第四章 組織創造：中國地方政府與行業協會
第一節 作為政府部門代理的行業協會
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
於市場經濟發展並未完全脫離「計畫」的色彩。也正因為有體改委與發改委這樣 的部門，地方政府對於加強治理基礎能力的選擇才會更加明確，會選取對其治理 有利的行業領域，進行社會組織的創造。
第一節 作為政府部門代理的行業協會
計畫經濟時期，中國以分部門、分層級的方式對企業進行直接管理，在此部 門管理模式之下，政治領導較專業領導更為重要，企業既無自主性，也無現代企 業追求獲利的意願。及至改革開放，為刺激國有企業的獲利動機以及發展市場經 濟體制，採取擴大企業自主權及利潤留成制度，這時政治掛帥的部門領導已無法 在專業上領導企業2，因此國家開始逐漸將企業的管理方式由部門管理轉向行業 管理，為行業協會的發展打開契機。
一、中國行業協會與政府部門的互動
自1979 年 3 月，國家經委考察日本企業管理後，組建第一個全國性協會──
中國企業管理協會起，中國即在往後幾年陸續組建多個全國性行業協會──先是 中國質量管理協會、全國輕便汽車修理行業聯合會、中國港口協會等管理性、行 業性、專業性的協會；其後是包裝技術、印刷技術等跨部門協會；再後是中國汽 車工業協會等一批工業類協會；到1985 年底，共組建了電子、機械、化工、輕 工、冶金、煤炭、建材、醫藥、鐵道、交通等32 個全國性協會。
行業協會真正的大變革發生於1998 年國務院推動的機構調整開始，此時在 中央政府層級，國務院將國家國內貿易局、輕工業部、紡織工業局、冶金局、建
2 國家經貿委企業改革司編，國有企業改革與建立現代企業制度（北京：法律出版社，2000），
頁2-3。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
材局、石化局、機械部、煤炭部、有色局等九個專業經濟部委停止行政行為，並 撤銷改組為國家局。1999 年，國家經貿委發出《關於加快培育和發展工商領域 協會的若干意見》，要求行業協會要配合國家政策，促進企業發展和技術進步，
為行業和企業利益做出貢獻。這時中國政府開始進行政企分開的改革，因此這種 自上而下成立的行業協會開始大量組建。2001 年 2 月，國家紡織工業局改為中 國紡織工業協會，接下來原本由上列九個部委所管理的近300 個行業協會，改由 國家經貿委實行分行業分層次管理，過去由國家機構所承擔的工商業職能開始轉 由行業協會承擔，原本在國家局下的事業單位亦劃規各行業協會管轄。
這次重要的行業協會組建過程，基本上是上述被裁撤的國家局原班人馬的整 體轉制，例如九個國家局中，國內貿易局就整個改制成為中國商業聯合會，而另 外八個國家局的改制也都是類似情況3。在政府主導下，自1999 年到 2002 年，
中國的行業協會在數量上出現快速成長。例如2002 年，行業協會的數目成長至 三萬多個，占全中國社會團體四分之一強；而到2004 年更發展到了四萬多家，
占社會團體總數近三分之一4。
在地方政府層級，也在1999 年後進行一系列的組建行業協會工作。首先是 將各地方政府中的工業部門改制為「資產經營公司」，負責管理原屬工業部門之 下的國有企業；然而資產經營公司僅為過渡型態，接下來配合國有企業改革，在 國有企業改制為民營企業後，因不再由政府管理，故資產經營公司亦無存在必 要，便轉而成立行業協會，並將前述由國企改制的民營企業直接納為會員，而完 成行業協會的組建工作5。
3 王名、劉國翰、何建宇，中國社團改革：從政府選擇到社會選擇（北京：社會科學文獻出版社，
2001 年），頁 77-79。
4 賈西津、沈恆超、胡文安，轉型時期的行業協會：角色、功能與管理體制（北京：社會科學文 獻出版社，2004），頁 89-90。
5 訪談無錫市汽車工業協會祕書長，2005 年 8 月 8 日。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
這種在政府機構改革過程中以行政手段組建的行業協會，在目前的行業協會 中佔有相當大的比例，以一份對廣東省的調查為例，全省 112 個省級行業協會 中，即有 103 個是與政府機構改革有關6，而這種由政府部門轉換而來的行業協 會，其會員多為原國有企業，對地方政府的依附程度相當高，這樣的依附可以顯 現在以下幾方面：
首先在經費上，這類行業協會並無獨立財源，雖可向會員收取會費，但一來 金額並不高，除會長、副會長、理事等單位會員繳交數千元至一萬元不等外，一 般會員每年年費僅數百元，對協會來說不敷使用；二來會費未必是每年收取，三 來會員繳費情況亦相當不穩定，因此絕大多數還是要依靠政府予以經費補助7。 經費收入的另一個來源是提供有償性的服務，據此向服務對象收取費用，其內容 包括為政府提供項目服務、為會員提供仲介服務、辦理各種行業標準認證或證照 的考核等8，但要能提供上述服務，除了協會本身需具備專業能力外，更重要的 是政府必須授予職能，故不論以何種方式取得財源，行業協會均須仰賴政府。
其次，在缺乏經費自主的情況下，行業協會的人事就受到相當大的限制。最 為行業協會所抱怨的的問題是「無編制」，這是行業協會自主程度嚴重不足的證 明。所謂「編制」，其概念類似公務員而更加寬廣，係指國家行政機關、事業單 位及企業行政管理機構中的人員定額與人員結構9；所謂編制人員，即指薪俸與 福利來自國家財政的人員。行業協會既身為「自發性、市場性、行業性、會員性、
非營利性、非政府性和互益性」的社會組織，理應沒有編制，但多數協會及其人 員卻都希望「政府能給我們一些編制」10。以實際情況而言，由政府部門轉出成
6 王名、劉培峰等著，民間組織通論（北京：時事出版社，2004 年），頁 190。應說明的是，自 2004 年起，公務員依法己不得任職行業協會的會長或副會長職任。
7 訪談無錫市汽車流通行業協會秘書長，2005 年 8 月 9 日。
8 訪談無錫市汽車工業協會祕書長，2005 年 8 月 8 日。
9 劉瑩，編制管理理論探微，武漢交通管理干部學院學報，1994 年第 1 期，頁 37-38。
10 筆者在與多個行業協會人員進行訪談時，談到此一話題，受訪者幾乎都表達出類似意見。包
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
立的行業協會，其工作人員主要是政府離退休幹部，或是由政府部門人員兼任，
另外也有掛靠在會員企業中者。離退休幹部多是在協會前身的經濟部門或輕工部 門任職，政府基於其對於協會的工作領域熟稔，以及安排其退休生活的考量下，
安排到協會工作，其退休俸與各種福利仍掛在原退休單位；另外由政府官員兼任 或掛名者，編制自然在其原工作單位；至於在會員企業中工作者，多半是會長企 業安排一兩位員工來到行業協會協助處理事務，雖然表面上看來與政府單位無 關，然細究之下也常發現，因會長多為行業內較具規模的企業擔任，而這些企業 又原本即為國有企業，因此這些由會長企業移轉過來的員工，許多也正是在當年 工業局之類單位工作的職工11。亦就是歸根究底，行業協會在自身無財源又無編 制的情況下，其工作人員大多來自政府單位或原國有企業。
第三，是行業覆蓋面不足的現象。《社會團體登記管理條例》中，對於企業 加入行業協會與否，並無強制規定，這就造成各行業協會的行業覆蓋率有很大的 差異。由於許多行業協會的初始會員都是原本在政府部門下的國有企業，因此在 改革開放之後，若該產業有許多民營企業成立，則該行業協會的行業覆蓋率通常 較低；若為基礎重化工業等民營企業較少的產業（如水泥工業、汽車工業等）， 則行業覆蓋率就相當高，只是這些舊有產業的行業協會雖然擁有產業內高比例的 企業加入，卻因為政府較不重視這些重化工業而顯得活力較為不足。此一現象顯 示出，由政府部門轉換而來的行業協會，其對行業的影響力大多很難突破原來國 有企業的範圍，在沒有大量民營企業參與的情況下，這類行業協會很難獲得脫離 政府的自主基礎。
第四，在缺乏資源的情況下，大多數行業協會甚至苦於沒有辦公處所。因為 沒有能力以租或買的方式尋到辦公處所，許多行業協會仍需倚靠政府幫助，棲身
括：無錫市機械工業聯合會、無錫市汽車工業協會、無錫市商業聯合會等，時間為2005 年 8 月8 日至 8 月 10 日間。
11 訪談無錫市低壓電器行業協會，2005 年 8 月 10 日。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
於政府產業下的某棟大樓，或以往行政單位或國有企業的建築，而這種撥借的辦 公場所不但隨時有可能被迫搬遷，也多半甚為侷促。同樣根據對廣東省行業協會 的調查，在112 個省級行業協會中，有 24 個是自行租用專用辦公場所，35 個是 由業務主管單位提供，44 個是由主要發起單位提供，另有 8 個甚至沒有獨立辦 公處所，僅有2 個擁有自己的辦公處所。而筆者在實際訪談過程中，也曾見過四 個行業協會共用一間十坪左右的辦公室。總體來說，在專用辦公地點無著的情況 下，此類行業協會究竟能在什麼樣的地點運作，主要是看協會人員與業務主管單 位或協會發起單位之間的關係，因此協會難以脫離政府影響12。
最後是領導人仍需由政府指派。在中國社會組織的運作過程中，會長掌握眾 多實際權力，而秘書長則負責主持日常工作，尤其行業協會的重要功能就是作為 政府與企業間的橋樑，會長的重要性更形突顯。根據清華大學NGO 研究所的調
最後是領導人仍需由政府指派。在中國社會組織的運作過程中，會長掌握眾 多實際權力，而秘書長則負責主持日常工作，尤其行業協會的重要功能就是作為 政府與企業間的橋樑，會長的重要性更形突顯。根據清華大學NGO 研究所的調