社區營造的推動，是隨著政策不斷的在演進推動著，一直以來經常出現「由上 而下」或「由下而上」兩股力量的論述。若從治理的角度看，由上而下反映的是階 層式的治理（hierarchical governance），集體人民的意志受到中央的掌控；由下而上 則是自治式治理（self-governance）的概念，強調人民能夠自我形塑、展現出集體意 志。但單就這兩個面向的爭論，忽略了社區是否具有由「下」而上的能力，或是藉 由「夥伴關係」發現另一條出路的可能，也可說是共同治理（co-governance）的概念
（黃源協等，2009；張峻豪，2012）。雖然社區「由下而上」的自主性是重要的，
但當社區尚未具備足夠的能力時，只能先從培力、賦予其能力做起；社區與公私部 門間，要基於平等、互助、互惠的原則，透過溝通、協商、合作形成夥伴關係，才 能夠落實因地制宜的社區營造，而「夥伴關係」也將是邁向公民社會的重要基礎
（劉立偉，2008；王政彥，2011；李永展，2014）。
夥伴關係除了「政府」與「社區」之間外，還包含了「非政府組織」，如專業 團隊、文史工作者、基金會、工作室、學校研究單位等。這類的中介組織，在社區 營造中串連起政策執行及民眾參與之間的障礙，政府藉由中介團體，深入的瞭解社 區需求、協助政策的推動；社區則從中獲得專業的協助、整合資源、教育訓練等。
以下將依據黃世輝與宮崎清（1996）將社區營造的行動主體區分為「政府」、「社 區民眾」、及「非政府組織」三種角色，進行更深入的描述。
（一）公部門
隨著威權體制的崩解，政府已逐漸朝向「人民公僕」的服務觀念在運作，各 種保障民眾參與，監督公共事物的法案與機制逐漸因應而生，社區也因此走向公 民參與的模式推動。在社區營造中，政府具有關鍵的影響力，扮演著政策制定者、
推動者及經費提供者的角色（黃源協、劉素珍、蕭文高，2011）。政策計畫對社 區而言，代表著「資源」與「經費」，但社區若是無法建立真正的主體性，僅成 為乘載政策執行的媒介則必將流於形式，在年復一年的提案與核銷中，喪失社區 營造的核心價值。因此吳明儒（2009）認為政府必須從先前過分強調經費提供者 的角色，轉變為組織培力者，積極促使公民投入改變個人及環境的社區行動。但 實質上政府第一線負責社區相關事務的行政人員，無論能力與時間皆是有限的，
難以肩負起這樣的責任（黃源協等，2011）。理想的政府在社區營造中，還要能 夠協助強化各組織之間的交流與互動，包括了各部門之間的橫向連結，以及與社 區、非營利組織之間的縱向連結，甚至成為「利害關係人」之中的一員，如此才 能夠落實社區營造的內涵，而非從事僅有經費補助的表象工作。此外，政府也必 須體認到社區營造是一項長期的社會工程，執行時需要與地方進行充足的溝通、
整合與協調，不能夠急於在短時間內獲得績效，而忽略了社區營造在過程中的累 積（陳其南，1995；陳錦煌、郭程元，2004）。
（二）社區居民
社區營造的主體是社區居民，社區發展協會則是由社區居民凝結社區內部網 絡所集結成的組織，是讓居民學習實踐公民角色，展現參與式民主的重要場所，
也是政府推動相關政策的重要基地（王仕圖，2007；黃源協等，2011；李柏諭、
劉鴻陞、陳柏霖，2012）。雖然社區發展協會亦屬非營利組織的一類，但本研究 將其與社區居民歸納為同樣的類別，是由社區居民共同成立的組織窗口，對內能 提供居民參與公共事務的管道，對外則是政府或其他組織的對口，有助於整合內 部與外部資源。王仕圖（2007）研究中發現，規模小但卻能提供多元服務的社區 發展協會的特質有：（1）能從外界獲取資源，其中又以政府補助為主；（2）有 厚實的社會資本，可透過相關人士獲得所需的人力支持；（3）領導人為地方菁 英，並受過較高的教育；（4）能獲得社區居民的認同，並串連成資源網絡。
因此，社區發展協會要能夠營運下去，不論是經費支持、社會資本、領導人 的能力及社區居民的認同，皆是重要的。但目前絕大多數的社區營造得以推動，
仍舊仰賴著政府的資源，一旦計畫終止，許多社區營造的工作也就跟著停擺（王 明輝，2014）。社區發展協會的成員及幹部，目前仍多由地方耆老或有聲望的人 士擔任，再加上一些熱心的民眾參與，普遍有成員年齡偏高的傾向（李聲吼等，
2013）。看似有居民「參與」的社區營造，實質上是受人情所託而被「動員」來 的，又或是受到實質的「誘因」而被吸引而來，這些皆反映了社區難以有遠見並 整體性的看待地方的發展，以及沒有自主經費需仰賴政府資源的困境，甚至因而 受限於政策的主導，配合政策的走向在執行計畫，缺乏對社區整體的願景與規劃
（葉嘉楠、洪嘉欣，2006；王仕圖，2007）。另一個阻礙則來自於地方派系的糾 葛，社區組織成了基層政治較勁的場域，雖然在民主國家中選舉的競爭應視為進 步的動力，但當這些恩怨延燒到社區時，無給職的社區發展協會幹部，經常是選 舉落敗的一方退而求其次的選擇，期待從中累積聲望，以獲取選民的支持（林明 禎，2011；王明輝，2014），長久以來社區發展協會的政治象徵性意義，遠大於 實際功能，在政治利益的短線操作下，難有長遠的發展與規劃。
（三）非營利組織 / 非政府組織
首先綜合上述，政府的時間與能力皆有限，無法協助強化各組織間的交流與 互動，民眾也仍欠缺自主與規劃的能力，無法對社區提出整體且長遠的願景，加 上無法假設、期待每位社區居民皆能主動熱心的參與社區事物，因此需要透過某 種「媒介」去觸發、開啟社區居民的覺知。而這樣的角色，這就是非政府組織或 非營利組織所扮演的，成為政府與社區之間的中介，協助資源轉移、溝通協調、
培力使能…等服務，使民眾參與及政策執行時更有效（effectiveness）且更具效率
（efficiency），也讓第三部門成為推動社區工作的推手之一，跳脫原先地緣社群 的限制，為社區營造的推動帶來新的可能（王本壯，2005；劉立偉，2008；林明 禎，2011）。非營利組織就如同「變革推動者（change agent）」，在過程中積極 的協助提升公民參與，公民參與的程度有高低之分，Arnstein（1969）從權力觀 點，將參與區分成「無參與」、「象徵性參與」、「完全參與」三個階層及八個 階段（詳見圖2-2），非營利組織必須在推動社區營造的過程中，藉由教育、培力 機制或建立學習型組織等方式，真正的落實參與，讓社區居民的公民參與程度逐 步向上提升，最終走向「市民主控」的層級。
圖 2-1 公民參與階梯（Arnstein, 1969）
然而，雖然非營利組織的投入與出現立意良善，填補了社區發展協會及政府 的不足，但隨著政府大力推動的資源誘導下，許多號稱專業的輔導團隊也跟著相 繼而生，不容否認這些單位對社區發展仍具有一定的貢獻，但「在地性薄弱」、
「專業凌駕地方」等問題，成了這些輔導團隊在推展時的另一項困境。並且常在 計畫期程有限、無法有效促使社區民眾參與的情況下，把事情簡化為凡事親力親 為的執行方式，不僅社區居民未能從中獲得培力的機會，更大大違背社區營造強 調居民自主的本意；專業規劃者的觀點左右了決策，使得真正的使用者需求受到 忽略。再者，這些因應方案計畫而生的團隊，也將伴隨方案計畫的結束而終止，
因此社區面臨著專業團隊離開將返回原點的風險，這對社區整體的士氣而言，造 成很大的負面影響（王本壯，2005；劉立偉，2008；黃源協等，2011）。當面對 這樣的困境，必須重新將培力視為政策中優先執行的項目，並以在地人才、組織 為優先對象，為社區儲備來自內部的驅動力，鼓勵民眾為自身環境發聲、培養對 地方的驕傲與認同，並將這些成果視為有價值的社會投資，而非僅著眼於計畫實 質的成效（黃源協、劉素珍，2009；李永展，2014）。
8.
Citizen Control
7.
Delegated Power
6.
Partnership
5.
Placation
4.
Consultation
3.
Informing
2.
Therapy 1.
Manipulation
綜合上述三者，公部門是否具備推動公民社會的決心與承諾；社區是否具備自