綜合分析

本節將先從經濟角度由「公共支出調查委員會（PESC）的影響層面」、「方 案分析與檢討（PAR）預算制度的影響層面」、「延長離校年齡政策的經濟意涵」

以及「中學校舍建築方案的經濟意涵」、「經濟變動、預算計畫對中等教育政策影 響關係：直接關係與間接關係並存」五部分進行綜分析，以解釋 1970 年代初期 經濟變動與中等教育政策發展的關係；再根據上述影響關係，從教育的角度提出 省思。

壹、經濟變動與預算對中等教育政策的影響分析 一、公共支出調查委員會（PESC）的影響層面 其影響層面包含下面三項：

（一） 公共支出調查委員會（PESC）預算制度，制約了中等教育政策的實施時 間表與優先順序

公共支出調查委員會（PESC）制度的設計，反映了財政部現代化預算管理 的意識型態，其特徵說明了財政部的經濟管理模式，也反映預算制度與政策目標 緊密結合的治理過程。藉由此制度，財政部文官得以透過預算評估與要求生產量 的具體數據，並且在教育科學部提出預算方案之前，便參與教育方案優先順序的 決定。在中等教育方面，透過公共支出調查委員會（PESC）制度對教育經費做 總額控制，對中等教育發展的規模、組織、教育成本與政策實施時間表都產生影 響。

希斯政府執政時期，從經費的額度來看，中等教育作為教育經費的第一優先 項目，又其中高優先項目為學校建築與延長離校政策。在 1972/3 年公共支出大 幅超出及其引發鉅額赤字的情勢下，1973 年預算刪減已擴及中等教育學校建築 基本需求的經費，此現象說明英國經濟衰退的情勢已達相當嚴重的程度，才使得 原列最高優先項目的中等教育經費項目，也無法受到基本的保障。其結果便是中 等教育的擴張計畫與速度再次受挫；因此可以說，1973 年的經濟危機直接影響 了中等教育的擴張速度，同時也使得教育品質的提升更為緩慢。

在施政優先順序方面，1970 年初，教育大臣柴契爾規劃的教育優先順序並 未挑戰公共支出調查委員會（PESC）的總額限制，因此在內閣會議中並未遭遇

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困難，但這個優先順序需進一步進行分析與檢視。預算編製期間，在公共支出調 查委員會（PESC）預制的總額限制原則下，中等教育方案的優先順序主要由教 育大臣柴契爾所規劃；但經濟危機發生後，政府主要的刪減機制是由公共支出調 查委員會（PESC）重新思考優先順序，預算刪減的規劃中弖是在首相辦公室，

這說明中等教育預算從計畫、執行至危機處理的不同階段，優先順序是處於一個 不穩定的狀態，而財政部與教育科學部對於中等教育經費預算皆不具完全的控制 力，在總額限制下各項目優先順序的變動有不同調控，關鍵的影響力則來自於財 政部與內閣辦公室。

（二）中等教育與經濟發展的關係，呈現資源投入與經濟波動的線性關係 1960 年代初期英國政府引入的公共支出調查委員會（PESC）制度後，發現 其對中等教育的具體影響是，第一，透過公共支出調查委員會（PESC）制度，

財政部成為外在經濟因素與中等教育預算的「調節器」，亦即，外在經濟條件確 實在某個程度上直接影響中等教育預算規模；另一方面，中等教育預算在某個時 期可能成為公共支出調查委員會（PESC）制度中的經濟「緩衝器」，亦即，當經 濟情況許可時，適度的教育資本投入對於建築業有正面的經濟刺激；而經濟危機 發生時，教育資本經費的緊縮則可防止經濟過熱。

如此一來，在中等教育發展歷程中，確實在預算上呈現一種資源投入與經濟 波動間的線性關係，因此，中等教育預算作為教育方案的第一優先項目，財政部 公共支出調查委員會（PESC）制度直接影響中等教育擴張的質與量，這便證實 了經濟變遷與中等教育發展間存在直接、線性的影響關係。

（三）1970 年代初期的經濟危機影響未來十年教育政策走向

1960 年代英國在經濟上雖成長加速，但與國際工業國家相比卻是相對衰退，

在此種經濟趨勢下，1970 年代初期希斯政府所面臨的經濟危機，與二戰後幾次 經濟危機的差異處在於，1970 年代初期的重挫，缺乏經濟成長的條件來挽回頹 勢。1973 年的石油危機便是在此經濟脈絡下出現，而此時在公共支出調查委員 會（PESC）制度的總額限制與長程的預算控制下，石油危機對於中等教育預算 的負面影響是長期的，不僅延伸至 1978 年，1975 至 1976 年間經濟仍不穩定的 情勢下，其經費緊縮亦相應地延續至 1980 年代初期。而財政部與教育科學部在 1970 年代初即已瞭解到，戰後嬰兒潮與延長離校年齡政策所導致的效應，皆使 得中學人口繼續成長，一直要到 1980 年代初期才能緩解；因此更具體地說，1970 年英國面對的真實處境是：更少的中等教育經費，以及更多的中學人口需求，此 時財政部面對此情勢而開始更要求教育產出的成果，其嚴重與複雜的程度可見一 敤；而這也預示了 1980 年代保守黨執政後朝向教育政策中央集權化、更加強調 標準化與績效責任的改革方向。

二、「方案分析與檢討」（PAR）預算制度的影響層面

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「方案分析與檢討」（PAR）其影響層面包含以下三項：

（一）「方案分析與檢討」（PAR）預算制度，潛在制約中等教育政策的發展方向 當希斯面臨外在輿論而研發的預算管理方式，其特色在於希望透過陸續改良 的方案（programme）管理，而非零基預算（Zero Base Budgetting, Z.B.B.）的方 式，將經濟觀點強加於其他政府部門，要求其履行財政責任，以提升政府的整體 效 率 。 進 一 步 而 言 ，「 方 案 分 析 與 檢 討 」（ PAR ） 制 度 的 設 計 是 商 業 弖 態

（business-minded）的意識型態，其特徵代表希斯保守黨政府的經濟管理模式，

也反映預算制度與國家政策更加緊密結合的治理過程，透過此制度，「中央能力 組」得以經由預算評估與要求生產量的具體數據，加強對資源分配的影響力。有 關教育部門，透過「方案分析與檢討」（PAR）制度，對教育經費編列標準進行 嚴格的檢視。1970 年代間中等教育經費編列標準、教育目標與課程成為財政部 與內閣辦公室的關注焦點，英國經濟病的治理在中等教育階段逐漸擴散。具體而 言，中等教育的目標、課程改革方向與經濟發展的連結過程，是由財政部與中央 政策檢討小組（CPRS）主導而非教育科學部，它們透過預算制度制約中等教育 政策走向；甚至日後 1980 及 1990 年代的教育政策，包括經費評估標準、財政責 任、課程標準以及評鑑標準等改革方向，在某種程度上，皆受到 1970 年代「方 案分析與評估制度」所帶來的政策分析、目標化及產出導向的經濟意識型態所影 響，而潛在地影響了後來中等教育的政策方向。

（二）1970 年代中晚期的新教育共識，取代原有的凱恩斯社會民主共識

二戰後基於凱恩斯社會民主共識，政府宣示中等教育大眾化的改革路線，以 實現教育機會均等的理想；而在財政方面，〈1944 年教育法〉所建立的經費評估 規定的特徵，則是中央與地方教育當局相互合作的伙伴關係，以及課程自主。但 在 1970 年代經濟環境惡化的情勢下，「中央能力組」透過「方案分析與檢討」（PAR）

制度，將原本「福利國家與社會公帄」的凱恩斯社會民主共識，轉換成目標/產 出導向的科學化評估標準，新的目標/產出評估基礎穩固地連結到 1970 年代後期 的教育經費與政策方向。1976 年卡拉漢首相將教育與經濟更緊密連結的新教育 共識，與後來新右派的部分改革路線，便是以目標/產出的核弖基礎，作為教育 改革與國家經濟表現的橋樑，這個連結說明以下兩個特徵：第一，新預算制度成 為政府要求教育科學部提高中等教育標準的重要機制；第二，在性質上，中等教 育成為英國經濟發展整體計畫中的一個「準經濟環節」，在此連結下，財政部與 內閣辦公室得以影響教育政策走向，迫使教育科學部、尌業部與財政部相互整合，

使教育目標、課程目標朝向工商業需求，以達成國家經濟生產力的治理目標。

（三）「中等教育與經濟發展」的關係，涉及由部會脈絡與預算制度而來的控制 關係

第四章說明了 1970 年代內閣辦公室「中央政策檢討小組」（CPRS）與財政

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部官員，對於中等教育制度問題及其如何影響英國經濟表現並無具體看法。「中 央能力組」面對的到更少的公共支出以及在經費受限的窘境，而要求提高生產力 的實際處境。因此，其所採取的策略，考量傳統的預算編製，長期受限於地方需 求，特別是長期以來財政部希望調降的地方稅補助（Rate Support Grant）額度，

這成為其引進「規劃—方案—預算編製」（PPB）制度，並成為其支持希斯首相 發展「方案分析與評論」（PAR）的潛在原因，尤其二種制度在特性上皆著重由 上而下，扭轉以往由下而上的預算管理方式。在 1970 年代經濟挫折下，財政部 與內閣辦公室透過此杒，更嚴格地檢視評估教育預算編製的標準，以瞭解潛在的 可能問題，再進一步發展因應策略，透過財政控制途徑提升教育標準與品質。

對教育而言，1960 年代政府所採取教育投資以擴張經濟的互惠關係，至 1970 年代轉向要求中等教育的教育目標及課程與未來工作世界連結，此種關係轉變是

對教育而言，1960 年代政府所採取教育投資以擴張經濟的互惠關係，至 1970 年代轉向要求中等教育的教育目標及課程與未來工作世界連結，此種關係轉變是