第三章 中國市場性中介組織的發展與制度變遷
第二節 國家統合下的監管制度與合法化危機
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圖3-2 商會與行業協會的成立過程比較
在政府機構改革和市場化改革的雙重作用下，行業協會和商會近年來發展 頗為迅速，在2004 年的公布資料中，工商領域中的全國性行業協會有 362 個，
其中包括了15 個綜合性協會、工業行業協會 206 個、商業物資流通協會 67 個，
以及其他類協會74 個23，至於包括地區性行業協會在內，則共有7854 個；而截 至2006 年底為止，中國共有商會 11710 個，主要分布在珠三角、長三角及環渤 海經濟區的17 個省市24。
第二節 國家統合下的監管制度與合法化危機
新制度主義下的組織制度學派認為，組織不但受到其所置身的環境的影 響，也要遵守環境中的各種法規、道德、文化認知，以取得在該制度環境
（institutional environment）中的「合法性」（legitimacy）25。因此當研究者以路 徑依賴的途徑，對中國這樣一個長期籠罩在列寧式黨國體制和計畫經濟下，且至
23 冷明權、張智勇，經濟社團的理論與案例（北京：社會科學文獻出版社，2004 年），頁 125。
24 中華全國工商聯合會，「加強商會協會合作 促進區域經濟發展」，收錄於中國商會發展報告 No.2（北京：社會科學文獻出版社，2008），頁 138-140。
25 John W. Meyer and Brian Rowan, Institutional Organizations: Formal Structure as Myth and Ceremony, American Journal of Sociology, Vol. 83, No. 2 (Sep. 1977), pp. 340-363.
私營企業
商會
工商聯
統戰部、財委黨組、工商聯黨組
國營企業
行業協會
資產經營公司 政府部門工業局、國家局
黨 政府
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今社會仍高度依賴國家的環境時，要以「國家－社會」視角來觀察中國社會組織 的處境，就必須先對制度環境加以分析，理解社會組織是如何受到制度環境的影 響，並藉由加強自身「合法性」以爭取資源並得到發展。
順著上述邏輯，當本文嘗試對中國社會組織的處境進行理解時，便應先從 中國對社會組織的管理體制著手。由於黨國對市場經濟發展帶來的社會多樣性已 有認知，對非黨勢力的有限參與也予認可，使中國社會組織由此得到活動空間。
但由社會組織歷來的發展情況可看出，國家經常是制定了嚴格的登記管理制度，
讓所有社會組織處於合法性困境下，再以擴大包容性(inclusionary) 與延伸邊界 (boundary-spanning)的方式，將新生的社會團體統合在政治系統下，這時因為社 會組織仍處於國家統合的架構下，故黨政機構可利用各種溝通渠道，持續以合法 性作為將社會組織納入監管系統的誘因，藉以統合利益並抑制威脅，而呈現「國 家統合主義」式的「國家－社會」關係。
而對社會組織來說，由於社團活動是一種群體或組織的公共活動，而國家 與政府部門的承認又是當時社會組織開展活動的重要因素，關係著社會組織是否 能得到黨政機構的合作與提供資源，因此國家與政府主體賦予它的合法性是它開 展活動的基礎，不但社會組織的建立必須得到主管部門批准，其活動也受制於國 家的編制管理、經費預算與經營活動許可26，在此情況下，社會組織難以具備市 民社會意涵，反而是爭相進入黨國的監管領域。
本節先將觀察重點置於中國目前對市場性中介組織的監管制度，說明何以 認定目前中國仍處國家統合主義的架構下；其後說明在現今的監管政府下，社會 組織如何因為合法性的危機，而無法脫離國家統合的架構。
26 顧昕、王旭，從國家主義到法團主義：中國市場轉型過程中國家與專業團體關係的演變，社 會學研究，2005 年第 2 期，頁 163。
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一、國家統合下的監管制度
市場性中介組織的快速成長源自於政府機構改革，此一改革不但是因應市 場化的需求，「國家的意願」也是重要因素，這股力量主要來自公共行政與管理 領域。源自美國公共管理學界的「新政府運動」強調「企業型政府」（entrepreneurial government），要求政府應注重效能、適應能力、革新能力及治理能力的提昇，
在公共服務方面，應引導公部門、民間部門與自願性團體共同參與解決社會問 題，並運用市場機制扮演政府的部份角色27。在新政府運動的引導下，「治理」
（governance）逐漸取代「統治」（govern）成為西方公共管理學界的熱門議題，
亦即國家與社會的關係由統治者與被統治者的宰制形態，轉換為合作、協商與交 換的夥伴關係28。自此西方各國治理模式幾乎都以民營化、市場化與分權化為共 識，在許多公共事務上尋求民間團體的協助及參與，因此帶動了非政府組織與非 營利組織的快速發展，進而改變了國家與社會關係。
這種對國家與社會關係看法的轉變，也帶動中國在九十年代進行「小政府、
大社會」的一系列機構改革。體認到市場性中介組織對於行業自律和經濟管理的 重要性，中國政府在過去近二十年間，不但承認行業協會與商會的合法地位，也 多次以正式文件強調發展行業協會和商會的施政方向。最早如1993 年頒布《關 於建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，指出：「政府經濟管理部門要轉 變職能，專業經濟部門要逐步減少」，要「發揮行業協會、商會等組織的作用」；
其後於中共十五大、十六屆三中全會也陸續強調：「按市場化原則規範和發展各 類行業協會、商會等自律性組織。」29的施政方向；2007 年，國務院公布《關於
27 David Osborne and Ted Gaebler 著，劉毓玲譯，新政府運動（Reinventing Government）（臺北：
天下文化出版社，1993），頁 35-61。David Osborne and P. Plastrik, Banishing Bureaucracy: The Five Strategies for Reinventing Government( Mass: Addison-Wesley, 1997), pp.15.
28 Jon Pierre and Guy Peters 著，謝宗學、劉坤億、陳衍宏譯，治理、政治與國家（台北：智勝文 化，2002），頁 3-9。
29 上述文件請參閱：「中國共產黨」網頁，新華社網站，
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加快推進行業協會商會改革和發展的意見》，要求拓展行業協會職能、推進行業 協會體制改革、加強行業協會自我規範，和完善行業協會發展措施等30。自前述 幾個文件可看出，一來黨國對於行業協會的態度可說是愈趨積極，另一方面這種 積極的態度，是展現在加大國家對社會組織的扶持力道，與前述西方「新政府運 動」的內涵不盡相同。
在管理制度方面，如前節所述，1989 年頒布、並在 1998 年修訂的《社會團 體登記管理條例》，確立了中國政府對於社會組織的管理架構。雖然國務院在 1998 年頒布《民辦非企業單位登記暫行條例》；其後又於 2004 年頒布《基金會 管理條例》，以此三條例作為對各類型民間組織的規範架構，但關於社會組織的 控管體制，其實都還是源自於《條例》，故要理解中國社會組織所處的制度環境，
還是需對《條例》進行分析。
在《社會團體登記管理條例》（內容請詳參本文「附錄一」）中，中國政府 對社會組織建立了「雙重管理、分級管理、限制競爭、層級秩序」的管理體制，
其內容分點說明如下：
一、雙重管理體制 這是中國現今社會組織管理體制中最重要的特徵，指所有社 會組織在成立時都要先找到「業務主管部門」並得到核准，再向「登記管理部門」
登記，才能得到合法身份。《條例》中規定，社會組織的成立應有兩個重要程序：
（一）向「業務主管部門」申請籌備：所謂業務主管部門指自國務院到縣級 以上各級政府或各級得到政府授權的組織中，有關行業、學科或業務 範圍內的部門或單位。這是社會組織成立的首要條件，否則即無合法
http://news.xinhuanet.com/ziliao/2003-01/27/content_709114.htm
30 人民網，2007 年 6 月 5 日，http://politics.people.com.cn/GB/1026/5825218.html。
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地位31。
（二）向「登記管理機關」登記：中央民政部和縣級以上各級政府中的民政 部門是本級社會團體的登記管理機關，且民政部門也負責對登記於其 下的社會組織進行年度檢查32。
這種由「業務主管部門」負責指導業務活動及清算事宜、「登記管理機關」
負責監督檢查及進行處罰的架構，就是中國社會組織的「雙重管理體制」。
二、 分級管理制度 社會組織必須按其活動範圍和地理區域的級別，進行分級 登記、分級管理：
（一） 全國性的社會團體由國務院民政部登記管理，地方性的社會團體由 所在地政府民政部門登記管理33；
（二） 社會團體的名稱應當與其業務範圍、成員分佈、活動地域相一致，
全國性社團冠以「中國」、「全國」、「中華」等字樣的，應由國家有 關規定批准，地方性社團不得冠以「中國」、「全國」、「中華」等字 樣34。
這是自1950 年《社會團體登記暫行辦法》即確立的管理體制，這種分級管 理配合上前述的雙重管理體制，即對社會組織構成了「條條」、「塊塊」的限制，
讓社會組織無法進行橫向串連。
三、 限制競爭原則 《條例》第十三條：「在同一行政區域內已有業務範圍相同 或者相似的社會團體」，則登記管理機關不予批准籌備，這也就是「一地一 業一會」的規定。
此一原則保障了由政府主動成立的社會組織（指大多數行業協會），讓民間
31 《社會團體登記管理條例》第六條。
32 《社會團體登記管理條例》第九條。
33 《社會團體登記管理條例》第七條。
34 《社會團體登記管理條例》第十條。
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力量主導的社會組織受到限制，成為近年來新興社會組織的進入門檻，對於後來 想在同一領域成立社會組織的民間力量來說，構成了「議程設定」式的障礙35。
四、 層級秩序原則 雖然中國的社會組織分為全國性組織和地方性組織兩種，
但在《條例》第十九條中，規定社會團體的分支機構、代表機構並不具法 人資格；且「社會團體不得設立地域性的分支機構」，說明全國性組織與地 方式組織彼此不相統屬，且地方性社團也不能以會員身份加入全國性社團。
這項原則是為避免全國性社團與地方性社團形成競爭關係，但實際上，不 但有許多地方性社團的領導人會進入上級地區的社團甚至是全國性社團的領導
這項原則是為避免全國性社團與地方性社團形成競爭關係，但實際上，不 但有許多地方性社團的領導人會進入上級地區的社團甚至是全國性社團的領導