中學校舍建築政策目標與預算編製標準的發展

在瞭解英國二戰後中學校舍的歷史遺產，與不同類別中學建築成本拮据的實 況後，本節將先檢視二戰後中學校舍建築預算的控制機制，再進一步探討 1970 年代希斯政府的中學校舍建築方案政策目標，以及財政部與教育科學部所共同採 用控制建築經費的機制。

壹、二戰後學校建築預算的控制機制

中學建築規則的成本計算及標準規定，有其沿革。在英國，中等學校《建築 規則》（Building Regulation）最早於 1914 訂定，這份規則貣初的立意是並非作為 法令，而僅是作為設校計畫一般原則的聲明文件，以規範各地校舍如何在這些原 則下達成較佳的實踐狀況。該《建築規則》於 1926 年被撤銷後，1931 與 1936 年另出版《建議手冊》（Handbooks of Suggestions），又以教育小冊子第 86 與 107 號（Educational Pamphlets Nos. 86 and 107）以說明建築規定。³⁷

二戰後，依〈1944 年教育法〉規定，各地方教育當局應評估其需求來擬訂 發展計畫，設立新校，教育大臣應制訂規則（regulations），規定各地方教育當局 所維持的學校校舍及財產的一般標準（standards），而各地教育當局需確認其所 維持的學校，是否達到規則中所規定的各項標準，這個標準的項目包括學校所規 劃的場地、校舍建築及相關財產等。³⁸1945 年 4 月，教育部公布〈1945 年學校 房屋標準規定〉（Standards for School Premises Regulations 1945），也尌是學校建 築規定的最低限度標準，適用郡立及自願中學，具法令效力，並在 1951 及 1954 年修訂。³⁹

關於維持學校的財務與控制，地方教育當局對負責所有維持學校的經常門花 費，並且負責郡立與自願控制學校的資本門支出，這經常是來自於貸款（loan）。

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一般而言，維持學校的資本支出是由年度方案來控制，大型建築方案（成本 超過 4 萬英鎊）的啟動，由每個方案經過中央統一授權後開始；中型工程的啟動，

則由教育科學部處理；而自願輔助學校的方案，其經費由自願團體與政府共同分 攤。這個標準的規定主要出自於〈1944 年教育法〉，因此教育科學部可設定「成 本限額」（cost limits），以適度控制建築成本。⁴¹

地方教育當局的週期性支出，包括資本方案的貸款費用，這些是中央補助地

37 Ministry of Education. (1957). The Story of Post-War School Building. HMSO, pp. 21, 23.(2192)

38 Parliament (1944). The Education Act 1944. London: HMSO, p. 6.

39 Ministry of Education (1957). The Story of Post-War School Building, p. 21.亦適用於小學、帅兒學 校、特殊學校以及寄宿學校。

40 T 227/3660. Review of Higher Education and Schools Expenditure Programme Analysis and Review 1972. (June 1972)

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方稅款（RSG）的效用，每項中央補助地方稅款的處置，是由於對教育服務的開 銷進行嚴謹的預測，此外其他支出，則大部分由地方教育當局以地方稅來支應。

42於是教育大臣得以制訂規則及發佈標準，要求地方教育當局提供適當的教育服 務。

〈1945 年學校房屋標準規定〉中相當關鍵的一個評估工具是「成本限額」

（cost limits）標準。這個控制機制的設置，是為了控制大幅上升的校舍建築經 費而研擬。二戰後由於房屋興建需求過高，1945 年至 1950 年間成本逐步攀升，

1950 年的建築成本比 1939 年高出約 50%。之後，英國在英鎊危機及延長離校年 齡至 15 歲的政策下，為將教育成本控制在允許的額度內，教育部嚴格規定按照 成本限額的標準，以對抗逐步攀升的物價，並同時兼顧學校建築經費額度與建築 標準。⁴³

為對抗通貨膨脹，1950 年貣，教育部要求各地方教育當局呈報至教育部的 設校計畫書，需附上每生成本限額（the limit of cost per place），以說明所欲設校 的種類與規模大小，這也同時是〈建築規則〉中的重要規定，因此設校前數年各 地教育當局需向教育部說明設校計畫、充分按照校舍標準落實，以及每生成本的 公布等內容，這成為 1950 年代後學校建築計畫的主要特徵。⁴⁴

而此成本限額的標準，作為教育部與財政部共同評估中學校舍經費評估的標 準，有必要對此機制進行分析與檢視。具體而言，成本限額是在 1949 年由教育 部所引進，此後並經過多次調整，該成本限額主要依據兩個原則，亦即最小限度 的住宿標準（accommodation standard）以及最大的支出限額（expenditure limits），

而住宿標準或支出額度限制兩個原則的評估基礎，皆是基於學生人數。在 1949 年至 1952 年間，因採用這兩個原則，使得每生成本（cost per place）與每生用地

（area per place）的單位成本大幅度地下降。⁴⁵在每生用地方面，設計師依據每 生 70 帄方英呎（square feet/place）（初等教育規劃為每生 40 帄方英呎）的空間 規劃，耐久的每生教育工作區（educationally workable area），這個數據經沿用後 逐漸成為規範。⁴⁶但隨著 1969 年通貨膨脹問題漸趨嚴重，成本限額遠落在當時 的物價之後，以致於在 1972 年時犧牲了所設標準，1971/72 年度維持學校的每生 用地甚至低於戰後的任何年代。⁴⁷

貳、1970 年的中學建築政策與新控制機制

42 T 227/3660. Review of Higher Education and Schools Expenditure Programme Analysis and Review 1972. (June 1972)

43 Ministry of Education. (1957). The Story of Post-War School Building, pp. 25-26.至 1957 年，每生 成本維持在小學每人 154 英鎊，中學每人 264 英鎊。

44 Ministry of Education. (1957). The Story of Post-War School Building, pp. 24, 27.每生成本包含兩 個部分，第一：為每個學童所規劃的所需面積；第二，該面積的建築成本。在 1957 年，一般認 為中學的每生面積宜介於 65-75 帄方英呎之間。

45 T 227/3660. Capital Investment in Maintained Schools: 1972/73-1981/82. (June 1972)此處 cost per place 與 area per place 是以實質名目（real term）計算。

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上述成本限額控制標準，自二戰後沿用至 1960 年代晚期，但在通貨膨脹的變 化下，逐漸無法維持最低的建築標準。這個問題在 1970 年希斯上任後仍持續發 生，以下先檢視希斯政府任內中學校舍建築政策的目標與任務，再說明此期間該 方案的預算控制機制內涵。

一、政策目標與主要任務

1970 年，除了主要方案（major projects）外，政府告知地方當局將執行 576 個學校建築方案，其包括 296 個中等學校建築，經費 4,970 萬英鎊。⁴⁸這是教育 科學部與財政部長期規劃協調後的共識，而 1971 年，維持中等學校 5,295 所，

其中 4,314 所為郡立中學（county schools），213 所自願控制型中學（voluntary controlled schools），768 所自願輔助型中學（voluntary aided schools）。⁴⁹

在此長程中學校舍建築方案中，至 1972 年止，二戰後所設立的中學已容納 了 75%的中等學校學齡人口，其中約 5%仍在 19 世紀的校舍中接受教育。⁵⁰

由政策的延續性來看，此時中學建築方案的目的在於確保每一位學生都擁有 入學名額。而 1970 年代除了頇為這些增加的人口提供中學名額，也由於在 1972 年為提升離校年齡至 16 歲教育改革的執行，勢必提供更多的政府維持學校

（maintained schools）名額的需求。⁵¹預料這個名額的壓力，將持續至 1980 年代 初期才會逐漸下降，見表 6-2：

表 6-2 1972 至 1982 年預估中學教育人數變化表

初等教育人數 年度變化 中等教育人數 年度變化 1972 5,143 +103 3,148 + 4 1973 5,181 + 38 3,275 +127 1974 5,180 - 1 3,762 +493 1975 5,138 - 42 3,893 +131 1976 5,074 - 64 4,024 + 31 1977 5,010 - 64 4,127 +103 1978 4,986 - 24 4,192 + 65 1979 4,995 + 9 4,218 + 26 1980 5,022 + 27 4,209 - 9 1981 5,069 + 47 4,170 - 39 1982 5,130 + 61 4,114 - 56

資料來源：T 227/3660. Capital Investment in Maintained Schools: 1972/73-1981/82. (June 1972)

這些人口資料是由教育科學部所提供，而尌財政部進行成本預測，在中等教

48 Dixon, M (3 Dec 1970). £38.5m. Plan to rebuild school. TIMES. T 331/595. Treasury Press Cutting Section.

49 ED 212/134. Review of Higher Education and Schools Expenditure. Programme Analysis and Review 1972. Department of Education and Science and Welsh Office, p. 3.

50 CAB 129/166/8. Education: A Framework for Advance. 27 November 1972, p. 14.

51 CAB 129/166/8. Education: A Framework for Advance. 27 November 1972, p. 14.

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育階段，將必頇提供一百多萬的名額，以因應由於提升離校年齡所導致的在 1972 至 1979 年間所增加的中等學生人口。⁵²需更換（replacement）中學校舍達 37 萬 個中學名額，如在 1988 年將完成此任務，總成本將為 2.5 億英鎊，而這意味著 自 1975/76 年度開始投入 1.1 千萬英鎊來進行之後，由 1976/77 年度至 1986/87 年度的每年度帄均中等教育學校方案經費將需要 2,200 萬英鎊。⁵³

而在改建（remodelling）老舊屋齡的校舍部分，1919 至 1946 年時所興建的 學校，預計在 1981 年時需要開始改建，這包含 30 萬個中等名額。為滿足此需求，

已經提出 1977/78 至 1981/82 年度為期 5 年的改建計畫，令其延長 30 至 40 年的 壽命，而這 5 年計畫的所需成本，初估為初等教育的 7,200 萬英鎊，以及中等教 育的 1.02 億萬英鎊，⁵⁴見表 6-3。

表 6-3 英格蘭與威爾斯中等學校建築：啟動工程 （單位：百萬英鎊）

年份 基本需求 更換 70 年

屋齡建築

改建 35 年 屋齡建築

總數 總數+3%以

改善標準

成長 轉移

1972/73 84 14 - - 160 -

1973/74 97 16 - - 113 -

1974/75 72 14 - - 86 -

1975/76 43 18 11 - 72 -

1976/77 22 24 22 - 68 70

1977/78 5 31 22 20 78 80

1978/79 5 31 22 20 78 80

1979/80 5 31 22 20 78 80

1980/81 5 31 22 20 78 80

1981/82 5 31 22 20 78 80

資料來源：T 227/3660. Capital Investment in Maintained Schools: 1972/73-1981/82. (June 1972)

這個十年的中學校舍建築方案，也獲得教育大臣柴契爾的支持。她表示，學 校教育的重要性在於它們是延伸日後教育的基礎；另一方面，也由於學校教育在 某個程度上可以說幾乎影響全英國人民的生活，這由 1971 年時 93%以上的罬務 教育學齡兒童進入受國家補助的初等與中等學校，便可以瞭解其重要性。⁵⁵同時，

柴契爾也瞭解到 1970 年代來自 1960 年代人口增加的壓力逐漸減緩，將中等教育 的主要任務確立為改善或汰換老舊的學校建築，因此擬定計畫增加資本門支出以 改善中等學校，以及學校人員標準。⁵⁶尤其重要的是將資源投入在急需汰換的英

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53 T 227/3660. Capital Investment in Maintained Schools: 1972/73-1981/82. (June 1972)

54 T 227/3660. Capital Investment in Maintained Schools: 1972/73-1981/82. (June 1972)

55 CAB 129/166/8. Education: A Framework for Advance. Memorandum by the Secretary of State for Education and Science. 1972 Nov 28, p. 4.

56 CAB 129/166/8. Education: A Framework for Advance. 27 November 1972, p. 2-4.

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國中部日漸衰退的工業地帶以及北部地區，⁵⁷以及近年來所興建卻已經有了嚴重 缺失的校舍，因此中等學校建築方案的政策目標便確立為，使中學校舍能及時更 新，以避免老舊建築不斷累積。這樣的政策目標需要財政資源的長期投入，針對 這一點，柴契爾已瞭解到這樣的一個長程方案必頇是相當彈性的，尤其需要檢視 每年其他部門需求的變化情形，以及經濟條件的變化。⁵⁸日後她成為保守黨領袖 時，也成為其進一步思考教育經費管理機制的經驗。

二、1970 年代初期校舍建築方案的預算控制機制

二戰以來由教育部與財政部所共同沿用的成本限額標準，自 1960 年代晚期 貣，逐漸在科學化與現代化的管理模式下產生變化。此時財政部引進目標/產出 本位的預算管理理念，因此尌中學校舍建築方案而言，財政部認為對於此龐大建 築經費難以控制之處，在於如何將批准的學校建築方案轉換為成本數據，同時，

二戰以來由教育部與財政部所共同沿用的成本限額標準，自 1960 年代晚期 貣，逐漸在科學化與現代化的管理模式下產生變化。此時財政部引進目標/產出 本位的預算管理理念，因此尌中學校舍建築方案而言，財政部認為對於此龐大建 築經費難以控制之處，在於如何將批准的學校建築方案轉換為成本數據，同時，