第二章 政府治理能力與黨政組織的延伸
第一節 理性的根源：「幹部責任制」
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
據上所述，本文強調在當今國家統合主義的國家與社會關係架構下，當地方 黨政官員在決定對市場性中介組織採取何種治理態度時，其實是受到制度環境所 形塑的「理性」所影響。而這個主要影響地方政府官員行動的制度因素，便是現 今中國的「幹部責任制」。也由於中央政府對地方政府、上級政府對下級政府仍 擁有人事決定權，使各級政府及官員的行動自主性是不完整的。以本文關注焦點 而言，當地方政府對行業協會及商會等經濟類組織進行治理時，因不可能介入所 有組織發展，故必須「選擇」將有限資源投注在「有意願」介入的組織，而這時 選擇的「理性」即是源於上級政府加諸的「經濟成長」與「增加稅收」等指標。
在此種壓力形體制下，地方官員針對尚未形成中介組織的產業，會以「是否有助 於增強治理能力」作為是否主動成立的依據；而對於已存在、且在政府直接治理 範圍外的中介組織，則以「是否有必要納入治理邊界」作為是否納入直接治理範 圍的依據。
一旦經過前述兩項標準做出選擇後，地方政府即會以組織資源移轉及社會資 本為路徑，與選定的目標組織連結，進行資源交換。這種雙向的資源流動，既有 助於該中介組織成員（均為企業）取得經營上的優勢，也有助於地方幹部達到責 任制的指派工作，在這種政府與社會各蒙其利的情況下，即能完全國家統合主義 式的國家與社會關係。
第一節 理性的根源：「幹部責任制」
對中國這樣一個廣土眾民的國家而言，中央與地方的權力關係千百年來都關 係著政權的穩定與否。本節將從路徑依賴的角度，說明自 1949 年建國以來，中 國的中央政府如何維繫其統治能力，以及如何分配中央與地方的權力結構，並說 明「幹部責任制」如何在改革開放時期，地方政府的財政自主性增加的情況下，
‧
4 Andrew Walder, The Waning of the Communist State: Economic Origins of Political Decline in China and Hungary( Berkeley: University of California Press，1995), pp. 1
5 先是 1956 年 9 月，周恩來在中共「八大」的講話中，提出七條放權原則：1.明確地規定各省、
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
問題是這種權力下放的作法並不成功，反而造成地方工業發展比例失調，甚 至在「大躍進」時期出現各地政府及各單位相互攀比的浮誇風6。因此自1960 年，
中央政府再度將財政權及重要物資的管理權和分配權都收歸中央，同時也將下放 給各省、市、區和企業的人事權、財政權、經營商業及工業的權力，一律收回7。
這種「一管就死，一死就放，一放就亂，一亂就管」的循環在整個1960 和 1970 年代不斷持續，中國政府一直在中央集權和地方分權的兩個極端間搖擺。
然而所謂「分權」只是行政上的應急措施，在體制上，是始終維持中央集權的單 一體制。這種中央集權的體制，造成兩種治理上的矛盾：
首先，在高度中央集權的國家體制下，當中央集權範圍愈廣、規模愈大時，
其實愈需要各級地方政府給予政策注入不同解釋和不同實施過程的協助，故過度 中央集權的體制勢必將無法因應區域性的差異，而不時需要地方政府協助；其 次，區域性的衝突或矛盾原本由地區政府處理即可，但因為在中央集權體制中，
地方政府無權處理而必須由中央政府處理，遂使許多區域性問題被放大，而中央 政府的處理方式也不可避免地會影響國內其他地區，以致產生連鎖反應。因此，
在計畫經濟時代的高度中央集權政經體制，常造成國家各級地方政府管理陷入失 控狀態，而中央政府則是疲於應付各種危機，以致無暇統籌兼顧、從容制定長期 社會發展計劃的情況。也就是說，黨國機構無法對國家進行持續有效的行政與控 制，而總是在「失控和應急」，在各種危機與衝突出現之後，藉由國家強大的專 制力量進行強力式的處理8。
自主權和獨立利益。
6 劉承禮，理解當代中國的中央與地方關係，當代經濟科學，第 30 卷第 5 期(2008 年 9 月)，頁 26-28。
7 關於調整管理體制的若干暫行規定，中共中央於 1961 年 1 月 20 日公布，見新華網，
http://news.xinhuanet.com/ziliao/2005-01/24/content_2501369.htm。
8 周雪光，論「一管就死，一放就亂」，見李少民主編，中國大陸的社會、政治、經濟（台北：
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
二、改革開放以來的中央與地方關係
從中共的十一屆三中全會開始，中國政府為挽救低迷的經濟情況，逐步引入 市場經濟制度，這成為推動中央與地方關係調整的動力來源，其具體作法為「放 權讓利」：一方面擴大企業自主權，另一方面則擴大地方政府的管理權限，讓地 方政府逐漸擺脫中央政府代理人的角色。
隨著經濟發展，中央政府在財政體制上進行了一系列放權讓利的改革，將以 往各種收入層層上解中央財政、各種支出層層向中央請款的「統收統支」財政體 制，改為「劃分收支、分級包乾」的「財政承包制」（一般稱為「分灶吃飯」體 制），也就是劃分中央與地方收入和支出的範圍，再按各省情況確定上繳比例或 中央定額補助9。這樣的改革擴大了地方和部門的自主權，讓地方政府擁有較以 往更多的財政力量，而增強其自主性；對於當地的發展，在某些方面甚至取代了 中央政府的角色。尤其在地方經濟發展和地方政府的收益掛鉤之後，地方政府為 增加財政收入，便透過各種行政手段和公共服務，千方百計地與當地企業共同發 展經濟，甚至置中央政府的各種政策與利益於不顧；另一方面，對企業來說，由 於改革開放後所採取的「財政包乾體制」，讓企業的收入與繳稅情況主要透過與 地方政府協商而來，同時地方政府對於企業的營運擁有絕對的影響力，故而都願 意與地方政府密切合作，致使許多地區成為相對獨立的地方王國10。
在推進市場經濟的同時，各級政府必須擔負更多的經濟服務功能，致使政府
桂冠出版社，1992），頁 144-146。
9 劉尚希、邢麗，中國財政改革 30 年：歷史與邏輯的勾畫，中央財經大學學報（北京），2008 年第3 期（2008 年 3 月），頁 1-9。
10 沈立人、戴園晨，我國諸侯經濟的形成及其弊端，經濟研究（北京），1990 年第三期（1990 年3 月），頁 17。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
機構改革勢在必行。改革開放以來，中國共進行六次大規模的政府機構改革，造 成中央與地方權力結構發生了很大的變化11。其中1998 年的第四次改革是機構 變動程度最大的一次，也與中國行業協會的產生有緊不可分的關係。其內容是將 國務院的部委由40 個縮減到 29 個，與行業協會相關的是，撤銷了幾乎所有的工 業專業經濟部門，包括：電力工業部、煤炭工業部、冶金工業部、機械工業部、
電子工業部、化學工業部、地質礦產部、林業部、中國輕工業總會、中國紡織總 會。這些部門在計劃經濟時代主要負責資源配置和落實經濟計劃，但在經濟改革 後反倒不利於市場資源配置和企業發展，因此這樣的撤銷動作等於是取消了政企 不分的組織12，而這些部門，後來多轉為全國性行業協會，對此本文將在第四章 說明。
從中央與地方關係的角度來看，中國放權讓利的改革途徑讓地方政府被授予 更多控制本地經濟活動及分配經濟成果的權力，這不僅讓中央政府對經濟的直接 控制能力減弱，隨著經濟改革而來的政治機構改革，也讓中央政府與地方政府，
以及國家與社會之間權力分配的方式出現變化。雖然政府機構改革的重點在於機 構調整與精簡，中央集權的制度並未改變，但因為政府意圖將機構與人員減少，
表示中央有意將部分的公共管理職能釋出，讓社會組織代為履行，故許多研究認 為，中央政府在財政體制上向地方政府下放權力，是影響中央與地方關係的最關 鍵因素。如王紹光提出，放權讓利的改革方式造成了中國的財力極度分散，以及 國家能力的衰退等兩個互為因果的後果13。Montinola、錢穎一和 Weingast 等經濟 學者也認為，在80 年代和 90 年代初，中國的分權改革使地方政府擁有很大的財 政支出權力，可以管制本地經濟（regulation of local economy）和國有企業；而
11 關於六次機構改革的內容，可參見：新中國成立以來歷次政府機構改革，見中華人民共和國 中央人民政府網站，
http://big5.gov.cn/gate/big5/www.gov.cn/test/2009-01/16/content_1206928.htm。
12 劉承禮，前引文，頁 30-31。
13 王紹光，建立一個強有力的民主國家，見李少民主編，中國大陸的社會、政治、經濟（台北：
桂冠出版社，1992），頁 120-129。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
地方政府不但投資規模非常大，對信貸的影響也非常大，因而雖然從法律上講，
中國並不是一個聯邦制國家，但是從經濟決策權上講，中國有很明顯的聯邦制色 彩14。
不過雖然對地方政府所進行的研究出現多樣的結果15，但相對於俄羅斯等後 社會主義轉型國家，中國的中央政府在地方財政自主權大增的同時，並沒有真正 失去對地方政府的控制，原因就是在政治層面，中央從來沒有放鬆過對人事任命 權的控管，上級黨政組織對於下級幹部的升遷具有絕對權力。而其決定升遷與否 的標準，則採用了自毛澤東掌權時期的幹部政策衍生而來的「幹部責任制」(cadre responsibility system，亦有稱為「崗位責任制」)。
三、中央對地方的管制機制──幹部責任制
中共黨內的人事監控制度，並非改革開放後才有，自毛澤東時期起，為防止 地方幹部坐大，甚而發展成為地方山頭，便設計出一套幹部輪調與兼職的制度，
自此中央對地方人事一直擁有完整的掌控能力；但是對幹部的分工責任要求，則
自此中央對地方人事一直擁有完整的掌控能力；但是對幹部的分工責任要求，則