地方政府政風人員角色衝突之研究

國立臺東大學區域政策與發展研究所 公共事務管理在職專班碩士論文

指導教授：李玉芬 先生

地方政府政風人員角色衝突之研究

- 以臺東縣為例

研究生：胡志昌 撰

中華民國九十九年六月

國立臺東大學區域政策與發展研究所 公共事務管理在職專班碩士論文

地方政府政風人員角色衝突之研究

- 以臺東縣為例

研 究 生：胡志昌 撰

指導教授：李玉芬 先生

中華民國九十九年 六月

謝誌

在東大兩年的學習過程中，隨著論文的完成，學習的旅程即將劃 下句點，這段時間以來的點點滴滴，有回憶有不捨，回憶之情將在我 的懷中日漸晶瑩光耀，不捨之心將使我的人生成就勇氣。

本論文能夠順利完成，在此，我要特別感謝吾師李玉芬教授的指 導及教誨，為了指導我們做研究所付出的這麼多時間與辛勞，在我論 文寫作遇到問題時，總是細心傾聽給予最好的引導，而讓生冷的寫作 題目變的有趣，於此獻上最深的敬意。論文口試期間，承蒙蔡西銘教 授與孫本初教授精闢的建議及疏漏處的指正，使得本論文更臻完備，

在此謹深致謝忱。

在研究所修業期間，感謝靳菱菱、侯松茂、鄭承昌、夏黎明等老 師在課業知識的傳授，同窗伙伴們兩年來的切磋討論與鼓勵，因而獲 益良多，永難忘懷。另感謝同門研究伙伴佩娟、慧雯、銘修、尚勳、

昌民的鼓舞與協助，還有熱忱服務同學的素妤、敏銹、錦慧、蘄中付 出的辛勞。

就學期間特別感謝臺東縣政府政風處羅寬惠處長全力支持及關心 協助，讓我能順利完成學業，在論文寫作期間，提供寶貴的意見及資 料，感謝李正德副處長、張維民科長鼎力相挺；感謝辦公室同事昱彣 幫忙整理訪談資料、燕玲的排版、國義科長、崑合科長、思親、夢樵、

俊亨、三龍、合興主任、昊天主任的諸多諮詢指導；在鄉鎮公所政風 夥伴們的鼎力相助。對於所有幫助過我、關懷過我的人，致上由衷感 謝。

最後，特將本文獻給我最親愛的太太，能夠無怨無悔的照顧家庭，

家蓉、格瑋的乖巧，讓我能專注於課業研究中，使我在人生尋夢追求 中又進一步邁進，願以此與家人共享。

胡志昌 謹誌於

臺東大學區域政策與發展研究所公共事務管理在職專班

中華民國九十九年六月

地方政府政風人員角色衝突之研究-以臺東縣為例

胡志昌

國 立 臺 東 大 學 區 域 政 策 與 發 展 研 究 所 公 共 事 務 管 理 在 職 碩 士 專 班

摘 要

政風機構在組織管理上採用「一條鞭」的設計，使政風人員面臨 兩種指揮系統和組織目標，而從指揮監督機制上又採「雙首長制」的 運作，使政風人員受上級政風機構督導管理，並兼受所在機關首長之 行政指揮監督，因而形成獨特的政風制度，而這樣的制度使政風人員 在面對雙重指揮系統時是否造成角色衝突，實值深究。

本研究目的在於整理地方政府政風人員的工作內容與角色特 性，探討政風人員角色衝突的類型與來源，進而分析影響角色衝突的 因素並提出具體改進建議。

本研究嘗試採取質性研究方式，為達成研究目的採取深度訪談 法，經由深度訪談及文獻資料分析，針對造成台東縣地方政府政風人 員角色衝突的問題加以分析並希望從研究中找出具體改善及因應的 方式，將所得研究結果歸納為「工作內容及角色特性」 、 「產生角色衝 突的因素及類型」及「減少角色衝突的看法及建議」三大面向。訪談 對象共 18 人，分別為地方政府主管政風機構 9 人、所屬機關政風單 位 3 人、各鄉鎮協辦政風人員 6 人，希能透過與受訪者的互動，了解 不同受訪者的實務經驗、意見、感受等，並將訪談結果分析後做成結 論，研究結果發現如下：

一、 政風人員工作內容分為預防性及查處調查性兩大類政風工 作。

二、 政風人員的角色特性兼具多重角色，其主要角色為「幕僚角 色」 。

三、 產生角色衝突的因素以機關首長理念與政風理念未交集影響

四、 角色衝突的類型有三類，角色內衝突對專任人員較易發生、

角色間衝突專任及協辦人員之角色衝突類別屬性各有偏向、角 色無衝突的原因「一切依法行政為依歸」 ，對本研究具重大貢 獻。

五、 減少角色衝突的方式以「加強專業能力訓練」最為政風人員 期盼及有效。

六、 制度設計的改進專任人員認為成立廉政「專責」獨立機關是 根本，鄉鎮協辦人員認為改派專任或位階高人員擔任政風工作 為宜。

七、 有助提升政風人員推動工作的方式發現，上司的領導對提升 工作極為重要。

本研究針對研究結果所得，提出上列具體建議，希能作為降低地 方政府政風人員角色衝突及後續研究者參考。

關鍵詞：政風機構、政風人員、地方政府、角色、角色衝突

The study on the role conflict of local government ethics officials – using Taitung county as an example

HU,CHIH-CHANG

Abstract

The department of government ethics employs the “one whip” design for their organizational management which resulted in two different command systems and organizational objective. It also employs ‘dual executive’ system for command surveillance in which, government ethics officials experience management from superior ethics department and at the same time are under the administrative direction of local government chief. This results in a unique government system and whether or not government ethics officials in this dual situation experience role conflict is a deeply concerning and a worthwhile topic to research.

This study aims to organize work content and characteristic of local government ethics officials; to discuss the classification and source of role conflict in order to analyze the reason of role conflict and propose suggestions for improvement.

This study employs qualitative research methods involving depth interview and literature review. The study aims to explore and analyze the problems with role conflict and to theorize solutions to improve and response. The results were divided into three major aspects: ‘work content and characteristics’, ‘reason and classification of role conflict’,

‘how to reduce role conflict’. Eighteen people in total were depth

interviewed, nine are from local government central ethics department,

three were from the subsidiary ethics department, six were from the

county coordinating ethics department. By reviewing the interaction with

the interviewee and understanding interviewees’ different experience,

opinion and feeling, it was possible to analyze the interviews and

1. The work of government ethics officials can be divided into two types: preventive and investigative.

2. Government ethics officials play multiple roles, in which

‘assistant’ is the major role.

3. The discrepancy between the organization’s chief’s goal and government ethics idea is the biggest issue contributing to role conflict.

4. There are three types of role conflict: in-role conflict happens most often in full-time staff; full-time and assisting staff have different aspects of role conflict; the concept of ‘follow the rules’

contribute to no role conflict, which are the major findings of this study.

5. Government ethics officials believe that ‘reinforce professional training’ is the best way to reduce role conflict.

6. Full-time staff who are in charge of organizational design believe that establishing a independent and select department is the fundamental solution. On the other hand, county coordinating ethics department staffs believe that full-time staff or higher position officials should be in charge.

7. The leadership quality of the superior is the most important issue in improving work efficiency and elevate the spirit of ethics officials.

The proposed results of this study listed above aim to reduce the role conflict of local government ethics officials and propose ideas for further study.

Keywords: Department of Government Ethics, Government Ethics

Official, Local Government, Role, Role Conflict.

目 次

第一章 緒論‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥1 第一節 研究背景‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥1 第二節 研究動機與目的‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥3 第三節 研究流程與架構‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥5 第四節 研究範圍與限制 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥9 第五節 重要名詞解釋．‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥10 第二章 文獻回顧．‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥12 第一節 我國政風組織制度探討 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥12 第二節 角色衝突的理論和相關研究‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥．22 第三節 臺東縣地方政府政風現況探討‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥．39 第三章 研究設計‥‥‥………‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥．．49

第一節 研究方法‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥．49

第二節 研究工具．……‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥53

第三節 資料整理分析與結果呈現‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥．58

第四節 研究的信度與效度‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥．60

第五節 研究倫理‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥．63

第四章 研究結果分析與討論……‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥．65

第一節 政風人員工作內容及角色特性‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥．65

第二節 產生角色衝突的因素及類型‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥．78

第三節 減少角色衝突的看法及建議‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥．90

第五章 結論與建議……‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥．101

第一節 研究發現 ‥．‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥101

第二節 研究建議 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥．‥‥‥‥‥‥‥106

參考文獻‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥108 中文部分‥‥‥‥‥‥‥ ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥108 外文部分‥‥‥‥‥‥‥ ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥111 網路資源‥‥‥‥‥‥‥ ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥113 附錄‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥108 附錄一 訪談問候信 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥114 附錄二 訪談紀錄 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥115 附錄三 政風機構人員設置條例 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥175 附錄四 政風機構人員設置條例施行細則 ‥‥‥‥‥‥‥‥176 附錄五 協辦政風業務人員聯繫注意事項 ‥‥‥‥‥‥‥‥179 附錄六 臺東縣政府所屬機關及鄉鎮公所績優政風工作兼辦人員

獎勵要點 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥180

附錄七 政風機構績效評比要點 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥181

表 目 次

表 2-1 國外學者對「角色」的意涵觀點 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥24

表 2-2 國內學者對「角色」的意涵觀點 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥25

表 2-3 國內外學者對衝突的定義 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥28

表 2-4 角色衝突的定義 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥31

表 2-5 個人角色衝突的定義 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥32

表 2-6 群體角色衝突的定義 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥33

表 2-7 角色衝突的類型 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥34

表 2-8 臺東縣政府政風處人員統計表 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥45

表 2-9 臺東縣政府所屬政風單位人員統計表 ‥‥‥‥‥‥‥‥46

表 3-1 受訪者基本資料一覽表 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥52

表 4-1 臺東縣政府政風處人員受訪者主要之工作內容項目 ‥‥67

表 4-2 政風組織一條鞭設計對角色衝突的影響分析表 ‥‥‥‥88

表 4-3 有助提升政風人員推動工作方式分析表 ‥‥‥‥‥‥‥97

圖 目 次

圖 1-1 本研究流程圖 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥7

圖 1-2 本研究架構圖 ‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥8

圖 2-1 政風組織沿革‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥13

圖 2-2

圖 2-3 政風司組織架構‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥15

圖 2-4 角色衝突的結果‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥37

圖 2-5 角色中介模式‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥38

圖 2-6 臺東縣政府組織編制‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥39

圖 2-7 臺東縣政府政風處組織編制‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥40

圖 2-8

第一章 緒論

本研究旨在探討地方政府政風人員之角色衝突，在本章中首先敘述研究背 景、其次為研究動機與目的、再行說明研究流程與架構、再次為研究範圍限制、

最後說明名詞釋義共五部分。

第一節 研究背景

政府不乾不淨，一切免談。「貪腐」掠取國家資源，破壞公平制度，使基本 道德淪喪，使法律成為具文，使清廉成為騙人的口號，這是民主社會無法接受的

（王清峰，2009）。由世界各國的發展經驗可知，貪腐阻礙民主政治的有效運作。

近十年來，反貪腐運動廣受世界各國的關注，前國家元首陳水扁先生各項貪污案 件審理偵查，更使全國為之關注焦點，並由民運人士施明德推動而形成全國人數 眾多的「反貪腐運動」，尤其是開發中國家為確保民主轉型與經濟發展的成果不為 政治貪腐所吞噬，更是大力推行政府廉能政策，臺灣自亦不例外，馬英九總統上 任 後 更 是 強 力 推 動 清 廉 政 府 改 革 工 作 。 根 據 國 際 透 明 組 織¹（Transparency International, TI）於2008年間所公布的世界各國「貪腐印象指數（CPI）」調查，臺 灣以5.7分在全球一百八十個納入評比的國家與地區中，排名第三十九，與2007年 相比，分數雖然相同，但名次卻滑落五名，在亞洲各國中，與新加坡、香港、日 本仍有一段差距，亦僅微幅領先韓國一個名次，在國際上屬中度廉潔國家之一。

此一數據顯示，我國在反貪腐活動仍有努力的空間，尤其是鄰近的韓國正逐年逼 近臺灣的排名，值得關注，故而更為加重政風機構角色重要性。

就事實而言，對人民來說，沒有廉能的政府，就沒有良好的施政品質，人民 也就不可能享受美好的生活環境；對企業而言，沒有廉能的政府，就不可能創造 優質的經濟環境，企業的投資意願自然低落。要言之，一個不清廉的政府，其後 果是人民與企業對政府的信任程度下降，流失寶貴的社會資本，這也是為何世界 各國愈來愈重視建立廉能政府的原因（陳俊明，2007）。

1國際透明組織：是專注於遏止貪腐的領先群倫的全球非政府組織，該組織致力於建立一個公民社 會、商界和政府共同參與的強大反貪腐的有力的全球聯盟。國際透明組織透過其設在德國柏林的國 際秘書處以及遍布全球的 90 餘個國家分會，在國家和國際兩個層面同時致力於減少賄賂和腐敗的 需求與供給。國際透明組織視其與私部門之間的合作為實現組織使命的關鍵。

變是唯一不變的真理，二十一世紀是個結構快速變遷的年代，影響所及不論 政治、經濟、教育、社會、環境等各項層面都已面臨極大的考驗，而建構一個廉 能政府，實乃全民共同期盼的願景，更是政風體系努力不變的終極目標，為了因 應全球化時代的來臨，必須順從民意及了解社會變遷，而民意像月亮，初一、十 五不一樣，政風體系必須觀察社會現況轉變及民意趨向，隨時而轉，運用靈活彈 性之反貪策略，使整體政風工作創造出不同績效特色，持續為推動國家廉政建設 而努力，而目前地球村瞬息萬變的情勢，為提昇國家總體競爭力，肅貪及防弊的 工作，是達成廉能政府組織優質化的關鍵因素，亦突顯政風工作之必要性。

依西元1999 年 1 月 25 日公布施行之地方制度法規定，直轄市、縣（市）及 鄉（鎮、市）均為具有公法人地位之地方自治團體，其與上一級政府間，已無相 互隸屬關係；其依憲法或地方制度法規定，得自為立法並執行，其地位與職責已 較往昔為高為重。因此，各地方機關在人事法制方面迭有建議，包括增加首長在 人事、主計、政風及警察一條鞭人事系統之任命權，提高地方公務人員職務列等 之重大事項；甚有要求應制訂地方公務員法，以肆應地方自治之特性。揆諸地方 制度法之制訂，本即為分權體制之設計，賦予地方自治權限，以應區域多元發展 之趨勢，並使中央政府職權聚焦國家政務。因此，中央人事法制主管機關對地方 政府之建議，允宜脫離地方制度法未制訂實施前之人事集權思考框架，凌空歸零 檢視現有人事法制，是否符合地方自治實質化之目的，而加以改進更張（顏秋來，

2007），已可看出地方政府對於政風機構之設置已有欲為脫離中央政府一條鞭之 掌控，而將之納為機關之專業幕僚，作為內控機制之一環，切除與中央機關隸屬 關聯。

政風機構制度為我國所獨創，其設置目的是在端正政風、促進廉能政治，維 護機關安全為取向，西元1992 年間，政府大力推動行政革新，鑒於公務機關貪污 情形嚴重，及推動人事查核單位之法制化，政風機構改制前為人事查核單位，過 去通稱為人（二），負責機關安全保防、忠誠調查、品德查核等工作，接受法務 部調查局指揮監督，具情治色彩，西元1992 年間立法通過（政風機構人員設置條 例），政風機構隸屬於中央及地方行政機關及公營事業機構內，依據該條例第十 條規定「各機關政風人員應秉承機關長官之命，依法辦理政風業務，並兼受上級 政風機構指揮監督」為一條鞭之雙首長監督機制，而根據「政風機構人員設置條 例」及「政風機構人員設置條例施行細則」等相關規定，政風機構係比照各該機 關人事機構設置政風處或政風室，其內部分科組課或股辦事之標準，亦比照人事 部門辦理。政風機構一如人事、主計單位，皆屬所謂一條鞭制獨立運作的體系。

依「政風人員設置條例」第十條之規定：「各機關政風人員應秉承機關首長之命，

依法辦理政風業務，並兼受上級政風機構之指揮監督」，政風機構實為行政機關 內部部門之一，殆無疑義明確，基於政風人員須配合各派任機關各項政務、施政 之推動與上級政風機構之業務監督；同時面對兩種組織承諾及接受兩種指揮系 統，政風人員的職責係派任機關首長的政風專業幕僚，協助機關有關政風的施政，

同時又須扮演興利及預防、監督防弊及查處的多重角色，往往因此產生互相衝突 的任務要求，而使得政風人員的目標與動機、理想與現實，以及政風機構期望與 派任機關期望間產生衝突與壓力的現象。因此，政風人員等於是同一角色接受著 扮演多種角色，以致使角色接獲者無法自我調適，來完成所有的角色任務與期望。

第二節 研究動機與目的

一、研究動機

外界對於政風機構之存在，總是認為具有神秘感，隔著一層面紗，甚有認為 政風單位沒有必要存在，亦有不知這個機構角色及功能或實際執行業務為何，由 於政風機構在組織管理上採用「一條鞭」的設計，而從指揮體系上又採「雙軌制」

之運作，如「政風人員設置條例」第10 條之規定：各機關政風人員應秉承機關長 官之命，依法辦理政風業務，並兼受上級政風機構之指揮監督。政風人員有不同 於機關內其他公務人員而須有獨立超然精神及中立立場更具廉政反貪之功能及重 要性，面臨內部控制、內部稽核之責任，而政風單位因直接配置於各行政機關內 部，可以更有效掌握機關特性及其組織文化，而對於機關內組織規章、業務分工、

作業流程以及行政慣例等均有最直接且深入的瞭解，負責體制內防貪肅貪工作的 推動，亦可收事半功倍之效，然另一方面，面對所在機關政務推動又扮演幕僚人 員角色，扮演興利及防弊、預防及查處角色時而形成多重角色負荷，基於在機關 內執行內控監督，與行政機關就個體間亦須互相尊重、合作、合諧或對於機關長 官應服從、尊敬之行政倫理有所衝突，甚有相關業務為干涉行政，與機關長官、

各業務單位間衝突時而有之，而政風人員如何扮演機關內部專業幕僚、推動業務，

做好興利除弊之角色完成兩種不同體系監督及要求，此為本研究動機之一。

在眾多的行政組職與運作制度中，地方政府為與一般民眾接觸最密切，也最 息息相關的一種， Thompson（1993）認為，地方政府問題猶如萬花筒—既複雜又 多變，呂育誠（1999）認為地方政府管理問題雖然不若軍事、外交等事項，能夠 迅速吸引眾人關注的目光，但其重要性確是毋庸置疑的，小從自家門口水溝的清

潔工作，大至城鄉發展生活區域的整體規劃等，均屬地方政府的管理範圍內。地 方政府之機關首長與中央機關不同，首長為選舉政治產生，所處政治環境、角色 扮演、實際運作雙重隸屬監督體制更為明顯，常言之，政風人員是公務人員中的 公務員，正人須先正己雖為老生常談，也是不爭的事實，對政風人員而言更應遵 守，隸屬於地方政府之政風機構所需面對之工作壓力與中央機關政風機構所面對 的挑戰與衝突而言，更須具備高智慧性，以完成所有的角色任務與期望，此為本 研究動機之二。

臺東縣俗稱臺灣後山，地處邊陲，境內南北兩端之跨距長達 176 公里，若涵 蓋離島則長達231 公里，全縣總面積為 3,515 公里，占臺灣總面積 9.78％，僅次於 花蓮縣與南投縣，居全臺第三大縣；縣內共計16 個鄉鎮市，147 個村里（2009 年 臺東縣政府公務通訊錄），除綠島鄉外皆為原住民地區，內政部統計處（2009）臺 東縣總人口數為23 萬 2,290 人。

依據「臺東縣政府組織自治條例」97 年 1 月 29 日修正公布，臺東縣政府組織 編制設有15 處、5 個所屬一級機關，包含稅務局、消防局、環保局、衛生局、警 察局等；所屬各戶政事務所、各衛生所；所屬國中、小學計有112 所（2009 年臺 東縣政府公務通訊錄）；行政院人事行政局（2009）統計臺東縣地方政府員工現有 員額共為7,185 人，其中還包含非公務人員 1177 人，亦顯示缺額填補不易而使用 非正式人員。

研究者本身在臺東縣政府內從事工作，時有感受外縣市籍人員人數眾多，囿 於家庭或個人緣故，員工常於試用期滿後，即申請遷調離去，於政風機構亦為普 遍之現象，導致縣政府及所屬偏遠鄉鎮暨離島地區之機關公務人員職缺無法補 實，甚可喻為永遠的人才訓練所，當人員於機關內訓練學習一段時間後即調離，

致使各機關政風業務無法得以接續推動，而造成相當大的困擾。

現行全國政風機構組織編制中，除離島金門、馬祖、澎湖外，臺東縣為臺灣 本島中鄉鎮公所政風人員編制最少之主管政風機構，臺東縣16 個鄉鎮市公所僅臺 東市公所設有政風室（一人單位），餘則皆未設置政風專責機構及人員，只能委 由鄉鎮市公所指定機關員工協辦政風業務，在未受有專業訓練情形下，渠等僅能 協助政風宣導或一般採購監辦業務，對於政風查處等監督作為實益不大，且因缺 乏有效監督，潛在貪瀆犯罪行為易被隱藏難以發掘，為政風查處工作執行之困難，

而以各縣市主管政風機構編制員額計算，臺東縣政府及所轄鄉鎮市公所僅臺東市 公所設有政風機構，加上稅務局、消防局、環保局、衛生局等 4 個所屬機關，目 前設有5 個政風機構，編制員額 26 人，預算員額 20 人，現有政風人員 13 人，與

全國各縣市相較之下實屬人數極少之編制，因此相較於其他縣市政風機構人員與 中央機關政風機構人員及公營事業單位政風人員，因人員派補不易而使其所須扮 演角色功能而言更為多重，此為本研究動機之三。

清廉政風是國家執政建設推動中最重要的一環，政風系統是掌理國家廉能之 領航手，政風人員面臨兩種指揮系統和組織目標造成角色衝突，不但是政風人員 常感壓力過大，機關長官、行政機關相關業務承辦人員、政風機構內同事亦常認 為政風工作是處處制肘、時時干預行政，需有自我紀律的要求，基於上述因素，

且本人身為政風機構政風人員的一份子，乃萌生研究動機，希望從研究中，發現 可以減少政風人員角色衝突的方式。

二、研究目的

本於上述的研究背景與動機而有所體認，本研究的目的在探討地方政府政風 人員所遭遇角色衝突的情形及結果，具體而言，本研究的目的有：

（一）整理臺東縣地方政府政風人員的工作內容與角色特性。

（二）探討臺東縣地方政府政風人員角色衝突的類型與來源。

（三）分析臺東縣影響地方政府政風人員角色衝突的因素並提出具體改進建議。

第三節 研究流程與架構

一、研究流程

本研究規劃研究流程與內容(如圖1-1)作為本研究文獻蒐集、調查工作、分 析資料、製作結論之方向指引與進度控制之參考。

在研究流程圖中，研究者透過深度訪談，相關文獻的收集，暸解臺東縣地 方政府政風人員角色衝突的因素，發掘實際所面臨的困境與因應措施，並分析 問題的成因，據分析研究的結果，提出結論與建議，提供各級地方政府政風人 員及協辦政風業務人員，面臨角色衝突時提供策略方法參考。

本研究共分五章，各章依序為第一章緒論，第二章相關文獻之探討，第三 章研究設計，第四章研究結果分析與討論，第五章結論與建議，章節安排如下：

（一）第一章緒論：本章首先敘述研究背景、其次為研究動機與目的、再行說 明研究流程與架構、再次為研究範圍限制、最後說明名詞釋義共五部分。

（二）第二章文獻回顧：本章首先就我國政風組織制度來加以探討，從我國政 風組織的演進、組織的架構內涵、工作職掌、組織特性及面臨的相關問 題加以探討。再行就角色衝突的理論及相關研究加以探討，就角色衝突 的意涵、理論、類型、研究模式、衝突結果、相關研究等做概括性的介 紹，希望角色衝突的概念能使本研究更容易了解。最後對臺東縣地方政 府政風現況探討，從我國政風組織制度探討後，進一步就臺東縣地方政 府政風現況探討，組織編制、業務執掌、人員編制問題、當前的施政目 標面向等情形加以探討。

（三）第三章研究設計：本章以本研究的研究方法、研究工具、資料整理分析 與結果呈現、研究的信度與效度、研究倫理共五部分，來進行研究設計 說明。

（四）第四章研究結果分析與討論：本章中首先就政風人員的工作內容及角色 特性進行分析討論，針對臺東縣地方政府政風人員進行研究，臺東縣地 方政府於各鄉鎮並無專任政風人員，為適應此狀況因地制宜，各鄉鎮公 所政風業務由各機關首長指派人員兼任辦理政風業務，而使臺東縣地方 政府政風人員之工作內容及角色特性，產生更大的差異性。其次就產生 角色衝突的因素及類型進行分析討論，針對任職於地方政府政風人員的 角色衝突因素，角色衝突的類型、政風組織的制度設計對政風人員角色 衝突的影響分成三個方向加以歸納分析。最後就減少角色衝突的看法及 建議分析討論，將受訪者的看法及建議，進一步整理歸納及分析，並就 研究者本身之觀察及第二章文獻回顧等，對減少角色衝突的看法及建 議，就政風人員與派駐機關間衝突的解決、政風人員對減少衝突的方式、

制度設計的改進、有助提升推動政風工作的方式等，加以分析討論。

（五）第五章結論與建議：本章先從角色衝突理論相關文獻與我國及臺東縣地 方政府政風組織制度探討，建立理論基礎，透過文獻分析，實際深度訪 談的結果，得以暸解地方政府政風機構政風人員產生角色衝突的各種組 織和制度原因，暸解其角色衝突類型、來源與因素，並進一步探討對個 人的影響與具體的因應之道，透過訪談資料的分析及研究者本身的觀 察，茲進一步歸納出研究的發現，據以提出研究建議及後續研究之建議。

相關文獻探討

設計訪談題綱

結論與建議

深度訪談（質性研究）與整理

研究結果分析與討論

研究背景

研究動機與目的

確定研究主題

地方政府主管政風機 所屬政風機構探討 ^{鄉鎮公所協辦政風探}

討

圖1-1 本研究流程圖

二、研究架構

角色衝突的課題內涵許多的問題而成，也與目前地方政府政風人員組織變革 所形成的角色扮演息息相關，本研究以臺東縣政府政風機構政風人員為焦點，探 討目前政風工作的情形，以臺東縣政府政風處、所屬政風單位、及各鄉鎮協辦政 風人員為範圍，其角色扮演的定位，及其所面臨的組織制度、個人角色衝突的因 素及影響來進行檢視，藉由相關問題深度訪談來了解發生因素，再進一步針對行 程的原因實施分析，最後，提出對地方政府政風人員角色衝突減少衝突的具體建 議，本研究之研究架構(圖1-2)所示：

臺東縣政府政風處人員 所屬政風單位人員 鄉鎮協辦政風人員

角色功能的定位、

困境、因應措施

政風組織制度對角 色衝突的影響

個人背景差異形成 角色衝突的因素

各類型角色衝突的影響

提出減少衝突之具體建議

圖1-2 本研究架構圖 臺東縣政府政風人員

第四節 研究範圍與限制

一、研究範圍

（一） 研究地區方面

本研究係以臺東縣政府暨所屬行政機關專任政風人員及鄉鎮公所協 辦政風業務人員，專任政風人員含所屬機關臺東縣消防局、臺東縣環境 保護局、臺東縣衛生局、臺東縣稅務局及臺東縣臺東市公所專任政風人 員，約計有 13 人左右，鄉鎮公所協辦政風人員約計 15 人；因受限於研 究主題團體組織特性、時間、人力、物力，故排除臺東縣轄區內中央級 公務機關及公營事業單位或其他單位等政風機構人員。

（二）研究對象方面

本研究所設定之研究樣本，僅限於臺東縣政府暨所屬行政機關編制內 專任政風人員及臺東縣各鄉鎮公所協辦政風業務人員等屬地方政府機關內 之專任及協辦政風工作政風人員為研究對象。

（三）研究內容方面

本研究旨在進行政風人員角色衝突及其因應策略二個變項間關係的探 討；然而，在實際的公務機關環境中，影響政風業務推展並採取相關因應 策略的因素甚多，且其變項間的關係亦很複雜，須有待進一步的研究，不 列為本研究的探討範圍。

本研究在角色衝突之內涵牽涉到個人需求、情緒態度、人格特質與價 值觀念的差異，同時也受到其它外在實際工作情境的影響等因素。政風人 員在訪談回答時無法避免社會期許、自由心證與現實問題，流於主觀，或 基於防衛心態，而有所保留，或因其他環境因素影響。故，本研究無法避 免訪答者特定的反應心向與個別差異的心理誤差。

二、研究限制

（一）研究樣本方面

因受限於時間、物力、及人力等因素，本研究僅以臺東縣政府暨所屬 行政機關政風人員與各鄉鎮公所協辦政風業務人員為研究對象，無法擴及

全國各級行政機關及公營事業單位政風機構之政風人員，故在結果推論與 解釋上，宜更加謹慎。

（二）研究方法方面

本研究採用訪談法：以焦點人物進行訪談，深入瞭解問題的癥結所在，

但研究者因限於時間、經費及能力等因素限制，僅能就服務所在地臺東縣 內，進行方便取樣，選擇臺東縣政府所屬政風機構之地方政府政風人員及 鄉鎮公所協辦政風業務人員進行重點人物訪談，因而便無法廣泛訪問不同 縣市政風政風機構之相關人員觀點與意見，在整體資訊上，或許因而無法 取得完整之訊息。

（三）研究工具方面

採自編訪談大綱，恐無法涵蓋所有變項內之概念；因此對於結果之描 述難以面面俱到。

第五節 名詞釋義

為便於本研究所使用的重要變項及名詞的意義明確，茲分別將「政風」、「政 風機構」、「政風人員」、「角色衝突」加以界定、敘述如下：

一、政風（Ethics）

「政風」一詞的意義，可廣義的解釋為政府人員精神、觀念、生活操守和 工作態度的整體表現；另一種說法「政風」即政治風氣，是政治運作中所形 成的一種風尚，此風尚包括整個政治運作過程中，政府機關之行政行為所形 成的風氣。由於政風的良窳會影響政府印象、行政效能及社會風氣的好壞，

因此，如何端正政風、防制貪瀆，對政府而言，是一項非常艱鉅而且極具挑 戰性的工作（余世銘，2007）。

二、政風機構（Department of Government Ethics）

係指依據我國立法院於民國八十一年六月十六日三讀通過「政風機構人

員設置條例」並於七月一日經總統明令公布施行，同年八月十八日行政院 法務部成立之政風司（Department of Government Ethics）及自九月十六日起 中央及地方政府各級機關、公營事業中人事查核單位改制設置之政風處

（Department of Government of Ethics）或政風室（Office of Government Ethics）等機構（余世銘，2007）。「主管機關政風機構」，一般係指總統 府、行政院、司法院、考試院、監察院及各部、會、處、局、署與同級之 機關直轄市、縣市政府政風機構；本研究文中所稱「主管機關政風機構」，

則專指臺東縣政府政風處而言。

三、政風人員（Government Ethics Official）

政風人員（Government Ethics Official）係指「政風機構人員設置條例」

第四條所稱之政風機構，亦即法務部政風司、中央及地方各級機關公營事 業單位之政風機構編制內人員（余世銘，2007）。本研究文中所稱「政風 人員」依研究範圍侷限於臺東縣政府暨所屬行政機關政風人員。

四、角色衝突（role conflict）

指一個人所扮演的兩個或兩個以上的角色，彼此之期待相互衝突，無法 兼得的情形。政風人員的職責係派任機關的政風幕僚，協助機關的施政，卻 又需扮演監督防弊及查處的雙重角色，往往因此產生互相衝突的任務要求，

而使得政風人員的目標與動機、理想與現實，以及政風機構期望與派任機關 期望間產生衝突與壓力的現象。因此，政風人員等於是同一角色接受著扮演 多種角色，以致使角色接獲者無法調適自己來完成所有的角色任務期望（李 旺政，2003），而產生本研究所要探討的角色衝突。

第二章 文獻回顧

第一節 我國政風組織制度探討

一、政風組織之演進

改制為政風機構前，前於民國42年7月至61年8月為安全處、室時期，主要辦 理機關保防及安全維護工作，由調查局遴選並施以「保防班」訓練結業人員擔任。

61年8月1日各機關安全單位裁撤，改制為人事查核單位，組織編制併入機關人事 單位，稱為人事處（二）或人事室（二），主要辦理人事查核業務，仍受調查局 指揮監督，其人員係由調查局公開招考並施以「人事查核班」專業訓練，結訓後 嗣應調查人員乙等特考及格後分發各機關人事查核單位任職，此一時期亦有部分 調查局「調查班」結業人員調任人事查核單位。81年7月1日「政風機構人員設置 條例」公布施行後，各機關原人事查核單位於同年9月16日全面改制為政風機構（設 政風處、室），主要辦理端正政風、促進廉能政治及維護機關安全工作，政風組 織沿革(圖2-1)。依該條例規定，法務部為掌理全國政風業務之主管機關。法務部 爰自82年起請辦政風人員特考進用人員，先分發各機關政風機構後，再由法務部 施以為期3~6個月之「政風班」集中專業訓練。自85年開始，則改為請辦高普考試 政風類科考試分發（即政風班第5期）；自91年開始，為應各縣市政府基於人事安 定之用人需要，另增加請辦基層特考（92年以後考試名稱改為地方特考）分發，

分發後錄取人員亦由法務部施以政風班集中專業訓練。

政 風 組 織 沿 革

圖2-1政風組織沿革

資料來源：參考法務部政風司（2008）、研究者重新繪制

二、全國政風組織機構

依據「政風機構人員設置條例」，法務部為掌理全國政風業務之主管機關，

於民國81年8月18日成立政風司；臺灣省政府組織精簡後，原「臺灣省政風處」改 置為「法務部中部辦公室」。法務部下轄府、院、部、會、行、處、局、署及省 市政府等45個主管機關政風機構（關）及23個縣市政府政風機構，(圖2-2)我國法 務部之政風組織架構。目前政風機構總數為1,092個；政風人員2,583人。（資料來 源：法務部政風司99年1月統計）

42 年 61 年 81 年

安全（保防）單位 人事查核單位 政風單位

業務執掌 業務執掌 業務執掌

機關保防及安 全防護保防及 肅貪政風調查

政風預防 及 人事查核

業務

查處業務

圖2-2法務部政風組織架構 資料來源：法務部政風司（2008）

三、法務部政風司組織架構

政風司負責全國政風業務決策、督導與考核。現有編制人員共38人，置司長1 人、副司長1人、專門委員2人、簡任視察1人，另為應業務需要，自臺北地檢署調 部辦事檢察官1人、自部所屬政風機構調部辦事11人；政風司設六個科，其中第六 科專責辦理法務部暨所屬機關政風業務。法務部中部辦公室負責各縣市政府政風 業務之督導與考核；編制員額為33人，現有28人，置主任1人、專門委員1人（兼 副主任），設五個科。（資料來源：法務部2008政風白皮書統計資料）如圖2-3政 風司組織架構。

圖2-3政風司組織架構 資料來源：法務部政風司（2008）

政風機構業務執掌：（摘自法務部96年政風工作年報，2008）

依據「政風機構人員設置條例」第5條規定，政風機構掌理事項如下：

（一）關於本機關政風法令之擬訂事項。

（二）關於本機關政風法令之宣導事項。

（三）關於本機關員工貪瀆不法之預防、發掘及處理檢舉事項。

（四）關於本機關政風興革建議事項。

（五）關於本機關政風考核獎懲建議事項。

（六）關於本機關公務機密維護事項。

（七）其他有關政風事項。

政風司業務執掌：

依據法務部組織法第14條規定，政風司掌理之事項為：

（一）關於全國政風業務之行政事項。

（二）關於全國各機關政風人員任免、遷調、考績、獎懲之擬議事項。

（三）關於調查業務之聯繫事項。

（四）關於政風法令之擬訂、宣導事項。

（五）關於員工貪瀆不法之預防、發掘及處理檢舉事項。

（六）關於政風興革事項。

（七）關於公務機密及機關安全維護事項。

（八）關於法務部政風事項。

（九）其他有關政風事項。

政風司分設六科，各科業務事項如下：

第一科：

1、有關政風組織制度研究規劃事項。

２、有關政風人事法令研擬事項。

３、有關政風機構組織設置及員額配置研議事項。

４、有關政風機構人力規劃、銓審及人才儲備事項。

５、有關考試用人計畫及分發事項。

６、有關政風機構人員訓練與進修事項。

７、有關政風機構人員考績、考核與獎懲事項。

８、有關政風機構人員風紀視察事項。

９、有關政風機構人員風紀教育宣導事項。

第二科：

１、有關文稿、會議資料撰擬事項。

２、有關年度工作計畫策劃擬訂事項。

３、有關辦理政風督導會報及各項聯繫協調會報秘書業務事項。

４、有關公共關係及經費管理事項。

５、有關政風業務督導考核事項。

６、有關文書收發、稽催與查詢事項。

７、有關政風興革建議與研考事項。

８、有關政風組織資訊系統建立事項。

９、其他不屬於各科事項。

第三科：

１、有關肅貪相關法令研擬事項。

２、有關肅貪業務推動辦理事項。

３、有關政風機構肅貪工作績效管考事項。

４、有關推動行政肅貪事項。

５、有關重大政風案件追查與審核事項。

６、有關貪瀆起訴判決案件之統計分析事項。

７、有關部長室交查民眾檢舉案件處理事項。

８、有關貪瀆案件檢舉獎金審核之秘書業務事項。

第四科：

１、有關防貪政策之研擬事項。

２、有關具體防貪政策之研擬策劃事項。

３、有關貪污犯罪問題研析事項。

４、有關公職人員財產申報法規研擬事項。

５、有關公職人員財產申報案件之審核及裁罰作業事項。

６、有關中央機關肅貪、防貪法令宣導及防貪工作成果資料統計分析事項。

７、有關中央機關肅貪案例宣導與獎廉倡廉事項。

８、有關各國廉政制度資訊蒐報彙整事項。

第五科：

１、有關預防危害或破壞事件及協助處理陳情請願措施、公務機密維護法令研擬 與宣導事項。

２、有關中央機關推動資訊保密措施事項。

３、有關中央機關陳情請願事件預警資料通報、處理事項。

４、有關協助調查機關辦理保防工作事項。

５、有關中央機關公務機密維護、預防危害或破壞事件及協助處理陳情請願業務 績效管考事項。

６、有關中央機關違規、洩密案件查處事項。

７、其他有關中央機關公務機密維護、預防危害或破壞事件及協助處理陳情請願 事項。

第六科（本部科）：負責法務部暨所屬機關政風業務。

（二）中部辦公室分設五科，各科掌理事項如下：

第七科：

１、有關各縣市政府政風機構員額設置與組織編制之擬議或核轉事項。

２、有關各縣市政府政風機構人事任免案件資料彙報或核轉事項。

３、有關各縣市政府政風機構人員訓練與進修之擬議或核轉事項。

４、有關各縣市政府政風機構人員考績、考核與獎懲之擬議或核轉事項。

５、有關各縣市政府政風機構人員風紀教育宣導之擬議或核轉事項。

６、有關各縣市政府政風機構人事資訊登註與管理事項。

第八科：

１、有關各縣市政府肅貪及防貪法令宣導事項。

２、有關各縣市政府廉政、肅貪案例宣導與獎廉倡廉事項。

３、有關各縣市政府政風興革建議事項。

４、有關各縣市政府政風業務研究發展事項。

５、有關各縣市政府防貪工作成果資料統計、分析事項。

６、有關各縣市政府易滋弊端業務防弊錯施事項。

７、有關政風預防調查（研析）專報事項。

８、有關法紀教材、宣導影片編撰作與宣導事項。

第九科：

１、有關審核、指導及處理各縣市政府蒐報之政風資料事項。

２、有關審核、指導及處理各縣市政府查處之貪瀆不法檢舉事項。

３、有關審核、指導及處理各縣市政府發掘之一般貪瀆不法案件。

４、有關審核各縣市政府擬函送偵辦之一般貪瀆不法線索。

５、有關統計、分析各縣市政府查處工作績效事項。

６、有關專案性政風查處工作。

７、首長交辦查處案件。

第十科：

１、有關各縣市政府公務機密維護、預防危害或破壞事件及協助處理陳情請願業 務宣導、講習事項。

２、有關各縣市政府推動資訊保密措施事項。

３、有關各縣市政府陳情請願事件預警資料通報、處理事項。

４、有關各縣市政府協助調查機關辦理保防工作事項。

５、有關各縣市政府公務機密維護、預防危害或破壞事件及協助處理陳情請願業 務績效管考事項。

６、有關各縣市政府違規、洩密案件查處事項。

７、其他有關各縣市政府公務機密維護、預防危害或破壞事件及協助處理陳情請 願事項。

第十一科：

1、有關中部辦公室事務管理及行政支援事項。

２、有關中部辦公室文書收發、管考、繕校及保管事項。

３、有關中部辦公室人事、會計業務事項。

４、有關執行端正政風工作年報編輯事項。

５、有關政風工作成果資料統計、分析事項。

四、政風機構的特性及面臨的問題

我國政風機構制度的特性，余世銘（2007）指出最主要的是指政風機構組織 及人員地位及職務超然等特性，其提出幾項特性及重要問題如下：

（一）政風機構之組織超然

法務部為掌理全國政風業務之主管機關，全國各公務機關政風單位之設置與 政風人員之任免遷調，由該部政風司主辦並管理之，另依該條例第四條規定，所

稱政風機構，係指中央與地方機關及公營事業掌理政風業務之機構，各機關政風 機構比照各該機關人事機構設政風處或政風室。並訂入各該機關組織法規；至未 設政風處(室)之機關，其政風業務由上級機關之政風機構統籌辦理。條例施行後，

各機關組織法未修正前，各級政風機構之設置及員額編制，由法務部會同銓敘部 及有關機關定之。故各政風單位之設置，不受各該機關之節制。

(二)政風人員地位超然

依據「政風機構人員設置條例」規定，各級政風機構比照各該機關人事機構 設政風處或政風室，而政風處(室)得視業務之繁簡，分科、組、課或股辦事，各級 政風人員任免遷調由法務部政風司統籌核辦，於發布時，通知其所在機關首長。

各級政風人員之俸給、考績、、退休、資遣、撫卹及獎懲、訓練、進修，由中央 主管機關法務部統籌規劃辦理。爰政風人員雖受所在機關長官之指揮，惟在業務 上係對各該上級政風主管機關負責，此種「一條鞭」式的組織設計，期使政風人 員具有更超然之地位。

(三)政風人員職務超然

政風人員在辦理政風事務時，可以依據法令超然運用其獨立之職權，遂行其 法定執掌及任務。必要時，政風人員得報經機關首長之同意，調閱相關簿籍、文 件，對於違法事項之查察具有職務之超然性。

（四）政風工作面臨之重要問題 1.政風機構組織層級架構不合行政原理

現行負責擬訂政策並實際推動政風業務的政風司，僅係法務部內之幕僚單位，

組織層級設計偏低，與同屬「一條鞭」之主計、人事體系、甚至與所屬直轄市 政府政風處之規模相較，尚有未足，產生「身大頭小」、「強枝弱幹」現象。

以目前政風司擁有之人力及預算，執行全國政風工作計劃、業務指導、法令宣 導、人事訓練等業務，依所轄人數與業務量比較，實不成比例，必然影響業務 推動成效。

2.各級政風機構之人力未能合理、有效配置

政風司初始，人力規模係針對法務部與調查局間轉介的需要而設計，惟政風機 構人員設置條例(以下簡稱條例)通過時，與調查局有業務關聯之條文遭刪除，致 各級政風主管部門無論在人力、位階及對所屬政風機構業務推動與指揮監督，

均不符實際需求。再者，緣於以往之印象或政風機構之設置易與機關人員之利

益有所衝突，致各機構在檢討組織法規、員額編制時，屢有刪除政風機構之議 或刻意壓低政風機構員額，致部分掌有重大經費建設等易滋弊端業務機關之政 風機構未能獲致合理之員額，人力窘迫，實難發揮功能。

3.政風人員易流失人才，工作意願待提升

政風機構侷限於組織編制規模之設限，影響政風人員之升遷甚鉅，加以從事政 風工作職責繁重，每有可能與所屬機關之員工產生利益上之衝突，突顯出在工 作上、精神上所須承受的壓力。因此政風人員在從事政風工作一段時間後，請 調離開政風單位之異動頻仍，造成優秀人才之流失，爰應積極有效的改善政風 人員之升遷問題，提昇其工作士氣，俾充分發揮政風機構應有之功能。

4.政府及全民肅貪之意識亟待提昇

貪瀆行為會降低人民對政府的信心，甚且導致政府之危機，爰應將貪瀆防治工 作納入危機管理範疇，從而提昇政府及民眾對肅貪之認知，進而支持肅貪機構 之設置及運作，杜絕貪瀆。

本研究另認為政風機構尚有以下兩個問題：

（一）獨立的遴用標準令人詬病

如將幕僚人員界定包括秘書、總務、人事、主計、政風、資訊、法制與企劃 等類人員，則所謂幕僚單位依現制至少包括秘書、人事、主計、政風等四個建制 單位，(至其餘以任務編組設置之資訊、法制等單位尚不計算在內)，中央部會層級 中，業務人員及幕僚人員比率為6:4(1997)，依此推估其業務單位及幕僚單位的單 位數平均設置比例亦應趨近於此。上述人具雖係由各機關現在員額調充之，但其 中如人事、主計及政風等單位各有其獨立的遴用標準及專業法規，構成嚴密而封 閉的獨立單位，以致常被詬病不利機關的的整體業務運作及人力運用。（朱楠賢，

1999），政風機構人員選用獨立於機關外，雖可使人員進用超然，但卻也常遭致非 議，與地方政府首長之人事權限有所區隔。

（二）貪腐行為係侵害國家法益，民眾感受度不高

本研究中，作者認為貪污腐敗行為係侵害國家，而非個人法益，與一般民眾 所認為切身之厭惡犯罪行為如竊盜、強姦、詐騙、傷害、黑道恐嚇等，個體感受 上係有侵害個人或對此類犯罪行為之感受有所不同，而貪腐行為之調查亦少有所 謂即時、即成為之，而為需長時間調查，與一般之犯罪行為有別，故縱然侵害國 家法益金額龐大，亦仍可因政治操作、政治角力、群眾政黨意識、時間淡忘等，

而個人感受程度不高。

五、小結

政風機構經過時代的演變，而不斷的創新變革，有許多創新作為，在組織變 革中，可以算是我國史上最成功的一個組織，管高岳（2008）在非主管人員研習 班南區座談會時曾指出「政風組織變革是國內轉型最成功的單位之一」，政風人員 的角色扮演，隨著時代的變遷，而不斷的求新求變，在政府的組織中，更以企業 化專業的經營管理模式，而在地方政府的感受上，更為深刻，政風人員角色辦演 更為多重，但人才外流是事實，工作所需具備能力專業更需隨時更新，因應地方 政府各部門業務範疇，提出專業認知及興革建議，個人角色工作上亦非處理一般 行政流程業務，係以推動及協助機關各項業務之輔助，提升廉能政府為導向。

法務部（2006）第1044次會報指出，政風系統之業務重點從以往的查處、反 貪並重，逐漸往前推到反腐化、反浪費之預防區塊，係考量若能於貪瀆案件前端 即予攔截，並妥善處理各種可能狀況，後端之查處即可較為輕省並使政風工作深 入各公務體系共榮共存。政風工作可分為本業、協助推動業務與自94年開始推動 之臨界業務，政風工作即為做好前端反貪污、反腐化、反浪費工作，創造存在價 值深入公務體系共榮共存，而使政風單位成為機關內部無可取代之組織。

第二節 角色衝突的理論和相關研究

本節主要是探討角色理論的意涵、衝突理論的意涵、角色衝突的理論和相關 研究。惟在深入探討之前，研究者先行探討角色、衝突的涵義及定義進行重點之 介紹後，再更進一步探討角色衝突的研究模式與相關研究，希望使角色衝突之概 念及相關理論與研究能更容易了解。

一、角色理論的意涵

角色理論（role theory）是現代人類學、社會學或心理學研究的一個重要領 域（錢芷娟，1994；楊益風，2001），而角色衝突（role conflict）是角色理論的 重要概念之一，因此若欲探討角色衝突的問題，則須先從角色理論的概念加以 探討。

（一）角色的定義

回顧角色理論（role theory）的研究，已有相當的歷史，「角色」一詞原是 舞臺上的專門用語，基本意涵是指演員在舞臺上所扮演的人物；從字源上來說，

「role」一字的拉丁字源為「rotula」，它的本意為纏繞羊皮紙以免紙張破裂的圓 形小木軸，後來引申為各式的公文書。而在古代希臘羅馬的劇院中，演員把戲 劇的臺詞纏在卷軸上，以便提詞人（prompter）向他提出暗示，因此，稱一位演 員便是一個「角色」（role）（郭騰淵，1991）。又云「角色」一詞，起源於英 文字roll，為戲臺上演員用以讀唸臺詞的道具（張華葆，1986）。

「角色」（role）一詞是社會科學家從希臘戲劇中所借用而來的，原義是一 種假面具，指演員戴著面具演戲（林子雯，1996）。源自戲劇舞臺的「角色」

概念，就是指演員在舞臺上所扮演的人物，後來應用在社會心理學以及行為科 學的研究，即延伸為個人在人生社會舞臺上的地位及責任的意涵。至於角色的 意涵，謹將國內外學者對「角色」不同的觀點，整理分述如下，國外學者的觀 點歸納整理如表2-1所示：

表2-1 國外學者對「角色」的意涵觀點

資料來源 角色的意涵觀點

Levinson（1959） 形容角色是一種人格的面貌，包括三種面 向：角色要求（role demands）、角色概念（role conception）和角色扮演（role performance）。

Parsons（1961） 從整合的觀點認為，「角色是個人在規範的 約制下，參與具體的社會互動過程，並與特 定的角色夥伴建立交互關係。」，亦可換言 之，角色是個人行為整體的組合。

Allport（1961） 角色乃是參與社會生活的一種結構性模式。

Banton（1965） 角色是社會對於某一擔任特定職位者的期待 和一套規範。

Biddle & Thomas（1966） 角色是個人行為的母體（matrix）

Sarbin（1968） 從行為的觀點出發，認為「角色是對據有某 一社會地位或身份者所期望的行為。」

Reitman（1971） 角色應是指社會系統中其成員對具有某一天 賦或成就地位的個人行為所持有的一組評鑑 標準或規約。

Biddle（1979） 針對自己先前的研究，將「角色」的定義，

分成四點加以詮釋： 1.角色是行為的 2.角色 是由人扮演的 3.角色是指在某種環境下所 表現的行為，而非代表被研究者表現的所有 行為 4.角色包括一組人所表現的行為特徵。

Hoy（1987） 從社會觀察角度綜合「角色」的概念為：1.

角色是代表在機構內的職位和地位，2.角色 是以對該職位的期望或法令規章的權利義 務，來界定其適當行為，3.角色是可變的，

4.角色的意義是由系統內外的其他角色所引 導出來的。

資料來源：（參考 李政旺，2003）、研究者整理

而國內學者對角色的定義亦有不同之看法，國內學者的觀點歸納整理如表2-2所示：

表2-2 國內學者對「角色」的意涵觀點 資料來源 角色的意涵觀點

郭為藩（1971） 角色是社會團體期許於某一特定類別的人，所應表現的行為 模式。

李緒武（1982） 角色可解釋作：相關身份的適當行為間的正確關係及規則，

也就是身份和其相關行為規則。

鄭世仁（1984） 針對角色的定義，經整理歸納，可分為四類：

1.角色是一種在互動過程中之人我間交互關係：

在這類的定義中，皆強調角色的互動關係，亦即角色不能單 獨存在，必須與其互補之角色（例如母親之於子女）產生交 互作用，角色才有意義。

2.角色是期許於某一特定類別的人所應表現的行為模式：

此類說法認為，角色是指在社會中佔有相同地位、身份的所 有人的一貫的行為模式，而受到同一社會不同成員的預期。

例如Sarbin（1968）認為「角色是所期待於某一社會身份或 地位據有者的行為」。

3.角色即是個人所分配到的職務或身份：

這類說法認為個人在所屬的團體中，總會擔任某些職務，扮 演某種身份並執行某些功能，而個人所佔據的特殊身份，事 實上是許多權利義務的集合體，R.Lintom 便稱此集合體的靜 態面為身份（status），而履行這些權利義務的動態面便叫「角 色」（role）。

4.角色是一種行為的規範，或評鑑標準：

這一類的定義，著重於角色對於人個人行為的約束性，

個人行為在社會上是否合度有效，主要是以角色做為衡量的 標準。例如Reitman 即認為「角色的概念是指社會系統中，

其成員對據有某一天賦的或成就的地位之個人行為，所持有 的一組評鑑標準或規約」。

林顯宗（1985） 角色具有兩層意義，第一是角色要求（role requirement）或 角色期待（role expectation），包含著明白的命令或要求與隱 性的期待與希望。第二是角色遂行（role performance）或角 色行為（role behavior），包括遂行職務的當事人與關係人本 身的認知。角色的意義內容，不僅是具體的行動也包含社會 情緒的行動，即性質、態度、價值觀等。

張華葆（1986） 角色是指一個人因佔據一社會位置而產生之行為心態。

表2-2 國內學者對「角色」的意涵觀點（續前）

資料來源 角色的意涵觀點

黃昆輝（1988） 從系統理論的角度解讀角色為：系統內外有關人員對居於某 一社會職位者應表現何種行為，所懷的期望。

時蓉華（1989） 角色是某個人在特定的社會和團體佔有的適當的位置，被該 社會和團體規定了的行為模式；位置指的是個人在社會和團 體中所佔的地位，也就是社會地位或身份。

張春興（1989） 從社會心理學的角度切入，以個人在社會組織或社會團體活 動中所具有的身份或所分擔的任務來說明他社會行為的功 能時，即是一種社會角色。社會上每一種角色均有一套規範 性的行為標準，稱為「行為規範」；個人在其行為社會化的 歷程中，不但必須學到在不同的社會情境中符合社會規範的 各種社會角色，也要學到適時適地，恰如其分的扮演其角色 行為。

郭騰淵（1991） 人生情境中有許多相似的地方；我們佔有某一地位

（position）、享有某一身份（status），猶如演員經由導演 的指派擁有某一「角色」一般；我們的行為隨著身份、地位 的不同，而有不同的行為規範，正如不同角色的演員有不同 的行為模式一般；我們的行為是否合度有效，端賴個人對於 自己身份地位有清晰的瞭解，且樂於實踐，亦猶如演員須對 劇本有充分的瞭解，並願全力演出才會成功。

陳奎熹（1993） 角色代表個人在社會團體中的地位、身份及職位，同時包含 一組社會所期望於個人表現的行為模式…….，角色必然是互 補的；所以，角色是由個人主體意志與他人期望角色的綜合 表現。

許寶源（1996） 提出角色的定義為：社會團體有關人員對某一職位、身份、

地位者期望的行為模式，並為當事人所感知，此種行為模式 常被用來評鑑規範個人的行為。

王瑞祺（2001） 對角色定義為，在特定的情境下對他人賦予的身份、地位或 職務予以主觀的認知調和後，所表現的外在行為。其重點有 二：1.強調情境的差異，即個人會因所處的情境不同而有不 同的角色行為。2.強調個人對外在賦予角色的主觀認知。

資料來源：（參考 李政旺，2003）、研究者整理

綜合以上學者的看法，有關角色的定義，本研究認為國內外各學者所強調的 重點意涵中雖不盡是相同的，但其詮釋的意涵是相類似的，從互動角度詮釋者，

著重的是角色因互動所產生的過程；從職務或身份角度詮釋者，著重的是所賦予 角色的內涵；從行為模式角度詮釋者，著重的是事前對角色的期待；從規約的角 度詮釋者，則著重於事後的評鑑。並可發現各家學者對角色的意涵詮釋是相通的 不脫兩個範疇「靜態的地位期待及動態的行為規範」。

據此，本研究對角色提出的概念性定義為：「角色，係指個人在特定的情境下，

對他人賦予的身份，包括在家庭、社會、職場上所占有的身份、名位及職稱，伴 隨著這些身份、名位、職稱的就是所賦予的角色期望、行為規範等地位或職務予 以主觀的認知調和後，所表現的外在行為及潛存內在的角色態度或價值觀等，並 且角色也有可能因為與他人的互動關係，而有所調整或改變。」

二、衝突理論的意涵

本研究認為衝突的觀念並非長久不變的， Robbins（1974）認為二十世紀衝突 思想的演進可分為三個時期，1、傳統觀點（traditional view）；2、人群關係理論 的觀點（human relationsview）；3、互動論的觀點（interaction view）（李旺政，

2003）。茲簡述以上三個時期的內涵如下：

1.第一時期是1940年代以前傳統的觀點（traditional view）

在此時期認為衝突之發生乃因團體內溝通不良所致，成員間缺乏坦誠與信 賴，而產生的團體機能障礙。衝突具有暴力、破壞及非理性的負面意涵，所有的 衝突都被視為破壞性的，而管理者的角色就是要找出衝突的根源，並設法加以消 除。

2.第二個時期是1940 年至1970 年代中期的人群關係理論的觀點（human relations view）在此時期認為所有團體及組織中的衝突是自然發生的現象，此時期已接受 衝突，並將衝突的存在合理化。即不是所有的衝突都是不好的，有時團體衝突的 存在反而有積極的社會功能。

3.第三個時期為 1970 年代中期以後的互動論的觀點（interaction view）

在此時期認為衝突的價值是中立的，衝突利弊判別的標準在於對組織目標與

績效之影響，如果有助於團體目標與績效成長則是一種「功能性衝突（functional conflict）」；反之有礙於團體或組織目標與績效成長的，則是一種「失能性衝突

（dysfunctional conflict）」。

另外，互動論的觀點也認為衝突有其必要性，因為衝突具有解決問題的正向 功能；次以為了避免團體或組織中的成員思想保守，觀念停滯，必要時可引進衝 突，但是要注意衝突的強度，如果衝突過於強烈或次數過於頻繁，亦可能導致團 體的分裂。而衝突的管理是所有管理者一個主要的責任，此時期更須強調所謂的

「衝突管理（conflict management）」。

由於國內外學者對衝突的意義分析之角度不一，因此其內涵的詮釋不大相 同，茲就中外學者的觀點分析歸納整理如表2-3 所示：

表2-3 國內外學者對衝突的定義 資料來源 衝突的意涵觀點

張氏心理學辭典

(1989) 分析衝突一訶為：因動機、慾望、認知、價值觀或目標不 得並存相容，所形成進退失據和左右為難的心理失衡的窘 境與現象。

黃曬莉(1996) 衝突是一種情境，當個體或群體無法在對立或不相容的目 標方向間做確切抉擇時，陷於焦慮、緊張或不安的狀態。

謝臥龍(1999) 認為衝突產生的根源，是來自個體或群體無法滿足企求的 期待，而形成的矛盾、困擾與挫折。

葉光輝(1999) 衝突同時包含結果與歷程兩種形式;任何造成阻隔不一 致、緊張力、防衛性溝通、焦慮、情緒不滿、對立、負面 的人際情感及口語與非口語訊息矛盾的結果，都可視為構 成衝突的要素;同時，衝突也是一種歷程，這些不愉快的結 果都只是衝突歷程中的一種過渡，他們可能會被導引至建 設性的結果。

張春興(2003) 衝突是指當個人同時有一個或數個動機、慾望、認知、價 值觀或目標，這些並存的動機不能同時獲得滿足，尤其在 性質上又呈現彼此互斥的情形，所產生動機衝突的現象，

又稱作心理衝突(mental conflict)或簡稱衝突(conflict) Hellriegel and Slocum

(1982) 衝突是個人或群體間任何目標、認知或情感上的不相容情 境。

資料來源：（參考 喻曉月，2009；李政旺，2003）、研究者自行整理