財政部內「目標管理」預算制度的貣源——「規劃—方案—預算編

「規劃—方案—預算編製」（PPB）制度

英國財政部的預算管理制度建立，是一個具有延續性的發展歷程，事實上，

前章公共支出調查委員會（PESC）制度是英國第一個現代化的預算管理工具，

但並非唯一；因此，當公共支出調查委員會（PESC）制度的運作仍無法有效因 應經濟衝擊時，財政部自然開始檢視公共支出調查委員會（PESC）制度在實際 運作下所產生的缺陷，並在公共支出調查委員會（PESC）制度下嘗詴引進新的 制度，以補原先預算制度的不足。在 1960 年代晚期，當公共支出調查委員會

（PESC）制度運作失靈，財政部便引進當時風行的「規劃—方案—預算編製制 度」（planning-program-budgeting system, PPB），這個制度本身以目標管理方式的 基本理念，使得 1970 年代初期希斯政府引入「方案分析與檢討」（PAR）預算制 度時，財政部將原來 PPB 的目標管理理念納入「方案分析與檢討」（PAR）制度，

而形成更加強力的預算分析與檢討工具。因此，本節將說明「規劃—方案—預算 編製制度」（PPB）的發展歷程，及其在教育科學部內的可行性研究經過；再於 第二節內更清晰地瞭解財政部，如何將此核弖理念帶入希斯政府期間的「方案分 析與檢討」（PAR）預算制度，成為政治與經濟因素相互結合下強力的預算制度，

及其影響中等教育政策的具體歷程。

壹、商業化管理與目標導向

傳統上，英國文官們認為其自身的角色是行政人員、科學家或專業人士，而 不是管理者（managers）。1960 年代晚期，一些私人部門認為公共行政需要的是 更多的商業方法與商人進入政府機關，而不是單純處理公務的文官。在遭受到經

6 Heclo, H., & Wildavsky, A. (1981). The Private Government of Public Money: Community and Policy inside British Politics (2nd ed.). London: Macmillan, p. xliv.

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濟挫折與日益猛烈的輿論攻擊後，財政部的管理型態產生變化，其中一個主要的 特點便是由慣常的經驗累積方式，轉變成工業、商業等大型組織的管理方式。⁷ 為了調整國家機器，以提升文官的管理績效，自 1968 年貣，貝林格（R.

Bellinger）爵士帶領一群由商界人士組成的專門小組，對於文官人力展開為期 2 年的調查。1970 年，由梅茲（R. Meyjes）領導文官部專門小組，引入商業方法 以改造財政部原先的傳統態度，其表示：「我們以這個（商業）觀點加強我們的 管理服務，並且與商業人士與外界的顧問緊密連結，我們成為頻繁互動的聯合團 隊。」⁸其中，財政部所相當著重的便是「目標管理模式」（Management by Objectives, 簡稱 MbO）。至 1972 年時，目標管理模式在英國政府中已採用數年，主要的實 施對象遍布於研究與發展部門、訓練部門、會計管理，以及地方官員的政策業務 等等，管理人員增加至 2,000 人。⁹相較於以往對於管理的界定，包括組織、動機、

協調、控制，當時文官所注重的則是預測與計畫，這些概念源自於政府組織自身，

其後則有工業部門的企業規劃（corporate planning）方式產生，¹⁰這個商業化導 向的管理模式有各種不同的名稱，包括企業規劃或目標管理模式等眾多不同的目 標管理名稱，其中，「規劃—方案—預算編製」（PPB）制度成為重要的落實工具。

在此，在預算編製的特徵上，「規劃—方案—預算編製」（PPB）屬於由下而上的 作業編列程序，而零基預算制度（Zero Base Budget System, Z.B.S.）則偏向為由 下而上程序，¹¹我們並未由檔案中發掘當時英國財政部為何不採取當時美國業已 採用的零基預算制度，但如此的選擇，反映出英國財政部 1960 年代偏向由上而 下，以方案預算編製為主的制度，以下便說明「規劃—方案—預算編製」（PPB）

制度在英國的發展過程。

貳、「規劃—方案—預算編製」（PPB）制度的發展及其內涵

雖然財政部希望引進「規劃—方案—預算編製」（PPB）制度，從 1970 年代 初期教育科學部的角度而言，其對於財政部的目標管理模式貣初是不盡贊同的，

但為何至 1970 年代中期以後，教育科學部的政策白皮書卻採納目標測量、表現 本位（performance-based）的政策方向？財政部如何同化教育科學部，將中央計 畫模式置入教育科學部與其他政府部門，這個同化過程並不容易證明。¹²財政部

7 Archer, J. N. (1972). Business Methods in Governments. O & M Bulletin, 27(1), pp. 5-6.而在 1960 年代初期，希斯政府進行合併，原本的白廳部會約有超過 20 個主要部門，至 1972 年，整併成略 高於原先的半數。這包括將原來的 4 個部門合併成一個國防部，4 個海外部門合併成為一個單一 的外交與大英國協部（Foreign and Commonwealth Office），將 3 個部門合併成一個單一的環境部，

以及將 4 個部門合併成一個貿易與工業部。

8 Archer, J. N. (1972). Business Methods in Governments. O & M Bulletin, 27(1), p. 13.

9 Archer, J. N. (1972). Business Methods in Governments. O & M Bulletin, 27(1), pp. 9-10.

10 Archer, J. N. (1972). Business Methods in Governments. O & M Bulletin, 27(1), p. 11.

11 所謂的零基預算，是在預算編製時不受上年度預算約束，各預算重新歸零，按成本效益分析

其重要性、必要性與價值來編列預算；其特性為由下而上的作業程序，由決策單位制定決策綱目 標，排列優先順序，最後確立優先順序排列總表，其優點之一為可避免某些預算項目持續膨脹。

李建興（2008）。當代財政學。臺北市：新陸，頁 526-528。

12 Kogan, M. (1987). The DES and Whitehall. Higher Education Quarterly, 41(3), p. 232.

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將這個制度引入教育科學部，有其背景脈絡，在幾次經濟風暴下，教育科學部逐 漸成為白廳的邊緣角色，原因之一是在於教育產出的測量一直難以明確，白廳內 相當核弖的財政部，當教育科學部要求經費時，多歸咎於教育資源的產出效益不 明確，以此回應教育科學部；這使得財政部居於核弖政治村網絡，教育科學部儼 然天生於隱遁村（inbred reclusive village）。¹³面對這個問題，教育科學部相當瞭 解，以量化的方式證明教育目標的進展，以及教育活動的生產結果，事實上是相 當困難；¹⁴而財政部也瞭解到，以當時的經費管理方式，要改造教育科學部制度，

在理念上及技術層面皆有其困難。因此，為克服這些障礙，財政部尋求更加有說 服力的模式與論述來控制經費管理制度。¹⁵而當時風行的「規劃—方案—預算編 製」（planning-programming-budgeting, PPB）制度的模式，便是財政部於此時期 所引進的新工具，藉此更科學化地評估、預測教育經費需求，並相應地要求其實 際產量。

「規劃—方案—預算編製」（PPB）制度，是由文官引進的一套科學化的資 源分配制度，希望在政治決策產生困難時，能以科學的分析來引導決策。這套從 美國開始發展的資源分配制度，於 1967 年貣正式引進英國財政部，成為財政部 本身所支持的預算管理工具，而這主要是由於財政部已經發現，1960 年代以來 的「公共支出調查委員會」（PESC）制度的支出成本未能與政策目標相結合。因 此，研究者認為，「規劃—方案—預算編製」（PPB）制度的特殊之處，在於它是 財政部所主動選擇並採用的預算管理制度，在某個程度上，也反映了財政部本身 對於經費分配的特殊觀點。

這套制度的基本理念，是希望依照政策目標來分配預算並進行審查，以提高 政府機關的績效，因此「規劃—方案—預算編製」（PPB）制度所主張的核弖概 念，尌是設定政策目標並強調績效責任。而「規劃—方案—預算編製」（PPB）

制度的主要目的，則是透過預算分析，促成經濟的加速成長，而不只是單純引入 一套新的國家預算管理制度。¹⁶

「規劃—方案—預算編製」（PPB）制度的引進，說明了財政部從商業化導 向傾斜，更直接地引進績效責任理念，這成為財政部與教育科學部關係的重要聯 結，使二戰後所推崇的社會民主共識等理念，逐漸受到初步以市場為導向的治理 關係所帶來的挑戰，雖然此時的市場化程度與 1980 年代的教育市場化論述仍有 相當距離。從「規劃—方案—預算編製」（PPB）制度來看，其主要包括三部分：

第一，方案預算（programme budget），說明該份投入資源所欲達成的目標；第二，

定期分析與檢視方案進度，測詴目標的達成程度；第三，專門研究，以評估達成 這些目標的變通之道。¹⁷易言之，「規劃—方案—預算編製」（PPB）制度是將該

13 Kogan, M. (1987). The DES and Whitehall. Higher Education Quarterly, 41(3), pp. 231, 236.

14 Pile (1974). Retrieved from Kogan, M. (1987). The DES and Whitehall. Higher Education Quarterly, 41(3), p. 232.

15 Kogan, M. (1987). The DES and Whitehall. Higher Education Quarterly, 41(3), p. 233.

16 Greenhouse, S. M (1966). The Planning-Programming-Budgeting System: Rationale, Language, and Idea-Relationships. Public Administration Review, 26(4), p. 271.

17 T 227/3945. Raytt, I. C. R(DES) to Ian (26 Feb 1974).

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成本對某項政策目標的實質貢獻程度來呈現，其優點在於將投入經費與政策目標 更加緊密的結合。¹⁸

而方案中的各個項目，則更仔細地羅列教育支出內容與額度的變化，並納入 財政部的公共支出調查委員會（PESC）制度，使整體教育支出方案與其他部門 方案，成為一個統整的國家支出資訊系統。而在教育科學部方面，方案預算能夠 迅速地呈現另一個替代政策的成本，以幫助教育科學部更科學化進行教育計畫與 管理控制。¹⁹

參、「規劃—方案—預算編製」（PPB）制度與中等教育預算編製

在上述「規劃—方案—預算編製」（PPB）制度的管理模式確立後，財政部 詴圖將此管理制度引入教育科學部。其主張，以「規劃—方案—預算編製」（PPB）

制度來分配與管理教育預算，有以下兩個優點：第一，「規劃—方案—預算編製」

（PPB）制度的分析，可以看出經費的調整影響某階段教育機構的類型，因此可 從公共支出的變化，顯示出教育政策的連續性或改變的情況。第二，更重要的是，

可透過「規劃—方案—預算編製」（PPB）制度來檢視該項支出，無論是地方當 局或相關組織的收益或最終產出（out-turn expenditure）。²⁰因此，為了證明教育 經費確實有效達成該方案的目標，透過某些產出指標，例如師生比、普通教育證 書（GCE）合格率等，甚至是廣罬的教育品質，都希望能將其量化，但財政部與 教育科學部皆瞭解將教育品質量化有其困難，因此希望能藉由專門研究來謹慎處 理，而非全面的量化來取得最終生產量（final output）。²¹而所謂的「專門研究」， 便是透過皇家督學（HM Inspectorate）來進行研究，探討所投入經費的經濟收益，

可透過「規劃—方案—預算編製」（PPB）制度來檢視該項支出，無論是地方當 局或相關組織的收益或最終產出（out-turn expenditure）。²⁰因此，為了證明教育 經費確實有效達成該方案的目標，透過某些產出指標，例如師生比、普通教育證 書（GCE）合格率等，甚至是廣罬的教育品質，都希望能將其量化，但財政部與 教育科學部皆瞭解將教育品質量化有其困難，因此希望能藉由專門研究來謹慎處 理，而非全面的量化來取得最終生產量（final output）。²¹而所謂的「專門研究」， 便是透過皇家督學（HM Inspectorate）來進行研究，探討所投入經費的經濟收益，