第二章 政府治理能力與黨政組織的延伸
第二節 增強治理能力與延伸治理邊界
B. 黨國的邊界延伸行為及延伸角色
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策略，藉由結合更多群體，增加自身資源，以減少環境不確定性並增加合法性；
後者則是指組織與環境中危及自身的單元合而為一，成為單一行動者，以消除其 風險48。如果組織想達到邊界延伸的目的，擴大自身的涵蓋範圍，則延伸角色就 必須隨時調查與組織相關的環境改變的資訊，並提供有利於組織的資訊給環境，
以防止組織僵化或造成與環境的不協調49。Daft 據此認為，當環境的不確定性越 大時，邊界延伸角色便越重要，這時組織應增加部門與邊界延伸角色來增加自身 的彈性結構，反之則可採取較機械式的管理結構，並減少部門與邊界延伸角色
50，而Aldrich & Herker 也認為當對組織重要的外界環境要素越集中，組織也會 有越多的跨界活動或成立相關的跨界延伸單位，以便於回應外界需求51。
B. 黨國的邊界延伸行為及延伸角色
當我們以延伸治理邊界的角度來觀察改革開放後的中國國家與社會關係，可 發現黨組織即發展出「延伸治理邊界」的組織策略。當市場經濟發展的程度越深，
面對新生的官僚資產階級或私營資產階級，以及許多中共黨員已成為私營企業主 的情況，黨很難再持續過去以意識型態或階級意識為主的治理手段，將前述社會 階級排除在「人民」的概念之外，或將其視為階級敵人。這時為了穩固治理的地 位及效果，最合理的選擇就是以吸收或合併的方式，將這些新生社會階級納入治 理範圍內，或直接納入黨政組織內52。
面對改革開放以來非國有經濟成分的迅速發展，中共理論界雖然持續進行如 何因應的討論，但私營經濟無可扼抑的發展趨勢，以及經濟發展對執政合法性的
48 W. Richard Scott, Organizations: Rational, Natural, and Open System（New Jersey: Prentice Hall, 2003）, pp. 203-207.
49 David B. Jemison, The Importance of Boundary Spanning Role in Strategic Decision-Making, Jouranl of Management Studies, Vol.21, Iss. 2(1984), pp. 131-152.
50 Richard L. Daft, Organization Theory and Design, 8th ed., (Ohio: Thomson/South-Western College, 2004), pp.159.
51 Howard Aldrich and Diane Herker, Boundary Spanning Roles and Organization Structure, pp.
217-230.
52 張執中，中共黨國邊界的設與延伸：歷史制度論的觀點（台北：韋伯文化，2008 年），頁 39。
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重要性，讓中共只能不斷調整自身意識型態來適應形勢；而自1990 年代國有企 業和集體企業開始進行改制起，由於這些企業的負責人大多是中共黨員，遂造成 中國的私營企業主中，中共黨員所占比例逐漸增加，這使得中國政府必須調整意 識型態，以適應新形勢。
為此中共在九十年代發動了兩場意識型態變革，先是鄧小平1992 年的南巡 講話確立了「市場經濟」的地位，再則江澤民在1997 年確立「私有經濟」的地 位53。在此背景下，意識型態改變的制度結果出現在1988 年，江澤民先在中共 十五大報告中，提出「轉變政府職能，實現政企分開」的國務院機構改革重點，
一方面讓意識型態不再是限制行政革新的負面因素，另一方面由於國務院原有的 專業經濟部會不再能適應經濟環境的變遷，故而提出「政企分開」的改革方向54； 而接下來的「國務院改革」更正式宣佈國家退出競爭性行業、以及放棄計畫經濟 體制。
到了「三個代表」理論，中共不但在性質做出重大改變，也顯示出非常明顯 的邊界延伸意圖。此一理論轉變最早是2000 年 2 月江澤民視察廣東時提出，由 於事涉「黨的性質和宗旨」，當時中共當局相當謹慎55；接下來經過一年多的宣 傳，江澤民才於2001 年中共八十週年紀念大會上，發表「七一講話」，正式宣布 要以「三個代表」作為中共的新論述立場，在講話中肯定私有經濟，並容納私有 企業主加入中國共產黨。到2002 年，中共十六大為貫徹將民營企業家吸收入黨 的方針，即將黨章中關於黨員發展對象中的「其他革命分子」修改為「其他社會 階層的先進分子」。
53 1992 年的爭論焦點是使市場經濟是否為資本主義的特徵，1997 年爭論的焦點是社會主義是否 取決於公有制比例的多寡。見：馬立誠，凌志軍，交鋒----當代中國三次思想解放實錄（北京：
今日中國出版社，1998 年）。
54 趙立波，政府機構改革（山東人民出版社，1998 年 6 月），頁 49。另於本章第一節亦有說明。
55 關於中共「三個代表」的早期宣傳過程，可見吳仁傑，中共提出「三個代表」思想情況及顯 示意涵」，共黨問題研究（台北），第二十六卷第八期，民國89 年 8 月 15 日，頁 77-82。
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「三個代表」的出現具有多重的解讀──如中共不再侷限於工人階級政黨，
而向科技研究人員和理論工作者等知識分子傾斜56；代表先進生產力、先進文化 以及人民利益，表示中共打破其階級屬性而轉變為「全民政黨」57；因改革開放 以來，中國的非公企業黨組織已經發展到18 萬個及 300 萬黨員，為不使這批資 本家另闢政治道路，中共吸收他們加入才為上策58；以及中國共產黨為實現「三 個代表」，應轉變為「多元化社會執政黨」59。上述解讀都顯示出中共決意延伸 其治理邊界，將資產階級及非公企業納入現有政治體制框架中，以提供新的統治 基礎。
在此延伸治理邊界的過程中，面對行業協會及商會等市場性中介組織，主要 是由政府機構中的經貿部門，以及黨組織系統中的統戰部門，擔任起邊界延伸角 色，以工商聯、人大及政協等組織為平台，將資產階級納入治理體制之中。此一 做法對黨政機構而言，既可以將潛在的政治勢力納入治理範圍，也有利於和私有 部門建立連繫，幫助其達成上級交辦的經濟發展指標，同時可以和成功企業主發 展私人關係；而對企業主來說，和黨政機構取得連結，可以方便他們取得如貸款 及公務管道等有利於企業發展的優勢，進而讓自己可以在不公平的政策保護下獲 取更多利益。這就使雙方均有結合的意願，而形成了國家統合下的共生關係60。
目前在中國黨政機構最重要的治理邊界延伸角色，即是黨系統中的統戰部 門，其組織目標本身，即負有「調查研究統一戰線的理論和重大的方針政策，…
56 蘇紹智，「評『三個代表』論，爭鳴（香港），2000 年 7 月。
57 包淳亮，「解讀中共政治作為 要有分析方法」，中國時報（台北），2000 年 8 月 15 日，第 15 版。
58 金堯如，伍凡，「中國共產黨正向『國民黨化』演變，向社會民主黨演變---走歷史正道」，中 國社會民主主義研究，2001/7/9，<http://forum.huanet.com/csdra/>。
59 黃維暉，「談江澤民的『三講』和『三個代表』內容」，星島日報（美國版），
<http://www.singtaousa.com/ex190731.htm/>。
60 Bruce J. Dickson, Cooptation and Corporatism in China: The Logic of Party Adaptation, Political Science Quarterly, Vol. 115, No. 4(Winter 2000/2001), pp. 526-527.
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向中央反映情況，提出開展統戰工作的意見和建議」、「負責聯繫各民主黨派和無 黨派代表人士」、「調查研究、協調檢查有關民族、宗教工作的重大方針、政策問 題」、「開展以祖國統一為重點的海外統戰工作；聯繫海外有關社團及代表人士」、
「做好培養、選拔、推薦黨外人士的工作」、「負責聯繫全國工商聯，聯繫港、澳、
台及海外工商社團和代表人士。調查、研究並反映我國非公有制經濟代表人物的 情況，協調關係，提出政策建議」61等多項組織邊界的工作，其邊界延伸的角色 非常明顯。而其中由於具有「負責聯繫全國工商聯，聯繫港、澳、台及海外工商 社團和代表人士」的職責，故也成為現今中國各地方政府黨政機構中，主要負責 工商聯工作的部門。
至於經濟貿易委員會（簡稱「經貿委」）則是各地方政府部門中，負責經濟 治理工作的主要單位62。與黨內的統戰部門自黨中央到地方、甚至在許多國營企 事業單位中都設置機構的情況不同，成立於 1998 年的國家經貿委先是在 2001 年的國務院機構改革後續動作中，被裁撤掉其下的國家機械工業局、國家石油和 化學工業局等9 個國家局；其後在 2003 年，更在國務院機構調整中直接被裁撤，
自此經貿委便只存在於各省級以下政府中。
以本文的田野調查地點之一江蘇省無錫市為例，其市府經濟貿易委員會同 時外掛市鄉鎮企業管理局、市中小企業局、市服務業辦公室等三塊牌子，即顯示 其做為市府中主要處理各類型企業的角色。而其主要職能中，包括了：「對經貿 工作中的重大問題進行研究分析並提出意見和建議」、「會同有關部門引導和調節 經濟運行，協調解決經濟運行中的矛盾和問題；組織指導全市工業企業扭虧增盈 工作」、「聯繫和指導全市工商領域有關行業協會及其他社會中介組織的工作」、
61 中共中央統一戰線工作部主要職責，見中央統戰部網站，
http://www.zytzb.org.cn/zytzbwz/introduce/zhineng.htm。
62 行業協會大多由地方政府的部門單位改制而來，成立後多掛靠在政府的經濟部門之下，經貿 委並非唯一擔任行業協會的業務主管部門，但因其部門職責為「負責調節國民經濟運行」之故，
而成為大多數行業協會的業務主管部門。
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「綜合指導、協調、促進全市民營經濟和鄉鎮企業、中小企業的發展與改革」、「協 調服務業中各行業改革的方案，指導相關行業協會工作」63等多項與邊界延伸相 關的工作。由於負有指導行業協會及中介組織的任務，故為無錫市中大多數行業 協會掛靠的業務主管機構。
值得注意的是，這類由黨政機構所進行的治理邊界延伸行為中，「黨」通常 較政府扮演更為吃重的角色。這是因為在中國經濟改革的過程中，政府部門的職 權、功能、角色都越來越固定，相對來說，黨在行動上更為自由，可以在較不受 限的情況下，就其政治考量而將有意義的中介組織吸納至治理邊界內。對中共這 樣一個列寧主義式的政黨或國家而言，當組織面臨環境變遷時，最常採取的策略
值得注意的是，這類由黨政機構所進行的治理邊界延伸行為中，「黨」通常 較政府扮演更為吃重的角色。這是因為在中國經濟改革的過程中，政府部門的職 權、功能、角色都越來越固定，相對來說，黨在行動上更為自由，可以在較不受 限的情況下，就其政治考量而將有意義的中介組織吸納至治理邊界內。對中共這 樣一個列寧主義式的政黨或國家而言，當組織面臨環境變遷時，最常採取的策略