願景、地方治理與發展論述： 近年台東縣長區域發展政見分析

國立台東大學區域政策與發展研究所 碩士論文

指導教授：夏黎明 先生

願景、地方治理與發展論述：

近年台東縣長區域發展政見分析

研究生：洪宗楷 撰

中華民國九十六年七月

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謝 誌

我想這是整篇論文中唯一不需要參考文獻的地方了，著手撰寫致謝詞時也代表著畢 業的到來，雖然我不曾看過一片鳳凰花開到底是長怎樣，但我心中卻可以完全感受即將 和同學們離別的氣氛。終於，大家都完成了學業，各自邁向人生的下一階段，這一次的 離別，代表著再一次的成長。

從教育的領域跨越到區域發展研究的領域，對我而言是很大的挑戰，很感謝這兩年 來區域所所有的老師：個性隨和善解人意的李玉芬所長、要求嚴格令我又愛又怕的靳菱 菱老師、天天在蓋房子的蔡西銘導師、社會運動專家的張茂桂教授、台灣之母艾琳達老 師、雞唉ㄟ死（GIS）的王聖銘老師以及所上美麗的助理林慧雲小姐等等。再來當然要 感謝辛苦指導我的教授夏黎明老師，一路走來還好有您，不斷地在我走偏方向的時候提 醒我，我才能夠順利的完成論文。再來是我的口考教授許文傑以及侯松茂副校長，有你 們指導與建議，讓我的論文能夠更完整。還有教育局的林政宏督學以及忠勇國小李玫玲 校長，因為你們，讓我有這個機會能夠在調局服務期間在職進修，順利完成學業，真的 很感謝兩位長官的提攜與照顧。也同時感謝各位簽准我在職進修的長官：黃子騰局長、

吳淑賀副座、王招蘭課長等。

此外，還要感謝在多少個夜裡，陪我一起度過難熬日子的魔獸AT 團員—中路偷偷 射的Koalaw、無敵の真姬 Gozan、丟鎚永遠遲到的 GOTO2000、角色換來換去的 POBB 等等，感謝各位常常要忍受我打一場就要離線寫作業。

我最要感謝的一位，就是我的未婚妻—李冠萩，因為你的照顧，讓我不必煩惱生活 起居上的雜事，因為你的包容、你的善解人意，讓我能夠專心的完成學業。還有老爸、

老媽、欣如、俊伍、冠憲、叮咚等等的家人，感謝各位的支持，我終於出運啦。

宗楷96.07.23

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願景、地方治理與發展論述：

近年台東縣長區域發展政見分析

作 者 ： 洪 宗 楷

國立台東大學 區域政策與發展研究所

摘 要

近年來由於台灣幾個縣市的特殊發展策略成功，開啟了民眾對於縣市區域發展策略 的重視。隨著地方自主權日漸提升，地方發展的決策者就有了發揮的空間，加上選舉競 爭的激烈化，以及選民對於地方發展的期待，地方縣市首長選舉時，候選人莫不大力提 出一套區域發展的政見，有的透過簡單的文宣闡述區域發展的想法，有的則以「政策白 皮書」的方式呈現。選後，當選者的選舉政見有了實踐的機會，之前競選所提出的區域 發展政見，即成為未來區域發展的重點，大大影響區域民眾生活，也因此候選人選舉的 政見就具有區域政策發展意涵的研究價值。

縣市政府在區域發展的自主性上，實有很多的發展空間，比如透過「產業招商」的 方式，引進外來人力、物力、財力以提升區域經濟。此外，地方政府也可以透過「地區 行銷」、「區域再發展」等等的作法，自行提升地方政府區域發展的成效，不再只是被動 接受國家施為的擺佈。

本文研究對象為台東縣近年三位縣長：陳建年、徐慶元、鄺麗貞三人，蒐集三位縣 長選舉時的文宣資料，並從中篩選出關於區域發展、產業招商、地區行銷等方面可以展 現地方自主權的項目，加以分析。結果發現台東縣近三任縣長政見中對於區域發展的論 述是相當豐富的，這與地方自主發展權日益提升有關。同時也發現，台東縣綜合發展計 畫與陳建年的選舉政見有極大契合度與延續性，徐慶元與鄺麗貞執政時的施政計畫也以

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選舉時的政見作為依據，證明選舉政見確實成為縣市首長未來施政計畫的基礎之一。此 外，藉由本研究可以瞭解地方政府如何運用本身具備的優勢，擬定具有特色的發展論 述，透過節慶活動產業化、以觀光作為區域發展重點、在地產業活化策略、區域行銷、

地方願景塑造工作等等的區域自主發展模式，重新在全球化趨勢下取得區域發展的優 勢。

關鍵詞：政見、台東縣、區域發展、地方治理、願景、發展論述

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Vision, local governance and development exposition : In recent years, Taitung County mayor political analysis

of regional development

Hung,Tzung Kai

Abstract

In recent years, several counties and cities people in Taiwan pay much attention to the counties’ and cities’ regional development strategies due to the successes of special development strategies. With increasing local autonomy, local development policy makers will have more freedom to bring decision into full play. Because the electoral competition was fierce, and voters highly expected the local development, magistrate candidates preached their own policies of regional development with great effort. Some candidates used a simple document to elaborate the idea of regional development, and others used the

"White Paper" to present political views. After the election, the political views had the opportunity to be practiced. These key points of the regional political development became the focus which significantly affected the people’s life.

Therefore, it’s worthy to explore and study candidate’s political views.

There is a lot of developmental space for city and county governments in the area of regional development. For example, the "industrial investment"

policy brings Foreign talents, material, and financial resource and improves regional economy.In addition, the local government can improve development effectiveness through using the practices of "regional marketing", "regional development again", and so on. It is not merely a passive recipient at the central/federal government’s policies.

The samples of research were three recent Taitung County mayor: Chen Chien-nien, Tsui chin-yuan, and Kung Li-Zhen. Researcher collected and analyzed three candidates’ election politics of regional development, industrial investment, and regional marketing. These policy views can display local ownership projects.

The results showed nearly three Taitung County magistrates’ pledges for regional development discourse were quite rich, The main reason was the rising right of local developmental autonomy. Result also indicated that the Taitung County Comprehensive Plan and the election of Chen's politics were great fit, Tsui chin-yuan and Kung Li-Zhen governed the policy plan also depending on their

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election politics.Therefore,it suggested that the election did become a county political future policy plan’s foundation.

In addition, present study also indicated that the local government attempted to use its own advantages to develop its’ unique development discourse:

through the festive activities in industry, with tourism as a regional development priorities, the activation of the real estate strategy, regional marketing, and local vision of creating a regional autonomy, and so on. The model of development gained the regional development advantages in the globalization trend.

Keywords: politics, Taitung, regional development, local governance, vision, development discuss

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表 目 次

表 二-1：地方制度發展之演進表... 13

表 二-2：地方自主發展分界相關研究整理表... 15

表 三-1：內容分析法的運用... 30

表 三-2：近年台東縣長選舉候選人資料及選舉結果資料表... 33

表 四-1：節慶活動的性質種類... 39

表 四-2：節慶以活動區域的分類... 40

表 四-3：台東縣近年來景點觀光人次表... 44

表 五-1：陳建年任期八年民調滿意度... 51

表 五-2：陳建年縣長 1997 年競選政見整理... 51

表 五-3：陳建年縣長任內完成之台東縣綜合發展計畫中各鄉鎮發展論述... 61

表 五-4：徐慶元縣長 2001 年競選政見整理... 64

表 五-5：2001 年台東縣長選舉主要候選人政見主軸... 65

表 五-6：徐慶元縣長四年任內施政重點... 67

表 五-7：徐慶元任內施政計畫項目表... 70

表 五-8：2001 年吳俊立與 2006 年鄺麗貞政見主軸之比較... 72

表 五-9：鄺麗貞鄉鎮發展論述與台東縣綜合發展計畫比較表... 80

表 五-10：鄺麗貞競選政見 12 項行動綱領與台東縣综合發展計畫對應表... 82

表 五-11：台東縣近三任縣長的發展主軸一覽表... 83

表 五-12：台東縣近年人口數及人口密度表... 85

表 五-13：陳建年、徐慶元、鄺麗貞政見中產業發展重視順序... 86

表 五-14：台東縣近年臺東縣勞動力人口指標... 87

表 五-15：台東近三任縣長政見中的觀光論述... 88

表 五-16：近三任縣長政見中出現的節慶文化活動... 88

表 五-17：三位縣長政見中區域發展重點論述整合表... 90

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圖 目 次

圖 二–1：地方治理結構整合模式... 9

圖 二–2：產業招商帶動地方發展關係圖... 25

圖 三–1：本研究架構圖... 28

圖 四–1：觀光發展與地方經濟發展關聯圖... 42

圖 四–2：願景落實圖... 48

圖 五–1：台東縣未來發展概念圖... 53

圖 五–2、鄺麗貞選舉文宣架構圖... 75

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目　 　次

誌謝辭... i

中文摘要... ii

英文摘要... iv

表 次... vi

圖 次... vii

目 次... viii

第一章 研究動機與目的... 1

第一節 研究動機... 1

第二節 問題形成... 2

第三節 研究目的與問題... 4

第二章 文獻回顧 ... 5

第一節 地方發展理論回顧... 5

第二節 國內地方自主權提升文獻回顧... 9

第三節 台東區域發展與地方治理研究回顧... 15

第四節 選舉政見... 18

第五節 區域再發展... 21

第六節 地區行銷與產業招商... 23

第七節 小結... 27

第三章 研究設計與實施... 28

第一節 研究架構... 28

第二節 研究方法... 28

第三節 研究範圍... 32

第四章 近年台灣縣市區域發展演進... 34

第一節 地方自主權提升... 34

第二節 地方發展與經濟發展的結合... 35

第三節 縣市綜合開發計畫... 36

第四節 節慶活動產業化... 38

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第五節 以觀光發展為區域發展重點... 41

第六節 區域行銷... 45

第七節 地方產業活化策略... 46

第八節 地方願景塑造工作... 47

第九節 小結... 48

第五章 近年台東縣長區域發展政見分析... 50

第一節 陳建年 1997 年選舉政見分析... 50

第一項 背景... 50

第二項 政見基本分析... 51

第三項 分析說明... 56

第二節 徐慶元 2001 年選舉政見分析... 63

第一項 背景... 63

第二項 政見分析... 63

第三項 分析說明... 67

第三節 鄺麗貞 2006 年選舉政見分析... 71

第一項 背景說明... 71

第二項 政見分析... 71

第三項 分析說明... 75

第四節 三者比較與分析... 83

第六章 結論與建議 ... 91

第一節 結論... 91

第二節 建議... 95

參考文獻 ... 97

附件 ... 104

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第一章 研究動機與目的

第一節 研究動機

大學時期，研究者曾經擔任立法委員及縣議員候選人的文宣設計及縣長候選人的競 選幕僚，主要工作負責文宣策劃，在政見擬定過程中除了候選人本身有強烈意識的議題 外，其他大多是由文宣小組邀請各界代表，結合時代潮流的需求提出建議，彙整後再交 由候選人去刪減。文宣小組是候選人政見的第一個構想來源，而文宣小組的意識，會清 楚地表現在所擬的政見中，但最後的篩檢權還是在候選人身上。議題性的政見（例如支 持焚化爐停止運作、支持闢建蘇花高速公路等），大多由候選人本身現有的立場來訂定，

絕大多數的文宣小組成員是來自於對候選人的認同而加入的，因此在議題性政見的立場 大致相同。至於區域發展相關的政見，則是參考目前台灣其他縣市的主流議題，亦或綜 合其他候選人所提的區域發展政見，基本上來說，每位候選人的所提的議題是大同小異 的，差異只在於重視的項目不同。就像名嘴李敖 2006 年參選台北市長，所提出的政見 就是「實現其他候選人的政見」，很簡單的一句話，但也諷刺地道出候選人政見的大同 小異。

但從過去本研究者擔任候選人文宣工作的經驗，當時在政見中加入了很多屬於研究 者自己個人的思維，期盼在未來候選人當選後，這些想法有實踐的可能，因為選舉的結 束，是執政的開始，當候選人當選後，過去所提出的政見，可能就會成為執政的基本目 標。雖然選舉時對於候選人的文宣，大部分民眾往往是看完就丟，但這些選舉政見文宣 具有引導未來執政者施政方向的價值是不容否定的。

或許一般人都認為選舉時，候選人為了獲得選民的支持，往往開了很多無法兌現的 政見支票，但根據研究者的觀察，事實上當選者在選舉結束後，大多會努力去實現選舉 時所提出來的政見。但各種財政、人力、法令等因素的限制，使得執政者上任之後無法 完全按照當初政見的理想實行，以致於常讓民眾覺得「選舉講一套，選後講一套」。因

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此在政見分析中最能清楚的看出候選人的理念與地方發展自主性的空間，而令研究者感 興趣的是，候選人是如何構成自己的區域發展思維呢？在候選人的腦海中，對這個區域 是存在著什麼樣的願景呢？暫且不論在他當選之後，是否會完全實現他的政治支票，因 為這還牽涉到更多經濟資源分配、實際行政運作等複雜因素的干預，本研究主要目的是 針對候選人提出的區域發展政見分析其內容（講些什麼）、所代表的意涵、形成的背景 脈絡（為什麼會提出這樣的發展策略），揭示出台東縣近年來區域發展的策略與地方自 主性提升的空間與可能。

第二節 問題形成

採取政見分析第一個所面臨就是「政見的代表性」問題？從選舉研究的角度來探討，

多數學者認為政見並不是影響選民投票的重要條件，但研究者認為，雖然候選人的政見 不是選民投票的關鍵因素，但卻是選民對候選人評估的基本要素之一，近年來由於台灣 幾個縣市的特殊發展策略成功，開啟了民眾對於區域發展策略的重視。這可從王鼎銘¹的 研究中發現，他指出縣市長的選舉，選民特別關心候選人所提出的區域經濟政策、社會 福利、環保等政見。由於縣市行政首長的施政成效及對地方開發的策略，與選民有較多 的直接相關，因此選民對於縣市長候選人的區域發展策略格外重視。

另外，政見所具有的實踐性可從徐芳玉²的研究發現，縣市首長大多是擁有地方派系 背景，而地方派系的主要目的是藉由選舉結果來影響政府施政，因此相較於「縣市綜合 發展計畫」這樣的官方版區域發展計畫，縣市首長在選舉時的區域發展政見，其實更能 表達縣市首長對地方發展的自我意識。

從上述可知，候選人在選舉時所提出來，對於區域發展方面的政見，其實是闡述著 候選人當選後，對於地方發展的基本構思，因此研究者認為有必要去分析探討縣市首長

1 王鼎銘，2003，政策認同下的投票效用與選擇：空間投票理論在不同選舉制度間的比較，《選舉研究》

第10 卷第 1 期，頁 171-206。

2 徐芳玉，2000，地方派系對選舉影響之研究-以苗栗縣個案分析為例-1991-2001 年，中國文化大學政治 學研究所碩士論文。

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在選舉時，所提出來的區域發展政見在講什麼？是如何構成的？其代表的基本思維為 何？

過去少有學者探討分析縣市首長在競選期間的政見，研究者認為有三個因素，一是 選舉政見不是選民投票的關鍵因素，不值得探討。二則是候選人當選後，對於競選政見 的實踐程度有限。三則是地方發展的自主權不足，縣市首長的政見很多是屬「非立即可 行」。學者們從另一面向探討，認為地方因為財稅制度的關係，導致地方財政困難，必 須仰賴中央的補助，使得地方自主性無法發揮。更有一些學者認為過去國家施為才是地 方發展的最主要因素。但其實縣市首長在區域發展的自主性上，實有很多的發展空間，

比如透過「產業招商」的方式，引進外來人力、物力、財力以提升區域經濟。此外，地 方政府也可以透過「地區行銷」、「區域再發展」等等的作法，自行提升地方政府區域 發展的成效，不再只是被動接受國家施為的擺佈。特別是「城市行銷」在最近成為各縣 市區域發展的重要觀念，透過企業經營的方式打造區域的新經濟效能，創造產官界雙贏 的局面，著名的行銷管理學大師 Philip Kotler 就提出將城市當作一個企業來經營的構想，

以市場為導向，將城市變成市場上具有競爭力及未來性的產品。因此縣市政府透過城市 行銷的策略來提升競爭力，正是縣市政府在區域發展政策上最具自主性的作法。許多國 際知名的城市，也都是透過良好的城市行銷策略，增加其經濟、文化、投資等等的利基。

綜合上述，雖然在地方自治制度不全、財稅分配不均等等因素限制下，地方自主權 的確無法充分發揮，但縣市首長卻可以透過地方治理、地方行銷、產業招商等等方式來 促進區域經濟的發展，展現地方自主性的另一面。

當地方自主權提高，地方發展的決策者就有了發揮的空間，加上選舉競爭的激烈化，

以及選民對於地方發展的期待，地方縣市首長選舉時，候選人莫不大力提出一套區域發 展的政見，有的透過簡單的文宣闡述區域發展的想法，有的則以「政策白皮書」的方式 呈現。選後，當選者的選舉政見也有實踐的機會，整體來說，選舉時所提出來的區域發 展政見，不但具有候選人區域發展理念的藍圖也蘊含著未來發展可能的實踐力，因此選 擇政見的分析作為地方區域發展政策的研究對象是具有充分的代表性。

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第三節 研究目的與問題

根據上述研究動機，本研究的主要目的是透過選舉政見分析，來討論區域發展策略 的形成過程與內容，因為資料蒐集上的限制，在地方自治之前的選舉政見內容保存並不 完善，因此本研究以台東最近三年縣長選舉政見為分析對象，探討這些發展策略到底講 了些什麼？這些區域發展的思維是如何形成的？而這些發展策略與前任縣長的發展策 略又有什麼樣的異同之處？因此可以發展出本研究的具體目的如下：

1、探討台灣近年來各縣市區域自主發展策略。

2、探討台東縣近三任縣長選舉政見中關於區域發展的特色。

3、台東縣近三任縣長選舉政見與其就任後的區域發展策略間之關係。

根據上述研究目的，可以更具體的條列出本研究要探討及分析的問題：

1、近年來台東縣長在選舉時制訂區域發展政見的時空背景為何？

2、近年來台東縣長在選舉時所提出來的區域發展政策內涵為何？

3、近年來台東縣長在選舉時所提出來的區域發展政策有什麼特色？又有什麼脈絡及 差異存在？

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第二章 文獻回顧

本研究透過分析近年台東三位縣長選舉時的政見文宣中，屬於地方自主發展表現的 項目，來探討三位縣長的地方願景及對地方發展的論述，因此在文獻回顧部分將探討地 方發展理論、國內地方治理與發展策略、台東區域發展與地方治理研究、選舉政見、區 域再發展策略、地區行銷、產業招商等項目。國內地方治理與發展策略回顧部份，是先 從其他研究者的資料中，闡述國內近年來地方治理與發展策略的演進過程，從中發現本 研究基礎論點「地方自主權提高」，再從台東區域發展與地方治理相關研究中，了解台 東區域發展的初步演進。接著探討選舉政見的相關研究，了解選舉政見的重要性及代表 性。區域再發展一節，則是針對各縣市政府推動地方再發展的各項策略，進行討論，而 其中關於地區行銷及產業招商的部份，則獨立出來進行較深入的探討。

第一節 地方發展理論回顧

地方發展理論從兩個面向來看，一是從傳統面向的內部角度來看地方發展，另一角 度則是從全球化的面向。傳統面向，是從國家介入政策的角度來探討，特別是發展型國 家對於提振經濟發展所展現的強悍企圖心，致使國家內部空間的縣市政府在經濟發展的 追求目標下開始成為接合全球經濟的場域的各項作法。

1980年代中期開始，學界興起了一股以國家為中心研究途徑的熱潮，根據此一途徑，

國家被視為是一個獨立自主的實體，有其動機與目標，並會追求與維持自身的權益與利 益。國家的運作不再被視為經濟或社會的附屬品，而是超越經濟與社會體系之上。而且，

國家不再只是消極地扮演控制、防範以及排除的角色，反而是積極地進行創造、轉型，

以及生產等實質的角色，以達成其目的。同時，國家也控制著政策制訂，在某種程度下，

相對於支配階級的角色，亦對立於社會與經濟力量的影響。其具有政治與經濟的角色，

一方面，在經濟上尋求資源利用的最佳化，另一方面，在政治上強調資源汲取的極大化。

國家論主要是強調國家干預經濟行為的能力，以及國家會根據自身的利益來制訂政策的 自主性，而不是由本地或外國資本家的利益來決定，並且認為國家干預是落後國家經濟

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發展的的必要手段。³為促進地方經濟、社會與政治的適當發展，適度的國家介入是必 要的，透過國家角色作用的發揮，以國家整體競爭力為考量的發展模式，便影響著地方 發展的方向。新竹科學園區的成功模式，便是國家角色介入發展的模式之一，除了帶領 著台灣創造傲人的經濟產值，同時也為桃竹苗地區的發展，注入了新的契機。

但全球化理論認為當前全球資本主義經濟已經歷過重大的重構，具備特殊的歷史模 式。資本已經脫離了國家與領土的束縛，市場則已經轉而全球化，使國內經濟必須持續 地適應於全球競爭的環境。在全球化經濟中，能對於經濟權力與資源、地點、和分配發 揮影響力的，是全球企業資本而非民族國家。他們認為全球化經濟中的主要行動者由「民 族國家」轉換為「跨國企業」，極端全球主義者更將國家角色的退出與經濟主權轉移至 全球資本市場視為全球化下必然的趨勢。⁴

從全球化的面向來探討，隨著全球化的影響造成經濟體系的再結構，經濟網絡的重 新連結，使過去國與國之間的貿易關係，轉變成地方直接的互動與連結，進而使地方發 展與全球化發展產生連結，地方經濟發展策略也成為各國回應經濟競爭全球化的關鍵，

早期強調國家總體經濟發展的取向，在全球化發展下，伴隨著地方與地方自主意識的提 高，國家對總體經濟的調控能力與地方經濟發展的直接介入上，影響作業日漸降低，地 方經濟自主發展已經成為地方政府爭取資源和對人民負責的表徵。⁵全球化帶來國家與 地方角色的重構，過去以國家為主體的發展模式，開始讓權給地方政府，所謂的全球在 地化模式開始產生。

在地化和全球化之間的新關係應該是辨證的，非絕對的壟斷支配，而是一種更黏稠 的依賴與合作的加深，每個地區雖多少有自主的可能，但是自主皆是不完全的，因為每 一個地方孕育在地化的條件皆有所不同，與全球互動的方式也不同，所以能擁有的自主

3 引自：「郭文智，2003，全球化、國家與在地條件：台灣香蕉產業的發展，東吳大學/社會學系碩士論文。」

4 引自：「楊博智，2006，全球化下台灣動畫產業的發展與轉型，國立中正大學電訊傳播研究所碩士論文。」

5 廖淑容、周志龍，2000，《全球化與台灣地方再發展的競爭策略》，都市與計劃：第 27 卷第二期。

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空間也就不同。⁶

Roland Robertson 統合全球化與在地化之特性與二者互補關係，因而提出「全球在 地化」（glocalization）的概念。Roland Robertson與John Eade 等學者解釋「全球在地化」

可視為全球化資訊、技術、思想、資本、人才之迅速跨國流動的幫助，建立及促進具多 元性與特殊性之地方化發展之過程。換句話說，利用全球化概念作為觸媒，促進地方的 多樣性與差異化發展。並進一步指出所有全球範圍的思想和產品都必須適應當地環境，

不是同質化的複製，而是一種各地方風貌得以藉由現代化發展而展現地方文化魅力的條 件，成為全球與在地的雙贏。⁷全球化與在地化概念，成為文化產業及都市再發展的討 論議題。全球化與在地化的發展彼此並不衝突，兩者事實上是相互依存、彼此共榮的。

因此，愈是在地化的文化產業，愈具有地方依存性及地方特色，也愈凸顯其自身特質，

成為全球化經濟社會網絡中不可取代的潛在價值。

「全球在地化」有幾點特色：「1.它是一種批判性的全球化，由下而上的全球化；

2.全球化與在地化互為辯証相生而存；3.國家角色的轉變－地方得以跨越國家與全球對 話；4.全球在地化的文化是混血的、是多元文化的；5 全球在地化中的普遍主義與特殊 主義並存。」⁸台灣政府在全球化的趨勢下，想盡辦法保持原有的優勢，過去便是透過 國家整體經濟發展策略來加強產業競爭力，但在這樣的趨勢下，使得原本就屬邊陲地帶 的台東，更加速的被邊緣化。面對這種困境，台東近幾任縣長想盡辦法試圖擺脫這樣的 趨勢，試圖從全球在地化的概念中，直接連結全球，在世界經濟版圖、政治版圖中，重 新找到獨特的定位。

從地方政府角度來看區域發展，地方政府的角色是創造地方的工作機會，吸引人口 及廠商與經濟活動的聚集，提高地方的經濟成長。城市競爭力強調全球化並不是同質 化，地方競爭優勢的發展不僅是潮流所趨，更是地方在全球化發展競爭中必須具備的資

6 蘇淑芬，1997，全球化與在地化 — 台灣半導體產業之全球商品鏈研究，國立清華大學社會人類學研究 所碩士論文。

7 吳綱立，2002，「全球在地化的永續城鄉地景」，高雄都市行銷 2002-城鄉風貌在高雄研討會論文集，

p181-197。

8 陳伯璋、薛曉華，2001，「全球在地化與教育發展」,《理論與政策季刊》。

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本。在全球化發展環境下，城市的發展早已跨越國界，地方的發展優勢條件更是地方競 爭力的必備資本。⁹

從地方派系角度來看，由於過去台灣屬於中央集權，地方治理權則掌握於地方派系 手上，這一派的學者認為，地方選舉是國民黨遷台之後才有的事，而國民黨又是近五十 年來台灣所有政治活動乃至一切政治發展的真正主導者。選舉是國民黨辦的，地方自治 是國民黨給的，因此，地方派系也是由國民黨促成的，它為了地方層級上推行民主並實 施地方自治，不斷的興辦地方選舉，從而間接的使地方派系由社會性的初級團體演變成 政治性的次級團體；在另一方面，國民黨也必須在不斷的選舉中保持對各地方政治及社 會資源的絕對控制，因此，成形後的地方派系，對國民黨而言，也十分符合「分而治之」

的原則。¹⁰

地方派系透過變更地目，市地重劃，都市計劃通盤檢討、規劃有利個人土地的公共 建設、土地炒作、房地產炒作等方式，或以低價圍標公有地來取得低於市價的土地，亦 可在購土地時，透過內線交易或資訊扭曲來獲取土地暴利。而大多數的基層民代如縣市 長、縣市議長，都是地方派系利益的代理人，因此地方派系大多掌基層金融機構，如信 用合作社、農漁會信用部，以利其貸款；另外，也可透過省級及中央級民代向省屬行庫 或全國性金融機構貸款。¹¹部分學者便透過探討地方派系來探討這一面向的地方發展模 式。

另有一部份學者研究地方發展則是從地方治理角度來分析，譬如許文傑¹²研究宜蘭 經驗時，認為治理結構應該包括地方政府概念下的地方首長及地方行政官僚，以及政府 以外的參與者，例如營利組織、非營利組織、一般民眾等，透過這三者之間的合作與互 動（如圖二-1），完成地方發展的使命，另一方面則是倚賴創造願景來訂定未來發展方

9 蔡秀惠，2003，台南市地方經濟發展指標之研究，立德管理學院地區發展管理研究所碩士論文。

10 柯貴元，2001，地方派系與選舉關係之研究，東海大學公共事務碩士學程在職進修專班碩士論文。

11 陳東升，1995，金權城市─地方派系、財團與台北都會發展的社會學分析，台北：巨流出版社。

12 許文傑，2003，地方治理與發展策略；宜蘭經驗的回顧與展望，佛光人文社會學刊第四期P170-P194。

向。地方首長部分，許文傑針對陳定南、游錫堃、劉守城三任縣長進行分析說明，同時 也提出以及針對縣市首長個人進行分析，發現宜蘭成功的地方發展經驗中，三任縣長扮 演相當重要的角色。

地方首長

社會資源 行政團隊

績 效 表 現

策 略

管 理 信

任 支 持

完 成

使 命 合

作

創造願景

圖 二–1：地方治理結構整合模式 資料來源：許文傑¹³。

第二節 國內地方自主權提升文獻回顧

近年來台灣各縣市區域發展出現較重大的轉變，主要是因為地方自主權的提升。過 去中央集權的時代，地方發展大多依據中央所訂定，以國家整體考量所訂定的區域發展 計畫，往往忽略地方環境基礎、資源的差異性，加上財稅劃分不健全，地方自主發展的 空間極為狹隘。直到戒嚴之後，特別是地方自治制度開始建立後，各縣市政府才比較能 在區域發展上有所著墨。過去台灣幾十年在國民黨一黨專政的統治下，雖然標榜著地方 自治，但是實質上還是屬於中央專權的政治型態。許文傑¹⁴就清楚表示：『執政者以其 威權統治的思考，建立中央集權、從上至下的層層控制系統，地方政府就成為其統治結

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13 許文傑，2003，地方治理與發展策略；宜蘭經驗的回顧與展望，佛光人文社會學刊第四期P170-P194。

14 許文傑，1999，公民參與公共行政之理論與實踐－「公民性政府」的理想型建構，國立政治大學公共 行政學系博士論文。

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構中的最基層單位，必須聽命於上級政府的訓令，毫無自主權可言；在威權時代所謂的 地方自治，說穿了只是一個維持其政權合法化的一個「幌子」而已，並沒有真正的「自 治」。直到精省後「省縣自治法」的內容有關省的部分停止適用，加上精省後的業務將 會下放到各縣市，各縣市的功能隨之擴大、組織也將因而必須做適當的調整，在此考量 之下，於是乃有結合過去的「省縣自治法」及「直轄市自治法」的內涵，重新訂定「地 方制度法」之議；「地方制度法」草案於87.12.3 日經行政院會議通過，經送請立法院 審議，於88.1.13 日完成三讀，88.1.25 日由總統公佈施行。自此，不但地方自治的法律 位階獲得確立，地方自治的體系也從過去分屬不同法源，成為在形式上統一於一共同的 法律之上。』而1998年遠見雜誌¹⁵則抱持著一樣的看法，報導中指出：『1998年12月20 日凍省的自治選舉之後，地方分權的時代將正式來臨。台灣省「福建省化」後，二十三 縣市地位大幅提升，成為地方制度的核心，縣市自治法人的地位也更形鞏固。』

由於台灣過去是由國民黨一黨專政，地方發展的政策都來自於中央所訂定的整體發 展政策延伸，地方自主性並不大，因此過去僅有少數學者探討地方發展的自主策略，忽 略了地方自主發展的動力。多數的研究探討的是國家施為對於地方影響的研究，主要的 觀點是認為地方發展的最主要因素還是來自於中央，地方的自主權其實是不足的。

洪人傑¹⁶進行地方發展策略相關研究時認為，相關學者在討論地方發展策略時，大 多強調中央與地方政府之間的關係對地方發展的重要影響。他將地方發展分為兩個種 類：第一種是以工業化核心國家為代表。多數工業化核心國家的地方政府在較穩定的民 主制度下，通常具有相對於中央政府的自主性，能夠有效的計劃並執行經濟政策。因此，

儘可能地增加本身對地方政府的影響力，就成為各種地方利益的主要目標。地方上的階 級利益或權力團體會為了從地方發展中獲利而企圖掌控地方政府，形成依附於地方發展 利益的「地方發展聯盟」，而地方經濟政策也就成為各種利益衝突和妥協的結果。第二

15 23 縣市友善排行榜，1998 年 11 月號，遠見雜誌。

16洪人傑，2000，地方政府發展策略的選擇與效果：宜蘭的「反發展」模式研究，國立台北大學社會學系 碩士論文。

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種則是以多數邊陲國家為代表，這些國家的地方政府明顯地更依賴中央，中央政府通常 獨占了國家的政治權力與經濟資源，剝削地方稅收，在缺乏有效的地方勢力和政治壓力 的情況下，中央政府明顯地忽略地方經濟發展的重要性。以台灣來說， 許多研究雖然 承認民主化使地方政府的自主性比過去高，但是基本上仍然認為台灣是以中央政府的政 治菁英與大資本家的聯盟維持支配優勢，甚至認為政商集團已經足以操控地方發展利 益。

吳淑姿¹⁷研究地方財政自主性時，針對財稅問題影響地方發展自主進行探討，他認為 民國 88 年財政收支劃分法修訂以後，各地方縣市政府皆出現入不敷出的情況，導致地 方財政開始惡化，歲出成長率高於實質收入的成長率，過度依賴中央補助。然而中央的 補助款常指定用途，在專款專用的情形下，導致地方財政無自主性可言。因此地方在推 動自主性發展時，便面臨財政窘境，加上政治選舉競爭，候選人在選舉時，便開出非常 多牛肉政見，日後當選，卻發現財政不足，為了實踐政見，便開始舉債，使各地方政府 產生財政赤字，地方負債問題日益嚴重。

陳儷文¹⁸也認為，發展較落後之區域(如東部、中部等區域)，由於區域內縣市政府財 政依賴上級補助收入程度高，加上我國補助制度未臻健全，因而降低地區發展與其財政 收入面之結合性，且由於財政困絀的關係，亦會使得政府發展地方建設的支出用途受到 限制，地方發展權其實還是控制在中央。

但是，難道地方政府都沒有發展自主權嗎？

林雪花¹⁹的研究中指出，1970年代以後，地方自治與地方分權理論開始蓬勃發展，

新自由主義論者倡議建立以現代地方自治為中心的政治經濟社會體制，將中央與地方之 關係調整為對等、協助關係。當臺灣省政府功能業務與組織調整後，中央與地方將朝「共 同治理」的夥伴關係發展，因此精省後，地方自治權限大為充實，中央與地方關係由「隸

17 吳淑姿，2002，地方財政自主性之研究─以花蓮縣為例，國立東華大學公共行政研究所碩士論文。

18 陳儷文，1999，台灣地方財政不均與區域發展之研究，國立台北大學財政學系碩士論文。

19 林雪花，2000，策略規劃與預算籌編-以地方政府中長程計畫預算之推動為例，東海大學公共事務碩士 學程在職進修專班碩士論文。

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屬關係」調整為「夥伴關係」，為統合國家建設目標與地方發展，必須加強中央與地方 政府間溝通與協調，建立制度性管道。因此台灣自1990年代民主轉型後，地方政府在政 府體系的角色，日愈重要，如何健全地方政府行政治理能力，已成為政府努力的重要環 節。

陳永哲²⁰的研究中更進一步表示，1990年開始由國民黨主導的中央政府召開國是會 議，會中決議包括廢除動員戡亂、修憲和總統直選等等重要共識，開始加速台灣的民主 轉型。隨著台灣政治漸漸走向民主化、法制化的時代，1994年在各界期盼之下，立法院 三讀通過「省縣自治法」與「直轄市自治法」，將我國的地方自治帶離行政命令時代，

正式邁入法制化時期。但自治二法原則上僅以過去諸項行政命令作為依據，對於實際的 問題仍無法解決。而在1999年「地方制度法」公佈施行後，更確立了縣市政府為我國自 治團體公法人的核心地位。這也代表未來各縣市政府的地位將大幅度提升，自主發展的 權力也隨之提升。另一方面，自1986年民進黨成立以後，面對在長期在中央執政的國民 黨政府，採取了「以地方包圍中央」的策略，並在第12屆（1994年）縣市長選舉中，一 舉拿下六席，到了第13屆（1997年）縣市長選舉，更成功過半。民進黨執政的代表作宜 蘭，便是以地方自主發展成功走出一片天，因此在選舉競爭的情況下，縣市長選舉時，

候選人對於區域發展相關政見的提出，也比過去更加豐富。

潘有諒²¹也認為，過去政府的施政，僅注重國家整體經濟發展的結果，造成地方經 濟衰頹、地方文化意識的薄弱、地方特色也漸形消失，及至近年，台灣地區地方自主意 識覺醒，開始體認地方發展之重要性。開發地方的產業資源，以發展經濟作為產業振興 的手段是最常見的方式之一，主要的理由在於，透過地區的行銷作用，可以大幅度且直 接地提昇地方產業的經濟收益（提高其附加價值），有利於地方產業的發展。

若從制度面上來談台灣地方自主發展權的演進，竇文暉²²的研究中，將地方制度的

20 陳永哲，2005，地方政府施政表現之研究—以台中市府會關係為例(1977~2004)，東海大學政治學系碩 士論文。

21 潘有諒，2001，地方政府推動地區行銷之策略規劃研究-以燕巢鄉為例，國立中山大學高階經營碩士論 文。

22 竇文暉，2000，我國縣市政府組織與職權之研究，國立臺灣大學政治學研究所碩士論文。

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變動分為三期，從<表二-1>可以清楚看到，第一期是監護型自治時期，時間由民國39年 至76年，政府中央集權，地方自治並不受重視。第二期是地方制度變動的發軔以及省縣 自治法、直轄市自治法時期，意指民國76年解嚴到兩法施行之後至85年國發會決議進一 步之改變。第三期便是精省與地方制度法時期，時間為民國85年12月國發會共識決議後 所發生的一連串變革，包括精省條例、地方制度法、財政收支劃分法的公佈施行等。

研究中更進一步指出，民國76年解除戒嚴後，民進黨採取『地方包圍中央的策略』，

決定先以獲得地方行政權的方式來培養政治資源，再往中央發展。因而使地方政府之地 位與功能逐漸受到重視。而解嚴後首屆縣市長選舉，若干在野黨縣市長組成『民主縣市 長聯盟』，向中央爭取老人津貼，人事權，以及其後幾位民選地方首長因人事權、任命 權與中央機關產生衝突，均顯示當時法令未能充分滿足地方自治的需求，並形成地方制 度改革的動力，但地方自主發展的覺醒已經開始出現。

表 二-1：地方制度發展之演進表

監護型自治時期 制度變動之發軔與兩自治 法

精省與地方制度法

時間 1949-1990 1990-1996 1996～

相關法令規範 台灣省各縣市實施地方自 治綱要、台灣省縣市政府組 織規程準則等

憲法增修條文第十七條、省 縣自治法、直轄市自治法等

精省條例、地方制度法、財 政收支劃分法等

地方制度之問 題焦點

1、 地方政府缺人、缺權、

缺錢

2、 省市行政首長官派而 非民選

3、 四級政府影響行政效 率

4、 地方政府行政體質大 於自治體質

5、 地方制度未能法律化

1、 四級政府無效率 2、 地方派系黑金問題 3、 地方政府三缺問題（缺

人、缺權、缺錢）

4、 進一步細膩之法律或 行政命令並未加以妥 善修改或制訂 5、 地方政府組織結構僵

化

1、 精省後之相關問題 2、 自治事項與委辦事項

的實質劃分

3、 地方立法權、地方執行 權的增強

資料來源：竇文暉，2000，我國縣市政府組織與職權之研究，國立臺灣大學政治學研究所碩士論文。

民國83 年台灣完成地方自治法制化的工作，在 85 年底「國家發展會議」中，除作

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成精簡省府組織功能、取消鄉鎮市層級自治之共識外，在「合理劃分中央與地方權限，

健全方自治」之題綱中，各黨派代表針對縣市政府問題亦獲致以下共識：「縣市增設副 縣市長，縣市政府職權應予增強」，「地方稅法通則、財政收支劃分法應儘速完成立法或 修正，以健全地方財政。」顯見精簡政府層級為中央、縣市二級，擴大縣市政府職權，

因此地方自治開始較為落實²³。

1979 年擬定「台灣地區綜合發展計畫」，1987 年發佈「縣市綜合發展計畫實施要點」， 在中央以「台灣地區綜合開發計畫」作為全國開發的依據，而縣市則由「縣市綜合發展 計畫實施要點」作為開發基礎。呂清松²⁴表示，在國內地方自治思潮的帶動之下，為了 活化地方發展機制，國土綜合發展計畫法中，開始賦予縣市綜合發展計畫的法治地位，

並且讓縣市綜合發展計畫成為未來空間發展與實質建設的依據。中央授與地方政府自行 訂定地方開發的計畫，也開啟地方政府在地方開發的自主權。

張育瑞²⁵的研究中將台灣地方發展進行一個分隔：台灣地區地方發展策略路線的演 變，大致可以用1990年作為分水嶺，區分為前後兩個階段，兩個階段最主要的區別是，

中央與地方政府對地方發展主導權的支配力量的轉變。第一、從中央的角度來看，促進 地方發展的目的，係從國土或區域著眼，謀求各地方的均衡發展，以解決資源在空間（區 位）上的不合理所造成的發展不均衡現象，如產業及人口過分集中南、北兩端等。尤其 在1974年區域計畫法頒布及1979年台灣地區綜合開發計畫核定以來，區域的均衡發展，

已成為相關空間建設計畫共同遵循的政策目標。第二、從地方著眼檢視地方發展之目 的，則不外於增加就業機會，減少人口外流，提高居民所得及增加地方政府稅收，加強 地方建設，提升生活環境品質。促進地方發展，對於民選的地方首長而言，可說是用來 換取民主政治下選民在選票上支持認同的方法。而1980 年代中期，民進黨成立，採「地

23 陳華昇，2001，推動縣市制度改革以落實地方自治之研析，財團法人國家政策研究基金會：國政研究 報告。

24 呂清松，2002，全球化與地方發展的契機：縣市綜合發展計畫制度之建立，台灣土地金融季刊，第 39 卷第1 期。

25 張育端，2005，產業與地方發展關係之研究-以裕隆汽車在苗栗縣三義鄉為例，逢甲大學都市計畫所碩 士論文。

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方包圍中央」的策略從地方逐步執政以後，使得中央對地方發展的支配力量開始被削 弱，轉而漸漸形成由地方政府與地方民意來主導地方發展的政策，但也衝擊到了既有的 行政制度，產生了中央與地方政府關係的變化。至此，縣市綜合發展計畫成為地方政府 的發展政策主張，而社區總體營造、城鄉新風貌改善等活化地方經濟發展的措施，也成 為中央、地方新關係建立的互動機會。

表 二-2：地方自主發展分界相關研究整理表

研究者 認定地方自主發展開始的重要因素 年代

許文傑 精省、地方制度法建立 1998

遠見雜誌 凍省 1998

林雪花 精省 1990年代

陳永哲 地方制度法公佈實施、1994年縣市長選舉民進黨獲得六席、1997年縣市 長選舉民進黨過半

1994-1999

竇文暉 精省與地方制度法 1996

張育瑞 縣市綜合發展計畫、民進黨地方包圍中央策略成功 1990

資料來源：本研究自行整理

從上述的研究中整理出來的<表二-2>可以發現，台灣近年來地方自主權提升的脈 絡，同時也可以發現地方自主權提升是無庸置疑的趨勢，而發展較為明顯大約是在 1990 年至 1998 年之間，其間重要的事件有以下幾點：1、地方制度法建立；2、精省；3、民 進黨當選地方首長過半數；4、縣市綜合發展計畫的編訂。在地方自主權提升後，各縣 市首長政見中關於地方自主發展的論述也就更為重要，研究價值更為顯著，本研究便針 對台東近年來三任縣長選舉政見中的自主發展論述進行分析探討，試圖發現其發展脈絡 與政策內容與意涵。

第三節 台東區域發展與地方治理研究回顧

由於地方自主提昇，各縣市政府也試圖透過自主區域發展來提升區域競爭力，而著

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名的「宜蘭經驗」，就是透過地方治理與地方發展策略所造就的，吳家瑋²⁶指出，宜蘭縣 過去是因位於邊陲的地帶，地形封閉，縣內工商業不發達，形成一個以農漁業為主的初 級產業縣。但是從1980年之後，宜蘭縣政府設定觀光將是未來的主流，開始積極發展觀 光的軟硬體設施；1990 年之後，宜蘭縣成功的創造出所謂的「宜蘭奇蹟」，成為熱門的 旅遊去處。許文傑²⁷也說明了宜蘭縣成功的因素，是地方政府能清楚瞭解地方特質，提 出適當的、獨特的發展策略，另一方面則是建立地方治理結構的共識，讓前述的發展策 略能夠發揮效果。

反觀台東，過去由於地理位置與歷史因素，造成相對的落後，而其發展過程便與國 家施為有極大關係，夏黎明²⁸表示在過去三、四百年之間，東台灣泰半處於國家權力光 譜的邊緣位置，國家與邊陲的特定關係，決定了國家處理東台灣的基本態度。過去台東 的發展主要和國家對東台灣的種種政策息息相關，從清朝時代到日據時代到國民政府時 代皆是如此。

羅鳳娟²⁹研究國家施為與地方發展關係時，認為台東賦稅依存度高，歷年受中央統籌 分配款補助佔總歲入的 90％以上，因此地方建設受限於國家政策，很難執行地方自主性 的施政項目，加上缺乏重大投資，本身也缺乏吸引資金進入本地投資，在財政上無法「開 源」。國家透過資源分配的方式鞏固對地方的統治權威，導致地方的依附性增加，因此 台東的不發展與國家施為有極大的關係。以南迴鐵路的興建為例，這項基礎建設對於台 東縣有極大的影響，然而類似這樣的重大建設，便充分展現國家在地方發展上的強烈影 響。雖然台東近年來也以觀光做為發展重點，但也因為國家的支援不足等因素，導致發 展情況不佳。

過去以國家為主體、中央主導地方的發展模式，慢慢隨著地方自主的提升，而有所

26 吳家瑋，2004，宜蘭縣觀光發展的未來趨勢研究，佛光人文社會學院未來學研究所碩士論文。

27 許文傑，2003，地方治理與發展策略；宜蘭經驗的回顧與展望，佛光人文社會學刊第四期P170-P194。

28 夏黎明，2000，「國家作為理解東台灣的一個角度」，東台灣研究會 5，台東：東台灣研究。

29 羅鳳娟，2006，國家施為與地方發展-以台東縣為例，國立台東大學區域政策與發展研究所碩士論文。

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改變，台東也受到相當程度的影響。從朱景鵬³⁰的研究可知，東台灣政策過去是以中央 政府規劃為主，少有以地方政府為主的政策規劃，因此在東台灣的區域發展中，「地方 治理」是被忽略的。但隨著民主化時代的來臨，地方治理的概念日漸受到重視，地方政 府從過去制度與結構安排及運作的強調，開始轉變成重視「地方治理」，執行跨越行政 疆界的政策問題，和跨越部門或機關的協調管理。

柳正村³¹的研究中更進一步的表示，過去台東縣地方發展邊緣化形成的原因，在於 中央政府的政策主導下，地方的發展型態取決於執政當局對於地方的定位。當地方在發 展上面臨困境，需要政府的輔助才會有機會脫離困境重新發展，但往往這種輔助需要透 過某種的政治手段才能得到。且隨著時代的不同，執政者對於地方的角色認同也跟著在 改變，過去的國家重大政策在每個時期對於地方在發展上的要求也不太一樣。 這樣的 問題一直到了80年代，區域均衡觀念的慢慢出現，國家才開始對於東部地區稍有重視，

並陸續推出各項發展東部地區的政策，此時期的政策重點在於運輸、能源、通信、文教、

科技等方面的政策發展，同時希冀透過產業東移政策，引進西部產業到東部地區發展。

但產業東移政策實行的結果並不理想，交通不便的因素使得運輸成本增加，導致產業不 願東移，加上西部產業為了降低生產成本，已形成聚集經濟模式，不願脫離西部地區，

只有觀光產業在東部區域中的地方發展上扎根。到了80年代末期至90年代的今日，世界 上各國家對於生態、創新、知識、科技、文化等發展觀念的重視，執政者鑑於此，陸陸 續續的提出一系列相關的政策發展地方，希望透過這些新的發展觀念帶動邊緣化的地 方，扭轉過去邊緣化地方的發展型態，使地方發展呈現新的面貌。台東縣在這種觀念的 趨勢下，開始朝向以生態、觀光、文化等面向的發展，而中央政府也透過各種的政策如 文化園區的設立、基礎建設的強化、與民間企業合作共同推動BOT計畫帶動台東縣地方 的發展，創造就業機會，讓台東縣不再侷限於過去的發展型態，重新形塑出地方獨特的

30 朱景鵬，2006，花蓮縣地方治理的轉型與機遇：邁向迴瀾夢土實踐的分析，第一屆花蓮學研討會，東 華大學。

31 柳正村，2005，地方發展的邊緣化與因應策略之研究-以台東市及週邊鄉鎮為例，國立台北大學都市計 劃研究所碩士論文。

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發展形式。該研究針對80年代至90年代東台灣相關研究進行分析，發現專家學者對於東 台灣的研究焦點不太一樣，80年代所重視的研究在於產業東移的可行性並提出發展策 略，主要是進行以「國家施為」為主的研究。90年代後專家學者則因為產業東移策略失 敗，逐漸將研究方向改為以地方觀光產業發展相關的研究，朝向地方文化的塑造以及地 方永續發展，提出創新學習觀念，期望地方在發展上能有進一步的成長空間。

綜合以上所提到台灣區域發展脈絡可以發現，台東的區域發展與台灣其他縣市區域 發展的脈絡大致相同，從過去受到國家施為影響，由中央主導的區域發展政策逐漸轉變 成為以地方自主發展為主。

第四節 選舉政見

所謂的政見，是指候選人對某一議題所強調之看法或立場，例如統獨議題、外交政 策，甚至包括托嬰政策及老人年金政策等等。當然政見也會隨著選舉類型（如縣市首長 選舉、地方民代、中央民代、總統等選舉）的不同，而有不一樣的政見型態。

在競選廣告中常可以看到候選人以政見作為競選廣告主要內容，Bowes ³²的研究發 現，候選人的廣告內容中將近一半是用來強調政見，包括稅捐、教育、外交政策、社會 問題等。研究指出，在競選廣告中以政見為主的候選人所獲得的評價較高，但以形象為 主的廣告其回憶率卻較高。

關於文宣政見議題的研究，馬繼康³³歸納 1997 年台北縣長的競選平面文宣中常見的 政見議題內容包括：行政效能、環保、治安、醫療、住宅、交通、文化教育、土地政策、

地方建設、社會福利、財政、婦女等問題。而張翠蘋³⁴則分析了 1994 年的台北市長選

32Bowes J.E.，1978，”Candidate image: Stereotyping and the 1976 debates,”in B. Rubened.，Communication Yearbook 2，

New Brunswick, NJ: Transaction Books，P391-406。

33 馬繼康，1997，候選人文宣之內容分析--以 1997 年台北縣長選舉為例，世新大學教育學類研究所碩士 論文。

34 張翠蘋，1995，八十三年台北市長選舉─報紙競選廣告與宣傳品之文宣策略研究，政戰學校新聞研究 所碩士論文。

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舉，發現首長候選人較為注重文化教育等議題；而較早之前的研究中，夏珍³⁵分析了 1985 年縣、市長選舉，歸納出地方公職候選人較為關注的前十大政見：基層建設、生活品質、

交通運輸、環境保育、社會福利、政府行政效能、社會秩序、醫療衛生保健、財經政策、

選舉問題等議題。

高宇人³⁶研究苗栗縣長選舉時表示，文宣中的政見往往是候選人端出的牛肉，但是 很可惜的台灣經過了幾次大選之後，每次選戰幾乎都成為口水戰場，而他所分析的苗栗 縣長選舉也不例外，不過從政見的內容來看，候選人也都提出了屬於自己的地方發展論 述。研究中也發現往往從候選人所提出的政見可以看出一個縣市最弱勢的地方，這些政 見的反面，正是地方發展上的問題，例如苗栗縣老人人口多，因此候選人便會提出「敬 重老人」、「青年政策」（讓年輕人口不外移），傳統客家人重男輕女重文憑，因此就會提 出要「疼惜婦女」、「教育環境提升」、「培育主人翁」，苗栗縣財政困難，因此要「厚實 經濟」、「建立科技新城」以活絡景氣等等。同時研究中也認為選民的意識型態、政治選 擇、社會態度是影響投票因素的最大關鍵，但這也不能推論政見文宣無法影響選民，但 可以確定的是政見文宣對於選民的影響，間接大於直接，選民自身先入為主的意識型 態，早在競選前早已產生，而政見文宣所能做到的，在於強化對自己有好感的選民，嘗 試影響中間選民的態度，對於改變對手陣營的候選人則十分有限。

王鼎銘³⁷分析在不同選舉時，候選人的政見訴求與選民所重視的並不一樣，在縣市 長選舉中，選民比較關心政策議題，對於候選人所提出的區域經濟政策、社會福利、環 保等政見特別重視。不過，王鼎銘認為，選民的認同問題常常會在選舉中被簡化成族群、

籍貫或黨派傾向，但不論是統獨偏好或是其他意識型態所產生的認同問題，其實都會表 現在選民對相關議題的偏好程度上，而這種對政策或議題認同的影響，就會藉由各政黨 的政見反映出來，進而影響選民的投票決定。

35 夏珍，1986，地方公職選舉候選人宣傳單之論題結構與策略分析，國立政治大學新聞研究所碩士論文。

36 高宇人，從苗栗縣長選舉夾報文宣分析選民投票意志，《網路社會學通訊期刊》第 55 期。

37 王鼎銘，2003，政策認同下的投票效用與選擇：空間投票理論在不同選舉制度間的比較，《選舉研究》，

第10 卷第 1 期。

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陳永峰³⁸的研究中指出，多數候選人對政見在選戰中所佔的重要性都是抱持著悲觀 的看法。推論政見之所以不受重視的原因，大概與賄選嚴重、政治人物濫開支票、現行 立委選舉制度以及媒體不願意報導政見相關議題所致。學者胡佛³⁹則表示，在國內部分 人士的印象中，總覺得選民的水準不高，真正關心候選人的政見並作為投票根據的實在 很少，但經過實際研究卻發現這種印象其實是錯誤的，政見不僅是影響選民投票決定第 二多的變數，甚至在重要性上還是影響選民投票最強烈的因素。

靳菱菱⁴⁰對於台東選民投票行為進行分析的結果，認為台東是一個低度開發的社會 主要原因是以農業為主的產業發展，由於社會中特有的人際關係與小眾傳播的特色，因 此台東的選民在投票時以政見取向作為投票依據的比重會較少，候選人傾向則較明顯。

同時也表示雖然選民在面對選舉時的考量因素很多，政黨取向、政見取向與候選人取向 都可能是因素之一，只是比重有所不同而已。

地方政府在有關策略規劃或預算籌編，進行相關之規劃及籌編工作結合年度施政成 果報告及中央補助款項目額度等，前一期績效成果進行初審，惟初審的結果有時並未受 到決策者的重視及業務單位的認同，因此，在計畫策訂之初，策略規劃會影響預算籌編 之優先順序，「但在最後階段，首長的政見及競選支票考量往往決定一切」，這表示有 關各縣市綜合發展計畫和中長程計畫時常因縣市首長任期更迭而遭致停擺的命運，因 此，縣市首長反而是以其競選政見與施政理念為績效指標。⁴¹

黃國禎⁴²的研究中指出，區域發展的描述在現代的選舉政治上，是有其重要的價值 性，而透過政見中的發展論述，讓選民們對於區域的未來發展願景有所想像，正所謂「有

38　陳永峰，2005，政見在選戰中扮演的角色之研究—以2004 年立委選舉為例，逢甲大學公共政策研究 所碩士論文。

39 胡佛，1998，政治參與與選舉行為，台北市：三民書局。

40 李文良等，2001，台東縣史-政事篇，台東市：台東縣政府編印。

41 林雪花，2000，策略規劃與預算籌編-以地方政府中長程計畫預算之推動為例，東海大學公共事務碩士 學程在職進修專班碩士論文。

42 黃國禎，2002，解構宜蘭經驗-邁向想像的地方認同 1990-2000，自費出版。

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夢最美」，願景帶給人們希望與夢想，同時也是透過願景的闡述，獲得民眾對於地方政 府施政方向的支持。專業規劃的菁英語言並無法有效引起民眾共鳴，地方政府對於區域 發展的論述必須用更容易理解的詞彙，才能融入民眾生活當中，因此象徵的編織成為地 方政府很重要的操作策略。以宜蘭為例，90年代就提出許多口號，比如「讓宜蘭成為東 方的瑞士」、「有宜蘭就不必移民紐西蘭」、「文化立縣、觀光立縣、環保立縣、資訊立縣」

等等，這些口號的背後都是一套對於區域發展的想像，經常出現在選舉政見中，成為引 起民眾認同的符號。而這些象徵最大的意義不在於口號本身具有的發展意義，而是這樣 的口號提供了人們無限的想像與期望。

從上述文獻可知，政見是否是選民投票最重要的因素之一，學者各有不同的見解，

但可以確定的是，政見所扮演的角色是越來越受到重視，否則選舉時候選人何必大費周 張的擬定政策白皮書，未來可以看見的是，縣市首長選舉時，其政見中對於區域發展方 向的表述是不可或缺的。因此本研究探討近三任台東縣長在選舉時的政見，目的不在討 論政見的可行性與否，或者是政見在選舉中所扮演的角色，而是探討近台東三任縣長在 選舉時的政見，內容所呈現候選人對於區域發展方向的原始概念，從中篩檢出能表現地 方自主發展權力的政見，包含「區域再發展」、「產業招商」、「地區行銷」等項目，進行 細部的分析與探討，並從中發現其演進脈絡。

第五節 區域再發展

區域發展（Regional Development）一般是指在一定時空範圍內所進行的以資源開發、

產業組織和結構優化為中心的一系列經濟社會活動。具體地講，是以特定的空間區域作 為發展對象，按照因地制宜、發揮優勢的原則，為實現既定的區域經濟社會發展目標而 採取適當的綜合發展方式，策略手段及區域政策，綜合高效利用區域內部的自然資源和 人文資源，優化區域產業結構與空間結構，最終獲得包括經濟效益、社會效益、生態環 境效益在內的最佳綜合效益，走區域可持續發展之路。⁴³

43 方創琳，2002，區域發展戰略論，北京：科學出版社，頁 1-2。

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因此隨著地方政府自主意識抬頭，地方政府開始自行設定發展的策略及目標。然而 地方發展大多是透過地方經濟發展所帶動的，在地方經濟發展上需要仰賴公共部門與私 人財團的投資，因此公私部門是依據什麼因素作為區域發展決策的參考，就變成重要的 問題。李朝賢⁴⁴的均衡地方經濟發展理論與實證之研究中指出，影響公共部門決策的因 素是有兩個：

1、政治壓力的大小：縣市首長會依據地方選民的壓力而影響決策。

2、決策者的心態：隨著縣市首長是屬於保守者、樂觀者、積極者的不同態度，會影 響其決策。

而影響私人部門投資的因素則為：1、公共部門是否提供發展誘因 2、政治風險 3、

幕僚人員的因素 4、非經濟因素。

從以上可以看出，屬於地方政府主控的，就是決策者的心態及公共部門對於私人部 門能否提供發展誘因這兩部分，這與各地方政府這幾年積極招商的態度恰巧相關。

李朝賢同時也認為，低度發展地區的人口嚴重外流、工業區利用率偏低、地方財政 收支入不敷出、自籌財政能力低弱等問題，是影響低度發展地區發展的主要因素，而這 些問題的改善方式可以透過以下區域再發展的方式：

1、促進地方資源型及非污染性工業的發展，以改善產業結構提供非農業就業機 會，提高所得。

2、開發豐富的景觀資源，發展觀光遊憩事業，以創造就業機會提高所得水準。

3、配合聚落體系的建立，考慮最適人口規模，充實各項公共設施，改善生活環境。

4、輔導與獎勵青年從事農業，培養青年農民。

5、充實教育設施，改善師資陣容，以提昇各級教育水準。

6、考慮給予在工業區設廠或擴廠的廠商融資或減免稅捐的鼓勵。

7、改善工業區內的公共設施，增加投資誘因。

8、擴大辦理公共造產，以籌措地方建設經費。

44 李朝賢，1993，區域發展規劃，華泰書局。

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9、加強推動鄉鎮市地重劃，藉以促進都市土地的合理有效利用，解決都市建設問 題，更可使地方政府無償取得公共設施用地，而市地重劃後，又可使土地利用 價值提高，地主因而享受增值的受益，也可使政府稅收增加。

10、 加強公有房屋地產的管理與處分，以撙節財政支出與增加財源，支援地方 經濟建設。

11、 建議調整現行財政收支劃分法之規定，以增加地方稅入來源。

縣市政府可以透過上述的改善策略，來達到區域再發展的效果。黃啟文⁴⁵研究『促 進高雄市區域再發展之「產業招商」旗艦計劃』時表示，高雄市雖然擁有極佳的優勢條 件，也不得不正式尋求「振興起蔽」的區域再發展旗艦計劃，尤其是以「產業招商」來 增加就業機會、促進高雄市的稅收成長最為迫切，此外透過都市行銷等策略，也能夠達 到區域再發展的效果。因此本文將在下一節文獻探討中討論「區域行銷」與「產業招商」

這部分。

第六節 地區行銷與產業招商

接續上一節，本章節將探討「區域行銷」與「產業招商」。

「地方行銷」（Place Marketing）是商業行銷理論的應用與轉化，是將商業性質的行銷 觀念和方法，應用到地方的發展中，兩者的基本理論是一致的，特點也都是著重在「產品」

與「顧客」的兩個個體上，所不同的是，地方行銷的產品就是本身⁴⁶。

地方行銷主要是為解決現今地方發展所遇到的困難以及為地方的未來尋求切身的發展 機制。以下是學者對「地方行銷」之定義：

45黃啟文，2000，促進高雄市區域再發展之「產業招商」旗艦計劃研究，國立中山大學公共事務管理研 究所碩士論文。

46 引自：「但昭強，2006，高雄市都市行銷的實踐與展望，國立中山大學公共事務管理研究所在職專班 碩士論文。」