第二章 政府治理能力與黨政組織的延伸
第二節 增強治理能力與延伸治理邊界
A. 組織邊界的作用及延伸的行為
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揮更多的主導作用，從而減輕了政府的工作負擔，以使其能專注於政府的主要職 責，而這種與社會部門協調合作的方式，讓政府得以從日常管理中解放出來，反 而有助於提升整體國家基礎能力。
當吾人將關注的焦點移至地方政府與市場性中介組織的互動時，本文認為 這類經濟性社會組織的政治敏感度較低，且中國的中產階級又普遍有與地方政府 合作的意願，因此地方政府在選擇治理市場性中介組織的方式時，會就其經濟性 的作用考量，也就是魏絲判定國家能力的三項重要指標中，「汲取社會資源」這 項指標的重要性會得到凸顯。如同王紹光與胡鞍鋼在1994 年合著《中國家能力 報告》中，將國家能力界定：汲取能力、調控能力、合法化能力及強制能力，王 胡二人便指出雖然這四種能力彼此關聯，但以財政汲取能力最為重要，如果財政 汲取能力下降，則國家整體經濟調控能力亦會下降，甚至造成經濟危機與社會不 安，進而導致人們對政府的認同危機38。
因此本文提出，地方政府在選擇是否主動成立市場性中介組織時，其主要 依據一方面為是否有利於上級政府指示的經濟性指標如「完成稅收指標」及「促 進經濟成長」等，另一方面也在於是否有利於強化地方政府的治理能力，如能藉 由成立行業協會而將發展良好的產業整合起來，則不但能幫助該產業的發展，也 有利於加強地方政府的財政汲取能力，並進而增加財政收入，二者相輔相成。
二、「延伸治理邊界」及中國黨政機構中的延伸角色
A. 組織邊界的作用及延伸的行為
當代組織理論將組織視為「系統」，在談論組織行為的產生時，不但重視組
38 王紹光、胡鞍鋼，中國國家能力報告(香港：牛津出版社，1994)，頁 5-12。
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織中各個子系統及其相互關係，更重視組織與環境之間的關係，亦即組織是從外 部接受資源、能源與訊息，經轉換之後再將產物輸送到外界，故在研究組織時，
必須考慮社會、經濟、政治、文化等外部環境因素，以及組織與這些因素的互動 關係，而組織的持續與否，與其是否能適應外部環境息息相關。這意味著現在組 織理論將組織視為一個開放式的系統，而組織的維持與行為，有賴於與其他系統 之間的交換39。
由於環境是存在於組織邊界之外，對於組織的全部或一部分產生影響的所有 因素總和，因此以新制度主義的角度來看，要理解組織行為，必須將組織與環境 間的互動視為最重要的變數，亦即組織並非在真空情況下行動或決策，而是鑲嵌 於環境（尤其是制度環境institutional context）之中，每一個行動都是社會行動40。
問題是，組織與環境間如何進行互動？環境本身不但複雜而且多變，對於組 織決策者來說，如何獲取環境的資訊，並據以做出正確的評估與選擇，以回應環 境的變化，就成為其決策的關鍵。故組織理論將討論的重點置於組織如何掌握外 界環境的不確定性(uncertainty)，以減少組織行動的成本與風險，一般將不確定 性定義為決策的可能結果與機率均未知， 而環境的不確定性係指環境周圍是否 可被組織預知的情況41。Daft 等認為環境是組織為求生存所必須回應的狀態，故 當這些存在組織以外的要素不可預測地改變時，組織的整體或部分價值流程將被 改變42。
39 Richard L. Daft, Organization Theory and Design (Mason, Ohio: Thomson/South-Western, 2004), pp.140.
40 W. Richard Scott, Organizations: Rational, Natural, and Open System(New Jersey: Prentice Hall, 2003）, pp. 185.
41 Christine S. Koberg and Gerardo R. Ungson, The Effects of Environmental Uncertainty and Dependence on Organizational Structure and Performance: A Comparetive Study, Journal of Management, Vol. 13, No.4(1987), pp. 725-737.
42 Richard L. Daft, J. Sormunen, and D. Parks, Chief Executive Scanning, Environmental
Characteristics, and Company Performance: Empirical Study, Strategic Management Journal, Vol.
9, No. 1, (1988), pp. 123-139.
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為了增加對環境的資訊獲取、降低決策的風險和減少不確定性，組織的應對 方式是在組織的外圍設立「緩衝部門」(buffer department)或「護欄」(protective boundaries)，也就是建立及調整組織與環境之間的「邊界」(boundary)。
既然組織被視為不斷與外界進行交換的系統，則邊界自然成為組織的重要特 徵之一。邊界本身既有剛性的面向，亦有非剛性的面向。以前者來說，邊界將組 織與環境區分開來，界定了內部人與外部人，而此種界定不但是一種識別功能，
同時也是一套信念與價值系統，從而建立組織的理性與認同。以後者來說，作為 開放系統，則邊界是可滲透的，對組織起過濾的作用，對來自環境的輸入項進行 篩選43。Senge 就認為，組織邊界的意義將超越傳統根據職能或部門劃分而被重 新界定，成為組織重要的學習機制，其作用除了吸收來自環境的不確定性之外，
也負責組織與環境間的資訊與資源交換，並協助組織進行調整44。故邊界成為組 織獲取環境變動資訊，並避免資訊超載的介面45。
而在邊界中負責接近、詮釋或處理資訊的機制則稱為「邊界延伸角色」
（Boundary-spanning roles），其作用在於與環境進行資訊交換，並對資訊進行篩 選，讓有利於組織的資訊能夠進入46。為何稱之為「延伸」？Aldrich & Herker 認為邊界角色會進行三種對外代表活動：取得與處置資源、維持組織政治合法性 與領導地位、維持組織形象，而這些活動都必須藉由取得控制外在環境的權力與 影響力，使得外在環境配合組織內部的需求47。故組織為了保護其核心，所採用 的策略即為吸收(co-optation)與合併(mergers)，前者是指組織從垂直策略改為水平
43 Howard Aldrich and Diane Herker, Boundary Spanning Roles and Organization Structure, The Academy of Management Review, Vol.2, No.2(Apr., 1977), pp. 217-218.
44 Peter M. Senge, The Fifth Discipline: the Art and Practice of the Learning Organization( New York: Currency, 1990.)
45 Fremont E. Kast and James E. Rosenzweig, Organization and Management: A Systems and Contingency Approach (New York: McGraw-Hill, 1979).
46 Warren B. Brown, Systems, Boundaries, and Information Flow, Academy of Management Jouranl.
Vol. 9, No. 4(Dec., 1966), 318-327.
47 Howard Aldrich and Diane Herker, Boundary Spanning Roles and Organization Structure, pp.
217-230.
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策略，藉由結合更多群體，增加自身資源，以減少環境不確定性並增加合法性；
後者則是指組織與環境中危及自身的單元合而為一，成為單一行動者，以消除其 風險48。如果組織想達到邊界延伸的目的，擴大自身的涵蓋範圍，則延伸角色就 必須隨時調查與組織相關的環境改變的資訊，並提供有利於組織的資訊給環境，
以防止組織僵化或造成與環境的不協調49。Daft 據此認為，當環境的不確定性越 大時，邊界延伸角色便越重要，這時組織應增加部門與邊界延伸角色來增加自身 的彈性結構，反之則可採取較機械式的管理結構，並減少部門與邊界延伸角色
50，而Aldrich & Herker 也認為當對組織重要的外界環境要素越集中，組織也會 有越多的跨界活動或成立相關的跨界延伸單位，以便於回應外界需求51。