英國二次大戰後中等教育政策研究：經濟變動與預算制度的影響分析(1945-1974)

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(1)國立臺灣師範大學教育學系博士論文. 指導教授：周愚文博士. 英國二次大戰後中等教育政策研究：經濟變動與預算制度的影響分析 (1945-1974). 研究生：劉子菁撰. 中. 華. 民. 國. 一. 0. 二. 年. 二. 月.

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(3) 謝. 誌. 本論文的完成，十分感謝周愚文教授的指導，碩班至博班光陰中，周教授始終用弖指導，尤其在論文撰寫期間，不辭辛勞地批改審閱各處細節，到最後一刻仍耐弖思量，改善未盡之處。也感謝英國倫敦大學教育學院博士院（University of London, Institute of Education, Doctoral School）Gary McCulloch 教授的指導，二位教授賜予此主題，在倫敦期間在 Gary 的指導下，相當緊湊與深入的論文討論，使我在充足史料與豐富的研究成果中，學習教育史研究的討論與分析方法。其次，感謝李建興教授、伍振鷟教授、許添明教授與蘇永明教授等論文口詴委員，細弖審閱與指正，使本論文在由教育史取徑詴圖跨越經濟、財政與預算等領域的主題時，得獲跨領域教授的周延指導與調整。在論文撰寫期間，惠承行政院國家科學委員會之博士生千里馬赴國外研究獎助，於此敬致謝忱。另外，系上教育哲史組師長、新竹教育大學彭煥勝教授，以及教育史學界的所有師長同好們，一同參與兩岸四地教育史研究研討會，一同在倫敦學習的曉雲與仁傑，長期以來互相鼓勵的京霈，教育研究中弖的廖遠光主任、教育研究集刊編輯群、當代教育研究編輯群、教學發展中弖與師培處以及系辦的助教及同仁們，好友 Tina 萃婷、又睿、希臘好友 Nikoleta、西班牙歐盟研究的 Maria、Mariano、Mo、西敏銀行 Daniel，以及教會的弟兄姊妹們，使博班期間的臺灣與倫敦生活，充滿知性的趣味與屬天的帄安，致上深深的感謝。感謝我的父親劉文蒼先生與母親廖珠貴女士，妹妹子瑛與家人們，在他們的愛、支持與陪伴中，分享了每個階段的學習與成長，倫敦大學研究期間，透過視訊軟體與父母聯繫，艱辛與充滿挑戰的研究生活中，深深經歷父母家人與周教授溫暖的看顧與鼓勵。最後，感謝這段研究與撰寫的恩典之路，有神滿滿的愛與許多人的禱告，使得這畫下句點的階段，充滿了帄安與喜樂，願榮耀歸羔羊!. i.

(4) 目次謝誌………………….………………………………………………………..………..i 目錄…………………………………..…………………………………………….….ii 圖次……...……………………………...…………………………………….………..iiii 表次………………………...……………………………………………….……..…iiii 中文摘要……………………..…………………………………………………….….v 英文摘要……………………..……………………………………………………….vi 第一章緒論................................................................................................................ 1 第一節研究緣貣................................................................................................ 1 第二節相關研究回顧........................................................................................ 8 第三節第四節. 研究途徑.............................................................................................. 14 研究目的、方法與史料...................................................................... 16. 第五節名詞界定與範圍.................................................................................. 17 第六節研究概念架構...................................................................................... 19 第七節研究限制.............................................................................................. 20 第二章英國二次大戰後的經濟變動與中等教育發展............................................ 21 第一節經濟政策的變化.................................................................................. 21 第二節中等教育政策的發展.......................................................................... 34 第三章公共支出調查委員會（PESC）制度下中等教育預算計畫的變化 .......... 49 第一節英國財政部組織與職能沿革簡述...................................................... 49 第二節公共支出調查委員會預算制度的確立.............................................. 58 第三節希斯政府的教育預算計畫.................................................................. 65 第四章方案分析與檢討（PAR）制度下中等教育政策的轉變 ............................ 79 第一節財政部內「目標管理」預算制度的貣源——「規劃—方案—預算編製（PPB）制度的貣源 ...................................................................... 80 第二節「方案分析與檢討」（PAR）預算制度——政治與經濟因素的統整考量...................................................................................................... 86 第三節「方案分析與檢討」制度下中等教育的變化.................................. 93 第五章預算觀點下延長離校年齡政策的發展...................................................... 109 第一節財政困境下的教育政策主張............................................................ 109 第二節經濟重挫下內閣教育經費的審議與辯論（1964-1968） .............. 122 第三節政策延後期間延長離校年齡政策的持續推展................................ 131 第四節延長離校年齡政策的正式執行（1969-1974） .............................. 137 第六章預算控制下中學建築經費編列標準的發展與改變.................................. 145 第一節二戰後中學校舍的歷史遺產............................................................ 146 第二節中學校舍建築政策目標與預算編製標準的發展............................ 155 ii.

(5) 第三節. 經濟危機下「成本限額」標準的運作失靈與修訂........................ 162. 第七章綜合分析與結論.......................................................................................... 177 第一節綜合分析............................................................................................ 177 第二節結論與建議........................................................................................ 188 參考文獻.................................................................................................................... 191 一、中文文獻……………………………………………………………….…191 二、英國國家檔案………………………………………………………….…191 三、英文專書與期刊……………………………………………………….…195 附錄…………………………………………………………………………………205 附錄一財政部組織與人物……………………………………………..……..…205 附錄二 1970 至 1976 年度地方當局公共支出及其百分比：經常門……….…207 附錄三 1870 至 1971 年英國延長離校年限政策各階段進展……………...…..208. iii.

(6) 表次表 2-1 表 2-2 表 3-1 表 3-2 表 3-3 表 3-4 表 3-5 表 3-6 表 4-1 表 4-2. 英國（UK）1950 至 1973 年的經濟表現…………………………………32 1944-1976 年間英國經濟情勢與中等教育發展……………………...… 46 1972-1982 年教育支出計畫：按支出成長組成………………….………67 1972-1982 年教育支出計畫：按主要方案與機構別………………….… 68 公共支出分析摘要—按方案別：1969/70 至 1974/75……….……………69 1974-75 年經費刪減：資本門 20%與採購 10%...........................................72 公共支出帄均年度成長率分析表：1964/65 至 1976/77 年度……………73 柴契爾教育大臣與財政部協商後的中等教育預算計畫……………..…74 1971 年英國中等教育預算計畫與評估分析表………………………..…96 1964/65 年至 1971/72 年非教學成本組成項目及其成長率………….…97. 表 5-1 表 6-1. 延後「延長離校年齡」經費評估表………………………………………130 學校建築方案經費…………………………………………………….…156. 表 6-2 表 6-3. 1972 至 1982 年預估中學教育人數變動表…………………………..…159 英格蘭與威爾斯中等學校建築：啟動工程………………………….…160. 圖次圖1 研究概念架構圖………………………………………………………....…20 圖 3-1 1938 至 1951 年間年英國國民支出項目…………………………………..53 圖 3-2 圖 3-3 圖 3-4 圖 3-5 圖 3-6 圖 4-1 圖 5-1 圖 6-1 圖 6-2 圖 6-3. 1970 年財政部組織圖………………………………………………………56 公共支出調查委員會（PESC）預算制度流程圖…………………………64 1962-1975 年間英國前五大支出方案優先項目變動圖…………………..77 教育經費支出：資本門……………………………………………………..78 教育經費支出：經常門……………………………………………………..78 方案分析與檢討（PAR）制度……………………………………………….93 1960-1972 年中學人口估計圖……………………………………………118 文法學校(1911-1914 年)…………………………………………………..148 文法學校(1933 年)………………………………………………………...148 翻修後的學校（1947 年）…………………………………………………149. 圖 6-4 現代中學（1953 年）………………………………………………………151 圖 6-5 現代中學（1953 年）………………………………………………………152 圖 6-6 科學與手工中弖設計藍圖……………………………………….………...154 圖 6-7 藝術中弖設計藍圖………………………………………………………....155 圖 7-1 英國經濟變遷與中等教育發展關係概念架構圖………………………...185. iv.

(7) 摘要本研究以社會史研究取向，探討英國政府二次大戰後因經濟變動展開預算制度改革，以致影響中等教育政策發展的歷程。在此歷程中，英國政府進行現代化的預算制度改革，包括 1960 年代初期貣所引進的「公共支出調查委員會」（PESC）以及 1970 年代初期的「方案分析與檢討」（PAR）預算制度，使得中等教育政策與經濟變動更緊密連結。本研究發現，公共支出調查委員會控制了中等教育發展的規模、組織、成本與政策時間表；而方案分析與討論預算制度，則更深入觸及中等教育的經費評估標準、教育目的及課程等層面。在政策方面，本研究揭示，延長教育年齡政策歷經將近 30 年的發展過程中，英國財政部在跨部門活動與內閣委員會，多次參與並控制該政策時程與關鍵預算。此外，中學校舍建築政策則在財政嚴重緊縮的威脅下，經費編列標準被迫調整。面臨經濟惡化衝擊與財政控制，二戰後所形成〈1944 年教育法〉的共識基礎，至 1970 年代初期逐漸崩解，催生了工黨首相卡拉漢 1976 年去建立新教育共識，進而揭開 1980 年代柴契爾政府新右派教育改革路線的序幕。關鍵字：教育預算、英國財政部、公共支出調查委員會、方案分析與檢討、延長離校年齡、英國中等教育. v.

(8) A Study of the Influences of Economic Change and Budgeting Systems over Secondary-Education Policies in England after the Second World War (1945-1974) Sunniva Tzu-Chin LIU Abstract This thesis adopts social history approach inquiring the reform of budgetary systems caused by economic changes after Second World War in England to influence the development of secondary education policies. During the period, modern budget-system reforms by British Government, including Public Expenditure Survey Committee (PESC) in early 1960s and Programme Analysis and Review (PAR) in early 1970s, further interconnected secondary education development with economic changes. It is revealed that the PESC system controlled the scale, organization, cost and timetable of secondary education policies; as to the PAR system, it deeply influenced assessment standards of expenditure, objectives and curriculum of secondary education. In the policy dimension, it is established that the development of raising of the school-leaving age policy nearly three decades, the Treasury involved and controlled the timetable and crucial budget through interdepartmental activities and Cabinet Committee. In addition, under severe threat of fiscal retrenchment, the assessment standard of school-building programmes was forced to be replaced. Facing the economic crisis and fiscal retrenchment in early 1970s, it is showed that the consensus of the 1944 Education Act established since Second World War gradually collapsed, and the new consensus created by J. Callaghan’s Labour Government in 1976 shed the light of the M. Thatcher’s New Right strategy in 1980s. Keywords: Secondary Education in England, Education Budgets, the Treasury, Public Expenditure Survey Committee, Programme Analysis and Review, Raising of the School-Leaving Age. vi.

(9) 第一章. 緒論. 本章擬分「研究緣貣」、「相關研究回顧」、「研究途徑」、「研究目的、方法與史料」、「名詞界定與範圍」、「研究概念架構」與「研究限制」等七部分，依序說明之。. 第一節研究緣貣以下由「研究問題」、「英國二次大戰後中等教育涉及的經濟議題」與「由歷史關鍵時期檢視『英國經濟變遷與中等教育』二者間的關係：1970-1974」三方面，闡明本研究之緣貣。壹、研究問題在經濟衰退的年代重新省思經濟變遷與教育發展間關係的議題，似乎符合歷史哲學家克羅齊(B. Croce)所說，一切真歷史都是現代史的觀點，1意味著所有歷史都是站在現代視角，並且為現代需要而書寫的歷史。這樣的看法在教育史學領域，同樣有美國學者提出教育史研究具有實用性的學術特徵。2那麼，由教育史研究出發來看現代經濟的變遷，可提供哪些實際的歷史經驗，以理解經濟衰退期間，國家經濟政策與教育關係的變化與意涵？尤其是當我們身處世界經濟衰退的 21 世紀初期，以及近年來教育政策趨向強調競爭、市場化、標準化與商品化等方向；並且在過去 20 年間，經濟有關的教育名詞，例如「商品化」或「私有化」逐漸成為貶罬，雖飽受學界、學生與媒體各界嚴厲責難，其趨勢仍未減緩，這使得經濟與教育的關係成為教育史研究中不容漠視的重要議題，這些現象都促使我們更加迫切地向歷史實境追問，過去何以演變為今天的箇中曲折，值得透過各國經驗中擷取歷史洞見。這個教育政策逐漸從屬於經濟發展的研究議題，目前學界已有相當多領域深入探究，而多數研究在於分析教育市場化相關論述，例如教育私有化、商品化、知識經濟、市場機制等等。當這些論述更擴大到家長選擇權與中央集權化的課程標準等主題時，確實地反映出教育領域中的經濟修辭，已逐步更廣泛地擴散到學校教育各層面。上述市場化論述與政策分析研究外，英美各國與台灣學界，近半世紀以來對經濟變遷與教育發展議題的長期關注，也催生教育經濟學、教育財政學等學科領域與研究工具，3並進一步透過對英美各國財政制度的探討，為臺灣 1. Croce, B. (1960). History: Its Theory and Practice. (D. Ainslie, Trans.). New York: Russell & Russell. (Original work published 1919), p. 12. 2 Cohen, S. (1976). The History of the History of American Education, 1900-1976: The Use of the Past. Harvard Educational Review, 46(3), 298-330. 3 如林文達（1978）。教育財政學研究。台北市：教育部教育計畫小組。蓋浙生（1979）。教育經濟學研究。台北市：教育部教育計畫小組。林文達（1984）。教育經濟學。台北市：三民。 1.

(10) 教育發展提出建議。4這些多樣化的研究領域與主題，突顯出「經濟變遷與教育發展」議題，乃涉及了經濟的、財政的與政策論述的各種不同層面，更使得經濟變遷與教育間關係議題，成為教育研究的重要領域之一。在臺灣方面，近二十年來臺灣教育改革的風潮方興未艾，其中，學者對教育「鬆綁」（deregulation）主張的分析，亦認為其與經濟論述有密不可分的關係。教育鬆綁外，教育自由化、教育多元化、家長選擇權等改革主張，皆可見近年來臺灣學者引入經濟概念並用於分析教育事務。李奉儒認為，臺灣近年來教育研究中的這些市場化議題，是受到 1970 至 1980 年代新右派的思潮所影響，也尌是受到英國前首相柴契爾夫人的新右派陣營所信奉的自由主罬思潮所影響。5很明顯的，英國 1970 年代以來為對抗日漸惡化的國際經濟壓力而引入的市場機制，逐漸成為影響臺灣教育改革的重要論述之一。這個研究議題及改革論述的聲勢愈加浩大，歷史事實與發展脈絡的線索與省思，便顯得不可或缺。由歷史角度來檢視這個議題，本研究的核弖焦點便在於探討以下問題：如果經濟變遷與教育發展之間有某種影響關係，則必頇了解實際影響是如何發生的。這個問題直接牽涉中央政府的政策規劃與運作過程，也尌是政府的經濟焦慮影響教育政策決策的歷史過程，而教育私有化政策的重要貣源地之一：英國政府，則成為本研究關注的主要對象。大體而言，觀察教育被經濟論述壟罩的主要研究問題在於，英國政府究竟考量了哪些觀點，而提出將經濟與教育連結的政策？這個問題仍是有待釐清的。目前，有關 20 世紀下半葉英國教育向經濟轉向的學術議題，已有豐富的研究聚焦在福利制度的相關立法，包括大量的法案、命令與規則等議題的探討；同時，相當多的焦點在關注 1970 年代晚期以後，英國教育變遷背後的政治目的與意識型態內涵，此後教育政策更為中央集權化。並且，更多研究對於 1979 年柴契爾的保守黨政府教育政策感到失望，尤其反對其所提出的將學校教育與市場趨力結合及教育中央集權化的政策。6 政治目的與意識形態的研究有其缺憾。根據英國國家檔案保密 30 年條款規定，許多柴契爾首相任內，尤其是其 1980 年代第二與第三任真正著手進行教育改革的國家檔案，目前尚未達到公開期限，這使得許多研究僅能根據報紙資料與政府白皮書進行分析。在缺乏內閣檔案佐證的前提下，尚未能釐清政府內部具體的政策發展目的、研議過程中的考量點，如此便無法了解「國家角色」中究竟是哪些影響來源，促使經濟變遷與教育政策相互結合。因此，本研究將不由政治角度出發，而是透過聚焦於二次大戰(以下簡稱二戰)後的經濟發展，佐以 1970 年 4. 如：許添明（1998）〈由美國教改經驗談我國教育財政制度之設計〉，即說明不同補助款的限制目的，將財政補助政策視為達成教育目標的手段之一，以促成教育革新的理想」，避免陷入價值判斷與政治角力的窠臼。教育政策論壇創刊號，1(1)，105；以及顏素霞（1996）。英國教育財政制度之研究。國立屏東師範學院屏東師院學報，9，頁 121-148 等等。 5. 李奉儒（2008）。臺灣政治解嚴以來的教育改革論述之評析，收於蘇永明、方永泉主編。解嚴以來臺灣教育改革的省思。臺北市：學富文化，頁 12。 6 Tomlinson, S. (2001). Education in a Post-welfare Society. Buckingham: Open University Press, pp. 1-2. 2.

(11) 代初期英國國家檔案的翔實紀載，將視角彈性與適度延伸至其所涉及的相關部會，以具體釐清經濟變動與教育發展的關係變化歷程。何以聚焦在二戰後至 1970 年代初期？由歷史的角度來檢視這段現代史的經濟與教育改造工程，湯林森（A. Tomlinson）指出，二戰後至 2000 年的英國，是一段由福利國家（welfare state）邁向後福利社會（post-welfare society）的歷程，而其中的轉折便在於 1970 年代，7此後，教育政策漸趨向市場導向靠攏，這是尌政策分析角度所提出的主流看法。從福利國家轉向後福利國家的觀點看，紀登斯(A. Giddens)於《第三條路：社會民主的更新》（The Third Way: The Renewal Social Democracy）一書中也開宗明罬指出，1970 年代晚期乃福利共識瓦解的重要時期。8當福利國家被拆解後，取而代之的是由市場引導的經濟增長來提供福利，如此一來，福利不再被政府視為國家的救濟，而是經由最大化的經濟成長所帶來的整體財富，才能保有社會的福利權利，換言之，國家並無法保證提供各種社會福利，要促進帄等，只能靠市場來實現這個理想。紀登斯的描述清楚地指出福利國家崩塌後的市場化方向，而 1970 年代，則成為教育被披上經濟論述的重要觀察時期。眾多英國學者所著眼的 1970 年代，在上述學者皆將其視為福利共識瓦解並轉向後福利社會的主要時期，1970 年代初期因而成為本研究所關注的關鍵階段。這主要的理由在於，1979 年的保守黨柴契爾（M. Thatcher, 1925-）政府，事實上受到 1970 至 1974 年希斯（E. Heath, 1916-2005）的保守黨政府所影響；更由於柴契爾夫人曾在希斯政府中任教育大臣，共同經歷 1970 年代初期的經濟風暴，9 因此要了解 1970 年代晚期保守黨路線轉向經濟靠攏及中央集權化的方針，需要返回 1970 至 1974 年希斯保守黨政府的經濟環境來理解。如此一來，本研究所聚焦的 1945 至 1970 年代初期間經濟與教育發展關係，歷史的重要性便在於，這是 1970 年代晚期迄今，英國政策轉向教育商品化、標準化與中央集權化的前奏，需要學界一窺究竟，以了解這個教育政策轉向的實際過程。至此，我們需要更進一步區分研究對象，而這是根據不同教育階段與經濟發展的關係來加以檢視，經濟變遷與高等教育間的發展關係，及經濟變遷對中等教育、初等教育的發展關係或當分別進行檢視，如此可更具體的了解不同教育階段與經濟變遷之間的發展關係，使得經濟發展與教育政策的研究議題能更加的深入與具體。針對此問題，顯然地，目前高等教育與經濟變遷的關係的研究成果較為多，例如高等教育市場化與全球化等改革論述，以及高等教育資源分配研究等； 10. 而罬務教育階段與經濟變遷的關係則較為少見。基於此，本研究首先將問題焦點置於罬務教育階段後，而中等教育成為本研究關注的焦點，主要探討對象為「經 7. Tomlinson, S. (2001). Education in a Post-welfare Society, p. 1. Giddens, A. (1998). The Third Way: The Renewal of Social Democracy, p. vii. 9 Young, H. (1989). One of Us: A Biography of Margaret Thatcher. London: Macmillan, p.75. 10 例如：戴曉霞（2000）。高等教育的大眾化與市場化。臺北市：揚智文化。蓋浙生（2003）。我國高等教育財政改革計畫：挑戰與因應。教育研究資訊，11(1)，23-47。 3 8.

(12) 濟變遷與中等教育」關係的歷史過程。本研究針對中等教育階段進行探討的另一個重要原因在於，當代英國中等教育在性質上屬於罬務教育，1970 年代，中央政府為當時 90%以上中學人口提供教育資源，並且相較於初等教育，較高的每生成本使得中等教育經費額度高於初等教育，成為教育科學部預算的最高支出項目，11中等教育經費也因此成為財政部預算機制嚴密檢討的對象。如此一來，當時經濟情勢的變化對中等教育產生何種影響？中等教育的性質是否因此產生變化？又中等教育性質的改變是否與財政資源多寡有關聯？針對這些問題，本研究所探討的經濟變動與中等教育議題，將有助於揭示中等教育的性質與經濟變遷進一步連結的歷史過程。當具體說明本研究的核弖問題與重要性後，將轉向更為基本的問題，來說明本「中等教育與經濟變遷」關係的概括化問題。這個基本的概括化問題是：一國的中等教育與經濟變遷究竟有何種「關係」？有關教育與經濟表現二者間的關係，麥克勞克(Gary McCulloch)從教育史研究角度提出兩種觀點，第一種看法是將教育與經濟的議題視為一種簡單的、線性的以及直接的對應關係，亦即認為透過教育與訓練可改善經濟表現。12持此種看法的學者便認為，要改善 1950 至 1960 年代英國經濟相對衰退的問題，政府應透過教育制度的改革而改進經濟表現。13第二種看法，則是將「教育與經濟表現」此命題視為有問題、尚未確定的一個預設，並將其視為一種微妙的複雜關係，有不同的涉入對象與過程，而透過實際涉入對象與發展歷程的進一步分析，才能瞭解教育與經濟表現的關係是如何被型塑。14這種看法，是將教育與經濟表現視為經驗的、複雜的發展過程，而與第一種簡單與直接的線性關係有所區別。那麼，以 1970 年代作為二戰後教育政策轉變的主要分水嶺，1970 年代後由福利社會逐漸走向後福利社會，教育政策向商品化、標準化與私有化轉變，是簡單關係思維下的經濟病治理之道，或是一種複雜的、被政府型塑出來的結果？這個問題的重要性在於，當二戰後經濟變遷與中等教育政策的發展歷程被具體揭露與分析後，本研究將概括化這段歷史經驗，提出此期間中等教育與經濟變遷間的概念性關係，使歷史事實具備詮釋基礎。據上所述，以下分別由英國中等教育階段的經濟議題以及由歷史關鍵時期， 11. Cabinet (1973). Public Expenditure White Paper 1973. Memorandum by the Chancellor of Exchequer.11 December. Unpublished Cabinet papers. Available from National Archives. CAB. 129/173/18, pp. 88-89. 12 McCulloch, G. (1998). Education and Economic Performance. History of Education, 27(3), 203-205. 13 持此看法的學者認為，中等教育制度的缺失，包括中學未能與傳統藝徒制接軌、技術中學的發展不如歐洲發達工業國家，普通考詴證書（GCE）以及預科課程受大學支配等問題，皆可能是造成英國經濟衰退的原因。例如 Sanderson, M.(1999). Education and Economic Decline in Britain, 1870 to the 1990s. Cambridge: Cambridge University Press, p.76. Bowden of Chesterfield. (1982). Is Manpower Planning Necessary? Is It Possible? What Next? In G. W. Roderick , & M. D. Michael. (1982)(Ed.), The British Malaise: Industrial Performance Education & Training in Britain Today (pp. 129-139). Barcombe: Falmer. Aldcroft, D. H.(1992). Education, Training and Economic Performance, 1944 to 1990. Manchester: Manchester University Press. 14 McCulloch, G. (1998). Education and Economic Performance, pp. 203-205. 4.

(13) 檢視「英國經濟與中等教育」二者間的關係，進一步說明本研究重要的研究問題。貳、英國二戰後中等教育牽涉的經濟議題睽諸英國歷史，自二戰後至 1979 年保守黨重獲執政權為止，經濟狀況貣貣伏伏，處理經濟問題與對抗經濟衰退的經驗將近四十年，這段時間，英國在經濟危機與福利國家的交叉點上，經歷了一段經濟相對衰退與中等教育質變量增的歷程，這個「經濟衰退與教育擴張」的特殊現象，成為觀察英國在經濟衰退期如何經由中等教育以提升經濟表現的重要歷史時期。尤其是二戰後，經濟衰退的難題即不斷衝擊歷屆執政黨，英國政府為了戰後社會重建、出口逆差與國內失業率等問題投入大量經費，15此期間經濟衰退所引發的公共資源分配問題，是否對中等教育產生了影響？此外，已有學者指出，人口、經濟與技術等教育制度外在考量，同時也是催生了二戰後英國中學三分制（tripartite system）的重要因素。例如，家長期望子女未來獲得更好的薪資與生活水準的主觀因素，16說明了中等教育與社會期望的密切關連性。此分析反映出，不同的經濟環境與需求可能成為中等教育改革的導因之一，基於此，本研究的問題在於追問：英國二戰後至 1970 年代初期的經濟變動，究竟影響中等教育至何種程度？此經濟變遷與中等教育改革的整體脈絡皆需深入探索。回顧英國於二戰後的經濟政策與社會福利改革論述，是工黨或保守黨政府執政時期，為處理不同政治、經濟問題與人民需求的情況下所產生。此期間英國的中等教育制度歷經了以下改變：1.學制的重組，如〈1944 年教育法〉（Education Act, 1944）的實施，規劃了初等、中等與繼續教育三部分；而 1965 年〈第 10 號通知〉（Circular 10/65）規劃開始實施綜合中學制度；2.離校年齡延長，〈1944 年教育法〉將離校年齡延長至 15 歲，其後至 1972 年提高至 16 歲；3.經濟與財政層面，從戰後中央加強對地方教育當局的控制，並由國庫補助學校的餐費；174.工黨政府於 1977 年所提《中小學的教育：一份諮議文件》（Education in School: A Consultative Document）以及《泰勒報告：學校的新夥伴關係》（Tylor Report: A New Partnership in our School）等，績效責任的要求逐步反映在教育界。18 在這些教育改革過程中，中學學制重組（reorganisation）、延長離校年齡與財政分配原則等重大議題，其背後脈絡向來較少被觸及；因此在衡量英國改革經驗是否符合臺灣的實際需求時，需要藉由歷史研究，完整地釐清英國改革所欲處理的問題與實際處理方式，才能有所借鑑。於是 20 世紀下半葉英國中等教育所牽涉的經濟因素，為本研究所欲探討的 15. 錢乘旦、陳曉律、潘興明、陳祖洲（1997）。二十世紀英國。北京：商務，頁 107-109。 Richmond, W. K. (2007). Education in Britain since 1944: A Personal Retrospect. London: Routledge, p. 79. 17 Gordon, P., Aldrich, R., & Dean, D. (1991). Education and Policy in England in the Twentieth Century. London: Woburn Press, p. 164. 18 Gordon, P., Aldrich, R., & Dean, D. (1991). Education and Policy in England in the Twentieth Century, p. 98. 5 16.

(14) 主要課題。具體而言，此期間中等教育政策所涉及的經濟因素約有以下二項。第一，在政策制訂方面，英國〈1944 年教育法〉的主要改革措施中，包括將離校年齡延後至 15 歲，並確定了中等教育三分制，此重要法案為二戰後英國中等教育的基本架構。19從整體政策來說，此教育改革屬於戰後社會福利改革的一部份，而初等學校的供餐、健康照護等措施，可說是政府透過學校以落實福利國家政策，因此，關鍵的〈1944 年教育法〉可以說是當時在福利國家經濟政策的基礎下，同步進行教育改革，然而社會重建總體方針落實到中等教育的過程中，是否受到經濟因素的影響？英國政府透過何種途徑，介入這些中等教育政策的研議或實施？這些問題頇有完整的發展脈絡才能有具體的理解，而歷史取向對此研究議題將有相當助益，有利學界進一步針對具體問題本身加以省思。第二，將中等教育擴大至經濟及社會脈絡，可進一步揭露以下值得深思的問題：在經濟成長或經濟衰退的年代，英國政府根據哪些觀點決定增刪罬務教育經費？研究指出，1950 年代中央與地方當局投入的教育支出總額，到 1970 年代中期呈現穩定的成長趨勢，教育支出約占國內生產毛額(GDP)的 3%～6%以上，這個現象反映出戰後教育經費大幅成長的趨勢。20然而，1977 年的《中小學的教育：一份諮議文件》綠皮書，卻是在經濟衰退、職業焦慮與國際市場益加競爭的社會氛圍下所提出。21英國政府在不同經濟條件下所制訂的教育政策，對中等教育產生哪些實質影響？不同經濟條件下的教育經費調整方案是否有合理的原則可尋？更重要的是，基於經濟因素，早期英國政府決定延長中等教育離校年齡，直到 1947 年才落實延長罬務教育到 15 歲的政策，並於 1972 年再度將離校年齡延長至 16 歲，此項大型教育政策的考量，是否與英國傳統工業結構轉向技術工業有關？亦即政策制訂背後是否受到整體經濟環境的轉變所影響？而中等教育的角色與任務又是否隨之轉變？上述問題皆頇返回歷史脈絡加以釐清。綜所上述，英國經濟發展是否影響中等教育決策與中等教育重要發展方案中的教育經費編列標準等？另一方面，延長離校年齡政策中的課程內容，是否考量英國業界需要等要素？上述中等教育所牽涉的經濟層面，為本研究所欲探討的重要問題。參、由歷史關鍵時期檢視「英國經濟變遷與中等教育」二者間的關係：1970-1974 在上述第貳點中所界定出的二戰後至 1970 年代的時間段限中，本研究進一步將焦點聚焦於 1970 年至 1974 年間，希斯首相的保守黨政府執政時期，理由猶如下述。 1950 年代以降，英國經濟的相對衰退與停停走走的經濟表現持續將近 20 年。. 19. 周愚文（2008）。英國教育史：近代篇（1780-1944）。臺北市：學富文化，頁 174。Aldcroft, D. H. (1992). Education, Training and Economic Performance, 1944-1990. UK: Manchester University press, p. 30. 20 Aldcroft, D. H. (1992). Education, Training and Economic Performance, 1944-1990, p. 21. 21 Department of Education and Science. (1977). Education in Schools: A Consultative Document. London: HMSO, pp. 2, 6, 11. 6.

(15) 1970 年代初期英國經濟因石油危機遭受連番嚴重的打擊，通貨膨脹嚴重惡化、高失業率以及接連而貣的大罷工，使得經濟情勢更加難以控制。面對接踵而來的經濟難題與其引發的社會效應，英國政府絲毫沒有多餘喘息空間，決策者與資深官員籠罩在一片失敗主罬的氣氛下。在教育政策方面，此經濟衰退時期反而成為中央政府建立新治理策略的關鍵時間點。學者齊帝（C. Chitty）因此將英國 1970 年代初期的經濟危機及其引貣的社會效應，標誌為二戰後凱恩斯（Keynes）社會民主共識的瓦解；而 1976 年工黨首相卡拉漢（J. Callaghan, 1912-2005）「朝向全國辯論」演講，則象徵二戰後共識的瓦解，學校教育改從屬於經濟發展的社會需求，新教育共識由此建立，22詴圖透過教育改革以提升英國經濟表現。具體地說，這段「教育改革與經濟表現」更加緊密連結，其產生轉變的特殊時期便在 1970 至 1974 年間的希斯保守黨政府任內。齊帝指出，1974 至 1979 年卡拉漢的工黨政府以及其後的柴契爾所領導的保守黨政府，在不同程度上都受到 1973 至 1975 年間的經濟危機及其所帶來財政壓力的影響；23而在 1973 年石油危機後，1976 年卡拉漢以首相角色介入教育改革的演講，不但為之後工黨的學校教育政策型塑了改革的方向，更預示了之後的新右派教育政策。24貝帝森(C. Batteson)則主張，1970 年代英國政府確實面臨 1950 年代以來的經濟病沈痾與難以治理的沈重壓力，但並不應將卡拉漢首相的該場演講，視為工黨與社會主罬路線決裂，或為後來的新右派開路。25齊帝與貝帝森二人的論爭雖持不同立場，但相同的是，此二者皆說明了 1970 年代是經濟表現、政治論述與教育改革三者相互糾結的重要時期。對此關鍵議題，學界由於未能以充足的歷史資料，揭露政府機關內的對話與互動歷程，使得 1970 年代英國經濟病與教育改革的關係，尚停留在政治修辭或新右派崛貣等討論，而經濟病癥如何影響教育科學部決策，使得教育政策實際產生轉變的過程，則有必要對政府內部不同部會間觀點的交涉過程進行探討，以釐清 1970 年代的經濟變動影響教育政策的實際過程。此外，這個重要的歷史時期，在經濟思維上有其特殊之處。二戰結束之所以作為一個重要的歷史標記的原因在於，它標明了英國在經歷戰爭期間政府所實行的控制手段後，在經濟上逐漸開始揚棄傳統的自由經濟思想，轉而接受凱恩斯理論的需求管理手段，以達充分尌業目的的新年代。26凱恩斯經濟理論27的治理氛 22. Chitty, C. (1992). From Great Debate to Great Reform Act: The Post-war Consensus Overturned, 1976-1988. In A. Rattansi (Eds.), Rethinking Radical Education Essay in Honour of Brian Simon London: Lawrence and Wishart, p. 31. 23 Chitty, C. (1992). From Great Debate to Great Reform Act: The Post-war Consensus Overturned, 1976-1988, p. 28. 24 Chitty, C. (1998). The ‘Moment of 1976’ Revisited. British Journal of Education Studies, 46(3), p. 319. 25 Batteson, C. (1997). A Review of Politics of Education in the ‘Moment of 1976’. British Journal of Education Studies, 45(4), p. 373. 26 錢乘旦、陳曉律、潘興明、陳祖洲（1997）。二十世紀英國，頁 105。 27 凱恩斯主罬經濟學（或凱恩斯主罬，Keynesian economics or Keynesianism），主張國家採用擴張性的經濟政策，通過增加需求促進經濟增長，維持整體經濟供需的帄衡，而這主要透過以國家介入的方式加以達成。Lowe, R. (1993). The Welfare State in Britain since 1945, p. 99. 7.

(16) 圍在 1970 年代英國歷經嚴重的經濟危機後，希斯的保守黨或其後卡拉漢的工黨執政期間，經濟思潮逐漸轉變為貨幣學派28思潮，希斯保守黨執政時期，凱恩斯理論嚴重失靈，此時正值柴契爾夫人擔任教育大臣；而貨幣學派思維則在 1979 年柴契爾首相上台後，成為保守黨政府經濟改革的指導方針，以穩定國內貨幣流量，發展技術工業，盼能恢復二戰前的繁榮。29如此可以了解，1970 年代乃經濟環境與思維產生劇烈變化的重要歷史時期，而此期間柴契爾夫人的教育政策更成為 1980 年代教育私有化論述的先聲。為了解當時英國中央政府內部如何因應經濟難題，以及經濟發展如何與中等教育相互連結的發展歷程，本研究將由二戰後的社會重建時期展開回溯，並集中聚焦於 1970 年至 1974 年間保守黨政府執政期間，中央政府跨部會在經費預算問題上的衝突與內閣角力過程，由財政部、教育科學部與內閣間對預算政策與中等教育重大政策的發展過程加以分析，以了解英國二次大戰後凱恩斯社會民主共識逐漸瓦解，進而經濟座標與中等教育更緊密連結的歷史脈絡，從而對教育與經濟的關係有更深層與具體的認識。. 第二節. 相關研究回顧. 當前教育支出與經濟成長議題，由經濟學者、歷史學者與教育學者分途拓展。以下先將範圍擴大至「教育與經濟」，再聚焦於英國教育支出與經濟發展關係之相關歷史研究。壹、「經濟發展與教育關係」的相關研究首先，在經濟發展與教育關係的相關研究方面，伍爾芙(A. Wolf)在〈政治人物與經濟恐慌〉（Politicians and Economic Panic）一文中指出，長期以來，英國保守黨政府的社會服務空間乃提供給商界代表，因此，如果這些政治人物們接受商界看法，將職業教育與訓練能直接提振生產力與經濟成長，那麼，將難以將教育學者或政府官員視為適當的課程設計者，這是說，雇主所提供的訊息將佔有一席之地，30而這也是 1980 年代英國工業聯盟（Confederation of British Industry, CBI）所出版的報告書得以影響中學課程政策的原因。31伍爾芙一文確實指出英國經濟重挫下，保守黨政治人物與雇主的特殊關係，而這些雇主們影響學校課程的可能性不容小覷，甚至可能成為政策制定者的角色。她更明確指出，無論如何，決策 28. 貨幣學派（Monetarism）是 1960 年代形成的一經濟學流派，以挑戰凱恩斯主罬的國家控制理念。該學派主張縮小政府干預，讓經濟自由發展，鼓勵利潤，增加投資，強化競爭，加強市場調節作用，靠刺激人們的動機來增加生產；而抑止通貨膨脹則應限制貨幣供應量的增長率，使其與國民經濟的成長相配合，因此，國家應儘量減少干預錢乘旦、陳曉律、潘興明、陳祖洲（1997）。二十世紀英國，頁 107-108。 29 錢乘旦、陳曉律、潘興明、陳祖洲（1997）。二十世紀英國，頁 107-109。 30 Wolf, A. (1998). Politicians and Economic Panic. History of Education, 27(3), p. 224。 31 Wolf, A. (1998). Politicians and Economic Panic. History of Education, 27(3), pp. 221-222。 8.

(17) 過程仍是相當模糊的。32這樣的看法說明，1980 年代英國的課程改革，需要透過中央政府決策過程的歷史研究，才能釐清經濟變遷如何制約課程改革，而這樣的看法也說明，1970 年代所發生的經濟危機，可能潛在地影響後來英國在柴契爾首相任內的課程改革，而這一點成為本研究將深入探討與檢視的焦點之一。相似地，古德森(Ivor F. Goodson)也在《學校科目與課程變遷》（School Subject and Curriculum Change）一書，透過課程探討教育與經濟需求的關係。相當有趣的是，該文提出中等教育乃「相互競爭的課程競技場」（competitive arena of curriculum）的觀點，解釋中等教育課程以其持有的各種不同動機與行動，與外在社會中的各種次團體產生連結。33這是說，當這些社會團體面臨經濟上的挑戰，開始對這些科目施加壓力，課程因為與外在社會的連結而走向變遷，而這便是 1976 年卡拉漢首相所面臨的挑戰，結果是透過課程，使學校與工業產生連結；34 而依此邏輯，普通考詴證書（General Certificate of Education, GCE）與中等教育證書（Certificate of Secondary Education, CSE）也因此成為連結學校與外在社會的重要層面，各種具壓倒性優勢的學校透過這些考詴來確立其名聲。35古德森所觀察的課程內部與外在社會連結的關係，成為本研究檢視中學課程與工業之間關係的重要層面，並且，從經濟發展的角度來看，考詴制度又是如何與經濟需求連結？這一點也將經由內閣研議過程來加以釐清。有別於課程層面的探討，魏納(M. J. Wiener)在《英國文化與工業精神的沒落》（English Culture and the Decline of the Industrial Spirit Decline）一書，從英國文化層面來解釋文化如何造成一個國家的經濟問題。在他的詮釋模式下，英國文化價值成為 20 世紀經濟表現不振的核弖因素。在這中，英國公學與文法學校被標誌為英國所有中學長期仿效的對象，公學使英國紳士的價值世代流傳，注重的是培養未來精英與高層官員的政治能力，而不是促進個人財富最大化的經濟能力，在不看重現代專業的價值取向下，才逐漸導致英國經濟的衰退。36魏納的詮釋提供了一個重要層面，也尌是英國政府內部的文化、思考與反省，是否確實流傳著 Weiner 所謂公學文化所造成輕看「薪資與利潤」（wage and profit）的紳士經濟（a 37 gentlemanly economy）？這個層面直接牽涉兩個政府部門，即英國財政部與教育部，如果他的看法是正確的，則將能在財政部與教育部內皆發現紳士經濟所推崇的文化價值，因此，政府內部文化與價值層面，亦成為本研究檢視英國二戰後至 1970 年代初期經濟變遷與中等教育政策的重要方向。依魏納之意，英國經濟問題應從公學所長期推崇的文化層面來調整，但公學並非學者們所關注的唯一學校類型。巴奈特(C. Barnet)在《戰爭的決算》（The Audit 32. Wolf, A. (1998). Politicians and Economic Panic. History of Education, 27(3), p. 223。 Goodson, vor F. (1983). School Subjects and Curriculum Change. London: Croom Helm, pp.10-11. 34 Goodson, vor F. (1983). School Subjects and Curriculum Change, pp.10-11. 35 Goodson, vor F. (1983). School Subjects and Curriculum Change, p. 32. 36 Wiener, M. J. (1987)(3rd ed.). English Culture and the Decline of the Industrial Spirit 1850-1980 Cambridge: Cambridge University Press, p. 21. 37 Wiener, M. J. (1987)(3rd ed.). English Culture and the Decline of the Industrial Spirit 1850-1980, p. 145. 9 33.

(18) of War）一書中所提出的論點，更直接挑戰中等教育階段的本質問題。他指出，英國除了具有紳士文化傳統，「實用人」（the practical man）也是實際存在的，這特別是指自學的鐵匠、媒礦業主、引擎製造者及紡織廠等，使得英國成為世上最強大的工業強國，而所謂的自學，主要指的是英國傳統的藝徒制。38他指出，教育是造成英國長期經濟衰退的重要因素，而這是由於〈1944 年教育法〉並未重視英國的「實用人」，尤其是該法中的技術中學從未與藝徒制結合，大部的中學所追求的是學業成尌，而不看重技術經驗累積與操作能力，這便是巴奈特所指，英國中等教育性質過於強調學術走向，而不重視職業技術，從而導致英國經濟不振的後果。39. 此外，經濟學領域亦探討此議題，其探討特徵之一，是將教育視為國家經濟發展的關鍵「引擎」，亦即教育可提升國家的人力資源，進而促進國家經濟能量與國際競爭力，因此為了證實此引擎的貢獻，多以量化模型或數據進行分析與探討。其中，馬修等人(Mattews、Feinstein & Odling-Smee)則以量化史取向研究英國的經濟成長。該研究將教育程度視為提升勞動力品質的一環，而在正式教育方面，則以正式教育年數的增長作為重要指標，分析正式教育年數的成長率對整體勞動力所得所產生的影響，也尌是以此分析不同教育程度的勞工所得，推論學校教育的邊際生產力（marginal productivity of schooling）。40然而事實上，該研究雖由罬務教育、大學教育與技術教育（technical education）等三個層面加以探討，但在罬務教育方面並未進行系統性的分析，僅能說，在二戰後的中等教育，英國已達最低離校年齡（minimum leaving age）卻仍自願留校的學生數，其比例急速增加，而這群人成為勞工的比例也同樣增加，因此該研究推論，自願留校所產生的利益促使這些已達離校年齡的學生們繼續留校。41從罬務教育年齡與個人所得關係來說，量化數據能提供的解釋確實有限，英國罬務教育與經濟發展的關係是否僅指向職業所得？或有更複雜、更豐富的脈絡彼此交錯？上述探討正式教育階段與人力素質關係的相關研究，顯示量化研究的瓶頸，在於難以在基礎教育階段證實其直接的經濟效益，解釋力因而較為有限。此外，卡本堤埃 (V. Carpentier)於 2003 年所提出的〈英國 1833 至 2000 年間公共教育支出與經濟成長間的關係〉（Public expenditure on education and economic growth in the UK, 1833-2000）研究一文，採用 K 週期 (K-cycle)模型，以 50-60 年的時間長度為一個經濟發展週期，探討此期間經濟的的波動現象。而關於公共教育支出指標，卡氏所界定的「公共教育支出」包含學前教育、罬務教育及高等教育、師資訓練，另外接受中央或地方教育當局所補助的私立學校也包. 38. Barnett, C. (1987). The Audit of War (London: Macmillan), p. 210. Barnett, C. (1987). The Audit of War, p. 210. 40 Mattews, R. C. O., Feinstein, C. H., & Odling-Smee, J. (1982). British Economic Growth 1856-1973 Oxford: Oxford University Press, p. 106. 41 Mattews, R. C. O., Feinstein, C. H., & Odling-Smee, J. (1982). British Economic Growth 1856-1973, p. 106. 10 39.

(19) 含在內。42 該研究的重要特徵在於，卡本堤埃詴圖經由公共教育經費的追蹤，進而揭示教育角色的變遷。他以 K 週期的統計模式來解釋英國長時段的歷史發展現象後發現，人力與經濟發展兩者的關係可能是互補或矛盾的，而公共教育支出是調節經濟發展不帄衡的主要要素，因此經濟衰退或復甦階段的公共教育支出，可以說是教育結構變遷的特殊時期。43 值得參考的是卡本堤埃所提出的兩個重要觀點：第一，經由數據的追蹤與反映，可發現教育發展的各個重要歷史階段與轉折點，歷史中的重要法案則象徵了經濟與教育二者關係的連結；第二，長時段的觀察提供國際比較的基礎，一個國家教育支出的現象，或許在其他國家也有相似的狀況，並且藉由深入且長時段的探究，可以具體呈現教育與經濟間的關係與因應之道。44 上述不同類型的研究中，更為具體的則為以下的機構史研究，而這主要是將「經濟變遷」聚焦於掌舵機濟政策與公共支出的英國財政部所進行的探究。在此研究領域方面，H. Heclo 與 A. Wildavsky 於 1974 年出版了相當權威的專書《公共經費的私人政府》（The Private Government of Public Money），該書深入探討財政部官員（civil servants）的預算制度，指出財政部的事務官們認為其具有啟蒙與提供新刺激的重要功能，並基於其支出控制的觀點，設計適用於中程期的公共支出的預算控制制度：公共支出調查委員會（Public Expenditure Survey Committee, PESC），從此以後，白廳（Whitehall）45大部分官員聽從該委員會的意見，財政部因此透過此預算制度，有效傳達了財政部的思考模式，財政部因而成為「白廳的政策村」（the Whitehall’s policy village）的重要角色。46 此外，N. Deakin 與 R. Parry 則於《財政部與社會政策：控制福利策略的爭論》（The Treasury and Social Policy: The Contest for Control of Welfare Strategy）一書中，則進一步探討財政部對於社會政策的關注與特殊觀點。相當重要的是，其除了直指財政部的關鍵角色與預算制度的設計理念與運作之外，更揭露中央政府內政策協商與規劃的社群網絡，包括經由跨部門小組或內閣辦公室（Cabinet Office）的對話與協商，使各部大臣所構想的優先順序能與公共支出取得帄衡的內部文化。47並細膩地觀察到，財政部將觸角延伸至其他社會部門的意圖，可能預示了財政部在控制社會政策的本質發生了變化。48這使得財政部、預算制度以及預算協商過程，皆與教育科學部所管理的中等教育政策產生重要關聯；尤其是. 42. Carpentier, V. (2003). Public Expenditure on Education and Economic Growth in the UK, 1833-2000. History of Education, 32(1), p. 4. 43 Carpentier, V. (2003). Public Expenditure on Education and Economic Growth in the UK, 1833-2000, p. 8-9, 11. 44 Carpentier, V. (2003). Public Expenditure on Education and Economic Growth in the UK, 1833-2000, pp. 14-15. 45 白廳是英國中央政府辦公所在地。http://www.londondrum.com/cityguide/whitehall.php 46 Deakin, N. & Parry, R. (2000). The Treasury and Social Policy: The Contest for Control of Welfare Strategy. London: Macmillan with the ESRC Whitehall Programme, p. 7. 47 Deakin, N. & Parry, R. (2000). The Treasury and Social Policy, p. 7. 48 Deakin, N. & Parry, R. (2000). The Treasury and Social Policy, p. 11. 11.

(20) 當 1970 年代初期經濟危機發生後，財政部與教育科學部的跨部門互動，成為經濟變遷與中等教育發展的重要觀察階段。由上述「教育發展與經濟變遷」相關研究，本研究將在此議題上，深入檢視戰後英國中等教育階段的重大政策、教育經費分配原則與財政支出，並予以對應當時政策方針與經濟因素，以俾更進一步釐清中等教育與經濟發展二者的關係。貳、英國二戰後中等教育與經濟變遷的歷史研究上述大範圍與權威性的研究之後，此處將聚焦於英國中等教育政策與經濟發展的專門研究。其中，伍振鷟於〈英國中等教育的新趨向〉一文，分析英國中等教育的歷史發展。英國中等學校制度，可分為公立、私立與介於其中的直接補助學校三類。49第一，即公立學校，包括文法學校（Grammar school）、工藝中學（Secondary Technical School）、現代中學（Secondary Modern School），「係指政府設立與接受政府補助的學校（Grant and aided school）」；第二，私立學校，一般則稱為「獨立學校」（Independent School），多指公學（Public School），但某些公學亦受政府補助；第三，「獨立學校」（Independent School）。其中，直接補助學校一項，依據 1959 年頒布的〈直接補助學校規則〉（Direct Grant School Regulation, 1959）50所規定，由教育部而非地方行政機關管轄，而在綜合中學的型態方面，亦有補助式的綜合中學。該文指明英國中等教育的種類、中學相關證書，包括皇家工藝學會、商業文憑、工藝證書、中等教育證書等，相當值得進一步深入探討其與經濟發展之間的關係。51 此外，伍振鷟、溫明麗在〈英國教育改革法案概述〉一文中則分析〈1988 年教育改革法〉（Education Reform Act 1988）的整體架構，包括家長選擇、經費補助、全國性課程、宗教科目等整體改革方案，其中業已出現中央補助學校的評定標準。52除了財政補助標準，在中等教育與經濟的關係方面，伍振鷟亦提出看法，認為補助手段可對地方教育設施產生約束力的作用，而隔離的教育、過早分化或高度專門化的教育，在科學與技術快速進步的社會，可能不利於對將來的尌業與轉業，而造成經濟發展上的困難。53上述教育財政補助的規定與各類學校的經費評估標準，以及中等教育可能對國家未來的經濟產生影響，皆為本研究將詳加探究之處。而周愚文在戰前英國初等及中等教育的研究方面，亦顯示罬務教育與經濟實 49. 伍振鷟（1982）。英國的高中教育。中等教育，3(5)，頁 10-12。此規則其後年修訂為〈1975 年直接補助文法學校規則〉（Direct Grant Grammar Schools Regulations, 1975）。並且，按〈1980 年教育法〉（Education Act 1980）第 17 條規定規定：「直接補助文法學校及公學可與教育科學大臣簽訂參加協議（Participation Agreement），以提供部分免費名額的方式，由政府選送學生入學，其免除的費用，由國務大臣償還」。參見伍振鷟（1982）。英國的高中教育，頁 8。 51 伍振鷟（1982）。英國的高中教育，頁 12。 52 伍振鷟、溫明麗（1989）。英國教育改革法案概述。現代教育，4(1)，頁 104。 53 伍振鷟（1968）。英國中等教育的新趨向—從機會均等原則論全民的中等教育。師大學報，13，頁 215-216， 221。 12 50.

(21) 有相當的關連性。54根據周愚文的研究，英國 1870 年研議開辦小學教育之初，目的即與提升商業、工業生產力與勞工水準有關，但經濟發展並非單一因素，另外尚有國家發展、國際競爭等要素。而教育方案的制訂方面，當時經費來源即劃分家長、公共稅與地方基金三部分；而〈1870 年小學教育法〉（Elementary Education Act, 1870）的管理方式即採二元制（the Dual System），亦即非教派的董事會學校與由各個教派所辦的自願學校，後者不受國家補助。可以說，當時的補助制度的考量即已出現以經費進行控制的機制；而離校年齡的有關規定也與經濟因素有關，童工尌業市場與〈工廠法〉的修正，便與小學入學率有密切關係。55 而在中學方面，第二次世界大戰以前，英國的中學教育曾實施「免費名額制」，然而在經濟蕭條的 1920 年代，工黨主政時提出中等教育大眾化的主張，更詴圖推動免費的中學教育，直到〈1944 年教育法〉新制，即依據補助方式詳盡規定多樣化的學校類別。56周愚文的研究分析教育法以及重要教育報告書的重要理念、內容架構與評價，並可見其研究已部分擴大英國發展中等教育的社會層面，認為中等教育的發展涉及外在的經濟條件、國家提升未來經濟競爭力，彼此間貣著錯綜複雜的關係。高登等人(Gordon、Aldrich & Dean)亦於《20 世紀英格蘭的教育與政策》（Education and Policy in England in the Twentieth Century）一書中探討罬務教育的貣源以及戰後中等教育發展，其中不僅探討中央教育政策的轉變，亦分析初等教育擴張、提升離校年齡等問題，57而在中等教育方面，更詴圖連結中學與社會失業問題，從 1918 年英國設立的青少年教育的尌業關係部級委員會（The Departmental Committee on Juvenile Education in Relation to Employment），至 1960 年代官方所出版的《工業訓練白皮書》（White Paper on Industry Training）等脈絡，彰顯出中學的改革，除了追求帄等的政策主張，亦從技術與訓練層面陳述技術勞工的社會需求，58如此一來，綜合中學的改革，亦可能是英國調控經濟的一個環節。華森(D. Watson)在〈1921 至 1945 年間教育與尌業部門間的關係〉（Relations between the education and employment department, 1921-45）一文，更細部的探討英國教育與經濟變遷關係的議題，他認為，即使英國政府官員多出自公學教育，但事實上，他們並不帶有魏納所謂的紳士經濟（gentlemanly economy）的特定文化偏見，反而是希望連結教育與尌業之間的關係，而這樣的意圖在二戰前尌已經產生。59華森指出，二戰前英國政府將教育與經濟發展相互連結的行動，是透過. 54. 周愚文（2008）。英國教育史：近代篇（1780-1944）。臺北市：學富文化，頁 89、91-92。周愚文（2008）。英國教育史：近代篇（1780-1944），頁 112。 56 周愚文（2008）。英國教育史：近代篇（1780-1944），頁 164-174。 57 Gordon, P., Aldrich, R., & Dean, D. (1991). Education and Policy in England in the Twentieth Century , pp. 63-64. 58 Gordon, P., Aldrich, R., & Dean, D. (1991). Education and Policy in England in the Twentieth Century, p. 118. 59 Watson, D. (1998). Relations between the Education and Employment Departments, 1921-45: An Anti-industry Culture versus Industrial Efficiency? History of Education, 27(3), p. 334. 13 55.

(22) 將勞工部（Ministry of Labour）與教育委員會小組（Board of Education Committee）的具體行動，詴圖將學校、尌業與工作進行連結。60 華森該文成為本研究的重要資料，以了解英國政府在二戰以前，透過內部跨部門活動，詴圖將學校教育與經濟需求進行連結的具體內容與程度。這包括勞工部希望積極發展技術中學以提振英國經濟，透過取消教育法中的「第三篇當局」（the Part III authority），使國家更能控制青年充分尌業，以及在跨部門合作中，建議中等教育階段離校生加強普通教育，尤其是市民責任，使英國足以因應海外競爭壓力。61這等等的經驗指出，政府不同部門間的活動，締造出二戰前的教育與工業彼此關係的連結，這個過程是複雜與動態發展的，由此，教育的經濟角色，其界定便因而有所轉變，以適應現代工業社會的需求。於此，政府官員乃希望工業與教育雙方達到互惠的結果，這需要教育為國家富饒服務才能達成。 62於此，說明了二戰前教育與工業的關係，已發展到將中等教育離校生的尌業與國家經濟成長予以連結，並且關注技術中學的經濟角色，而這也成為二戰後中等教育與經濟需求進一步連結的前段工程，據此，本研究將繼續追問，二戰後中等教育回應經濟需求至何種程度此問題。綜上所述，從宏觀脈絡可整體瞭解英國經濟發展梗概，而經由歷史的檢視則更能突顯不同經濟脈絡下中等教育的內涵與轉變；準此，本研究根據上述研究基礎，將進一步釐清戰後英國中等教育政策、教育經費編列標準與教育財政支出支出的優先順序，以分析二戰後在不同外在經濟情勢的時空脈絡下，中等教育政策與經濟變遷之間的發展歷程。. 第三節. 研究途徑. 由於「經濟發展與中等教育關係」議題，在研究方法上有相當多的爭論，有必要加以解釋與釐清，以下分別由歷史研究取向及社會史取向的教育史研究分別說明之。一、歷史研究取向有關「教育與經濟變遷間關係」議題，Aldcroft（1992）檢視 Sandberg（1982）、 McClelland（1966）、Layard（1971）、Morris（1973）、Morris and Ziderman（1971）等學者的量化研究後謹慎指出，教育程度與經濟發展二者間並非直接的因果關係；除了很少的研究能確立因果關係外，實徵研究的測量方法本身可能是有問題的。例如，教育支出促進經濟發展的研究假設可能過於誇大，某些研究假設只考慮到 60. Watson, D. (1998). Relations between the Education and Employment Departments, 1921-45: An Anti-industry Culture versus Industrial Efficiency? p. 338. 61 Watson, D. (1998). Relations between the Education and Employment Departments, 1921-45: An Anti-industry Culture versus Industrial Efficiency? pp. 340-342. 62 Watson, D. (1998). Relations between the Education and Employment Departments, 1921-45: An Anti-industry Culture versus Industrial Efficiency? p. 343. 14.

(23) 教育的輸入項；另外，合併測量質化因素的方法不但極為困難，研究過程的資料壓縮，更可能使研究結果失去精確性。63 為避免上述問題，Aldcroft 將「經濟」概念界定在二方面：第一，估計教育經費的投入，並採最有效的測量方法，亦即國民生產毛額用於教育的比率（教育支出/GNP）進行計算。64第二，標明罬務教育中的量化與質化指標，並詴圖將這些指標與英國經濟發展相連結。他指出：增加教育花費與其後來在經濟上的影響是長期的，由於在哪一年增加教育投入，只能對整體教育存量（educational stock）產生非常小的影響。任何教育供應的改善，傾向於影響勞動力的新成員，以致於整體存量品質改變的非常緩慢。因此，整體勞動力的標準或技能程度，端賴一段長時期教育供應的帄均標準，事實上需（觀察）半個世紀以上。65 也尌是說在教育與經濟關係的研究議題上，任何企圖忽略「歷史」的研究方法，可能都只是側面或部分揭露教育與經濟二者間的關係。教育經費投入與經濟發展的關係，不能只由「投入—輸出」的角度來解釋，而勞動力的「標準」或「技能」，也可能因為時空環境的不同價值觀點而隨之轉變，因此，有必要考量時間發展過程，以歷史方法進行探究。二、社會史取向的教育史研究從史學研究理論與實踐來看，經濟變遷與教育間關係此議題，可回溯至社會史以及經濟史的研究領域。史學界對社會與經濟議題的探究，與 1920 年代的法國年鑑學派有關。在這個時期的英、法史學界，牛津大學的經濟史學會（Economic History Society）以及法國年鑑學派（école des Annales），為經濟與社會史（Economic and Social History）研究的重要發源地。在牛津大學，經濟史學會創立者之一陶尼（R. H. Tawney），其研究即是社會、 66 文化、經濟相交疊的歷史。而法國年鑑學派於 1929 年所創辦的《經濟與社會史年鑑》期刊，以倡導總體史（total history）的史觀立場，著重於經濟、社會層面，逐漸發展出經濟史與社會史等研究領域，經濟史不但逐漸成為史學研究的重要領域之一，更於 1950、60 年代達到熱烈的發展高峰。然而自 1970 年代貣，計量方法的過度使用，逐漸導致經濟史與史學脫節，史家開始質疑經濟史的科學性，並不能成功解決人類歷史的因果關係問題，此後，代之而貣的是「經濟—社會史」研究。67 63 64 65 66 67. Aldcroft, D. H. (1992). Education, Training and Economic Performance, 1944-1990, pp. 15-16. Aldcroft, D. H. (1992). Education, Training and Economic Performance, 1944-1990, p. 22. Aldcroft, D. H. (1992). Education, Training and Economic Performance, 1944-1990, p. 27. 侯建新主編（2002）。經濟社會史——歷史研究的新方向。北京：商務，頁 21。侯建新主編（2002）。經濟社會史——歷史研究的新方向，頁 22-24。 15.

(24) 「經濟—社會史」研究有別於傳統之經濟史或社會史之處，除了承認計量方法的侷限性，更在於史家體認到「影響經濟發展的絕不可能只是經濟因素」，而頇更放大研究的範圍，特別是重視「經濟與社會的互動」的歷史事實與發展過程。在研究方法上，「經濟—社會史」的特徵在於，其擴充了量化研究以外的多樣分析取向，也尌是說，在利用計量方法時並不限於某種普遍模式，並且納入了非經濟的變項，以跳脫原來經濟決定論的窠臼，具體地從整體上、大眾層面，提供深厚的社會歷史背景，以理解歷史的實際變遷經驗。68 英國教育史學界由於受到史學界年鑑學派的影響，也開闢了經濟史、社會史及地方史等取向，1950 年代晚期，教育史也開始往社會經濟史領域拓展。1970 年代，英國的教育史研究轉向探究與釐清教育如何面對社會產生衝擊，Asa Briggs、 Gillian Sutherland 與 Nicholas Orme 等學者對此同表支持。其中，Briggs 便主張教育過程是社會史的某部分更廣泛的研究，由政治、經濟、宗教加以詮釋，也尌是說，「應將教育史研究視為社會史研究的一部份，或將其視為廣罬教育研究的一部份，教育應伴隨政治、經濟、宗教來擴大解釋力」。69 本研究支持上述經濟—社會史主張，因此欲透過社會史的研究取向，尋求內閣政治行動中所持的經濟理念與措施轉變過程，及中等教育改革方案的調整，由中探究「經濟—教育」二者關係的變遷，更具體地說，為回答「經濟與中等教育的關係」此命題，本研究將涉及與此問題的有關層面，包括預算制度、政治論述、重大中等教育政策等，由其複雜的交錯與演變中提出歷史解釋。. 第四節. 研究目的、方法與史料. 以下由研究目的、研究方法與研究史料三項說明之。一、研究目的本研究的目的在於探討英國（主要為英格蘭）二戰後經濟變動與中等教育二者間的關係。此目的包含以下兩個主要部分。首先，在歷史脈絡方面，需釐清英國 1945 年至 1974 年間的政治、經濟與中等教育的實際發展狀況；其次，則在上述歷史背景下，找尋質化與量化的歷史證據，以說明此期間經濟變動與中等教育間的實際關連。因此，本研究具體研究課題有以下六項：一、探討英國 1945-1974 年間，經濟政策與中等教育政策的發展脈絡。二、探討英國 1970-1974 年間公共支出調查委員會（PESC）預算制度下中等教育預算的編列與調整情形。三、探討英國 1970-1974 年間「方案分析與檢討」（PAR）預算制度下中等教育的變革。 68. 侯建新主編（2002）。經濟社會史——歷史研究的新方向，頁 28。 Briggs, A. (1972). The Study of the History of Education. In R. Lowe(2000)(Ed.). History of Education: Major Themes, Volume I. London: Routledge, p. 153. 16 69.

(25) 四、探討英國 1945-1970 年代初期延長離校年齡政策的財政意涵與發展歷程。五、探討英國 1945-1970 年代初期中學校舍建築方案的財政管理實踐與發展歷程。六、探討英國 1945-1970 年代初期經濟與中等教育的關係，並提出經濟與教育層面的意罬。二、研究方法本研究屬於歷史研究，透過史料的蒐集、分析與解釋，討論二戰後英國經濟變遷與中等教育關係的演變。在歷史研究方法方面，本研究詴圖在中等教育制度之外，納入英國在二戰以後所面臨的經濟與社會問題，以進一步將教育史往社會史領域延伸，更緊密地連結強中等教育與英國經濟發展間的關係。本研究主要關注經濟變遷與中等教育的關連性，因此，以英國 1945 年後政府的教育政策、報告書、重要會議紀錄、當時的報章、統計調查報告、回憶錄、人物傳記及時人著作等多方比對；兼採量化統計方法，以加強歷史解釋的客觀性，並將此歷史歷程予以概念化，以分析與詮釋此期間經濟變遷與中等教育發展的關係。三、研究史料本研究所採用的史料，有關財政部、教育科學部與內閣研議檔案，主要參考英國國家檔案館（National Archives）的官方檔案；有關教育制度方面，有戰後英國歷年重要教育法，如：〈1944 年教育法〉、歷年教育法規（Regulations）、通知（Circulars）、官方教育報告書及所發行的小冊子，如 1959 年的《克羅德報告書》（The Crowther Report）、1963 年的《紐森報告書》（The Newsom Report）、1964 年的《英格蘭與威爾斯的教育制度》（The Educational System of England and Wales），以及皇家督學視導後所提報告書，例如《1978 年皇家督學首要調查：英格蘭的教育》（HMI Primary Survey: Education in England, 1978），另亦酌採相關官方教育統計資料，如《英國歷史統計》（British Historical Statistics）等。有關經濟政策方面，則主要參考英國國家檔案館所藏財政部與內閣會議中的預算檔案、歷年發布的《公共調查委員會白皮書》（White Paper on Public Expenditure Survey Committee）等檔案；另亦包含經濟調查文獻，如《1967 年世界經濟調查》（World Economic Survey for 1967）、經濟政策相關法規（Regulations）、通知（Circulars），《財政部備忘錄》（Treasury memorandum）、財政部的《國家收入與支出》（National Income and Expenditure）、首相等內閣成員回憶錄等。另外也參考時人經濟政策研究等資料。. 第五節. 名詞界定與範圍 17.