第三章 中國市場性中介組織的發展與制度變遷
第三節 地方經濟發展與產業自治
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承認」以及「搶註」的方式，不斷增加會員中一級法人的數目，強化其會員結構 以擴大影響力。這種侵犯行業協會發展空間的方式，是希望在中國目前還欠缺適 用於行業組織的正式法律的情況下，藉由透過擴大組織邊界以增加自身重要性，
進而影響未來立法過程，解決現階段的合法性困境47。王信賢以「自利官僚競爭」
觀點形容此種現象，認為改革開放後，由於政府各部門（條條）以及各級政府（塊 塊）的自主性均得到增強，改變了國家能力與權力結構原本的分配形態，使現今 的中國不再是一個完整實體，而是由許多擁有不同自主權的機構所組成，各部門 為獲得更多利益，會將勢力延伸至其他部門的領域48。本文認為當「自利官僚競 爭」應用於觀察工商聯行動時，恰可解釋爭取合法性對於工商聯等「民間組織」
來說，實為其最重要利益所在。
由前述環境制度面的觀察可幫助研究者瞭解，中國目前的社會組織與國家間 的關係符合國家統合主義的描述，社會組織呈現出數量受限、非競爭、功能分化、
等級秩序、國家組建、壟斷地位，以及國家控制（包括利益表達、領袖選擇、組 織支援）等諸多統合主義特徵，因此在發展空間上深受國家的限制與影響。而中 國現行的社會組織監管體系，其嚴格的登記制度對社會組織形成合法性困境，在 擁有合法性方有可能親近國家資源的情況下，黨政機構中的邊界延伸角色社會即 有相當的發揮空間，能依地方政府的標準，將需要的社會組織納入治理範圍。
第三節 地方經濟發展與產業自治
中國政府為避免社會組織的發展形成政權威脅，制定了嚴格的管理體制，使 社會組織必須依賴政府的准許及資源方能生存；同時再以合法性為誘因，讓黨政 機構能夠將合乎自身需求的社會組織吸納至治理邊界以內。然而以市場性中介組
47 張執中、馬浩然，中國大陸中介組織的合法化困境：以 W 市商會為例，發表於整合全球化與 在地化：21 世紀政治學研究的新趨勢學術研討會（台中，東海大學，12 月 24 日）。
48 王信賢，爭辯中的中國社會組織研究：「國家－社會」關係的視角，頁 46-51。
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織而言，地方政府除給予上述制度性的限制之外，也會主動積極地協助其成長發 展，原因在於這類組織有協助地方經濟發展的功能。
一、市場性中介組織的經濟治理功能
無論是何種類型的國家，政府都以穩固政權作為第一要務。為達此一目標，
政府會運用多種手段，但發展經濟改善人民生活無疑是最有效的手段之一。改革 開放以來，中國政府的執政目標之一即是以國家的繁榮來提升黨和政府的執政合 法性，藉由引入市場化機制的經濟改革來達成前述目標，讓自由競爭與價格分 配，取代過去由政府分配商品與要素的經濟體制。同時以放權讓利的做法讓各地 方能依賴自身稟賦優勢發揮所長，相關產業按照比較利益進行分工，於是地方禀 賦、產業結構、廠商策略等帶動了中國經濟成長49。
然而現實世界中，市場並非萬能，市場主導分配雖可強化效率，但並不意 味必然能達到公平與成長，資源配置與商品交易經常因價格扭曲而未必能達到最 優狀態，也無法達到完成競爭。這種「市場失靈」的觀點為政府干預提供了理論 基礎。只是同樣地，政府也不必然就是矯正市場缺失的解答，與市場會失靈一樣，
政府也會因為干擾價格、效率、尋租、自身利益和腐敗等原因而失靈。
在市場和政府都可能失靈的情況下，西方國家設法以行業組織彌補缺失，
讓市場與產業自我管理並理性從事經濟活動，也避免行業出現不良競爭狀態，讓 中小企業也有生存空間。這類型的組織常介於市場主體（政府、廠商、消費者）
之間，提供溝通、協調、監督等服務活動，以保證企業合法權益與降低交易成本
50，其主要的組織特色是「中介性」與「社會性」51。近年來中國也採取類似作
49 Ross Garnaunt，中國市場化與經濟成長，見宋立剛主編，中國市場化與經濟成長（北京：社 會科學文獻出版社，2007），頁 2。
50 李恆光，市場中介組織：涵意及類別的探討，北京行政學院學報，第 6 期（2001 年），頁 11~13。
51 顧忠華指出，由於「政府失靈」與「市場失靈」反覆出現的結果，因而讓學界開始反省，進
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法，發展並運用市場性中介組織進行市場規範與產業自律，成為政府當局常用的 對策，因為就理論而言，市場性中介組織的社會屬性與中介角色，使其能夠達成 政府部門無法完成的經濟治理任務52。
也因此在各類社會組織中，行業協會與商會等市場性中介組織成為中國政 府的首要培育對象，這是著眼於其經濟治理的功能，可幫助地方政府推動其經濟 目標。整體說來，市場性中介組織可以發揮的功能有：
（一）規範市場秩序 這時行業組織最早即被設定的功能──緩解市場失 靈和政府失靈的情況。一方面，行業中容易發生信息不對稱、有限 理性、惡性競爭，以及機會主義等行為，這時需要一種協商對話、
交流磋商的機制，讓行業中的行動主體能夠為集體利益進行協調，
而行業協會即可扮演此一核心角色，以化解市場失靈的危機；另一 方面，當政府介入進行行業治理時，常會發生管理過度、干擾價格、
效率不彰、與民爭利或腐敗尋租等情況，這時便需要有行業協會等 組織代表業界向政府釐清管理職能的歸屬，將一些管理職能交給行 業協會53。
（二）連結政府與企業 中國前任國務院總理朱鎔基曾強調行業協會應幫 助政府制定政策；2007 年，國務院在《關於加快推進行業協會、商 會改革和發展的若干意見》文件中也要求政府在做出涉及行業發展
而將原先公/私的劃分方式加以修正，使得「公共」更接近社會的含意，見顧忠華，台灣非營 利組織的公共性與自主性，台灣社會學研究，第四期（2000 年 7 月），頁 153~154。
52 王信賢，官僚競爭下的市場中介組織：當代中國「國家－社會」關係新詮，收錄於徐斯儉、
吳玉山主編，黨國蛻變：中共政權的菁英與政策（台北：五南圖書公司，2007），頁 267-308；
陳興祖，市場經濟條件下中介組織的培育與發展，
http://sky.qingdao.gov.cn/department/shekeyuan.nsf/0/40b16198646b205948256d89000b1c91?Open Document。
53 沙寶紅，行業協會要履行好三大職能，上海工業，2003 年第 3 期，頁 40-41。
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策上的差異而造成爭端強度升高，故各國多以行業組織作為行動主 體，較為容易處理。因此無論對中國的中央政府或地方政府來說，
上述國際經貿事務均需市場性中介組織的存在，代替政府出解決些 問題，以促進經濟發展。
由於市場性中介組織具有上述經濟治理功能，因此中國政府將推動行業組 織發展，作為經濟政治體制改革的一環。而隨著改革開放的推展，以及公共事務 的多樣化及複雜化，中國在進行政府機構改革時，逐漸將自身設定在宏觀管理角 色，而將經濟發展、行業自律等事務轉由市場性中介組織來「代位」管理。但受 到列寧式黨國主義的影響，中國政府擔心社會組織的發展將削弱其對社會的控制 能力，故在推動社會組織的成長時，並非採取放任態度，而是主動使用政府資源 來介入與控制社會組織的發展。另一方面，中國從中央政府到地方政府，近年來 的施政合法性均與經濟利益高度掛勾，使地方政府在追求地方利益時，會允許市 場性中介組織扮演更多經濟治理的角色，以帶動地方經濟發展，這讓行業協會與 商會得到運作契機，而地方黨政機構也成為推動這類組織成長的主要力量58。
二、地方政府創造下的市場性中介組織發展
中國的改革開放是由政府主導，在國家由全能式政府向有限政府轉變的過 程中，釋出社會活動的空間。對政府而言，既希望社會擔任輔助力量提供公共物 品與服務，又不希望社會發展出足以對抗國家的力量。因此在中國，社會力量並 非獨立於國家之外並與國家平等博弈，而是在國家掌控下的有限空間內成長。這 就讓國家在面對各類社會組織的成長時，有能力根據各類社會組織的挑戰能力和 提供的公共物品種類，進行選擇性的培育，而非給予所有社會組織同樣的發展空
58 Tony Saich, Negotiating the State：The Development of Social Organizations in China, The China Quarterly, ISS.161( 2000).
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間59。在現今各地方政府黨政官員負有幹部責任制的壓力下，更會根據治理的需 要，而選擇性地幫助某些社會組織的發展。
中介組織作為社會組織的一環，理論上，其發展象徵著社會的發展程度。
然而現實的情況卻是，中國中介組織的發展的過程中，政府的力量並未褪去，反 倒是中介組織有了明顯的「政府色彩」，尤其地方政府藉由扶植中介組織，既進 一步擺脫中央政府的控制而強化自身自主性，也將影響力滲透到市場領域。以國 家能力的視角來看，即是地方政府在主導中介組織發展的過程中，加強了其基礎 治理能力。如Kenneth Foster 在研究山東煙台的行業協會（business association）
後，認為社會組織是以自主性為代價，換取能夠鑲嵌在國家的行政機關之內，以 獲取行政機關所賦予的權力，故中國社會組織基本上都是政府或黨的「附屬品」
（appendages），以代理人角色而存在。而中國政府之所以鼓勵社會團體發展，
是因為一來能夠協助政府完成相關管理工作，提昇產業自我規範與合作；次則社
是因為一來能夠協助政府完成相關管理工作，提昇產業自我規範與合作；次則社