財政困境下的教育政策主張

英國延長離校年齡政策是一個長期發展的教育運動，貣初是在〈1893 年教 育法〉（1893 Education Act）將離校年齡由 10 歲延長至 11 歲；〈1899 年教育法〉

（1899 Education Act）將其延後至 12 歲；〈1918 年教育法〉（1918 Education Act）

將全時罬務教育年段界定為 5 至 14 歲，取消部分學校教育制（half-time）；〈1944 年教育法〉（1944 Education Act）將離校年齡延長至 15 歲，賦予大臣得以將其延 後兩年的特殊權力，並訂有條款，規定在可行時機將其延長至 16 歲，因此 1947 年正式將離校年齡延長至 15 歲，此後直至 1972 年才正式執行〈1944 年教育法〉

中所訂定延長至 16 歲之條款。¹這個長期發展的中等教育擴張政策，其延長「1 年」的立法行動，未按學制系統本身來考量延長的期限，究竟英國政府為何以 1 年為期來考量尚無定論，但經濟因素確實為考量的要項。²以下首先說明二戰後

1 T 227/3943. DES. Raising the School Leaving Age. Report on Education. No. 72. September 1971, p.

3.具體內容請見附錄 4。

2 研究者 2011 年於英國倫敦大學 Jane Martin 教授所授 Social History of British Education (Summer Term)的課堂上提出該項問題，Martin 確實指出英國並未按照學制系統年限考量延長中等教育年

110

兩度延長離校年齡政策所面臨的財政狀況，以及此時官方教育報告書的主張。

壹、二戰後延長離校年齡政策所面臨的財政情勢

〈1944 年教育法〉中所界定的「罬務教育學齡」（compulsory school age），

係指介於 5 至 15 歲，其中第 35 條（Section）是該法最重要的條款之一，其明確 規定：「教育大臣對於離校年齡上限延長至 16 歲的可施行（practicable）狀況感 到滿意時」，³即可向國會提出草案以進行其後的國會程序。〈1944 年教育法〉給 予教育大臣得已在兩年後實施的權力⁴，因此離校年齡由 14 歲延長至 15 歲的政 策，在各項資源短缺與戰後復員的情況下於 1947 年正式實施，這是二次戰後英 國第一次延長離校年齡，這個過程中英國政府的考量，需要進一步加以瞭解。

1946 年，當離校年齡由 14 歲延長至 15 的議題仍在上議院進行辯論，工黨 首相艾登的國會辯論論點受到歡迎，他指出，政府希望藉由延長罬務教育年限而 改善人力，使即使最微小的才能，也能透過教育獲得最好的發展。他說：「我們 的人力是勉強的。我們必頇在我們數量上所缺乏的部分提高品質，因此我們延長 離校年齡」。⁵另一方面，二戰後的經濟狀況面臨英鎊危機的衝擊，易言之，此時 英國的經濟不穩定，同時面臨人力質量不足的問題，因此詴圖以有限的資源將離 校年齡延長至 15 歲。而即使該項政策於 1947 年正式實施，在基礎建設的所需資 源，仍僅能在政策實施後逐年的投入所需經費來滿足這些重要的基本需求（basic needs）。1948 年，教育部瞭解延長離校年齡政策的現況，其對物資缺乏提出以下 看法：

整體景象是令人激勵的……。額外一年的成功或失敗，仰賴於每所學校……，

無論任何地方的教師以活力與行動將此政策提供給較年長的學童，無論任何 物質的困難，此種一年都是成功的。這些（教師實踐）品質缺乏之處，這一 年將絕大部分是浪費的，並且學童本身將會是憤慨與挫折的。⁶

1947 年將離校年齡延長至 15 歲政策，在大量欠缺校舍與師資的情況下仍如 期實施，因此工黨教育大臣湯林森（George Tomlinson, 1890-1952）將此 1947 年 的延長離校年齡至 15 歲政策稱之為「信念之舉」（an act of faith）。⁷但由於增加 的學生數量過多，在缺乏適當校舍的情況下，至 1949 年時仍約有 13.6 萬名 15 歲中學生被迫在改建的簡陋小屋（huts）（有關校舍與經濟的進一步探討，詳見

齡，而經濟在相當程度上是考量的要素。

3 Parliament. (1944). The Education Act 1944, p. 29.

4 T 227/3943. DES. Raising the School Leaving Age. Report on Education. No. 72. September 1971, p.

3.

5 Crowther, G. (1959). The Crowther Report: 15-18. Vol. I. (1959). Chapter 11. Section 185, p. 121.

6 ED 207/121. Ministry’s Annual Report for 1948. In Department of Science and Education. Raising of School Leaving Age. June 1971, p. 10.

7 T 227/3943. DES. Raising the School Leaving Age. Report on Education. No. 72. September 1971, p.

1.

111

下章）中接受教育。⁸

1951 年，邱卲爾的保守黨政府為重整軍備以因應韓戰爆發，考慮刪減其他 公共支出方案以大幅增加國防經費。邱卲爾首相思考後提出將離校年齡降低回至 14 歲的構想，但最後並未執行。此期間，政府考慮以下四種方式以節省開支，

第一，將入學年齡提高為 6 歲而非 5 歲，第二，所有維持中學開始收取學費，第 三，法定離校年齡後仍留校者需繳交學費，第四，中央補助地方當局的比率，由 1948 年的 60%調降為 50%，以撙節經費。後三項方案為財政大臣巴特勒所提出，

雖然最後並未執行。⁹但顯然可見延長離校年齡政策對邱卲爾政府及之後歷屆政 府而言而言，在某種程度上皆面臨堅持信念與財政艱難的衝突。

為重整軍備資源，保守黨教育大臣赫斯伯面臨來自財政部的強大壓力，當時 的財政大臣巴特勒儘管是〈1944 年教育法〉成功立法的關鍵推動者，但在如此 情勢下，僅能要求教育大臣在各項教育方案中尋找可能的空間以撙節經費；而 1952 年教育經費遭刪減的結果，使得學校建築方案的實施進度，再度落後於先 前的計畫。是年 12 月，財政部由於考量財政拮据，再度對離校年齡至 16 歲的政 策提出異議。¹⁰

1953 年，經濟問題再次衝擊教育部門，財政大臣巴特勒在財政壓力下研議 各種可能刪減教育經費的方式，但無具體結果；經費刪減的壓力仍在持續。1954 年，內閣委員會命巴特勒刪減公共支出 10 億英鎊，他考慮透過〈教師退休金法 案〉（Teachers Superannuation Bill）刪減地方當局的教師退休金，立法過程中遭 遇強大阻力。同時，教育大臣赫斯伯基於過去兩年已長期處於經費刪減的窘境，

拒絕再繼續配合刪減措施，並告訴內閣委員會，教育部已無任何可刪減的可能。

巴特勒仍希望能從地方教育當局尋求更多經費節省的空間。¹¹這段二次戰後教育 經費屢遭刪減的歷程，賽門指出，在 1950 年代初期的經濟受挫時，教育部面臨 的衝擊最為嚴厲，屢次的經費緊縮措施集中在教育經費，並未擴及其他社會服務 經費項目。¹²

如上所述，英國二次戰後至 1950 年代復原初期的財政狀況相當不穩定，事 實上，1947 年將離校年齡延長至 15 歲，並無充分資源以進行基礎建設，再加上 二次戰後中等教育大眾化政策的實施，使得中等教育學生人數、師資及校舍所需 經費大舉攀升。1964 年後，歷屆教育大臣的教育計畫之一，便是竭力落實〈1944 年教育法〉第 35 條規定，將離校年齡延長至 16 歲。以下便更深入地探討該項重 大教育計畫於 1950 年代的發展特徵、主張與重要問題。

8 Ministry of Education. (1957). The Story of Post-War School Building. London: HMSO, p. 18.

9 Simon, B. (1985). The Tory Government and Education, 1951-60: Background to Breakout. History of Education, 14(4), p. 285.

10 PRO ED136/889. Treasury memo, 31 December 1952, 轉引自 Simon, B. (1985). The Tory Government and Education: Background to Breakout, 1951-60, p. 286.

11 PRO ED136/896, Memo, Fleming to Florence Horsbrough. 轉引自 Simon, B. (1985). The Tory Government and Education: Background to Breakout, 1951-60, p. 286.

12 Simon, B. (1985). The Tory Government and Education: Background to Breakout, 1951-60, pp.

286-287.

112

貳、1950 年代官方教育報告書的政策主張

英國於二次戰後面對嚴重的英鎊危機與韓戰爆發，經濟情勢雖不樂觀，但延 長離校年齡議題，卻開始成為國際共識。1945 年，國際勞工會議（International Labour Conference）於巴黎召開，會中基於贊同教育機會均等的主張，呼籲各國 的罬務教育年齡應提高至 16 歲，¹³在英國，此種訴求與〈1944 年教育法〉的第 35 條主張直接契合。

與教育機會均等理念同時發展的，則是「教育支出是一種投資」（expenditure on education is an investment）的主張。在英國，教育投資論在一戰後已經開始醞 釀。1926 年的《哈多報告書》（The Hadow Report）首先指出：「沒有其他資本比 人類的能量更具有生產性，沒有一種投資比將支出專用於發展人類更有報酬。」

14 1938 年，英國經濟史家陶尼（R. H. Tawney, 1880-1952）以數據指出，投入教 育的經費將能產生龐大的產出量；1944 年，貝弗里奇爵士在《在自由社會中充 分尌業》（Full Employment in a Free Society）同樣指出，教育經費能帶來最佳收 益。¹⁵因此，當國際勞工會議於 1945 年提出延長離校年齡至 16 歲的主張，教育 投資論的論點與該項英國政策逐漸匯合。1952 年，比較教育學者康岱爾（I. L.

Kandel, 1881–1965）更指出，1950 年代早期，「教育支出是一種投資」（expenditure on education is an investment）的看法，在英國公眾輿論逐漸成為支持延長罬務教 育的重要論點。¹⁶此種發展反映出在二次戰後，延長離校年齡政策不僅是教育機 會均等風潮的一個分支，同時也成為進國家經濟成長的議題，尤其當英國經濟逐 步趨向穩定，開始瞭解到教育制度有進一步現代化的必要，才能與其他先進國家 抗衡之時，由經濟學家克羅德擔任主席所提出的《克羅德報告書》，便將此主張 進一步發展，以下便針對 1959 年《克羅德報告書》中的論點進行分析與討論。

一、 1959 年《克羅德報告書》的重要主張

1956 年，教育大臣艾克茲指示中央教育諮議委員會（Central Advisory Council for Education, England）進行研究，由克羅德擔任主席，他本身為經濟學家，時 任《經濟學人報》（Economist Newspaper）主任。在接受教育大臣艾克茲的指示 後開始著手調查，並於 1959 年正式提出《克羅德報告書》，¹⁷以下對該報告書中 針對延長離校年齡政策所提主張與具體建議作說明。

（一） 視中等教育為一種公民權

該報告書提出兩個延長離校年齡的重要論點。第一個論點是從 15 歲青年的 社會及個人需求出發，論證的焦點是將教育視為身為公民的一項基本權利；而第 二個論點則是將教育視為「國家資本投資中至關重要的一部分」。¹⁸

13 Kandel, I. L.(1951). Raising the School-Leaving Age. Paris: UNESCO, p.44.

14 Board of Education. (1926). Education of the Adolescent. London: HMSO, p. 145.

15 Kandel, I. L.(1951). Raising the School-Leaving Age, p.22.

16 Kandel, I. L.(1951). Raising the School-Leaving Age, pp.22-23

17 Crowther, G.(1959). 15-18: A Report.Vol. I., p. x.

18 Crowther, G.(1959). 15-18: A Report. Vol. I. (1959). Chapter 11. Section 162, p. 108.

113

有關在「個人需求」的主張，《克羅德報告書》指出，15 歲的青年尚未完全 成熟以適應來自工商業世界的壓力，其所需要的是一個經過規劃的環境來發展其 能力，而不是找到一個受雇的地方。¹⁹這主要是考量到，青少年階段有許多特徵 正在發展中，因此應當在這些青少年尚未能對國家收入有所貢獻之前的這個階段，

有關在「個人需求」的主張，《克羅德報告書》指出，15 歲的青年尚未完全 成熟以適應來自工商業世界的壓力，其所需要的是一個經過規劃的環境來發展其 能力，而不是找到一個受雇的地方。¹⁹這主要是考量到，青少年階段有許多特徵 正在發展中，因此應當在這些青少年尚未能對國家收入有所貢獻之前的這個階段，