工程之法源雛形，大致也只於民國 86 年時在「行政院暨所屬各機關營繕工程招標注意事項」增列第 12 點：「十二、主辦工程機關基於工程之特性，得將設計，購置、施工或安裝等部分或全部合併辦理招標。前項工程其屬中央機關者，由中央目的事業主管機關核定，其屬地方機關者，由省市政府核定。」，以供作政府機關辦理統包之依據 11，但由於該注意事項僅為「法規命令」，且國內辦理公共工程除須有工程法令之依據外，尚須遵循審計法、預算法等相關法規，以致行政機關推行統包制度效果不彰，故自我國政府採購法於民國 87 年 5 月 27 日公佈以來，即於該法第 24 條明定： a l「機關基於效率及品質之要求，得以統包辦理 v i 招標。前項所稱統包，指將工程或財物採購中之設計與施工、供應、 n Ch engchi U 安裝或一定期間之維修等併於同一採購契約辦理招標。統包實施辦法，由主管機關定之。」，並於 88 年 4 月 26 日明文公佈「統包實施辦法」，使政府機關於依工程之特性，選擇使用統包方式為工程進行方式時，能更有依循之法律規範，如統包實施辦法第 3 條規定：「機關以統包辦理招標，其併於同一採購契約辦理招標之範圍如下：一、工程採購，含細部設計及施工，並得包含基本設計、測. 立. n. er. io. sit. y. ‧. ‧ 國. 學. Nat. 9. 政治大. 葉寬忠，前揭註 2，頁 17。 FIDIC 於一九九九年所出版的四份新的工程標準合約，分別為：Conditions ofContract for Construction (the “Red Book”)、Conditions of Contract for Plant andDesign-Build (the “Yellow Book”) 、Conditions of Contract for EPC/Turnkey Projects(the “Silver Book”)及Short Form of Contract (the “Green Book”)。由於以上四本契約條款範本的封面各為紅色、黃色、銀色與綠色，故分別俗稱為：”the New Red Book(區別舊有版本的the Red Book，故加上”New”；以下同)”、”the New Yellow”、”the SilverBook”與”the Green Book”. http://www.ctta.org/modules/freecontent/content/member_service/annex_2-1.PDF 11 蔡國龍，統包策略運用於新市鎮公共工程之研究，私立中華大學土木工程學系碩士論文，頁 59， 89 年 13 10.

(14) 試、訓練、一定期間之維修或營運等事項。二、財物採購，含細部設計、供應及安裝，並得包含基本設計、測試、訓練、一定期間之維修或營運等事項。」。另於其他法律提及「統包」制度者，如：營造業法第 3 條第 6 款規定：「本法用語定義如下：六、統包：係指基於工程特性，將工程規劃、設計、施工及安裝等部分或全部合併辦理招標。」，而與統包制度相關之法令，如建築法第 13 條第 1 項：「本法所稱建築物設計人及監造人為建築師，以依法登記開業之建築師為限。但有關建築物結構及設備等專業工程部分，除五層以下非供公眾使用之建築物外，應由承辦建築師交由依法登記開業之專業工業技師負責辦理，建築師並負連帶責任。」、建築師法第 25 條規定：「建築師不得兼任或兼營左列職業：一、依公務人員任用法任用之公務人員。二、營造業、營造業之主任技師或技師，或為營造業承攬工程之保證人。三、建築材料商。」、技師法第 6 條規定：「技師應依左列方式之一執行業務：一、單獨設立技師事務所或與其他技師組織聯合技師事務所。二、受聘於技術顧問機構或組織技術顧問機構。三、受聘於前款以外依法令規定必需聘用技師之營利事業或機構。前項第二款所定技術顧問機構之管理辦法，由中央主管機關會同目的事業主管機關定之。」以上法令皆對於統包制度順利推行有一定之限制，如建築法之上開規定使目前無法成立一個可以兼營工程施工及設計之營造廠商；建築師法第 25 條亦使建築師無法承作施工工作；技師法又對於技師之執業範圍限制過於嚴格，限定技師執業型態，間接影響結合設計與施工廠商之成立，由營造廠商、建築師、技師或技師事務所以共同投標之方式進行， al v 實為現行統包制度實行之趨勢，故相關共同投標之規定亦屬統包制 i n Ch 度法源之一，亦須注意，如政府採購法第 e n g c h i U25 條第 1、2 項規定：「機關得視個別採購之特性，於招標文件中規定允許一定家數內之廠商共同投標。前項所稱共同投標，指二家以上之廠商共同具名投標，並於得標後共同具名簽約，連帶負履行採購契約之責，以承攬工程或提供財物、勞務之行為。」及「共同投標辦法」等，又統包工程多以「最有利標」為招標方式（詳下述），「最有利標評選辦法」亦為統包工程之法源之一，其餘法規又如：「機關辦理工程委託專案管理廠商評選及計費辦法」、「採購評選委員組織準則」、「政府採購公告及公報發行辦法」、「投標廠商資格與特殊或巨額採購認定標準」、「採購契約要項」等 12 亦為統包制度中之相關法源。. 立. 政治大. n. 巫啟后，統包概說，文笙書局出版，頁 8-10，95 年 6 月 14. sit. er. io. 12. y. ‧. ‧ 國. 學. Nat. 第三節統包工程之特性.

(15) 國內使用統包制度進行工程採購最早可追溯至民國 62 年之中船乾塢工程，至今使用統包採購方式完成之大小工程規模案例已不下數百件。何種工程始適宜使用統包採購方式完成？依統包實施辦法第 2 條規定：「機關以統包辦理招標，應先評估確認下列事項：一、整合設計及施工或供應、安裝於同一採購契約，較自行設計或委託其他廠商設計，可提升採購效率及確保採購品質。二、可縮減工期且無增加經費之虞。」，於行政院公共工程委員會訂頒之「統包招標前置作業參考手冊」前言中亦提及：「機關應確實檢討其可提升採購效率、確保採購品質、可縮減工期且無增加經費之虞，方得採行統包，不得有濫用統包方式辦理發包之情形。對於技術工法尚不明確，或擬議中之技術工法是否有效尚不確定之工程採購，不應採統包方式或以寬鬆規範辦理招標。又如工期充裕，亦不得以縮減工期為採行統包招標之理由，應俟設計完成再行辦理後續招標。」 13 主辦機關於決定採用統包方式辦理工程採購時，除須考量符合上開規定及相關法令外，亦需綜合考量該工程之特性能否充分發揮統包之效能、廠商統包能力及主辦機關本身之專業能力。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. sit. io. n. er. Nat. 13. y. ‧. 適合辦理統包之工程規模以在特殊或巨額者最適宜，尤其就工程複雜、介面多，需多樣專業技能，非單一廠商所能勝任，且在技術工法上有較大之發揮空間者 14 ，更為適宜以統包方式發包。適用或曾有統包案例之工程類型有：1. 簡單建築工程，如一般住宅、員工住宅等。2. 特殊用途的建築工程：如醫院、體育館、看守所等。3. 一般工廠建廠工程：如工業區標準廠房、預鑄混擬土場。4. 石化工業 al v 建廠工程：如石油裂解廠、化學材料廠、肥料廠。5. 廢棄物處理工 i n C h e n g隧道工程：如高雄過港隧道、台鐵廠：如焚化爐、污水處理場。6. chi U 新山線一號隧道、英法海底隧道等。7. 大地工程：如地盤改良工程、托底工程等。8. 捷運工程：如墨西哥市捷運系統工程、香港部分捷運系統工程、台北木柵捷運線機電工程等。9. 其他：如中船高雄總廠乾船塢工程、機場塔台控制室、雷達控制中心等。 15 故依上開工程特性分析，適用統包方式發包之工程特性大約有：需特殊或專利製程之工程、因人民需求急迫（如需緊急搶修、重建等）而亟需儘早完工之工程、機密性之工程、專業性、因地制宜或技術性需求高之工程、業主有特定需求之工程或業主缺乏適當管理人員之工程等。於統包工程之案例中，在契約裡大多會明訂工程期限，且多為統包招標前置作業參考手冊，行政院公共工程委員會，頁 2，95 年 12 月，資料來源： http://c014.npue.edu.tw/ezcatfiles/c014/img/img/463/E14.doc 14 曾惠斌等，以統包制度加速推動國家計畫之研究，行政院公共工程委員會研究報告，90 年 15 李志峰，公共工程統包契約規定之探討，國立高雄第一科技大學營建工程系碩士論文，頁 13， 91 年 12 月 15.

(16) 限期完工，並非僅用工作天或日曆天表示，至於以工期為優先考量之工程，更是將工期列為評比項目之一，由統包商來規劃如何在最短時間內完成，甚至於在契約中明定「趕工獎金」，以利加速整個工程之進行，如南投縣政府縣政中心辦公大樓新建工程即為適例 16 。而在契約中是否明訂工作里程碑及進場或安裝日期，實務上大致有 2 種作法，一為由業主於契約中明定，二為由統包商自行提出，再由專案管理顧問審核後訂定。. 政治大. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. 16. Ch. engchi. 計畫主持人嚴士潛，前揭註 3，頁 16 16. i n U. v.

(17) 否. 評估是否適合採用統包. 傳統發包. 1. 相關法源採討 2. 計畫期程急迫性. 是. 3. 工程特性：規模、性質及配合條件. 否. 評估機關是否管理統包能力. 4. 機關管理能力. 委託專案營管 (PCM). 評估因子 1.工程執行困難度. 是. 2.機關執行能量. 政治大自辦專案營管. 立. ‧ 國. 學. 招標前準備工作 1.成立評選委員擬訂評選標準、評定方式. 2. 工程基本需求報告書 ( 初步設計並制定細部設計. ‧. 準. 則)；業主設計完成度 10-30%. 程、財物或勞務. iv. n. ＊異質性工. al. er. io. 採 52,56 條. sit. y. Nat. 3.招標相關文件：統包契約書、評選須知及評選辦法. Ch. 公開招標適用最有利標. 採 22 條第 9,10 款. n 準用最有利標 U 評選作業 engchi. 報請上級機關核准. 優勝廠商為一家. (不論金額大小) 1.總評分法. 評選作業. 2.評分單價法 3.序位法. 圖一統包策略評估參考作業流程圖（資料來源：許巧華，公共工程發包現況調查及統包應用於學校工程之研究，國立基隆海洋大學河海工程學系92學年度碩士在職專班論文研究成果論文精簡報告，頁169，92年。）. 17.

(18) 第四節. 統包工程之優缺. 1. 傳統工程與統包工程之不同傳統設計-招標-建造工程之採購方式通常先將工程委託建築師或工程顧問公司做設計並做整體繪圖，以此進行招標後，再由得標之營造廠商依該設計圖施工，小型工程上可順利施工，惟大型工程或是專業技術工程則可能於施工時發現設計圖有錯誤，或是由於整個工程由不同廠商得標，而於施工介面發生無法整合之問題。一個由賓州大學和建築工業學會聯合執行涵蓋 37 州 351 項計畫的研究，發現許多與統包工程方法有關的優點：例如，與傳統工程方法相較之下，統包工程方法降低總計畫成本 6％，超費用或改變計畫順序比傳統工程改善了 5.2 ％，而最重要的是，統包工程的總交付時間比傳統工程獲得了 33％的 17 改善。以下就以與傳統工程比較，歸結出統包工程之優缺點。. 學. ‧ 國. 立 2. 統包工程之優點. 政治大. 2.1 對業主之誘因. ‧. 與傳統設計-招標-建造契約將設計與建造服務分別交給不同廠商，統包將設計與建造服務則將設計與建造責任集中在一家廠商身上，業主可以大幅降低因史培靈原則（the Spearin doctrine） 18 將設計錯誤所生之責任，19 且可減少多家承包商或設計者與承包商間之介面，業主可不必設置龐大之監督單位，簡化管理層級，並減省工期，而因介面衍伸的糾紛必然也會相對減少。其次，統包工程藉由避免建造前 al v i n 置費用和傳統工程多重採購階段產生的遲延，而具有降低成本的潛 Ch engchi U 力。例如美國北福克.史坦尼斯勞斯水利發電開發計畫當時係以統包方式招標，業以如期完工，且電力可提供北加州 10 個城市以及鄉村電化的動力，負責工程設計的顧問公司認為，業主在執行本計畫統包方面獲得 3 項主要的好處：1.節省 2 年施工時間，提前攻電收益達 1600 萬美元。2. 施工設計併辦，節省費用 1470 萬美元。3.避免預算 20 之超支。又統包工程提供業主對計畫發展的單一合約對象，單一合約對象可. n. er. io. sit. y. Nat. 17. Zane Satterfield，前揭註 1，p2 於 1918 年美國最高法院建立此原則，最高法院認為，若承包商依據業主所提供之設計及說明施工者，不須對因該設計及說明所造成之缺陷結果負責。有關評析史培靈原則之相關文章：Thomas L. Rosenberg of Roetzel & Andress, Is the Spearin Doctrine Dead in Ohio or Just Wounded?資料來源： http://library.findlaw.com/2006/Jul/11/246726.html（最後瀏覽日期：99 年 8 月 7 日）。 19 黃立，前揭註 8，頁 22。 20 蔡國龍，前揭註 11，頁 36。 18. 18.

(19) 以消除業主協調或斡旋不同設計和建造個體間爭議之需，降低業主的管理負擔。21 對業主而言，統包工程製造一個聚焦於責任的狀況，使業主能避免在承包商和設計者之間指東指西；並能對該工程產生加強的團隊工作和協調。如果業主對所需有好主意時，它可以將該好主意指派給統包商。但在傳統工程契約不同的是，業主必須下許多決策和選擇，或仰賴他的建築師去做 22。最後，統包工程具有顯著時間節省的潛力，因為承包商已提早獲得設計資訊，這使得計畫的所有階段－「規劃、設計、及建造」－可同時進行 23 。以統包方式招標，亦有助於工程造價之降低，因施工者可因充分了解設計理念，進而確保工程品質之落實，對於品質、預算時程整體績效而言，可形成緊密互動的單一權責介面，對於若有變更設計之需要時，施工單位也易於配合執行。24 且統包工程能使業主更充分活用專業承包商所獨立擁有最新發展的建築知識及技術，導向更有效率的計畫。並因為統包工程通常以總金額基礎投標，而提供業主較大的成本確定性。 25. 政治大. 立. ‧ 國. 學. ‧. 於統包契約中，承包商之工作範圍可能包含設備的採購及安裝，故承包商必須保證其完成的工作效能符合業主要求，效能是否達成其保證值，則由效能試驗之結果決定，此不同於一般傳統工程契約，因其工作範圍僅限土木工程之施作，所以承包商只要確保工作物具備當事人約定之品質，及無減少或滅失之價值或不適於通常或約定 26 使用之瑕疵。. er. io. sit. y. Nat. n. al 2.2 對統包商之優點. i n U. C. v. hengchi 對承包商而言，同時承攬設計與建造，比起傳統工程，可以更快且更便宜的交付工作物。擁護此方式者認為，用統包方式發包可以減少重覆的工作、發展費用、排除時程的問題以及減少工地爭議，達成更順利、成本更低的工作。當然這些廠商也相信，統包可以讓他們取得更高的利潤、減少競爭以及減少在施工團隊間的爭議。27 且因在契約條款中已明列風險之責任歸屬，承包商於簽約時，既已充分. 21. Stephen Wichern,前揭註 4, p37 Sidney G. Saltz , THE NEW AIA DESIGN-BUILD CONTRACT FROM THE DESIGN-BUILDER'S PERSPECTIVE, http://www.abanet.org/rppt/publications/magazine/2007/ja/SaltzPublic.pdf（最後瀏覽日期：99 年 8 月 7 日） 23 Stephen Wichern,前揭註 4, p 37 24 巫啟后，前揭註 12，頁 24。 25 Stephen Wichern,前揭註 4, p37-38 26 嚴士潛，前揭註 3，頁 10。 27 黃立，前揭註 8，頁 24 。 22. 19.

(20) 了解有所準備，加上介面、糾紛、工期之減少，風險也相對降低。使用統包方式招標，令承包商能在工程規劃、設計階段即時參與並主導，對業主需求也能更加了解，亦可就業主之需求引進新工法，並提供承包商寬廣的設計與施工空間，刺激其投入研發的誘因，且因統包商對整個計畫有掌控權，而不會因為沒有掌控權而必須等待別的團隊的加入（因為那些團隊就是它自己的分包商）。如果承包商是統包商，他可以選擇自己信任的建築師以準時、合預算又具品 28 質地產出設計。當然，統包工程能減少工程爭議及協調處理所造成之人力浪費與工期延宕，對統包商來說也是一個誘因。相較於傳統工程大大地倚賴設計專業的專門技能，不易和承包商的創新結合，統包工程讓承包商得以在設計階段就做出有價值的貢獻。29 統包工程並降低了建築師和承包商之間爭論的潛因，因為扮演統包者的一方基於對他們會有一個良好工作關係的信心而僱用其他團隊，如果他們之間發生了問題，統包者可以結束分包契約再去僱用另一個團隊，這是對統包工程合同的兩個團隊的好處 30 。. 學. ‧ 國. 立. 政治大. 3. 統包工程之缺點. ‧. 3.1 對業主之缺點. n. er. io. sit. y. Nat. 統包商基於成本考量可能採用最低設計標準，造成業主常質疑設計成本的安全性、耐久性；或是減少或省略附屬設施，造成業主日後營運成本之增加及不便；且一旦選定該統包商，而開始進行設計並施工後，要更換即為不易；亦須避免設計者與施工者結合，有提高 al v i 造價欺騙業主之可能。且在招標之初，要如何就不同的設計方案與 n Ch engchi U 施工計畫做評比，也是對業主的一種壓力及負擔。而因業主人力不足或缺乏工程經驗時，則需專業管理顧問協助，因而會增加業主成 31 本。. 3.2 對統包商之缺點因承包商承辦之工作，包括設計、施工，甚至設備供應安裝，承擔了最大比例之成敗關鍵，故於統包工程中，統包商之責任加重。於備標時支出之費用也大幅增加；且因未設計完全逕而投標工程，成本亦難以確定，比起一般傳統工程之承包，風險提高很多。. 28. Sidney G. Saltz,前揭註 22。 Stephen Wichern,前揭註 4,p37-38 30 Sidney G. Saltz,前揭註 22。 31 巫啟后，前揭註 12，頁 25。 29. 20.

(21) 第五節統包工程之執行方式統包工程是業主先行委託專案管理團隊進行工程初步規劃、專案管理及施工監造等工作，再由統包商負責工程全部或部分設計作業、施工作業、保固。雖然美國歷史上有許多採用設計-施工（統包）方法的案例，例如美國第一條州際鐵路，但在 20 世紀期間美國大多數的公共工程都是採用設計-發包-施工（Design-Bid-Build）的方式來執行。在這種方式之下，業主先利用資格審查的方式（Qualifications-based Selection Process）來評選設計顧問已完成計畫的設計與施工文件。然後，提出已完成的招標文件進行邀標，邀請通過資格審查承包商（Qualified Contractors）依競標（Competitive Bids）或最有利標（Best Value Proposals） 32 的原則來進行招標。業主分別與專案管理團隊及統包團隊簽訂委託契約及工程統包契約，並依此履行契約雙方之權利義務；而專案管理團隊與統包團隊間之工作關係，則透過契約之規範，由業主授予專案管理團隊代理業主執行工作權責，而統包團隊亦必須依照業主授予專案管理團隊之工作權責範圍，遵照其指示履約雙方約定工作。 33 因業主為政府機關，係依「機關委託技術服務廠商評選及計費辦法」委託專案管理團隊，惟就政府機關之授權範圍並非全部授予專案管理團隊，例如：統包商得標後，需將設計送交業主審查，使得據以施工；或於統包契約中規定，所有細部設計圖，須對業主提出簡報或通過委 34 員審查，使得開始施工等，統包商不得以已經專案管理團隊核准，而尚未取得業主核可而施工。惟就前揭討論可知，業主會選擇以統包方式招標及定立契約，有某部份可能係因業主缺乏該工程之專業知識，需藉由專案管理團隊對施工廠商做設計、監督，但在有關工程設 al v i 計或其他部分，卻需先取得業主核准，統包商始得進行下一步工程之 n Ch engchi U 施工，或有可能造成業主尚須與專案管理團隊討論而造成時間之浪費，或是業主因不諳工程專業而下了錯誤之決定等工程糾紛的產生。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. 35. 有關統包廠商之組成，有 4 項主要的差異，可有以下之組成內容： 1. 由一總承包商帶領一群顧問和協力廠商（承包商主導【Contractor-led】） 2. 組成一個特定的實體，例如共同投標團隊（Joint Venture）或是有限責任公司（Limited Liability Company） 32. 美國顧問工程師協會（ACEC）美國（Parsons Brinckrhoff）公司編著，鍾志明譯，設計-施工（統包）計畫執行手冊，科技圖書股份有限公司出版，頁 28，94 年 2 月。 33 巫啟后，前揭註 12，頁 12。 34 統包招標前置作業手冊，前揭註 13，頁 24。 35 美國顧問工程師協會（ACEC）美國（Parsons Brinckrhoff）公司編著，鍾志明譯，前揭註 32，頁 50。 21.

(22) 3. 組成一家綜合設計-施工的特許公司，通常被稱作是施工團隊（Constructor） 4. 由設計公司主導施工團隊，帶領一群設計及施工的協力廠商（設計者主導【Designer-led】）由於我國對施工團隊或設計團隊身分之法令限制，上開第 1 種及第 4 種單獨施工或設計的公司似無法在我國以統包商之身分投標，最多為第 2 種以施工廠商與設計廠商結合之共同投標廠商為主體，或第 3 種以兼具設計與施工之廠商為主體之統包商。投標之統包商屬負責細部設計及施工之廠商，或屬負責細部設計、供應及安裝之廠商，其型態說明如下： 1. 以施工（或供應及安裝）廠商與設計廠商結合之共同投標廠商為主體：由施工（或供應及安裝）廠商與設計廠商結合為共同投標廠商，與業主訂定統包契約，連帶對業主負履行契約之全部責任。所稱共同投標，適用政府採購法第25條規定：「機關得視個別採購之特性，於招標文件中規定允許一定家數內之廠商共同投標。前項所稱共同投標，指二家以上之廠商共同具名投標，並於得標後共同具名簽約，連帶負履行採購契約之責，以承攬工程或提供財物、勞務之行為。共同投標以能增加廠商之競爭或無不當限制競爭者為限。同業共同投標應符合公平交易法第十四條但書各款之規定。共同投標廠商應於投標時檢附共同投標協議書。共同投標辦法，由主管機關定 36 之。」共同投標廠商應於投標時檢附共同投標協議書。而行政院公共工程委員會92年2月7日工程企字第09200048920號函亦訂頒有「共同投標協議書範本」供行政機關於招標時要求欲共同投標之廠 al v i 商簽署。 n Ch engchi U 2. 以兼具設計與施工（或兼具設計、供應及安裝）之廠商為主體：業主將契約範圍內之工作委由兼具設計與施工（或兼具設計、供應及 37 安裝）能力之廠商承辦，並由其負履行契約之全部責任。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. 業主如何選擇執行方式：再細部就設計內容及施工結合方式做探討，有三種結合方式，「設計 +施工」、「細部設計+施工」、「替代設計+施工」38，業主根據不同之需求，在三種方式內做選擇： 1. 「設計+施工」結合方式：亦即業主只於招標時提出工程需求企劃 36. 統包招標前置作業手冊，前揭註 13，頁 5。統包招標前置作業手冊，前揭註 13，頁 5。 38 施明賢，統包工程基本設計完成度對成本與工期之影響－以學校工程為例，國立高雄第一科技大學營建工程系碩士論文，頁 16-18，94 年 1 月 37. 22.

(23) 書及功能規範以向投標商明確指示其期望及需求，業主並未完成基本設計，承包商依據業主的上開資料投標，於得標後再進行後續細部設計與相關作業。此種執行方式，優點是業主不需多花時間在前置基本設計上，可儘速進行招標，且責任歸屬明確，較無設計與施工責任推諉問題產生；但缺點為，除需求外，全盤放任統包商依據其專業，設計及施工，因業主對該工程缺乏專業，提出需求時容易不明確，導致完工時可能獲得一符合不明確的需求之物，但卻又不符合工程目的；或統包商於得標後，進行細部設計時，業主欲改變原招標需求之不明確，而衍伸是否為「變更設計」之法律糾紛，造成工程進度停滯不前。 2. 「細部設計+施工」結合方式：業主本身在招標前，先行委託專案管理機關為基本設計，設計約整個工程之10%至30%之基本完成度及功能規範後，再行招標，投標廠商則以基本設計為底，提出細部設計規劃圖及相關設計書，作為業主決標之評選內容。因此業主需求明確時，則統包商較容易設計出符合業主需求之物，大部分的業主亦可藉由基本設計掌握工程之設計，又讓統包商有機會以新工法創新該工程，提升工程效益，故該方式被廣為採用。但因設計分屬業主及統包商負責，容易產生設計錯誤時其責任究歸何人之法律糾紛，而業主雖有委託專案管理機關為基本設計，惟施工者為統包商，就基本設計內容是否能確實施工且完工，亦有可能產生問題，此為使用該結合方式之缺失所在。 3. 「替代設計+施工」結合方式：業主委託專案管理機關就工程全部作整體規劃設計，投標者投標時為提出替代設計計畫書，業主就該替代設計計畫書進行選商決標。其優點在於統包商有機會提出替 al v i 代工法或新技術創新工程，已達到縮短工期或降低成本之效益。 n Ch engchi U 惟此種方式已接近傳統的「設計-發包-施工」工程契約，一般工程契約較不採用此結合方式，尤其是急迫性之工程。. 政治大. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. 表一、作業因素與統包執行類型關係表作業考量. 設計. 作. 業. 因. 素. 最佳統包執行類型選擇. 業主本身已有設計團隊. 替代設計+施工. 業主希望掌控全部或局部之設計主導權. 替代設計+施工詳細設計+施工. 工程設計本身具特殊性,且僅能由設計顧問或業主本身才能設計. 替代設計+施工詳細設計+施工. 工程設計本身具特殊性,且必須仰賴廠商才能設計施工. 設計+施工. 23.

(24) 預期將來會有更多之工程變更. 替代設計+施工. 業主希望能在工程發包前掌握確定之價格. 替代設計+施工. 業主在有限預算下,獲得一最佳設計(最有利標). 設計+施工. 成本. 時間. 須採公開招標以獲得競標價格. 替代設計+施工詳細設計+施工. 須按規定將各作業公開競標. 替代設計+施工. 希望要能在最短時間內開始施工. 設計+施工. 要能儘早開工,且不排除競標方式. 設計+施工. 要能儘早完工,且不排除競標方式. 設計+施工. （資料來源：本資料整理自：陳世銘，建築工程設計與施工結合制度之研究，國立台灣科技大學營造建築研究所碩士論文，84 年。）. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 24. i n U. v.

(25) 第三章招標階段之重大法律爭議探討—發包前之決定及準備階段第一節概說統包工程可分為「準備階段」、「招標階段」、「履約階段」及「完工階段」等 4 個階段，每一階段之主要參與角色皆有所差異。準備階段之參與角色為業主及專案管理顧問，由業主研擬空間與設備需求計畫，專案管理顧問則負責針對工程特性協助業主擬定設計準則與規範，作為日後招標依據。招標階段之參與者，則除了業主與專案管理顧問外，統包團隊依據準備階段之規劃資料，完成設計圖說與工程執行計畫，進行投標作業。得標之統包商，則繼續進行基本設計修正及細部設計，並同時準備後續施工作業。最後的完工階段，專案管理顧問將協助業主對完成品進行檢驗工作，確認 39 與原設計之功能是否相符。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 本論文先就發包前之準備階段相關法律問題探討，如業主為何選用統包方式完成工程、工程之招標、決標及計價方式、業主於發包前對該工程之努力、對統包商資格之要求及統包工程中，業主對專案管理機關之需求等。工程的招標方式是影響投標決策的重要因素，首先，招標文件中的「投標人須知」、「合同條件」和「業主要求」是投標者必須仔細研究分析的內容 40 。最重要的文件是「業主要求」，其中應該要提到業主對該工程之要求或功能性需求，即為所謂之「基本設計」，而「基本設計」究竟應該要到達何程度，也會影響統包商對該工程之投標及細部設計內容，並間接影響「變 al v i 更設計」之範圍。 n C. n. er. io. sit. y. Nat. hengchi U. 39 40. 巫啟后，前揭註 12，頁 38。王伍仁，EPC工程總承包管理，中國建築工業出版社出版，頁 80，97 年 5 月。 25.

(26) 第二節發包方式之選擇 1. 選擇發包方式之考量層面. 立. 學.  . 政治大. ‧. ‧ 國.  . 如上述，公共工程有數種發包方式可供選擇，如傳統之「設計-發包施工」發包方式、統包工程之發包方式等，而選擇何發包方式的考量點為何，由上開所述統包制度之優點及綜合分析一般傳統工程之優缺點，進而決定以何發包策略進行該工程，選擇時有如下數層面可供探討：工程使用目的及動機外部營建環境分析：國內重要營建法令之一之政府採購法已於 88 年 5 月 7 日開始施行，該法令列舉了數種有營建管理特色之發包方式，如公開招標、選擇性招標、限制性招標、統包、共同投標、最有利標等等之招標方式，目前統包之相關法令已越趨健全，如統包實施辦法等法源以如前述。招標機關內部條件工程個案綜合分析：若該工程有其專業性、時效性，介面複雜須單純化等之符合統包工程之優點要求，即適於以統包方式為發包，機關並 41 應於評估確認時，就下列項目進行分析，並完成書面簽報作業： 1. 提升採購效率（1）統包方式可減少介面管理及整合工作之情形，及其對機關之重要性。（2）是否可能因廠商資格條件複雜或履約標的挑戰性較高而導致多次流標，影響採購效率。 a iv 2. 確保採購品質 l C n hengchi U （1）整合設計與施工等需求於同一採購契約，如何確保採購品質。例如設計理念能否貫徹、能否激勵新工法及新材料引進之情形，以及該等情形對該採購之影響。（2）如何避免廠商基於成本考量，忽略採購品質。例如如何避免發生廠商選用低成本低功能之設備而不採用高成本高效能之設備；刻意減省附屬設備或設施，致增加機關營運不便或成本等情形。 3. 縮減工期（1）設計與施工等需求一併交由廠商辦理，是否確可縮減工期及縮減日數。（參閱表一：縮減工期分析案例）（2）因目前已確定資訊不足（例如地質狀況）之因素，導致未來契約變更或履約爭議等延宕工期情形之可能性及其影響。. n. er. io. sit. y. Nat. 41. 統包招標前置作業參考手冊，前揭註 13，頁 3-4。 26.

(27) 4. 無增加經費之虞（1）是否可能因具資格或有意願投標之廠商家數較少，而影響價格競爭。（2）如何避免因機關需求不明、設計審查不周、廠商服務建議書內容欠詳等，導致契約變更或履約爭議而追加經費。. 2. 招標方式探討而業主究採用公開招標、選擇性招標或限制性招標為何招標方式，可能之考慮因素如下 42 ：  採購頻率：是否為經常性採購，還是偶爾採購 1 次。  採購時限：是否有足夠時間採分段開標，配合完工期限之前置作業時間評估，如工程緊急，最好放棄選擇性招標。  市場規模：調查並了解可能之合格廠商家數。  招標機關屬性：政府機關與私人企業之採購決策方式，以及招標機關以往之採購習慣等均為考慮之因素。. 立. 政治大. 統包作業. 傳統作業. 36 個月 1.前置作業 7 個月 1.平面規劃成案簽辦 1 個月測量整理工務資料 2 個月法規調查公開閱覽 1 個月平面規劃招標 2 個月 2.土建委外設計審標、決標 1 個月 3.土建施工工期 2.統包工期 29 個月 4.機電施工工期土建（含設計） 23 個月裝機機電工期（含設 6 個月測試、加入系統計）. ‧. 一、總工期分析. ‧ 國. 項目. 學. 表二：統包縮減工期分析案例. n. er. io. sit. y. Nat. al. 二、作業分析 1.測量 2.法規調查 3.前置作業. Ch. engchi. 統包商辦理統包商辦理 3.1 成案簽辦 3.2 發包資料整理  計畫內容. i n U. v. 44 個月 3 個月 1 個月 1 個月 1 個月 17 個月 17 個月 7 個月 6 個月 1 個月. 自辦自辦或承商設計時調查 3.1 委外設計成案簽辦 3.2 鑽探設計／施工 3.3 發包資料整理. 42. 鍾振能，線西一次配電變電所統包工程案例報告，統包與有利標實施之探討講習會，中國土木水利工程學會，92 年 27.

(28)  用地資料  設備規範  設計規範  施工規範  工作單編製  發包圖說  評選委員會召集 3.3 公開閱覽 4.發包作業 4.1 公開招標 4.2 資格審查 4.3 評選委員會評選 4.4 決標簽約 5. 設計圖面審 5.1 辦理設計溝通協調會查 5.2 平面規劃設計協調及審查 5.3 平立面設計協調會 5.4 各項細部設計審查統包廠商辦理 6.建照、消審免 7.土建發包統包廠商辦理 8.土建施工統包廠商辦理 9.機電設計統包廠商辦理 10. 機電設備採統包廠商辦理購 11.機電施工. 設計廠商辦理土建部門辦理土建廠商辦理變電部門辦理變電部門辦理變電部門辦理相關作業. n. er. sit. y. ‧. io. Ch. 學. Nat. al. 4.1 公開招標已辦理多年，有案例可循 4.2 設計包可能牽制施工包. 政治 5.1大平立面設計協調會 5.2 各項細部設計審查. ‧ 國. 立.  用地資料  平面配置  設計規範  施工規範  工作單編製  發包圖說 3.4 公開閱覽. i n U. v. （資料來源：統包招標前置作業參考手冊，前揭註13，頁15。）. engchi. 第三節統包工程之招標方式、決標方式與計價 1. 概說統包商之遴選方式，「政府採購法」的實施是一個很明顯的分野，在「政府採購法」實施之前，遴選方式多採三段標，即為資格標、技術標及價格標，其中先審查資格標，通過資格審查之合格廠商再提出工程計畫書供業主審查，最後再開價格標，而決標重點即在於後面的價格標；但在「政府採購法」於民國 87 年 5 月 27 日公佈，88 年 5 月實施之後，統包商之遴選方式多採最有利標，或許決標過程仍分階段，但價格已非唯一的決標要件，此因政府採購法賦予最有利標之法源依. 28.

(29) 據 43 。於行政院公共工程委員會出版之「統包招標前置作業參考手冊」，認為：一般採統包方式辦理採購，其甄選廠商之程序涉及審查廠商提出之設計、圖說、計畫之優劣，故以最有利標方式決標為宜。機關採最有利標決標者，依政府採購法第 56 條第 3 項規定，於招標前應報經上級機關核准。機關辦理最有利標評選作業，可參考公共工程委員會訂頒之「最有利標作業手冊」。但若機關辦理之採購案件，已訂有設計準則與施工規範、明確的工作項目與技術工法者，應採最 44 低標方式決標。. 2. 招標方式、投標資格及文件 2.1 就以統包工程招標之南投縣政大樓為例  資格標：本案例因屬鉅額採購，對主承包商及協力廠商依「投. 政治大. 標廠商資格與特殊或巨額採購認定標準」訂定資格限制，故採分段式開標，先審查其資格，在分段開標中，PCM（Professional Construction Management,簡稱 PCM）參與並協助辦理相關招標事宜。有關統包工程對 PCM 之需求詳於第三章第六節討論。. 立. ‧ 國. 學. 表 3 國內外工程組織與文獻對 PCM 之定義. ‧. 國. 組織或營建公會. 說. 1.營建經理(Construction Manager)係提供營建專業服務的一個承包商。 2.協同業主、建築師一起工作並擬定專案預算。美國聯邦總務署(GSA) 3.提供建築師有關施工技術和市場情況，並確 (General Services Administration) 保預算內做好設計。 4.辦理發包、監督施工及提供業主所需之其他服務。 1.專業營建管理制度乃有效滿足業主需求之營建工程制度。 2.程序範圍包含整個工程之規劃、設計、施工等階段。 3.在工程規劃、設計、施工階段即由業主、PCM 美國營造公會(AGC) (The Associated General Contractors 公司、設計單位及主要承包商在工程團隊中, of America) 共同為業主工程目標而努力,及至工程完成為止。 4.PCM 工程團隊務必在工程品質、工程成本、工程進度之間作適當的運作，以期在最經濟之時間架構中為業主爭取最大的工程效益。. n. al. er. io. sit. y. Nat. 外. 43 44. 明. Ch. engchi. 計畫主持人嚴士潛，前揭註 3，頁 16。統包招標前置作業參考手冊，前揭註 13，頁 4。 29. i n U. v.

(30) 美國土木工程師學會(ASCE) (The American Society of Civil Engineers). 立. 1.所謂專業營建管理制度乃是將專案之規劃、設計、施工等階段視為一個整體作業處理,以滿足業主營建需求之有效方法。 2.工程團隊包含業主、PCM 公司、設計單位、承包商或融資機構成員。 3.為達成業主最大利益目標,工程團隊於工程規劃階段之初即組成,迄至工程完成。 4.團隊成員間的契約關係旨在減少彼此之間的對立,並使管理團隊在工作上能有效的配合。 5.所有與工程成本、環境衝擊、品質管理、工程進度等有相互影響的因素,均加以詳細研究, 故可在最經濟的工程程序之內,對業主提供最大之價值。 1.所謂營建經理者(Construction Manager)乃是將施工的技術、情況、成本等知識,反映在工程各階段的一個公司。 2.營建管理者可為工程顧問,於做各種決策或設計案選擇前,由其說明決策和設計對工程成本的可能影響。 3.營建管理者可充當施工管理者,負責做施工日程安排、採購重要材料、建議選擇承包商的基準和決標的方法,以及協調和指揮所有的施工作業。. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 美國建築協會(AIA) (The American Institute of Architects). n. al. er. io. sit. y. Nat. （資料來源：資料來源：www.ceci.org.tw/book/55/CH55web/ch55_6T1.doc 【最後瀏覽日期：99 年 8 月 6 日】）. Ch. engchi. 30. i n U. v.

(31) 表 3 國內外工程組織與文獻對PCM之定義【吳阿明，2000】(續) 組織或營建公會. 國美國營建管理協會(CMAA) (Construction Management Association of American) 外. 立. 1.專業營建管理 PCM 是在專案規劃、設計和施工的程序計畫中,運用現代管理技術為業主節省成本、控制工期,並保證工程品質。 2.PCM 的服務範圍由設計、施工階段中的專案管理、成本管理、進度管理及契約監督所組成。 3.營建管理是專案團隊的一員,負責制定及實施管理計畫,以期符合專案及業主的預算與工期。 4.PCM 公司並不進行實際設計與施工,而是有效地運用管理方法以促進各階段有效地執行。所謂專業營建管理 PCM 指的是能有效滿足業主營建需求的一種組織方式,它把工程之規劃 (含可行性研究)、設計、施工、營運維護等不同階段當作連續不可分的相關工作,站在服務工程業主的立場,依據工程業主的實際需求接受業主授權，並代表業主與其他工程團隊溝通協調,提供各個階段內、各個階段間或工程全程之專業管理服務,使工程主辦機關可以較經濟、較高品質的方式獲得所需之工程設施。 1.PCM 制度是一種營建工程管理的經營方式,由工程業主雇請一個代理人(Agent),也就是 PCM 廠商,來協助和溝通整個工程流程,包括:工程可行性、設計籌辦、規劃、發包、施工和工程運作含試車及運轉,以達成工程時間及成本之縮減,且維持工程之品質目標。 2.PCM 廠商對外為業主代理人,對內關係為業主之委任者所謂專業營建管理 PCM 制度，係指由專業性營建管理顧問機構或類似組合，以其所具之設計、施工與管理之專業性知識和能力，代理業主在營建團隊中作領導，來協調和溝通整個工程流程，將工程可行性、設計、規劃、發包、施工和工程運轉等各階段之管理工作作有系統之整合，以達成縮短工期、降低成本及維持工程品質目標。. 政治大. 王明德教授. ‧ 國. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. 陳永井教授. 內. 明. 學. 國. 說. Ch. engchi. 李得璋教授. i n U. v.  規格標：由資格審查合格廠商率統包團隊作簡報時間、簡報人數等，因本案屬最有利標評選，故規格標審查重點在於選擇哪一統包團隊所提計劃案對業主最為有利，初步除各領域審查委 31.

(32) 員就其專業提出疑問外，依「採購評選委員會組織準則」第八條成立之工作小組，規劃資格標及規格標工作小組審查之時間，因時間較充裕，且工作小組（包含業主及ＰＣＭ專業團隊）所擬具之意見彙總表具有各專業之工作項目，可提供評審委員會提出，作為對統包團隊答詢評分之參考。如有設計未盡完備部份，投標廠商可當場說明修正，並做成承諾，列入記錄，決標後納入合約要求中。. 表 4 南投縣政中心統包工程開標過程說明表階段初審. 執行說明資格能力審查（統包團隊之財務狀況、專案負責人及主要工作人員之學經歷及能力、成就、獎章、認證及信譽、統包工作經驗）：30% 設計能力審查（整體建築設計之創意、空間規劃之完整性、設備規畫之合宜性、主要裝修材料之適用性、施工可行性及安全性）：35% 專案執行能力審查（關鍵問題及對策、施工計畫、專案組織與權責劃分、品質管理計畫、進度時程分配計畫、預算分配計畫及內容）：35% 複審內容完整及創新（設計、施工、統包管理）：60%（各占 20%）團隊簡報：10%、答詢內容：30% 評分方法序位法（資料來源：余文德、邱威仁，公共工程統包最有利標專案管理案例探討-南投縣政中心統包工程之經驗，營建管理季刊，第 55 期，頁 23，92 年夏季號。）. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. er. io. sit. y. Nat. a. n. iv 2.2 共同投標資格l C n hengchi U 依第 2 章第 5 節統包工程執行方式之探討，國內營建業之投標生態常以共同投標為主，故業主於訂定統包商資格時，應訂定允許共同投標之廠商家數、各成員廠商之資格，若專案規模屬 2 億元以上之巨額採購，統包商資格之認定，須依據「投標廠商資格與特殊或巨額採購認定標準」之規定，分別訂定營造廠商、水電廠商及建築師 45 之基本資格及特殊資格。. 2.3 招標文件招標文件內容係指統包實施辦法第 6 條第 6 款所指之「投標廠商於投標文件需提出之設計、圖說、主要工作項目之時程、數量、價格或計劃內容等」，包括服務建議書。業主需於招標文件載明下列事. 45. 巫啟后，前揭註 12，頁 65。 32.

(33) 項：（1）統包工作的範圍。（2）統包工作完成後所應達到的功能、效益、標準、品質或特性。（3）設計、施工、安裝、供應、測試、訓練、維修或營運等所應遵循或符合之規定、設計準則及時程。（4）主要材料及設備的特殊規範。（5）甄選廠商之評選標準。（6）投標廠商於投標文件需提出之設計、圖說、主要工作項目的時程、數量、 46 價格或計畫內容等。邀標書之製作是否周延而明確，攸關統包工程之成功及是否能達到工程之預期效益，周延而明確之招標文件始能達到以最有利標招標之功能及選擇到最佳之投標廠商。. 3. 統包工程之最佳決標方式統包實施辦法第 2 條規定：「機關以統包辦理招標，應先評估確認下列事項：一、整合設計及施工或供應、安裝於同一採購契約，較自行設計或委託其他廠商設計，可提升採購效率及確保採購品質。二、可縮減工期且無增加經費之虞。」說明了機關採用統包需事先評估若採用統包方式，工程是否可達到提升效率、確保品質或縮減工期等優點。而因統包工程中，業主提供基本設計供投標商備標，與傳統發包工程，投標商為就業主所提供之全部設計內容，僅就施工部分備標。因統包工程中，不同的投標商依據基本設計可能設計出不同之工程內容或結構，而最有利標（Most Advantageous Bid）之特性為：  考慮許多因素下，選擇綜合因素最佳者得標。  投標價格最低之廠商不一定得標。  重要因素之權重隨著工程種類、時間、地點、機關要求之不同而異。  是在決策小組之決策下，決定評估因素之權重。 al v i  若決標因素考慮廠商體質，則優良廠商有其競標優勢。 n Ch engchi U  廠商會盡力確保施工品質，並維持公司信譽。  得標廠商的工期及報價關係趨於合理化。  在價格不是得標唯一因素下，廠商會努力研發工法，期能縮短工期，間接提升國內營建工程水準。 47  決標過程複雜化，不易圍標。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. 最有利標之決標方法在使公共工程由承包商，在合理價格下，確保工程品質，可避免承包商因惡性搶標而偷工減料等弊病，又藉由最有利標之評分選項及比例，向投標商表達本項工程所欲達成之目的為何。若統包工程採用最低標決標方式，則投標商及業主將以「價格」為唯一擇標內容，但投標商係以基本設計為藍圖而投標，每個投標商之投 46 47. 巫啟后，前揭註 12，頁 66。巫啟后，前揭註 12，頁 148。 33.