經濟重挫下內閣教育經費的審議與辯論（1964-1968）

1964 年保守黨首相在資源不確定的情勢下，將延長離校年齡至 16 歲政策的 時間表正式訂於 1970/71 年度，此一決策使得《泰晤士報》（The Times）將此聲 明行動稱為「信念與勇氣之舉」。⁶⁷但此政策目標訂定後，財政匱乏的情況並未 改善，本節將聚焦於該政策宣布後所面臨的財政爭議，並深入分析內閣針對此議 題的研議與考量，包括財政部、白廳與教育大臣的跨部門協商過程，以說明該政 策在經濟衝擊下所遭遇到重挫。

壹、財政大臣的支出考量與教育大臣的預算主張

保守黨政府在 1964 年宣布延長離校年齡至 16 歲的政策，將於 1970/71 年度 開始實施，⁶⁸是年全國大選，保守黨雖未繼續取得執政權，但由於延長離校年齡 政策時間表已經宣佈，相關經費在公共經費調查委員會（PESC）的支出計畫中，

理論上應當日漸明朗；但實際上，由於 1960 年代後半期的經濟情勢並不穩定，

因此工黨威爾森首相執政期間，內閣意見、財政大臣卡拉漢⁶⁹的財政立場，以及 經費調整的技術問題等，使得延長離校年齡計畫的後續階段充滿各種不確定性。

此外，在教育方面，除亟待落實延長離校年齡至 16 歲政策外，1960 年代中更面 臨依綜合中學形式重組的改革，這些因素也使得延長離校年齡政策的落實更加艱 鉅與複雜。

1964 年 1 月，財政大臣在規劃是年公共經費時再度強調雖然經濟升溫，但 不應在目前龐大的公共經費中增加其他項目而造成更大負擔，並審慎研議 1960 年代後半期的各部門經費方案。關於教育支出方面，針對此時保守黨政府所提出 的新承諾，教育科學部推出兩項重大政策，除長期以來亟待實現的延長離校年齡 政策外，還有 1963 年《羅賓斯報告書》（The Robbins Report）所主張的擴張高等 教育階段政策，針對此種擴張，財政大臣指出，內閣將需擬定在教育經費中如何 安排不同教育政策的優先順序。⁷⁰

按財政部的理解，1960 年代後半期需因應因人口增加而提供更多中學校舍 的建築經費壓力，而緊連此學校建築階段後則是於 1970/71 年度落實延長離校年 齡政策。但在另一方面，由於《羅賓斯報告書》的主張，大學及繼續教育校舍與 師資也將隨之擴增，這些政策使 1960 年代以來各教育階段皆持續擴張，而這些 方案在往後數年仍頇持續投入資本投資，⁷¹可預見的是，教育經費勢必走向長期

67 The Times. 1964 October. Retrieved from McCulloch, G. (2012). The British Conservative Government and the Raising of the School Leaving Age, 1959-1964. Journal of Education Policy, 27(4), p. 509.

68 CAB 129/130. Public Expenditure. Civil Reviews: Education and Science. 15^th June 1967, p. 12.

69卡拉漢後於 5 April 1976 – 4 May 1979 擔任英國首相。

70 CAB 129/116. Commitments in Public Expenditure. Memorandum by the Chief Secretary to the Treasury and Payment General. 7 Jan 1964.

71 CAB 129/118. Public Expenditure to 1968-69. Memorandum by the Chief Secretary to the Treasury and Payment General. 14 July 1964.

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擴增。

當威爾森工黨政府上任後，財政大臣卡拉漢在內閣會議中，屢次按所呈數據 指出教育經費不斷攀升的事實。但教育大臣克羅斯蘭德則持不同觀點。1965 年，

克羅斯蘭德指出，雖然並無法提供量化數據來證明教育與經濟成長二者間的關係，

但是，學校經費在國家整體公共經費中的高優先性在於，其不但用於提升教育機 會，也是國家未來賴以維生的重要途徑。而威爾森首相在布瑞德福德（Bradford）

演講中也呼應這樣的看法，指出學校教育的重要角色，是在「為英國的生存奮戰」。

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克羅斯蘭德更進一步指出，1952-53 年度至 1962-63 年度的國民生產毛額 (GNP)帄均年度成長率為 2.8%，同時間教育經費成長率雖為 6.1%，但因應學生 人數增加的需求便占其中的 3%，而這些用於維持人口成長所衍生的經費需求，

在財政大臣卡拉漢看來卻已經過高。⁷³克羅斯蘭德表示，教育經費成長率另外的 3%，是用於改善目前學校狀況以符合所定教育標準。依據前任保守黨執政時期 對學校建築狀況的調查結果，學校實況是，如果按照當前的經費成長率，需要 30 至 40 年間才能使目前低於規定標準的學校符合標準。⁷⁴克羅斯蘭德表示，如 此受限的經費額度，事實上「絲毫無法容納新的（政策）發展」。⁷⁵他更向工黨 內閣同僚指出，雖然工黨正積極倡導綜合中學路線，但實際上，上述財政大臣所 指出的大幅擴張的教育經費中，只能符合基本中等教育名額的經費需求，而「沒 有任何額外的部分用於綜合中學重組」⁷⁶，亦即，綜合中學設校的經費，事實上 只能由地方教育當局按人口增加數提出設校方案，藉由人口數增加的設校建築經 費結合，以成立綜合中學，而當工黨所提倡的綜合中學路線重組，也面臨經費拮 据的情況，延長離校年齡的經費來源更是困難重重。

1965 年，內閣在定額預算外進行額外預算研議時，克羅斯蘭德希望為延長 離校年齡政策提出教育額外預算，此時延長離校年齡政策雖在教育科學部列為高 優先，但在內閣階段則遭受打擊。上述內閣額外預算研議結果，最後內閣各部會 提出「額外方案」（additional programme），總計使 1969-70 年度的整體公共支出 額外經費大幅增加 7.62 億英鎊，⁷⁷這使得延長離校年齡面臨各部會額外方案強烈 競爭的局面。為協調經費整體大幅擴增與分配問題，內閣召開會議，此時克羅斯 蘭德所提出的額外經費為 1.66 億英鎊，包括學校建築額外資本與大學擴張經費，

但未包括綜合中學重組及改善帅兒教育等經費。但財政部建議額外經費的額度為 3,500 萬英鎊。⁷⁸至此，學校建築額外資本僅能用於改善當時的基本需求（basic need），並無任何資源空間能容納 4 年後將正式實施的延長離校年齡政策。

72 CAB 129/121. Review of Public Expenditure from 1965-66 to 1969-70: Background and Submissions. Note by the Secretary of the Cabinet. 13^th July 1965, p. 6.

73 CAB 129/121. Review of Public Expenditure from 1965-66 to 1969-70, p. 6.

74 CAB 129/121. Review of Public Expenditure from 1965-66 to 1969-70, p. 6.

75 CAB 129/121. Review of Public Expenditure from 1965-66 to 1969-70, p. 8.

76 CAB 129/121. Review of Public Expenditure from 1965-66 to 1969-70, p. 8.

77 CAB 129/122. Public Expenditure Allocation. Note by Chancellor of the Exchequer. 12^th July 1965, p. 1.

78 CAB 129/122. Public Expenditure Allocation. 12^th July 1965, p. 2.

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延長離校年齡政策實施的時間壓力逐漸迫近，按照公共支出調查委員會

（PESC）制度作法，1967 年將確定排入往後 3 年（亦即 1968-69 至 1970-71 年 度）確定實施的各項方案經費，而這已涉及 1970-71 年度落實延長離校年齡政策 的所需經費。此時，財政部在 1967 年的公共經費調查委員會（PESC）預算原先 規劃中，已初步列入延長離校年齡政策，但僅在 1968-69 及 1969-70 年度教育經 費的學校建築方案中，各增加 1,000 萬英鎊以改善老舊校舍；另一方面較為積極 的是逐步增加中等學校師資以縮小班級規模，使其在延長離校年齡實施的 1970-71 年度，師生比能達到 1：16.9。⁷⁹

1967 年的教育預算已未能充分提供 1970/1971 年延長離校年齡政策所需，但 突如其來的經濟衝擊更使得原來的預算計畫雪上加霜，直接地挑戰了上述預算原 先規劃的教育經費額度。是年，英國由於嚴重的通貨緊縮而產生支付帄衡危機，

財政部因此面臨刪減公共經費的窘境，該部官員們預料這個經濟問題將影響 1970/71 年度延長離校年齡政策的經費需求。是年 6 月，財政部文官旋即展開整 體教育經費的檢視與評估，⁸⁰據以形成未來財政大臣在內閣審議教育經費時的所 需論點，提供內閣討論並重行確定教育方案的優先順序。

財政部在內部評估後提出報告，其中建議以下變通之道：第一，調整目前經 費項目中的福利目標，這主要是指縮減貧窮學童的牛奶與學校午餐經費；第二，

財政部認為，對教育而言，1970 年將會是相當緊張的一年，由於 1950 年以來攀 升的出生率，學校與學院的學生數都會迅速增加，因此如能將延長離校年齡政策 延後，將能夠節省相當程度的財政經費。⁸¹簡言之，財政部考慮調整學校牛奶與 午餐供應制與延長離校年齡政策，以減少公共經費的支出。

在財政部內部看法確立後，其與教育科學部的既定計畫產生直接衝突。這是 由於當時工黨教育大臣克羅斯蘭德正竭力提高延長離校年齡的優先順序，但財政 部的優先順序則是擴張以下幾項：支持繼續落實《紐森報告書》的建議⁸²、改善 中等學校校舍、持續補助自願留校經費、整合公學（public schools），以及教師 在職訓練等額度較小的項目。⁸³易言之，尌財政部對中等教育的看法而言，延長 離校年齡政策的優先順序並不高，尤其在當前支付帄衡危機的衝擊下更需謹慎投 入公共資源。

雖然如此，該份報告中進一步分析延長離校年齡預算，該項預算項目原編列 在 1968/69 至 1971/72 年度等共 4 年度，因此財政部表示「假使該項行動延後至

79 CAB 129/130. Public Expenditure. Civil Reviews: Education and Science. 15^th June 1967, pp. 2-3, 8.

除了此 2000 萬英鎊，而 1970-71 以及 1971-72 的校舍改善啟動方案則尚未決定。

80 CAB 129/130. Public Expenditure. Civil Reviews: Education and Science. Memorandum by the Chancellor of the Exchequer. 15^th June 1967.

81 CAB 129/130. Public Expenditure. Civil Reviews: Education and Science. 15^th June 1967, pp. 4-5.

82 這主要是指增加：(1)非教學人力，包括實驗室技術員（technician）、圖書館員、教師助理；(2)

品質更好的設備與書籍等，包括實驗室設備、視聽設備，如投影機與電視，以及閉路電視（Closed Circuit Television, CCTV）等，以落實實踐科目的進行；(3)特殊補助，以提供給在教育優先區的 教師。CAB 129/130. Public Expenditure. Civil Reviews: Education and Science. 15^th June 1967, pp. 8, 22.

83 CAB 129/130. Public Expenditure. Civil Reviews: Education and Science. 15^th June 1967, p. 6.

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少 4 年，可節省以上數據（16.4 億英鎊）」。⁸⁴而另外教育項目中另一項「中等學 校建築」預算，，財政部則將延長離校年齡所需校舍與近年來改善中等校舍兩個 需求混合在此項預算，在「中等學校建築」整體數額不變的情況下，財政部表示 如果實施延長離校年齡，將完全佔用中等學校校舍改善的經費，亦即某些亟待改 善的中學校舍將再度延後修復。財政部也瞭解到，由於許多初等學校建築是 1939 年以及 1902 年前所建，因此相當多的經費在改善初等學校，而對建築資源相對 稀少的中學而言，當前許多現代中學並不是依據目標建築（purpose-built），已經

少 4 年，可節省以上數據（16.4 億英鎊）」。⁸⁴而另外教育項目中另一項「中等學 校建築」預算，，財政部則將延長離校年齡所需校舍與近年來改善中等校舍兩個 需求混合在此項預算，在「中等學校建築」整體數額不變的情況下，財政部表示 如果實施延長離校年齡，將完全佔用中等學校校舍改善的經費，亦即某些亟待改 善的中學校舍將再度延後修復。財政部也瞭解到，由於許多初等學校建築是 1939 年以及 1902 年前所建，因此相當多的經費在改善初等學校，而對建築資源相對 稀少的中學而言，當前許多現代中學並不是依據目標建築（purpose-built），已經