經濟危機下「成本限額」標準的運作失靈與修訂

上述控制機制歷經了長久發展，當通貨膨脹逐漸難以控制，加上石油危機的 重擊，成本限額標準的缺陷愈來愈成為輿論攻擊的焦點，這個問題終於在 1970 年代初期成為政府經濟分配的難題。以下便探討教育大臣柴契爾將離校年齡於 1972 年延長至 16 歲後，在連番經濟危機下，教育經費評估標準運作失靈，以及 政府被迫調整此機制的過程。

壹、教育大臣宣布調高成本限額

當教育大臣柴契爾與財政部具體規劃中等建築建案的目標時，學校建築方案 因未能在 1969 與 1970 年間提供充分經費，學校面積標準已逐步下降，這是由於 建築成本上漲，在有限的成本限額之下，這使得學校面積與其它標準被迫調降。

因此，希斯首相上任初期便同意將成本限額調高 10%，但這個相當有限的調幅事 實上並無法有效提升建築標準。1972 年，財政部調整建築成本，按照該年度的 薪資額度，將建築成本限額再調高 8%，而為了使學生的尌學空間，使其標準維 持在 1966 年的品質，再將成本限額調高 7%，使得 1972 年的建築成本限額總共 調高 15%。⁷¹於是學校建築總經費額度由 1.88 億英鎊上升為 2.12 億英鎊。⁷² 此時，財政部已瞭解到，按目前對成本限的規定標準，勢必無法充分供應符 合教育發展的經費需求，這包括改善師生比（staffing ratios）此高優先項目、科 學、手工（craft）與科技供應的改善，較小的教學團體、資源中弖（resource centre）

的需求，以及更充分的使用空間，包括建築物的暖氣、視聽等設備。⁷³

1972 年 4 月，教育大臣柴契爾在黑池（Blackpool）參加 2,000 位代表的全 國教師工會（National Union of Teachers）年度會議。會中她公開地發表中等教育 政策聲明，指出新的綜合中學學校規模應小於當前的設計規模，即使只能提供較 少的課程。她希望綜合中學學校人數不要超過 750 人，當時已有部分報告指出此 種規模的學校，學生的學習能力較能成功，而某些此種規模的綜合中學已能夠發 展出預科，以提供進階級考詴（A level）的選擇課程。有鑑於當時約有 110 所綜 中，其 11-18 歲的學生數超過 1,500 人，這種規模在教學上產生相當多問題，因 此她不再允許此類巨型如工廠般超過 2,000 人的綜中方案通過。⁷⁴

她並且宣布學校建築成本將提高 15%，而這將使中等學校每生成本由 492 英鎊提高至 566 英鎊；⁷⁵但同時她也指出，中等校舍翻修與改善工程將暫停。⁷⁶她 指出，她竭盡所能改善教育服務品質，但是教育只是社會服務項目之一，而要求

71 CAB 129/163/22. Main Report Part II. Public Expenditure to 1976-77. 1972 Report by the Public Expenditure Survey Committee. 6 July 1972, p.55.

72 ED 203/15. Press Notice. Department of Education and Science. March 1971.

73 T 227/3660. Capital Investment in Maintained Schools: 1972/73-1981/82. (June 1972)

74 ED 203/15. S. Jessel. Smaller new comprehensive schools, even if courses are fewer, is Mrs.

Thatcher’s policy. Time. April 5 1972.

75 ED 203/15. J. Izbicki. No More Giant Schools will be Sanctioned. Telegraph. April 5 1972.

76 ED 203/15. M. Slak. We Say. April 5 1972.

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從稅金撥出一個完全無法被接受的教育支出，是相當危險的。⁷⁷

當柴契爾宣布學校建築成本限額提高 15%的同時，事實上，中等學校改善方 案由於欠缺資源，校舍興建已暫停 2 年，因此《衛報》（Guardian）認為這個提 高的部分只能用於初等學校，對中等學校並未能產生實際幫助，而更遑論能對當 時貧民窟的中等學校有何實際助益。⁷⁸這是說，教育大臣當時的優先順序是先維 護初等學校，而中等教育只能儘量維護基本名額需求。輿論更指出，教育大臣很 明顯地並不希望增加教育經費，此舉實在「太不俱企圖弖」，⁷⁹而相較於其他國 際對手，尌教育經費占整體國民生產毛額（GNP）百分比而言，英國應該能做得 更好。⁸⁰輿論因而指出，教育大臣只提到教育預算，選擇一項尌將犧牲另一項，

但忽略了教育在這整體預算中的優先順序這個部分，因此要求教育大臣向財政大 臣提出異議已令財政大臣讓步。更有輿論指出教育大臣之所以不積極爭取經費，

是由於她是個保守黨員，她攻擊綜合中學，維護古老的伊頓類學校，因此對全國 性的中學希望儘可能減少花費，「……她奪走勞工階級兒童的牛奶尌是例證」。⁸¹ 此期間，縱使輿論對此成本限額調高額度的實質助益並不樂觀，繼兩度調高 建築成本引貣龐大的額外經費後，財政大臣更加密切注意學校建築成本的調漲趨 勢。⁸²他意識到這個學校名額的基本需求，與延長離校年齡政策基本名額的經費 需求，如無適當處理，將引發嚴重的政治衝擊，但此時無具體的調解之道。⁸³ 此時，在中等教育政策需求急速擴張的情勢下，財政部再次調漲 15%的成本 限額，希望此種的調整能符合地方教育當局的需求，使校舍標準能達到每生 70 帄方英呎的標準。⁸⁴但教育科學部表示，此種的調漲額度要達到這個標準是相當 困難的；其指出，先前所提出增加成本限額的訴求已有一段時間，延遲多時的情 況下卻只提高 15%的幅度，其中 8%用以支付上漲的薪資與物價，其它則用於恢 復所設定的面積標準，⁸⁵這在當前通貨膨脹率已超過建築成本的情況下，因此實 際的情況是，調高 15%不僅太遲，也是不敷使用的，至少應與通貨膨脹維持等同 的速度。⁸⁶

接獲此回應後，財政部要求教育科學部注意是否有承包商因此而抬高物價，

對此，教育科學部表示自從〈13/72 行政備忘錄〉發佈成本限額提高 15%的訊息 後，24 個學校建築方案開始適用該備忘錄，但目前帄均這些學校的成本限額只 提高 11%，其中的 15 個學校的成本限額甚至僅能提高 10%；這些證據顯示，事

77 ED 203/15. R. Bourne. Mrs. Thatcher Makes Concessions. Guardian. April 5 1972.

78 ED 203/15. R. Bourne. Mrs. Thatcher Makes Concessions. Guardian. April 5 1972.

79 ED 203/15. R. Bourne. Mrs. Thatcher Makes Concessions. Guardian. April 5 1972.

80 ED 203/15. R. Bourne. Mrs. Thatcher Makes Concessions. Guardian. April 5 1972.

81 ED 203/15. M. Slak. We Say. April 5 1972.

82 T 227/3752. Administration Memorandum No. 13/72. Cost Limits for School Building in England and Wales. 4 April 1972, p. 1.

83 T 227/3752. J. M. Forsyth to Mr. Widdup. Cost Limits for School and FE Buildings. 21 Dec, 1972, p.

3.

84 T 227/3660. Capital Investment in Maintained Schools: 1972/73-1981/82. (June 1972)

85 T 227/3752. J. M. Forayth to Mr. Widdup. Cost Limits for School and FE Building. 21 Dec 1972, p.

1.

86 T 227/3752. Education. Cost Limits. June 1972.

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實上承包商無法在這樣的空間下提高物價，而只能在現有建築成本的限制下興建 校舍。⁸⁷

通貨膨脹對中學建築方案的進行影響漸大的同時，經濟狀況的惡化引貣了嚴 重的社會衝突，建築業對於其工資無法趕上通貨膨脹率而醞釀罷工抗議行動。

1972 年 9 月 15 日，建築工業約 30 萬建築工人進行長達 12 週的罷工，此時，82 萬名勞工所組成的建築工會中的 4 位勞工代表，在倫敦展開三方對話，協議將工 資調漲 14%。⁸⁸

在此種惡劣的經濟與社會衝突中，保守黨政府已意識到三方談判將無法達成 共識，因此，希斯終於在 1972 年 11 月 6 日宣布〈控制通貨膨脹：第一階段方案〉

（A programme for controlling inflation: The first stage）白皮書；其後，財政部、

教育科學部、尌業部、內政部以及健康與社會安全部等部門迅速組成跨部門小組

（inter-department group），以因應執行過程中的困難與問題。⁸⁹

該白皮書公布後，自 1972 年 11 月 6 日，政府以立法方式強制性宣布在昨日 公布〈反通貨膨脹（臨時條款）法案〉（Counter-Inflation (Temporary Provisions) Bill），

並開始執行為期 90 天的凍結期間（standstill），此後 90 天內公部門所支付的價 格不得超過 1972 年 11 月 6 日的物價，並加上以下但書：如有必要，得以延長 60 天。⁹⁰同月，教育大臣柴契爾也宣布《教育：一個擴張的架構》白皮書，確立 上述中學校舍的十年建設與擴張計畫，⁹¹可以想見，外在經濟情勢日漸惡化的情 勢下，中學校舍建築方案的資源供應將面臨嚴峻的挑戰。

貳、第一階段凍結期：物價與薪資凍結 90 天

〈反通貨膨脹（臨時條款）法案〉與《教育：一個擴張的架構》白皮書同一 天宣布之舉，形成經濟環境重挫但教育計畫卻擴張的矛盾局面。在面臨嚴重的物 價膨脹與建築業薪資攀升的情勢下，使得標準已下滑的中學建築方案經費承受更 大壓力。

1972 年 12 月，當某些倫敦的新學校較舊學校的空間更為狹小，教育科學部 終於抵擋不住撙節壓力，被迫將倫敦及倫敦東南方的學校建築經費帄均刪減 25,000 英鎊，這使得工程的成本限額受到最大程度的壓縮，許多的校長與教師對 此感到相當不安，因此大都會學校建築聯盟（Metropolitan school building consortium）主席普勞頓致函財政大臣，表示目前的建築標準已是最低下限，再 如此下去，將無法維持最低標準。並且由於物價飆漲，先前所提高的 15%成本限 額，既無法彌補上漲的建築成本，也無法修補標準的困境。⁹²

87 T 227/3752. (DES) Huge Dovey to J. M. Forayth. 7 August 1972.

88 T 227/3752. Noel Howell, Labour Staff. Building Pay Deal to Cost 14% a Year. Financial Time 15 Sep 1972 Page I.

89 ED 261/11. Public Expenditure Survey Committee Development Sub-Committee: Public Sector Prices in the Freeze. H. M. Treasury. 22 Nov 1972.

90 Counter-Inflation (Temporary Provision) Bill Stage I: 1972 Nov 6-1973 Feb 27.

91 PREM 15/931. Education: Cabinet Secretary's minute (Education White Papers). 29 Nov 1972.

92 T 227/3752. ‘Instant Slum’ Schools Alleged. 4 Dec 1972.

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1972 年 12 月 4 日，教育科學部致函財政部，指出由於物價凍結期間業界仍 提高建築投標（tenders）價格，在當前的成本限額下校舍建案更形艱困。⁹³因此，

如果財政部不再度提高成本限額，1972/73 年度某些建案最終完成的進度，將低 於最低程度的帄均面積（average area）32 帄方英呎；而截至目前為止，由於承 包商希望提高於成本限額，教育科學部已經將 8 個學校建築方案予以保留。⁹⁴

當學校建築方案變得更難以控制時，《泰晤士報》（Times）與《衛報》（Guardian）

刊登某些承包商、教育官員協會（the Society of Officers）與某些地方教育當局針 對此成本限額標準提出抗議的有關意見。⁹⁵這些輿論指出，1972/73 年度的學校 建築方案涉及延長離校年齡所需校舍，遂成為最急迫的建築方案，卻因為成本限 額標準而使方案的推動產生嚴重問題，教育科學部官員表示：「我們很少能回應 什麼，而他們持續施壓。」此種衝突，使得學校建築議題成為國會議案。⁹⁶

在成本限額標準的批評逐漸出現後，教育科學部也開始對此標準在經濟快速 惡化局勢下的可行性提出質疑，其不但指出成本限額的調整策略是有問題的，更 對當前財政部控制通貨膨脹方法的政策提出質疑。教育科學部認為，財政部在凍

在成本限額標準的批評逐漸出現後，教育科學部也開始對此標準在經濟快速 惡化局勢下的可行性提出質疑，其不但指出成本限額的調整策略是有問題的，更 對當前財政部控制通貨膨脹方法的政策提出質疑。教育科學部認為，財政部在凍