第三章 中國市場性中介組織的發展與制度變遷
第一節 中國社會組織的發展歷程
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第三章 中國市場性中介組織的發展與制度變遷
本章將從中國社會組織的發展歷程出發，以歷史結構面的介紹帶出中國政府 對於社會組織的管理體系與制度，其後再將焦點置於市場性中介組織，觀察地方 黨政機構如何以國家統合式的社團監管制度，對行業協會及商會帶來合法性的困 境，而達成治理邊界延伸的目的；最後再以行業組織對於地方經濟發展的重要 性，解釋地方黨政機構為何需要建立行業組織。
第一節 中國社會組織的發展歷程
一、改革開放前中國的社會團體管理體制及發展概況
中華人民共和國成立初期，為安定政權，很快在1950 年由政務院制定《社 會團體登記暫行辦法》，著手整理當時的社會團體，將政治類團體畫分為「民主 黨派」、「封建組織」和「反動組織」，將前者納入政協，後兩者進行取締，對其 餘社會團體進行改造。這套管理體制的重要性在於，一方面將所有政治性團體納 入政權，從而確定了中國社團的「非政治性」；另一方面將社會團體區分為全國 性社團和地方性社團，規定全國性社團應向內務部申請登記、地方性社團應向當 地政府申請登記，從此確定了社會團體的分級登記管理體制1。
整體說來，中國政府在建國初期對於社團的管理相當嚴格，這是因為其總結 建國經驗，認為陜甘寧邊區的人民結社活動對於推翻國民黨政權十分重要2，為 免國民黨殘餘勢力效顰，於是以清除、改造、登記等多重手段管理社會團體。這 種對於社會團體可能形成政權威脅的擔憂，形塑了往後中國政府對於社會團體採
1 王名、鄮國翰、何建宇，中國社團改革：從政府選擇到社會選擇（北京：社會科學文獻出版社，
2001 年），頁 5。
2 吳忠澤、陳金羅編，社團管理工作（北京：中國社會出版社，1996 年），頁 5。
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取「禁多於管」的態度3。
1956 年後，中國的社團管理體制發生變化，不再由單一政府部門管理，而 是幾乎所有黨政機關（如文化部、國家體委、國家科學技術委員會、中國科學院，
以及宣傳部門）分別負責與自己業務相關的社團，社團也無需集中登記註冊。故 在此一時期，因為此時已完成社會主義改造，國家完全「包」社會，因此社會團 體發展基本處於停頓狀態，自1956 年到 1965 年文革前夕，全國性社會團體僅由 44 個增加到近 100 個；文革期間，中國社團活動更是幾近消失4。
總結來說，到1978 年之前，中國社會團體的發展帶有很強的政策性。政治 性團體或被轉到共產黨領導的多黨合作制之下，或被取締消滅。至於當時存在的 社團，如工會、共青團、婦聯、科協、文聯、工商聯等，雖稱為「民間組織」，
實際上是在黨的統戰系統領導下被納入國家編制，形成黨群不分、政群不分的高 度統一政經體制，所有社會組織變成執行黨國意志的工具，社會上並不存在具有 自主利益的組織，再加上單位體制將所有人的政治、經濟、社會生活融入組織體 系，使得代表不同群體的經濟和政治社團無從產生5。
二、市場經濟下的社會組織管理體制及發展概況
改革開放以來，隨著市場經濟發展的腳步，中國的經濟生活與社會生活開始 多元化，市場轉型改變了國家與市場、社會的關係，隨之而來的政府機構改革，
為中國的各類社會組織創造了生存的空間；再加上改革開放讓中國逐漸與國際經 貿環境拉近距離，更讓社會組織的發展有了良好的推動力和必要性。簡言之，過 去三十年中國社會組織的發展，是在中國市場經濟發展、政府機構改革，以及全
3 戴東清，中國大陸國家與社會關係 1989-2002──以鑲嵌之社會團體自主性為例（台北：秀威 資訊科技，2005），頁 67-68。
4 冷明權、張智勇，經濟社團的理論與案例（北京：社會科學文獻出版社，2004 年），頁 123。
5 楊光斌，中國政府與政治導論（台北：五南出版社，2006 年），頁 247。
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球化效應等三重力量的共用作用下而推動的6。
在1980 年代，中國民間組織的數量成長極為快速，這是因為當時的管理體 制相當紊亂，不但各部門可各別審批，甚至某些公司或社會組織也可以批准社會 組織，這種「多頭審批」的制度造成審批和管理的鬆散，有些社會組織甚至未經 審批就自行成立7。這樣鬆散的管理體制造成中國在1980 年代社會組織激增，如 全國性社團在1989 年時有 1600 餘個，較文革前成長 16 倍；地方性社團更增加 為二十多萬個，為文革前的33 倍8。蓬勃的發展使有關部門擔心會對社會穩定及 經濟發展造成不利影響，而在1984 年頒布《關於嚴格控制成立全國性組織的通 知》，但因多頭審批的管理體制並未改變，故規範效果並不明顯9。
在經歷六四天安門事件的衝擊後，中國政府決心整頓社會組織無序發展的情 況，國務院在1989 年 10 月頒布《社會團體登記管理條例》（以下簡稱《條例》）
10，作為對社會組織管理的法律依據，也開啟中國真正對社會組織的法制化管理。
《條例》中僅是第三章「成立登記」即占全部法條的三分之一強，加上第四 章「變更登記、註銷登記」，就超過所有法條一半以上，也就是說，雖然《條例》
是作為社會組織的登記與管理的依據，但實際重點是在於登記而非管理11。
《條例》對於登記制度的重視，對其後中國社會組織的發展產生重大影響，
也成為合法性困境的來源。另外，《條例》也制定了沿用至今的「分級登記、雙
6 王信賢，爭辯中的中國社會組織研究：「國家－社會」關係的視角（台北：韋伯文化，2006 年），
頁59-65。
7 孫立平，民間公益組織與治理：希望工程個案，收錄於俞可平編，中國公民社會的興起與治理 的變遷（北京：社會科學文獻出版社，2002 年），頁 72。
8 謝岳，組織結構的制度化重建：開放庄會的政治整合，天津社會科學，2002 年第二期，頁 37。
9 吳忠澤、陳金羅編，社團管理工作，頁 6。
10 戴東清，中國大陸國家與社會關係 1989-2002──以鑲嵌之社會團體自主性為例，頁 73。
11 戴東清，前引書，頁 70。
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取了嚴明的「登記制度」，以致於成為民間自主成立的社團成立的一大障礙。《條 例》頒布後，大量民間社團因為無法找到業務主管單位，以致於無法成立或成為 未經登記的「非法組織」，造成社會組織的數量在《條例》頒布後，全國性社團 由原來的1600 多個減少至 1200 多個14；而在社會組織清理整頓過後，全國註冊 社會組織總數更從1989 年的 20 萬個下降到 1991 年的 11 萬個15，這個趨勢直到 1992 年鄧小平南巡之後才獲得舒緩。
1995 年 9 月在北京舉行的第四屆「世界婦女大會」，各國的 NGO 成員與中 國的社會組織進行了廣泛的接觸與對話，部分並建立起常態性的聯繫與互動。這 帶動 NGO 相關知識在中國快速推廣，也引發了部分人士創辦 NGO 的意願，成 為中國社會組織再度快速發展的契機16。
這種社會組織量迅速增長的趨勢，加上1990 年代經濟社會的劇烈變動，再 度引起中國政府憂慮，尤其是大量存在於政府管制範圍之外的草根性組織，被政 府視為對治理社團能力的嚴重挑戰；及至法輪功事件後，中國政府乃決定以更嚴 格的態度對社會組織進行年檢。1998 年，國務院對《社會團體登記管理條例》
進行修改，較1989 年的版本更嚴格，不但提高註冊資金門檻，並且加大監管力 度。這導致1996 年到 2001 年間社團數量又一次劇減，其中 1998 年至 1999 年，
減少幅度甚至到了百分之廿二，可見民政部的整頓力道。此一趨勢直到2002 年 才又被扭轉17。
14 陳漭，中國公民社會的興起與治理的變遷（哈爾濱：黑龍江人民出版社，2003 年），頁 5。
15 王紹光、何建宇，中國的社團革命——勾勒中國人的結社的全景圖，浙江學刊，149 期(2004 年11 月)，頁 71-77。。
16 鄧國勝，1995 年以來中國 NGO 的變化與發展趨勢，收錄於王名主編，中國非政府公共部門
（北京：清華大學出版社，2004），頁 84-89。
17 請參照中華人民共和國民政部網站：http://www.mca.gov.cn/matj/b29.htm.
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表3-1 1990 年以來社會團體發展數據
年度 社會團體數量 成長率（％） 民辦非企業單位數量 成長率（％）
1990 10,836
1991 116,000 1070.5 1992 153,000 31.8
1993 171,560 12.1 1994 175,000 0.2
1995 182,000 0.4 1996 187,000 0.3 1997 180,000 -0.4 1998 165,600 -0.8
1999 136,841 -17.4 6000
2000 130,768 -4.4 23,000 383.3 2001 129,000 -1.5 82,000 356.5 2002 133,000 3.1 111,000 35.4
2003 142,000 6.8 124,000 11.7 2004 153,000 7.7 135,000 8.9 2005 171,000 11.8 148,000 9.6 2006 192,000 12.3 161,000 8.8
2007 212,000 10.4 174,000 8.1 2008 230,000 8.5 182,000 4.6
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資料來源：整理自中華人民共和國民政部，民政事業發展統計報告，
http://cws.mca.gov.cn/article/tjbg/200906/20090600031762.shtml。
三、市場性中介組織的發展
目前在中國被列為「市場性中介組織」（或稱為「經濟社團」）的，主要是指 為了提高市場活動效率，而由政府、企業和個人等市場主體中分離出來，在市場 進入、市場交易、市場競爭、市場糾紛等方面從事驗證、評估、諮詢、經紀、代 理等服務活動的市場經營主體18，可概分為五大類19。本文的研究對象行業協會 與商會，在計畫經濟時代，都收編在行政管理體系中，屬於政治性團體20；改革 開放後被界定為「自律性行業組織」，也就是「由企業單位自下而上組織起來」
的自律性組織，並不直接從事生產與經營，而以提供中介服務為其活動內容，長 期以來，在中國是屬於「事業單位」的一種，其組建和運作被納入「事業單位」
管理體系，到了市場經濟改革後，才逐漸轉變為社會組織。
市場性中介組織的快速興起，一方面是配合「市場轉型」（market transition）
的需求；另一方面則是第二章所述，由國務院發動的「政府機構精簡」所造成，
故既是市場經濟改革的結果，也是國家與社會關係變遷的結果。
在計畫經濟時期，由於國有企業都直接隸屬於政府的經濟主管部門，由該
18 張銀岳，現階段我國中介組織發展成因及功用分析，浙江大學碩士學位論文（2003 年），頁 6。
19 中國的經濟性團體分為：一、自律性行業組織，包括由企業單位自下而上組織起來的各種行 業協會、同業公會、商會；二、法律、財務服務機構，包括會計師事務所、律師事務所、資產
19 中國的經濟性團體分為：一、自律性行業組織，包括由企業單位自下而上組織起來的各種行 業協會、同業公會、商會；二、法律、財務服務機構，包括會計師事務所、律師事務所、資產