黨國的選擇：「組織創造」與「組織改造」－－中國地方黨政機構與社會組織的互動 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學東亞研究所博士論文指導教授. 劉雅靈博士. 政治大. 黨國的選擇：立「組織創造」與「組織改造」. ‧ 國. 學. 中國地方黨政機構與社會組織的互動. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 研究生. i Un. v. 馬浩然. 中華民國九十八年七月.

(2) 目第一章. 緒論………………………………………………………..…1. 第一節第二節第三節第四節第五節. 第二章. 次. 前言…………………………………………………………………...1 研究主題與問題的提出……………………………………………...3 理論回顧、研究途徑與文獻檢閱…………………………………...9 文獻回顧與本文觀點…………………………………………...…..17 研究架構與章節安排………………………………………...……..27. 政府治理能力與黨政組織的延伸…………………………33. 第一節理性的根源：幹部責任制………………………………………….34 第二節增強治理能力與延伸治理邊界…………………………………….42 第三節組織資源移轉與社會資本………………………………………….55. 中國大陸市場性中介組織的發展與制度變遷……………..62. ‧ 國. 學. 第三章. 立. 政治大. Nat. y. 組織創造：中國地方政府與行業協會………………………88. sit. 第四章. ‧. 第一節中國社會組織的發展歷程………………………………………….62 第二節監管制度與合法化危機…………………………………………….70 第三節地方經濟發展與產業自治………………………………………….81. n. al. er. io. 第一節行業協會的發展歷程……………………………………………….89 第二節「無錫市市場協會」的成立與「發改委」……………………….98 第三節「無錫市花果協會」的成立與朝陽集團…………………………110. 第五章. Ch. engchi. i Un. v. 組織改造：中國地方政府與地方商會……………………..119. 第一節工商聯與地方商會的發展與結合………………………………...120 第二節地方政府與工商聯的組織銜接…………………………………...127 第三節「溫州市鞋革行業協會」的發展…………………………………141. 第六章. 結論與思考…………………………………………………157. 第一節國家能力理論對統合主義的修正與補充………………………...158 第二節國家統合下的中國社會組織……………………………………...161 第三節未來走向：黨國體制還是黨政分離？……………………………166. 附錄一. 社會團體登記管理條例……………………………………170. 參考文獻………………………………………………………………176.

(3) 圖表目次表目次表 1-1：中國大陸社會團體數量統計………………………………………………..6 表 1-2：關於國家性質的理論比較…………………………………………………12 表 3-1：1990 年以來社會團體發展數據……………………………………………67 表 3-2：社團監管體系的統合主義特徵……………………………………………76. 圖目次. 政治大圖 1-1：本研究因果關係示意……………………………………………………..…8 立圖 1-2：本文分析架構──幹部責任制下的地方黨政機構的治理選擇………….28 ‧. ‧ 國. 學. 圖 3-1：中國大陸社團管理體制變遷……………………………………………….65 圖 3-2：商會與行業協會的成立過程比較…………………………………………70 圖 3-3：分類控制策略下的社會組織分類………………………………………….77 圖 4-1：無錫市府市場產業工作班子以資源移轉方式進入市場協會作業圖……106 圖 4-2：Ｓ集團公司組織架構圖…………………………………………………..112 圖 5-1：無錫市委將「黨委與市府行業協會工作班子」以資源移轉方式移入工商聯作業圖…………………………………………………………….135. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v.

(4) 第一章. 緒論：國家如何統合. 計畫經濟發展路線的失敗，讓中國一方面在國際上和西方國家的競爭逐漸陷入劣勢，另一方面也造成中共政權統治合法性的降低。為了避免經濟衰退所帶來的政治後果，中國自 1980 年代起進行了經濟改革，並由此帶動了制度變遷。在逐步採取私有化加市場化（privatization cum marketization）的經濟改革過程中，中國政府被認為除了意識形態被推翻之外，也在國內造成嚴重的貧富不均和失業問題1，這些現象似乎預示著中國政府對社會的控制能力將每況愈下，以及社會力量將日漸勃興，換言之，. 政治大. 中國似乎將逐漸朝向「自由的資本主義國家」移動。. 立. ‧ 國. 學. 然而如果中國政府在經濟改革過程中，因為本身能力得到增強，而重新想要加強對社會的控制，則情勢會如何演變？現今的中國社會部門面對政府有意進行吸納時，. ‧. 是做何選擇？中國固然不可能回到計畫經濟時代「國家包社會」的狀態，但這是否就. sit. y. Nat. 真的表示中國的國家與社會關係必然會向西方式的國家與社會關係的方向演變？如. n. al. er. io. 果答案並不是肯定的，那麼現今的中國，其國家與社會是以何種方式互動？中國的國. i Un. v. 家性質是否有所改變？這是本文要觀察的重點。為此，本文將以「路徑依賴」與「理. Ch. engchi. 性選擇」為基礎，提出「加強治理能力」與「延伸治理邊界」等兩項政府意欲控制及吸納社會部門的「動機」，以田野調查訪談所蒐集而來的實證資料，描繪出「中國地方黨政機構與社會組織互動」的實況，期望能對現今中國的國家與社會關係進行較為細節的觀察。. 第一節前言. 始自 1978 年的改革開放，讓中國從計畫經濟走向市場經濟，也帶動了社會制度 1. 吳玉山，遠離社會主義，（台北：正中書局，1996 年），頁 37-43。 1.

(5) 的劇烈變遷，更讓處於制度環境中的各種組織在結構和行為上隨之改變。在「放權讓利」的改革途徑影響下，不僅地方政府及企業獲得更大的自主性，原本在毛時期處於桎梏下、幾乎被消滅殆盡的各種社會組織也重新獲得活力。. 自上個世紀九十年代起，對於中國社會組織的研究陸續出現，社會組織在中國社會變遷過程中所扮演的角色也越來越受到重視，不僅因為其對中國的經濟改革舉足輕重，也讓研究者對於中國未來的國家與社會關係，充滿好奇與想像。. 本文的研究重點在觀察中國經濟改革過程中，地方黨政機構與市場性中介組織互. 治政動方式的動態變遷過程，由「國家－社會」的互動圖象，分析在中國經濟社會轉型過大立程中，國家統治形態以及社會組織內涵的轉變，並探索未來可能浮現的趨勢與動態。 ‧ 國. 學 ‧. 研究焦點置於邇來市場經濟及社會組織均十分發達的蘇南地區及浙江溫州地. sit. y. Nat. 區，希望藉由觀察這些發展程度居於領先的區域，其「地方黨政機構」與「市場性中. io. er. 介組織」之間的關係，來察覺中國未來「國家－社會」互動的可能面貎。研究將由「國家能力」及「政府選擇」的角度出發，描述中國地方黨政機構在面對逐漸發展的社會. al. n. iv n C 部門時，所採取的態度及作法，及其背後推動的因素為何。另一方面則同時觀察此時 hengchi U. 社會組織又是如何與黨政機構互動，並藉此互動為自身取得組織發展優勢的過程。透過田野調查訪談過程所取得的實證資料佐證下，針對中國目前地方黨政機構對市場性中介組織的統合及互動方式進行分析，期能對中國在轉型時期的國家與社會互動關係，以及國家對社會進行統合的手段有更深入的理解。. 本章分為五小節，除前言外，依序為研究主題與問題的提出、理論回顧與研究途徑、文獻回顧與本文觀點，以及研究架構與章節安排。在研究主題與問題的提出部分，將簡要說明中國目前社會組織的發展情況及市場性中介組織的現況，並說明問題意識及觀察角度；理論回顧則將整理出學界歷來對中國國家性質的研究，以作為理解「國 2.

(6) 家－社會」關係的準備，並提出研究的途徑；文獻回顧檢視學界對於本研究主題的相關研究，希望對既有成果的蒐集與檢閱，帶出本研究的觀察角度及理論立場，作為建立研究架構的依據。研究架構則說明本研究的研究框架以及具體的研究問題與架構，以及研究對象及資料的選取、研究方法。. 第二節研究主題與問題的提出. 中國社會組織的發展，真能代表社會力量的抬頭？真能促使中國的政權性質發生. 政治大織的出現與發展，一向被認為與民主化高度相關，這樣的論述能否適用於中國？如今立. 變化、走向政企分開，乃至於「大社會、小政府」的方向？在西方理論中，非政府組. ‧ 國. 學. 中國不但已成為世界第三大經濟體，其社會組織亦在數量上大幅增加，這是否代表前述理論現象已然或即將發生於中國？若答案並非全然如此，該如何看待非營利組織在. ‧. 中國的發展？能否據此觀察中國的國家與社會關係的轉變？政府是基於什麼考量、以. sit. y. Nat. 什麼態度面對成長中的民間組織，是任其發展、刻意壓抑、納入體系、還是相互合作？. n. al. er. io. 而在決定了態度之後，實際上的做法又是什麼？這是本文主要的關懷之處。. Ch. 一、中國大陸社會組織發展概況e n g c h i. i Un. v. 本文所討論的「中國大陸社會組織」是中國在改革開放過程中，以行政管理的角度提出的說法。使用「社會」一詞，是與「國家」相對，反映了「在政府之外」的角色。中國在計畫經濟時期的單位體制中，將所有組織分為政府機關、企業單位、事業單位、社會組織四種主要類型；改革開放後，隨著市場經濟的發達、政府機構職能轉變、企業單位改制、事業單位改革，以及社會事務的多樣化，產生許多過去所沒有的社會組織，其內涵較計畫經濟時代的「社會組織」豐富許多。如依學界定義，現今對中國社會組織進行討論時，多以「非政府組織」（Non-governmental organization，簡. 3.

(7) 稱 NGO）為對應概念2。作為政府和市場之外的第三種資源配置主體，非政府組織希望彌補政府和市場在資源配置方面的不足，故也被稱為政府和企業之外的「第三部門」（the Third Sector）、「非營利組織」（Non-Profit Organization，簡稱 NPO）或「市民社會」（Civil Society）、「志願者組織」(Voluntary Organization)。以上種種稱謂不僅顯示這類組織的多元性，也顯示其定義的模糊性，及因不同討論角度而產生的差異，上述情況在對中國社會組織討論時也同樣存在。. 改革開放後，由於非公經濟部門快速成長、國有企業體制改革、市場機制逐步確立與規範化，以及政府部門職能轉變，使得中國的國家、市場與社會三者間的關係出. 治政現變化，如今社會領域的行動主體已不再是計劃經濟時期下，被單位體制原子化了的大立個人，而是各種不同的新興社會組織。但是「摸著石頭過河」的改革開放，讓處於萌 ‧ 國. 學. 芽階段的中國非政府組織發展圖象非常混亂，不僅產生方式和來源各異，發展歷程、. ‧. 功能健全與否、與政府的關係，以及政治影響力的有無等，都難以歸納出固定形態，. er. io. sit. y. Nat. 甚至連稱呼也莫衷一是。. 目前中國對非政府組織的稱呼相當多樣，「社會組織」、「民間組織」、「社會團體」、. al. n. iv n C 「市民社會」，以及「中介組織」都時有所見，在定義上並沒有明確區分。相較之下， hengchi U 「民間組織」、「市民社會」或「非政府組織」，因較強調「國家之外」的意涵，與現今中國的發展現況有所差距；而「社會組織」則是目前中國官方較正式的說法，如主管的民政部門即採取此一名稱；至於「中介組織」因強調「介於政府與市場之間」的形態與功能，是目前中國學界較為常用的稱謂，尤其在論及本文研究主題行業協會及商會時，幾乎都採用此一說法。. 為明確起見，本文在指稱中國的「非政府組織」時，皆使用「社會組織」一詞， 2. 中國國務院民政部下轄的民間組織管理局，為中國社會組織的最高管理單位，負責擬訂全國各類社會組織管理法規，並對其進行登記管理和執法監察，其英文名稱為 Bureau of NGO Management，見王名、劉培峰等，民間組織通論，（北京：時事出版社，2004 年），頁 6。 4.

(8) 在明確論及行業協會及商會等組織時，則使用「市場性中介組織」一詞。. 承接以上界定來看中國社會組織發展現況，按中國民政部的分類方式，社會組織分為「社會團體」和「民辦非企業單位」兩大項，又可細分為五類3：（一）社會團體：在社會文化領域開展各種活動的會員制組織，如各種學會、協會、同學會、促進會、聯合會和志願者團體；（二）經濟團體：在經濟領域開展各種活動的會員制組織，如行業協會、商會、工會、各種職業團體等；（三）基金會：在各個領域裡開展各種資助活動或資金運作活動的非會員制組. 治政織，如專案型基金會、資助型基金會、聯合勸募組織等。大立（四）是指實體性公共服務機構：如各種民辦的醫療、學校、劇團、養老院、研 ‧ 國. 學. 究中心、圖書館、美術館等。. ‧. （五）「未登記或轉登記團體」：包括中國特有的事業單位、人民團體、採取工. sit. y. Nat. 商註冊的非營利組織，以及未依照中國現行社會團體的法規登記註冊的非. io. er. 營利組織。. 其中前三類屬於「社會團體」（也稱「社會法人」）範疇，而第四類稱為「民辦非. n. al. 企業單位」。. Ch. engchi. i Un. v. 至於第五類，其實包括兩種性質迥異的社會組織，所謂「事業單位、人民團體」，是指依法律規定無需在民政部門登記的社團，如作為政協成員的八大人民團體和 25 個由國務院批准的免登記團體（如中國作家協會、中國新聞工作者協會等) 及其基層組織；另外也包括大量無需在民政部門登記註冊的縣級以下草根組織，如在企業、政府機關、學校、街道、鄉鎮和村內開展活動的社團。至於「採取工商註冊的非營利組織、未依照中國現行社會團體的法規登記註冊的非營利組織」，則為選擇註冊為商業機構、或根本未曾登記的民間組織，有時也被稱為「非法組織」。雖然這兩類組織差 3. 蘭青，「我國非營利組織研究」，海淀走讀大學學報，2004 年第 1 期，頁 36。 5.

(9) 異相當大，但共同點是都不被列在社會組織的統計之內4。. 截止 2007 年底為止，中國已經有社會組織 38.7 萬個，人員規模達到 456.9 萬人5，且自 2005 年起，每年均保持百分之十以上的成長率。. 表 1-1 中國大陸社會團體數量統計單位：萬個、％年度. 2000. 2001. 2002. 社會團體. 13.1. 12.9. 13.3. 民辦非企業. 2.3. 8.2. 立. -1.6％. 2004. 2005. 2006. 2007. 14.2 15.3 治政大 11.1 12.4 13.5. 17.1. 19.2. 21.2. 14.8. 16.1. 17.4. 11.8％. 12.3％. 10.4％. 3.1％. 6.8％. 7.7％. 學. ‧ 國. 社團年增長率 -4.6％. 2003. 資料來源：2007 年民政事業發展統計報告，中華人民共和國民政部網站，. n. al. er. io. sit. y. Nat. 二、問題的提出. ‧. http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/tjsj/。. i Un. v. 中國的市場性中介組織雖然在近二十年才開始發展，但與政府的互動已呈現出多. Ch. engchi. 樣面貌。一方面，對多數的行業協會和商會來說，其成員普遍希望政府（主要是地方政府）能給予更大授權和更多職能，以提昇組織的自主性、影響力，和會員向心力；另一方面，這種對自主能力的期盼，並沒有帶來社會組織獨立於政府之外存在的感覺，在提及與政府的互動時，中介組織成員幾乎異口同聲地表示，他們的工作最重要就是「作好政府的助手」，協助政府進行各項工作，並且也希望藉由與地方政府發展良好關係，讓組織或成員取得政策上的保護與優惠。再者，對於具有推薦人大與政協代表資格的工商聯，中介組織也展現參與的意願，只不過其目的仍是藉此「與政府發展良好關係」、「提昇會員的參與熱情」或「幫助個別企業取得競爭優勢」，所謂的「監 4 5. 王紹光、何建宇，「中國的社團革命：中國人的結社版圖」，浙江學刊，2004 年第 6 期，頁 72-76。 2007 年民政事業發展統計報告，中華人民共和國民政部網站，http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/tjsj/。 6.

(10) 督政府」或「提昇社會自主性」的現象並不明顯。. 相對地，中國政府對於市場性中介組織的管制能力與意願，則有逐漸加強的趨勢。以全國層面來說，中國共產黨允許企業家入黨，不但增強其執政代表性，也吸納了重要的社會菁英6；在地方層面，行業協會和商會這些中介組織能否得到發展，越來越依賴於當地政府的授權、經費補助，以及對這些組織的治理態度7。這樣的發展態勢下，我們該如何看待中國社會組織的發展意義？這是本文首先要確認的前提：現階段中國市場性中介組織的出現與發展尚不具備社會自主性的意義。. 治政為確認此前提，本文將分別自政府和社會的角度切入，觀察目前的制度環境及雙大立方的互動情況。首先，改革開放以來對中國社會自主性的一些相關研究顯示，目前中 ‧ 國. 學. 國的中產階級，政治態度普遍保守，他們希望的是一個維持秩序、收取賄賂、保障特. ‧. 權的政府，支持維持政治現狀，而不傾向挑戰權威及爭取民主8。另一方面，國家對. y. Nat. 社會組織實行的「歸口登記、雙重負責、分級管理」管理體制，不但讓許多社會組織. 讓中國的市場性中介組織目前仍處於政府的掌握下。. n. al. Ch. engchi. er. io. sit. 面臨「合法性困境」9，也讓國家對社會組織有多元控制管道。兩方面的因素加總，. i Un. v. 在此制度環境下，政府持何種態度去管理行業協會與商會這類中介組織？面對這些在發展市場經濟之後興起的社會組織，各級黨政機構的治理態度為何？這是本文要回答的第一個問題：中國地方黨政機構對市場性中介組織治理態度的決定動機為何？. 其次，承接前段關於中國地方黨政機構對市場性中介組織的治理態度問題，應持. 6. 7 8 9. 田麗虹，中共『三個代表』理論的提出背景與其影響，共黨問題研究（台北），第 28 卷第 2 期（2002 年），頁 102-106。訪談「無錫市低壓電器行業協會」副會長（2005.08.10）。 Margaret M. Pearson, China’s New Business Elite: The Political Consequences of Economic Reform, (Berkeley and L. A.: University of California Press, 1997), p.p. 29. 謝海定，中國民間組織的合法性困境，法學研究，2004 年第 2 期。 7.

(11) 續追問的是，在不同的動機下，中國黨政機構是以何種方式對中介組織進行治理？這裡關注的焦點在於，目前在「歸口登記、雙重負責、分級管理」的管理體制下，中國黨政機構對於社會組織，是以其「提供社會經濟服務」與「對政權威脅程度」為區分標準，將社會組織分為多種類型，並分別進行不同方式的治理10，對於行業協會與商會這種較不具備政權威脅性的經濟類組織，黨政機構的治理方式為何？另外，同樣身為市場性中介組織，行業協會與商會在會員組成、組織發展的情況都有不同，面對這種差異性，黨政機構的治理態度是否也有差異？另外，面對黨政機構的主動干預，市場性中介組織的反應又是如何？不同的治理方式，對中介組織是否有所影響？這是本文希望能觀察到的：中國黨政機構對中介組織的實際治理方式，及其對中介組織所造成的影響。. 政治大. 立. ‧ 國. 學. 再次，在探索中國國家與社會的互動情況，以及中國社會組織處境的研究中，多. ‧. 側重於「政府」的角度，而較少將「黨」的角色突顯出來；但揆諸中國實際運作狀況，. sit. y. Nat. 「黨國一體」的情況已有所改變，如今黨與政府會否因為各自立場的不同，對社會組. io. er. 織的運作情況發展出不同的態度與關懷？一向凌駕於政府之上的黨，又是否會對政府的治理行為產生影響？這是本文最後希望觀察的重點：黨在治理行為中所扮演的角. n. al. Ch 色，及其與政府部門的互動狀況。. engchi. i Un. 自變項. v. 因變項動機. 影響介入（較強）市場性中介組織的發展. 地方黨政機構的選擇回應（較弱）圖 1-1 本研究因果關係示意. 10. 康曉光、韓恒，分類控制：當前中國大陸國家與社會關係研究，社會學研究，2005 年第 6 期，頁 73-89。 8.

(12) 整理前文所述，本文的研究重點，在於分別觀察中國地方黨政機權構在對經濟類中介組織進行治理時，其動機與目標為何？而一旦形成了治理態度之後，又分別是採取什麼樣的治理方式？地方的黨、政府、社會組織在互動時，實際情況如何？期待藉由此一研究過程，對中國的國家性質，以及國家與社會關係，進行觀察與瞭解。. 第三節. 理論回顧與研究途徑. 一、市場性中介組織的處境──在國家與社會關係的脈絡下. 政治大. 中國市場性中介組織的處境，屬於「國家－社會」關係的探討範疇，其基礎在於. 立. 辨識國家的性質，此為國家理論的核心。自 1950 年代以來，對於中國國家性質的研. ‧ 國. 學. 究，學界在不同時期先後發展出極權主義（totalitarianism）、多元主義（pluralism）及統合主義（Corporatism）等理論典範11，其中重要的觀察主題與區分標準，就是中國. ‧. 政府對待社會組織的態度，亦即「國家－社會」關係的研究。. n. al. er. io. sit. y. Nat （一）極權主義. Ch. i Un. v. 極權主義為西方學術界於二十世紀中葉研究社會主義國家時的主要典範，認為社. engchi. 會主義國家具有意識形態、專制政黨、魅力領袖、社會動員和媒體等多重控制手段，以壟斷的政治權力對社會進行由上而下的支配，造成國家與社會界限的消失，社會自主性完全被消除12。該典範在中國研究中，除應用在對中共黨國組織、意識形態、領導人以及決策過程的研究之外，也用以觀察國家與社會關係，如黎安友（Andrew Nathan）將中國共產黨視為一個高度整合、利益一致、上下級之間存在著命令與服從關係的結構，國家也以強大的行政能力全然滲透社會，致使社會毫無自主能力，原子. 11. David Stark and Victor Nee, Toward and Institutional Analysis of State Socialism, in David Stark and Victor Nee, Remaking the Economic Institutions of Socialism: China and Eastern Europe（California: Stanford University Press, 1989）, pp. 1-16. 12 Carl Fitzgerald and Zbigniew K. Brzezinski, Totalitarian Dictatorship and Autocracy (Cambridge: Harvard University Press, 1956), pp. 9-10. 9.

(13) 式的個人處於國家的直接統治下13；而傅高義（Ezra Vogel）也指出，中國共產黨所建立的強大政治體系，是將重要的經濟、文化、教育、農村的活動都置於政府的管理之下，政治決定取代市場機制，由政治指揮經濟、控制社會、改造社會14。. 極權主義典範主要關注黨國機構的內部運作或結構情況，其主要缺失在於假設黨國機構都是在全然自主的情境下決策，忽略社會或環境所可能產生的影響15；另外，也無法解釋中國許多社會事件的發生，及中央政策無法貫徹到地方的現象。. （二）多元主義. 治政文化大革命的爆發，使美國的中國研究學界了解到，中共政權並不是一個穩定而大立統一的整體，當研究者看到統治菁英內部、以及國家與社會間的衝突時，便讓極權主 ‧ 國. 學. 義典範受到極大衝擊。為彌補此一缺失，多元主義典範便格外強調社會對國家的影. ‧. 響，認為社會中的權力結構是多元的，沒有任何團體（包括國家）可以永遠佔據主導. sit. y. Nat. 地位，而社會組織擁有一定的自主性，能對政府及政黨產生影響16；至於國家則是一. io. er. 種分裂式的權力結構，對社會部門的控制並不如想像中的嚴密，甚至政府內部亦會因各單位的本位主義，導致部門間或各級政府間（即「條條」與「塊塊」）出現利益衝. al. iv n C 。此一研究典範在西方學界歷經了「文革」所帶來的理論衝擊後，便被引入中國 hengchi U 18 19 n. 17. 突. 研究學界，強調對中共黨政菁英之間、國家與社會間、社會階層間的互動的觀察， 13. Andrew Nathan, Chinese Democracy (New York: Alfred A. Knopf, 1985), Ch. 10, pp.193-223. Ezra F. Vogel. Canton under Communism: Programs and Politics in a Provincal Capital, 1949-1968. （Cambridge: Harvard University Press, 1969.）,pp. 69-70. 15 Samuel Huntington, Social and Institutional Dynamics of One-Party Systems, in Samuel Huntington and Clement Moore ed., Authoritarian politics in Modern Society: The Dynamics of Established One-Party Systems (New York: Basic Books, 1970), pp. 32-40. 16 John Kekes, “Pluralism and the Value of Life,” in Ellen F. Paul, Fred D. Miller, Jr., & Jeffrey Paul, ed., Cultural Pluralism and Moral Knowledge(Cambridge: Cambridge University Press, 1994), p.44. 17 Kenneth Lieberthal and Michel Oksenberg, Policy making in China: Leaders, Structures, and Processes. (Princeton: Princeton University Press, 1988). 18 侯且岸，當代美國的「顯學」──美國現代中國學研究（北京：人民出版社，1995 年），頁 10～12。 19 社會階層（social stratification）是指社會中存在的不同地位的團體，由於在一種定型化的結構中，因此這種結構會在代間持續下去，而結構中每個團體的生活機會、社會地位和政治影響力都是不同的。見 Peter Blau and Otis Dudley Duncan, The American Occupation Structure (New York: Free Press, 1967) , Pp. 163-205.。另中國學者陸學藝所主持的研究團隊則提出目前中國主要分為十個社會階層：國家與社會管理者階層、經理人員階層、私營企業主階層、專業技術人員階層、辦事人員階層、個 14. 10.

(14) 並引入派系模式（Factional Model）、利益集團模式（Interest Group Model）、官僚模式（Bureaucratic Model）等理論進行中國研究，其共同特性便是強調社會主義國家的權力結構是分裂的，且地方政府與社會部門都享有較外界想像中更大的自主性。. 多元主義典範的缺失在於將焦點過度集中於中共政治中的「非正式」因素、內部差異性，以及黨國內部的派系及利益團體，而忽略黨國機構和治理結構的影響力，以及對社會事件的強制鎮壓能力，這都使得多元主義模式始終無法非常適切地應用在中國研究20。. （三）統合主義. 立. 政治大. 不論是極權主義典範下，強調國家對社會的宰制；或是多元主義典範下，強調社. ‧ 國. 學. 會對國家的牽制，二者均在觀察國家與社會關係時，以分離與對抗的角度解釋。相對. ‧. 之下，統合主義注重的是國家與社會的權力分配情況。. y. Nat. er. io. sit. 最早對統合主義進行概念發展的菲力浦．施密特（Philippe C. Schmitter）將統合主義定義為：「一個利益代表的系統，在此體系中，構成單元被組織成一些單一的. al. n. iv n C （singular）、強制性的（compulsory）、階層秩序的 h e、非競爭性的（noncompetitive） ngchi U. （hierarchically ordered），以及功能有別（functionally differentiated）的有限團體，這些團體由國家認可並被賦予在其同行中的壟斷代表權，而國家則藉此換得對其領導人選擇、需求和支持的表達實行一定程度的控制能力」21。. 統合主義的理想模式（ideal－type），是政府在每個社會集團中僅承認一個全國性體工商戶階層、商業服務業員工階層、產業工人階層、農業勞動者階層和城鄉無業失業半失業者階層。見李春玲、陳光金，十大社會階層的劃分，陸學藝主編，當代中國社會流動（北京：社會科學文獻出版社，2004 年），頁 1-32。 20 Harry Harding, The Evolution of American Scholarship on Contemporary China, in David Shambaugh ed., American Studies on Contemporary China (New York: M. E. Sharpe, 1993), pp. 25. 21 Philippe C. Schmitter, Still the Century of Corporatism? Review of Political Studies, Vol. 36, No.1(1974), pp. 93-94. 11.

(15) 組織，由此一組織代表該集團的一切個人或集體利益，而組織合法與否，由政府決定，這類組織甚至有時會被納入決策過程，或協助政府推行政策，故政府與社會組織間是一種不平等的合作關係。更進一步，由於政府被認為是公共利益的捍衛者，因此不但會主動協調各社會組織間的關係，亦有資格對社會組織進行干預。. 然而，與極權主義強調國家對社會進行全然的宰制不同，統合主義理論重視的是國家與社會組織之間的互動，政府並不試圖直接控制社會組織，而會給予各組織一定的自主權。表 1-2. 關於國家性質的理論比較. 治政大極權主義多元主義立. 理論典範. 利益團體數量. 固定. 不定. 單一. 多樣. 強制. 自願. 無. 有無. 團體功能分類. a l有 Ch 政府設定. 團體領導選任. 政府控制. io. n. 團體階層秩序. y. sit. 團體間的競爭. Nat. 會員強制與否. er. 代表的多樣性. ‧ 國. 多元結構. ‧. 一元化結構. 學. 政府與社會關係. 統合主義. v ni. e n g c社團自行協商 hi U 政府無控制. 多元結構有限單一強制無有政府設定政府控制. 資料來源：整理自徐振國，中國近現代的「國家」轉型和政商關係遞變，（台北：韋伯文化，2008 年），頁 13~16。. 統合主義又分為社會統合主義(societal corportism)和國家統合主義(state corporatism)兩個亞類型，其中後者強調國家對社會自上而下的控制，政府對社會組織的創建、管理、發展、經費、正當性及領導人，都有壟斷式的權力，並有權要求社會組織協助國家推動政策。. 12.

(16) 近年來，國家統合主義即經常被用來描述東亞資本主義國家的國家與社會關係，認為日本、臺灣、南韓及中國等國家，既擁有組織完整的官僚體制，也具有與統合主義相容的文化背景22，十分容易發展出統合主義制度。雖然在探討中國的國家與社會關係時，「市民社會」(Civil Society)的概念也常被提及23，但以中國社會組織多數由政府部門衍生、並受到嚴密監控的現象來看，統合主義理論在應用上較市民社會更為準確24。. 由國家理論演變的脈絡來看，中國國家與社會關係的研究，始終與中國的情勢變化，以及當時的研究環境、條件限制相關連，隨著研究人員愈來愈能夠進入中國進行. 治政深入觀察，對中國國家性質的掌握程度逐漸提高，理論典範也發生了從極權主義、多大立元主義到統合主義的變化。以現況而言，統合主義重視國家與其他重要社群間關係的 ‧ 國. 學. 特性，以及認為國家需與主要社會力量互惠合作，建立起「一種公私混合的制度」(a. ‧. public-private mix of institution)的觀點，是最能夠掌握中國現階段國家與社會關係的理. sit. y. Nat. 論，也是本文理解地方黨政機構與社會組織互動圖象的依據。唯僅以統合主義或國家. io. er. 統合主義概括中國的國家與社會關係，仍有不夠細緻之處，故本文將以田野實證資料，對統合主義的內涵，以及統合主義理論工具在中國研究的使用，進行具體補充。. n. al. Ch. engchi. i Un. v. 二、研究途徑與觀察角度由於研究焦點係置於中國的國家與社會關係觀察，故本文需以國家理論為基礎，以「新制度主義」作為研究途徑。而在觀察角度上，強調「宏觀結構」與「微觀行動」並重，宏觀層面上注重制度結構的「路徑依賴」，微觀層面則注重組織與個人 22. Lucian W. Pye, The Spirit of Chinese Politics (Cambridge, MA., MIT press, 1968), pp.16-20. Richard Madsen 認為改革開放後，許多社會組織的出現，及其與官方結構逐漸疏離的現象，是中國公民社會出現的證明。見 Richard Madsen, Globalization and Civil Society: The Challenge for China, 收錄於范麗珠編，全球化下的社會變遷與非政府組織(NGO)（上海：上海人民出版社，2003 年），頁 24-26。 24 如 Tony Saich 便認為，中國改革開放以來，社會並未真正獨立於國家之外，官員與商人共同對國家形成一種新的依賴，故無法論定中國已出現市民社會。見 Tony Saich, Governance and Politics of China, (New York: Palgrave Macmillan, 2004), pp. 206. 23. 13.

(17) 的「理性選擇」，亦就是從制度、組織、行動者等三個層次進行觀察，以「新制度主義」作為制度的理解角度、「路徑依賴」作為制度變遷的實質過程、「理性選擇」作為組織與個人的行動準則。在研究方法上，則強調田野調查與文獻資料的搭配使用，以實地觀察及資料分析作為觀察組織與行動者的依據。. （一）新制度主義從社會學的角度來看，「制度」一直被認為是影響人類行為的重要因素，然而 1950 年代與 1960 年代盛行的行為主義典範，提出社會科學應研究事實，而非制度主義所強調的規範25。其後 March 與 Olsen 認為行為主義過度簡化了從個人到整體的推論，. 治政而忽略了對過程的認識，因此主張以制度做為研究對象，強調個人行動只有放在制度大立系絡中時才能被充分理解，且每個國家的發展也存於不同的制度設計。在 March 與 26. ‧ 國. 學. Olsen 的倡導下，新制度主義自 1980 年代起成為社會科學界的主流典範。. ‧. sit. y. Nat. 對行為主義的反省而發展出來的新制度主義，在經濟學和社會學領域都造成影. io. er. 響。經濟學透過新制度主義，認為制度是讓人鑲嵌於社會的接著劑，從而擺脫了「孤立經濟人」的預設，彌補了行為主義的缺失27；另外也自企業的角度，強調意識與制. al. n. iv 28 n C 度設施對防止契約執行過程中產生投機行為、以及降低交易成本的作用。 hengchi U. 在社會學領域，新制度主義幫助研究者取得了「個人選擇」與「結構限制」平衡的視角，觀察個人如何在制度限制下進行理性選擇，同時以個人、組織、國家間的互動來解釋制度與行為29。而在本文所聚焦的國家理論方面，新制度主義也修正了多元. 25. B. F. Skinner, What is the experimental analysis of behavior? Journal of the Experimental Analysis of Behavior, Vol.9, no. 3 (1966), pp. 213-218. 26 James G. March and Johan P. Olsen, The New Institutionalism: Organizational Factors in Political Life, American Political Science Review, Vol.78 (1984), pp. 735-749. 27 Kenneth Shepsle, Studying Institutions: Some Lessons from the Rational Choice Approach, Journal of Theoretical, Vol. 1, No. 2, pp. 134. 28 Douglas North 著，劉瑞華譯，制度、制度變遷與經濟成就（台北：時報文化出版社，1994）頁 25 ～66。 29 Paul Ingram and Karen Clay, The Choice-Within-Constraints: New Institutionalism and Implications for 14.

(18) 主義偏重非正式因素的研究傾向，認為制度變革固然有社會部門因實際需求而推動者，但「正式治理結構」的主動發起與回應，亦是關鍵因素，於是在 1980 年代，在史考奇波（Theda Skocpol）等國家社會學者的帶領下，展開了「把國家帶回」（bringing the state back in）的研究取向，將研究主題自菁英集團和社會團體，轉向影響黨政及社會行為的制度性網絡30。. 新制度主義重視影響政治行為與政策產出背後的制度結構，觀察各種正式與非正式的制度因素，以及結構中的行動者，強調制度和組織間的相互制約和影響，以及「歷史的依賴性」及「演變過程」的重要性31。故在對中國的國家與社會互動關係進行研. 治政究時，強調中國的具體制度環境以及制度演變的歷史過程的重要性。如 Andrew Walder 大立與 Jean Oi 以「新傳統主義」和「地方政府法人主義」等兩個理論，描述中國政府對 ‧ 國. 學. 城市及農村改造的情景，以及改革開放後地方政府如何在自利動機下成為地方經濟的. sit. y. Nat. （二）路徑依賴. ‧. 主導力量，便是在新制度主義的思路下，對中國國家與社會關係所進行的深入研究32。. n. al. er. io. 後社會主義國家轉型研究在理論架構的一項特殊性，即在於這類國家多是歷經了. Ch. i Un. v. 制度上的劇烈變化，其變遷的過程較一般國家更為複雜，尤其在「制度連續性」方面，常對研究者形成觀察上的難題。. engchi. 對此鄒讜在對天安門事件後的中國民主轉型問題進行研究時，提出了宏觀的「制度結構」與微觀的「個人選擇」結合的理論框架，認為在方法論上，研究者應將歷史結構與個人行為結合起來，來解釋政治系統的變遷。鄒讜認為，宏觀的制度系統是以 Sociology, Annual Review of Sociology, No. 26, pp. 525-546. Theda Skocpol, Bringing the State Back In: Strategies of Analysis in Current, in Peter Evans and Theda Skocpol, Bringing the State Back In (NY: Cambridge University Press, 1985), pp. 3-37. 31 Geoffrey Hodgson, The Return of Institutional Economics, in Neil J. Smelser and Richard Swedberg (eds.), The Handbook of Economic Sociology（Princeton, NJ: Princeton University Press, 1994）, pp. 58-76. 32 Andrew Walder, Communist Neo-Traditionalism: Work and Authority in Chinese Industry (Berkley: University of California Press, 1986)；Jean C. Oi State and Peasant in Contemporary China: The Political Economy of Village Government (California: University of California Press, 1989). 30. 15.

(19) 無數的個人行動為基礎，而個人行動則是宏觀制度系統的內容，因此主張將微觀行為的「理性選擇」與宏觀的「社會結構論」結合成為一個人類行為與社會變遷的完整解釋架構33。. 其後史塔克（David Stark）在《後社會主義轉型路徑》（Postsocialist Pathways）一書中，亦提出「路徑依賴」與「理性選擇」的研究架構，認為在觀察後社會主義國家時，應注意其現行政經制度是深受社會主義時期舊制度遺續的影響，是以每個後社會主義國家的轉型過程，都因為其原有結構的影響與制約，而呈現出不同的變遷結果。而也因為制度轉型的過程中會呈現出種種混亂，是以研究者不能只將觀察角度放. 治政在制度層面，而應同時關注個別行動者在此過程中的理性選擇與策略採用大立. 34. 。. ‧ 國. 學. 參考上述研究架構，本文在制度層面，亦採取「路徑依賴」觀點。「路徑依賴」. ‧. 理論認為在制度變遷過程中，理性計算並非唯一因素，而會受到該社會的歷史進程、. y. Nat. 舊有制度（包括正式制度與非正式制度）以及社會初始條件的影響35，注重對「關鍵. er. io. sit. 點」（critical junctures）與「時序」的探討、「偏好」（bias）的形成過程，以及制度結構中權力的不對等36，反對以制度取代的角度看待舊秩序與制度遺產，而認為此二者. n. al. 是可參預重組的資源。. Ch. engchi. i Un. v. （三）理性選擇在行為者層面，本文採取「理性選擇」觀點，意即組織或個人在進行選擇時，仍以對自身的最大利益為考量。但要說明的是，由於研究架構是結合了新制度主義「路徑依賴」的論點，故此一「理性選擇」並非古典經濟學中的「完全理性」，而是在環 33. 鄒讜，二十世紀中國政治：從宏觀歷史與微觀行動的角度看（香港：牛津大學出版社，1994 年），頁 204-266。 34 David Stark and Laszlo Rruszt, Postsocialist Pathways: Transforming Politics and Property in East Central Europe (Cambridge: Cambridge University Press, 1998), pp. 4-8. 35 Douglas North 著，劉瑞華譯，制度、制度變遷與經濟成就（台北：時報文化出版社，1994），頁 25-66。 36 Paul Pearson, Increasing Retrun, Path Dependence, and the Study of Politics, American Political Science Review, Vol. 94, No. 2(June,2000), pp. 258-259. 16.

(20) 境造就下所形成，即是新制度論中的「有限理性」，行為者的選擇受到網絡位置、文化、環境、制度或不完全訊息等因素的共同制約而成37。. 第四節. 文獻回顧與本文觀點. 一、文獻回顧近年來，在對改革開放後出現的中國社會組織進行探討時，許多研究者均將重點置於對國家與社會間相互滲透和纏繞的關係進行深入觀察。如 Solinger 在研究武漢市. 政治大. 私營企業時發現，中國的私營經濟雖然存在於國家公有經濟體制之外，但它們並沒有. 立. 形成制度外的力量，反倒是私營企業主多方努力設法與地方官員連結在一起，因此私. ‧. ‧ 國. 學. 營企業不但沒有造成國家管制能力的鬆脫，而反成為國家權威的支持力量38。. 許多華人學者在對中國市場性中介組織的研究，也強調中國具體環境對中介組織. y. Nat. sit. 所造成的影響。如余暉認為︰發展過程的途徑不同，造成行業協會在合法性、領導產. n. al. er. io. 生、經費來源等方面均有差異，而導致不同的發展結果39；鄭江淮從企業組織層級的. Ch. i Un. v. 角度進行觀察，發現國有企業逐漸改制與市場快速發展後，中國政府與企業間缺乏一. engchi. 個直接聯繫與調控的管道，而中介組織剛好彌補此一制度缺口，而政府、協會、企業三者若能妥善結合，所形成的治理結構將有助於經濟成長，政府亦可透過中介組織的協助而規範市場行為40。. 37. 「有限理性」原為經濟學概念，來自諾貝爾經濟學獎得主 Herbert Simon，他反對主流經濟學中的最優決策模型和全部均衡概念，提議將不完全資訊、處理資訊的費用和一些非傳統的決策者目標函數引入經濟分析，並主張以「社會人」取代「經濟人」，作為選擇的主體。 38 Dorothy J. Solinger, Urban Entrepreneurs and the State: The Merger of State and Society, In Rosenbaum ( eds.), State and Society in China: the Consequences of Reform, (Westview Press, 1992) pp.121-142. 39 余暉將行業協會分類為政府管制功能的延伸、政府與社會的合作、有效的行業自治、組織化的多邊信譽約束。見余暉，「行業協會及其在中國轉型期的發展」， http://www.doctor-cafe.com/default1.asp?category=14&tid=14.4。轉引自香港中文大學中國研究服務中心網站，http://www.usc.cuhk.edu.hk/wk_wzdetails.asp?id=4164。 40 鄭江淮，「行業協會職能配置與政策創新」，引自香港中文大學中國研究服務中心網站， http://www.usc.cuhk.edu.hk/wk_wzdetails.asp?id=4237。 17.

(21) 台灣學者方面，王信賢嘗試說明中國大陸中介組織出現的原因41，透過對「市場轉型」與「機構精簡」等議題的觀察，推導出「官僚利益」的解釋模型，指出：「主導中介組織成立」是官僚部門利益極大化的最佳選擇，簡言之，在政府主導的制度脈絡下，中國大陸的社會組織發展受國家左右的痕跡十分明顯42。張弘遠則對市場性中介組織的經濟表現產生興趣，歸納出市場結構與過去經濟發展歷程對於該地區中介組織角色扮演的影響，並指出除了政府部門支持外，組織內部認同與外在制度的約束，均是中介組織協助展開經濟治理作為的成敗關鍵43。. 治政綜整上述研究，可發現多數研究者仍認為當前中國大陸中介組織的功能與角色尚大立無法擺脫政府權力的影響範疇，而成為社會變遷的推動力量，故強調政府的主動角 ‧ 國. 學. 色，以及政府對社會組織發展的重要性。確實，前引文獻都符合統合主義下所描述的. ‧. 國家與社會關係，然而類似研究大多以法令、制度、經濟來源，或領導人產生方式等. sit. y. Nat. 途徑，論證出「中國目前處於統合主義」的結論，但是對於進一步探究（地方）政府. io. er. 對社會組織的實質治理方式及內容，便無進一步探討，以新制度主義研究取向來說，並不完整，無法對中國社會組織的運作及其與國家的關係，有具體的瞭解。故本文將. al. n. iv n C 在認同中國目前處於統合主義模式的前提下，具體探索地方黨政機構與社會組織的牽 hengchi U 連與纏繞。. 另外，雖然本文同意中國的國家與社會互動現況，符合國家統合主義的描述，但. 41. 王信賢、王占璽，「夾縫求生：中國大陸社會組織的發展與困境」，中國大陸研究，第 49 卷第 1 期（ 2006 年），頁 27-51﹔王信賢，「將社會帶回？中國大陸中介組織的發展與理論省思：以 W 市商會與行業協會為例」，人文及社會科學集刊，第 18 卷第 2 期（2006 年），頁 293-326﹔王信賢，爭辯中的中國社會組織研究：「國家－社會」關係的視角（台北：韋伯文化出版社，2006）﹔王信賢，「官僚競爭下的市場中介組織：當代中國『國家－社會關係新詮』」，收錄於徐斯儉、吳玉山主編，黨國蛻變：中共政權的菁英與政策（台北：五南圖書公司，2007），頁 267-308。 42 如王信賢，「將社會帶回？中國大陸中介組織的發展與理論省思：以 W 市商會與行業協會為例」，人文及社會科學集刊，第 18 卷第 2 期（2006 年 6 月），頁 293-326。 43 張弘遠，「欲拒還迎：地方治理與區域經濟發展-以溫州鞋革產業為例」，發表於「中國經濟轉型與地方治理」學術研討會（台北：政治大學國際關係研究中心第四所主辦，民國 94 年 4 月 24 日）。 18.

(22) 認為相關文獻在進行研究時，多數是以「地方政府」作為「國家」一方的代表，很少凸顯出中國政治現況的另一個重要的行為者──執政的中國共產黨44，則是應補足之處。多數研究中國的國家與社會關係的文獻，不是忽略了黨的角色，便是將「黨」與「政府」視為一體，對此本文將提出，在中國的「國家－社會」關係中，必須注意到「黨」的獨特立場與角色，以及其與政府部門間，因為立場與角色的不同，而會採取不方的行動方式，並對社會組織產生了不同的影響。. 綜言之，本文旨在與近年來中國的國家與社會關係之研究成果對話，試圖補充中國的統合主義內容，對於地方黨政機構治理社會組織的實質內容，以及「黨」與「政」. 治政在治理角色上的差異，進行實證性的瞭解。大立 ‧ 國. 學. 二、本文的論點. ‧. 新制度主義強調對「初始條件」及「演變過程」的觀察45，例如 Tony Saich 在論. sit. y. Nat. 及中國社會組織的成因時，便提出這是因為中共列寧主義政黨的本質，擔心社會組織. n. al. er. io. 的發展將削弱黨機器對社會的控制能力，故運用手中資源來掌握社會組織的發展。更. i Un. v. 甚者，近年來在中國政府的施政合法性與經濟利益高度掛勾的情況下，會讓黨國領導. Ch. engchi. 人與地方執政者的目標出現矛盾，故地方政府在追求地方利益時，會允許社會組織扮演更多的角色以帶動地方發展，這種政治運作讓中介組織得到了發展契機46。. 為與現有研究互補與對話，本文將在新制度主義的脈絡下，描繪中國行業協會與商會等市場性中介組織與地方黨政機構的互動過程，如此一方面補充相關研究對於中國政權機構實際介入社會組織運作及發展過程較少著墨的缺憾，另一方面也以此作出 44. 王信賢的「官僚利益」解釋模型，以及張執中介紹工商聯合法性困境的研究中，有觸及「行業協會」與「商會」在掛靠系統上的不同，唯並未深入討論「黨」的角色。 45 Geoffrey Hodgson, The Return of Institutional Economics, in Neil J. Smelser and Richard Swedberg (eds.), The Handbook of Economic Sociology（Princeton, NJ: Princeton University Press, 1994）, pp. 58-76. 46 Tony Saich, Negotiating the State：The Development of Social Organizations in China, The China Quarterly, ISS.161( 2000), pp. 124-141. 19.

(23) 對中國的國家與社會關係的理論回應。是故本文的研究重點，是放在：地方黨政機構介入社會組織發展的動機，以及介入的方式與內容。. 對此本文先提出「國家統合主義」概念做為對中國現階段國家與社會關係的界定；其次以「增強治理能力」及「延伸治理邊界」兩項概念概括地方黨政組織干預社會組織的動機；最後則是以「組織資源移轉」概念來描繪黨政機構干預社會組織的實際方式。. （一）國家統合主義. 治政本文在探究中國地方黨政機構與社會組織間的互動實況前，須先確認一前提，即大立現階段中國市場性中介組織的出現與發展尚不具備社會自主性的意義，對此本文以 ‧ 國. 學. 「國家統合主義」概念描述現階段中國社會組織的處境。. ‧. sit. y. Nat. 統合主義關注的焦點在於從政府對利益仲介系統的管轄，引伸出國家對經濟事務. io. er. 的介入形態，因此相當適合用以觀察中國地方政黨機構對於經濟類中介組織的治理方式。國家理論在探討「國家－社會」關係時，需辨識國家的性質；近年來對現代國家. al. n. iv n C 性質的討論，強調「武力說」，即建立軍事征防能力是國家形成和發展的基本機制與 hengchi U 47. 動能。國家為了長期保持軍事能力，一方面需要取得資產階級的支持，以汲取社會資源；一方面需要以更多的公民權換取人民的效忠，以擴充兵源。Philippe C. Schmitter 所發展的統合主義即是在強調此種國家與社會團結合作的概念，重視國家與重要社群間的關係，將統合主義界定為「一種利益代表體系」，強調國家機關藉此協調勞資雙方等主要社會組織的利益。. 施密特進一步將統合主義區分為社會統合主義(societal corportism)和國家統合主. 47. Marek Thee, Military technology, military strategy and the arms race（London: Grolm Helm, 1987）, pp. 9-12. 20.

(24) 義(state corporatism)兩個亞類型，前者用以描述西方民主國家的國家與社會互動方式，政府無權對社會組織直接下達命令，僅能與各種社會主流力量進行制度化協商 (institutitionalized bargaining)，社會團體在與國家的互動中佔有主導地位，呈現一種自下而上的組織合作關係。. 國家統合主義的基本特徵則是自上而下的控制，政府在每個階層或社會集團中僅僅承認一個「代表性組織」(representative organizations)，使其擁有壟斷性的地位，全盤代表該階層或集團中一切個人或單位；社會組織不但主要由政府掌握，甚至多數都是由政府創建及管理，其經費與正當性均來自國家，由政府決定哪個組織合法，可隨. 治政時指定或罷免其領導人，並有權要求社會組織協助國家推動政策，故國家與社會組織大立間是一種不平等的夥伴關係，「代表性組織」有時會被納入決策過程，並經常幫助政 ‧ 國. 學. 府推行國家政策。國家統合主義不僅意味著政府與代表性組織間的協作，政府也會協. ‧. 調各個社會組織間的關係；然而，在這種統合式架構中，政府並不總是直接進行控制，. er. io. sit. y. Nat. 而會給予各組織一定的自主權。. G. Lehmbruch 進一步對施密特的「國家統合主義」和「社會統合主義」的區分進. al. n. iv n C 行修正，認為應稱為「威權統合主義」(authoritarian h e n g c h i Ucorporatism)和「自由統合主義」 48 (liberal corporatism) ，這種區分方式有利於將統合主義與威權政體進行連結，對研究者亦具有相當的意義。. 近年來在對中國社會組織所進行的研究中，咸認為國家統合主義較能貼近現況。如澳洲學者 Jonathan Unger 與 Anita Chan（陳佩華）從即國家統合主義的角度分析中國民間組織的發展，即認為中國沿襲了計畫經濟時期，黨國意志貫穿到社會的治理模式，在經濟改革之後，為了解決社會運作的問題，政府便運用大量如協會等社會組織 48. Gerhard Lehmbruch, Interest Intermediation in Capitalist and Socialist Systems: Some Sturctural and Functional Perspcetives in Comparative Research., International Political Science Review, Vol.4, No.2, pp.153-172. 21.

(25) 作為代理人進行管理49。另中國學者顧昕及王旭在論及國家與社會組織間的關係時，也認為現今中國的國家與社會關係，符合國家統合主義的描述50；顧昕更提出，目前在中國社會組織的監管體制中，國家在社團的唯一性、代表性、壟斷性等方面均有絕對控制權，具有強烈的國家統合主義特徵，而在這種結構中理解國家與社會關係時，應打破零和博弈的觀念，代之以國家與社會「相互增權」的理念51。. 雖然許多學者認為國家統合主義的描述較為貼近中國現況，但亦有學者提出，近年來中國有若干社會組織在獨立自主、規避政府監督、影響政策方向等方面，逐漸展現出自主性，似乎在一點一滴削減國家的控制範圍52。對此本文認為，以本文的研究. 治政主題市場性中介組織而言，國家統合主義的內容確屬明確且符合現狀，黨國的控制與大立選擇仍居主導地位，市場性中介組織若脫離黨國體制的監控與支持，並不能獲得健全 ‧ 國. 學. 的發展；但持不同意見的研究仍然提醒我們，社會組織自我發展的能力與意願雖處於. ‧. 萌芽階段，但未來研究者在對中國的國家性質或「國家－社會」關係進行觀察時，應. y. sit. io. er. 度來理解。. Nat. 逐漸跳出國家與社會權力為「零和」拉鋸的思維，而代之以彼此鑲嵌、相互滲透的角. al. n. iv n C 因此，本文一方面仍然以國家統合主義作為對中國市場性中介組織處境的概括， hengchi U. 但另一方面，也以國家能力理論結合統合主義的方式，以化解統合主義在理論上的不足之處，並作為對中國未來國家與社會關係的觀察視角。. 49. Jonathan Unger and Anita Chan, China, Corporatism, and The East Asian Model, 見香港中文大學中國研究服務中心網站，http://www.usc.cuhk.edu.hk/wk_wzdetails.asp?id=1544。Jonathan Unger, Anita Chan, “Associations in a Bind: The Emergence of Political Corporatism,” in Jonathan Unger (ed.), Associations and the Chinese State: Contested Spaces (Armonk, NY: M. E. Sharpe, 2008), pp. 48-68. 50 顧昕、王旭，從國家主義到法團主義—中國市場轉型過程中國家與專業團體關係的演變，社會學研究，2005 年第 2 期，頁 155-175。 51 顧昕，公民社會發展的法團主義之道—能促型國家與國家和社會的相互增權，浙江學刊，2004 卷第 6 期(2004 年 11 月)，頁 64-70。 52 Yang Guobin, Environmental NGOs and Institutional Dynamics in China, The China Quarterly. 2005, No.181, pp.47- 66 22.

(26) 因此在前提上，文本仍以中國社會組織所處的制度環境──《社會團體登記管理條例》所具備的高度國家統合特徵，論證目前中國市場性中介組織目前普遍面臨合法性不足而必須被地方政府嚴格控制的處境下，其形成與成長，尚不具備社會自主性的意義；且地方黨政機構會根據自身意願，對社會組織主動進行干預。但另一方面，本文也由市場性中介組織的角度，來看彼等對地方黨政機構作為的回應及影響，作為理論反省的依據。. （二）增強治理能力在國家統合主義的脈絡下，本文認為，地方政府在面對社會組織時，首先會以是. 治政否增強自身治理能力作為介入社會組織的依據。在此本文所用的「地方政府治理能力」大立概念，引用自「國家能力」概念的內容。 ‧ 國. 學 ‧. 新制度學派在考察中國的國家與社會互動時，帶入了「國家能力」概念。所謂國. y. Nat. 家能力，是指當政府施政面對社會團體的反對或敵意時，政府能夠透過政策操作與權. er. io. sit. 力運用來完成政策目標53。根據國家能力研究的代表性學者曼恩（Michel Mann）指出，國家能力可分為專制權力（despotic power）與基礎權力（infrastructure power）兩種，. al. n. iv n C 前者指國家權威能依據本身的意志來進行統治行動，而不受任何民間團體的干預，同 hengchi U 時能藉由合法的暴力工具來確保政策的貫徹執行；後者則指當國家權威在實踐政治決策時，如何使政策在社會中貫徹並持續發揮效用的能力54。專制權力的展現必須依賴國家對於統治工具的掌控，進而維繫政治上的統治，但是當國家失去基礎權力的支持時，則難以維持長期的統治效果55。 53. 「國家能力」概念是來自韋伯對國家統治權力的論述，韋伯由政治統治與政治管理兩方面來考察國家的權力結構，將兩者統稱為國家統治能力（Governability），將統治視為國家合法地使用獨占性權力的行動，而國家能力就是執行此一行動的能力。韋伯認為，國家行動是透過行政官員對物質力量的合法性壟斷所實現，藉由對行政、軍事和財政等手段的掌握，來把持各種可用於政治目的之資源，以完成各種政策。見時和興，關係、限度、制度：政治發展過程中的國家與社會（北京：北京大學出版社，1996），頁 148~149。 54 Michel Mann, The Autonomous Power of the States: Its Origins, Mechanisms and Results, John Hall ed., The States: Critical Concepts, Vol. 1 (London: Routledge, 1994), pp. 333-352. 55 Michel Mann, Op. cit., pp.350-352. 23.

(27) 曼恩對國家能力的概念建構，不僅豐富了國家主義的內涵，也將討論焦點置於「國家－社會」面向，他認為國家能力的提昇，主要來自於社會的支持。也由於這種強調國家必須取得社會支持而非與之對立的特點，故國家能力理論在概念上能夠與國家統合主義銜接──國家統合式的國家，必須在與社會合作的基礎上增強其國家能力。. 本文論及地方政府治理能力時，認為因中國的中產階級對於挑戰政治權威的意願並不高，故地方政府在選擇是否涉入商業性質社會組織的活動領域時，政治性的考量較少，會將考量的重點置於是否增進地方經濟發展；而行業協會及商會作為地方政府. 治政與企業之間的紐帶，具有帶動產業秩序並促進產業發展的能力，故地方政府面對這類大立組織時，會以該產業是否有利於經濟發展，做為治理與否的選擇依據。在現今中國的 ‧ 國. 學. 行業協會組織從成立、活動到註銷的過程，多半是由政府主管部門占有絕對主導權的. ‧. 情況下，地方政府會以增強治理能力為考量，對不同產業給予不同的治理態度。. sit. y. Nat. io. er. 「治理能力」概念解釋了，中國自實行市場經濟及相應的制度改革以來，地方政府決定主動成立或開放成立社會組織的動機原因。在經濟類中介組織中，行業協會即. al. n. iv n C 屬於此概念討論的範疇。然而在國家統合式的國家中，黨政機構對社會組織的掌握並 hengchi U. 不僅止於增強經濟方面的治理能力，亦有政治方面的考量，而這經常可由黨政機構對已然存在的社會組織的處理方式中觀察，對此本文以「延伸治理邊界」概念描述。. （三）延伸治理邊界不論黨政機構或社會組織都是「組織」的一種。組織的重要特徵之一為「邊界」，作為連結組織與環境之用。當代組織理論強調組織與環境間的動態關係，亦即組織是一個「開放系統」，經常在與其他系統進行交換。為維持組織生存，克服環境中的不確定性，組織必須隨時與環境進行資訊與資源交換，對組織進行調整，以求適應環境. 24.

(28) 需求56，這時邊界就成為組織學習環境變動以及避免資訊超載的防線或緩衝，而組織接近、詮釋或處理資訊的機制則稱為「邊界延伸角色」（Boundary-spanning roles）57。欲達到邊界延伸，組織必須隨時調查與組織相關的環境改變的資訊，並提供有利於組織的資訊給環境，以防止組織僵化或造成與環境的不協調58。Daft 據此認為，當環境的不確定性越大時，邊界延伸角色便越重要，這時組織應增加部門與邊界延伸角色來增加自身的彈性結構59。. 對中國的黨政機構而言，市場性中介組織的出現，是因為改革開放導致了兩大變化，一是市場機制逐步取代計畫機制，企業取得越來越大的自主權；二是經濟主體日. 治政趨多元化，非公有經濟在整體經濟中所佔比例越來越大。面對這種經濟體制和所有制大立結構的劇烈變化，政府管理部門不僅因為機構改革而日漸失去對國有經濟的管理能 ‧ 國. 學. 力，對甫出現的非公有經濟成分，更是沒有相應的管理手段。康曉光認為，中國政府. ‧. 到了 90 年代，已經意識到計畫經濟時代的「部門管理體制」走到盡頭，而採取以「行. sit. y. Nat. 業管理體制」取代的應對策略。其內容為裁併經濟管理部門，削弱其投資和物資分配. io. al. n. 做法60。. er. 的權力，如正式撤銷紡織工業部和輕工部，同時組建中國紡織總會和中國輕工總會等. Ch. engchi. i Un. v. 本文認為，隨著市場化改革與私營經濟發展而來的中國市場性中介組織（以商會為主），在現今中國黨政機構對社會的聯繫與壟斷被打破、政府分配資源在總體中所占比例逐漸縮小、社會對國家的單向依賴逐漸弱化的情況下，這類多半由民間自主形成的中介組織，會有部分因為被相關黨政機構認為有納入管理系統的必要，而成為邊界延伸的對象，並因為與黨政機構合作而獲得發展。換言之，商會成為中國黨政機構 56. James D. Thompson, Organizations in Action (New York: McGraw-Hill, 1967), pp. 20-21. Warren B. Brown, Systems, Boundaries, and Information Flow, Academy of Management Jouranl. Vol. 9, No. 4(Dec., 1966), 318-327. 58 David B. Jemison, The Importance of Boundary Spanning Role in Strategic Decision-Making, Jouranl of Management Studies, Vol.21, Iss. 2(1984), pp. 131-152. 59 Richard L. Daft, Organization Theory and Design, 8th ed., (Ohio: Thomson/South-Western College, 2004), pp.159. 60 康曉光，轉型時期的中國社團，中國社會科學季刊，第 28 期冬季號（香港，1999），頁 1-14。 57. 25.

(29) 納入治理邊界內的對象，以便構建起一個能夠對各種國民經濟成分（尤其是非國有經濟部分）進行宏觀控制的行業管理體制。故延伸治理邊界的做法，將成為國家統合主義架構下的另一個地方黨政機構行動選擇的依據。. 本文同時認為，在政府的部門、經費、工作都相對固定的情況下，這類具有高度政治意涵的統合動作，多數是由執政的中國共產黨相關機構執行。亦即中國的「國家統合」，實際上是由「黨」與「政」共同造就，這是本文以「黨國的選擇」為名，同時在行文中不憚其煩地以「地方黨政機構」取代「地方政府」的原因。. （四）組織資源移轉. 立. 政治大. 當地方黨政機構基於治理成本或邊界擴張的考量，決定介入社會組織的成立、活. ‧ 國. 學. 動到註銷的過程時，常會對該組織進行各種介入行動，對此本文以「組織資源移轉」. Nat. sit. y. ‧. 一詞形容，而其所憑托的管道，經常是人際網絡。. io. er. 在組織社會學理論中有「組織知識移轉」的觀點，原指組織間透過各種媒介以取得所需知識，加以吸收、應用、發展、創新，並融入核心日常工作的過程，在論及知. al. n. iv 61 n C 識取得及流動方式時，則有取得、溝通、應用、接受、同化等五階段。而在著重分 hengchi U 析蘊藏個人、社群或國家關係的社會資本理論逐漸成為組織社會學的重要分析工具. 後，學者便將二者結合，認為知識轉化的過程，如能藉由組織的移轉網絡並加入社會資本，讓人力資本與社會資本相互結合強化，則不但知識流通的質與量均能提昇，也能提昇組織的營運績效及吸收新知的能力62。R. S. Burt 即認為，社會資本既可用以發展人力資本，亦可擴增財力資本，在組織的各種資本中相對重要63。. 61. Gilbert & Cordey-Hayes, Understanding the process of knowledge transfer to achieve successful technological innovation. Technovation 16.6(1996), pp. 301–312. 62 Robert J. DeFillippi & Michael B. Arthur, Paradox in Project-Based Enterprise：The Case Of Film Making, California Management Review, 1988 Winter; 40,2：125-139。 63 Ronald S. Burt, Structural Holes: The Social Structure of Competition (Cambridge: Harvard University Press, 1992), pp. 8-13. 26.

(30) 社會資本的構成包括兩個重點：網絡成員之間的連結（tie），以及網絡成員能否在此結構中佔據有利位置（position）64。Burt 便指出，若組織擁有的網路結點越多，不但可使組織獲取更多資訊與知識，且資訊與知識可發揮更大的作用更大65。. 本文之「組織資源移轉」即以「組織知識移轉」概念為參考，認為知識與資訊即屬於組織資源的一部分，而組織的其他資源形式，特別是人員的流動，亦可以類似知識移轉的方式，在組織間以社會資本的形態進行流動。其所依循管道，即是憑藉組織間的社會資本的重點：網絡成員之間的連結（tie），以及網絡成員能否在此結構中佔據有利位置（position）。. 政治大. 立. ‧ 國. 學. 本文係以「組織資源移轉」的概念，作為對黨政機構一旦決定介入行業協會與商. ‧. 會時，所採取的「行動方式」的描述。從理論的觀點上，本文在論及中國的「國家－. sit. y. Nat. 社會」關係時，並不試圖提出新的理論看法，而是試圖就實地觀察與訪談的心得，描. io. er. 繪出現在中國的地方黨政機構，在面對企盼更大自主性的社會組織時，其真實的反應為何？實際的治理內容又是什麼？以及我們能不能從這些互動實況中，看出未來中國. n. al. 國家與社會之間的可能走向。. Ch. 第五節. engchi. i Un. v. 研究架構與章節安排. 一、分析架構本文在分析架構上，是以「制度的路徑依賴與組織的理性選擇」為基礎，以田野調查的資料為依據，從制度、組織、行動者三個層次進行觀察。. 64. Ronald S. Burt, The Contingent Value of Social Capital, Administrative Science Quarterly, Vol. 42, pp. 339-365. 65 Ronald S. Burt, Structural Holes: The Social Structure of Competition, ibid. 27.

(31) 國家統合幹部責任制. 地方黨政機構治理. (政府). (黨). 加強治理能力. 立. 政治大. 延伸治理邊界. ‧ 國. Nat. sit. y. 組織資源移轉. ‧. 社 + 會資本. 學. 組織資源移轉. 社 + 會資本. n. al. 商會 (組織改造). er. io. 行業協會 (組織創造). Ch. engchi. i Un. v. 圖 1-2 本文分析架構──幹部責任制下的地方黨政機構的治理選擇. 本文主旨在探討地方黨政機構對當地社會組織的治理行為，以及黨政機構是基於何種因素決定治理行為。在理論方面，本文將以「統合主義」結合「國家能力」作為工具，用以觀察中國現階段在地方層面，黨政機構與社會組織互動的動機與形態。在制度層面，本文認為，中國目前的國家與社會組織關係，是處於國家統合主義的大架構之下，亦即不論是社會組織的處境，或地方政府對社會組織的治理行為，其實都是在國家已設定的單一、強制、非競爭性、階層秩序、功能有別的社會組織環境裡進行。而在組織與個人的行動者層面，本文提出，地方官員在進行對本文關注的經濟性社會 28.

(32) 組織進行治理時，最主要的理性來自於官員自身政治前途，即是否能達到上級政府的要求，而這即是現今的「幹部責任制」66的內容，促使地方黨政幹部在求取政治前途所導致的理性下，為達到上級政府所訂定的經濟指標──如「經濟增長」及「財政收入」──而會產生「增強治理能力」和「延伸治理邊界」兩種動機，且在此處，「黨」與「政」的角色開始分化，所謂「增強治理能力」主要是地方政府選擇是否創造一個社會組織的動機，而「延伸治理邊界」則為地方黨組織面對已存在的社會組織，決定是否納入管制範圍的動機，前者是經濟性的動機，而後者則是政治性的動機。綜言之，地方黨政幹部會在「幹部責任制」的壓力（亦是來自國家）下，分別決定對不同的行業組織採取社會組織的創造、或治理邊界擴張的治理方式。. 立. 政治大. 所謂「組織改造」與「組織創造」的區別在於，當地方黨政機構決定對某行業採. ‧ 國. 學. 取治理行為時，該行業是「已有」或「未有」行業組織？如果在決定採取治理行為之. ‧. 時，該行業還不具有能整合業界的行業組織，地方黨政機構便會以創造組織的方式達. sit. y. Nat. 到對該行業的治理；若是已有行業組織，則地方黨政機構便設法將其納入治理邊界. io. er. 內，而這對該組織而言是相當大的改變。在微觀的行動層面，不論「創造」或「改造」，其具體方式都是以組織間的「資源移轉」，將黨政機構的資源移入社會組織，而完成. al. n. iv n C 國家統合主義式的「國家－社會」關係圖象。而政黨機構一旦對社會組織進行資源移 hengchi U 轉後，雙方即開始產生各種社會資本的連結，讓其後的治理行為更加順暢。又因社會. 資本的雙向流通特性，故治理的結果是雙方各蒙其利，這可使地方黨政機構與社會組織形成更緊密的利益連結，進一步鞏固國家統合主義式的「國家－社會」關係。. 本文認為，在國家統合的架構下，中國各級政府對社會組織的成立及發展與否，擁有絕大的影響力，面對改革開放以來數目迅速增加的社會組織，國家既不可能給予 66. 「幹部責任制」係中國共產黨沿用自前蘇聯的一系列對領導崗位的任命實行控制的制度。在這個制度下，黨委對高級官員的任免、提升和在行政等級上的級別奱動擁有權力，下級要對上級負責，而上級能對下級進行評估，而評估的標準則在於下級幹部是否達成包括「軟指標」、「硬指標」和「優先指標」等一系列的考核。見 Maria Edin, State Capacity and Local Agent Control in China: CCP Cadre Management form a Township Perspective, The China Quarterly, No. 173(2003), pp. 35-52. 29.