「方案分析與檢討」（PAR）預算制度——政治與經濟因素的統整

——政治與經濟因素的統整考慮

由上節瞭解財政部亟欲以「規劃—方案—預算編製」（PPB）制度，引進目 標管理模式的基本理念後，得以清楚地理解財政部對於預算編製的管理思維。本 節將進一步探討 1970 年希斯上任後所引進的「方案分析與檢討」（PAR）預算制 度，因預算制度的調整有其彈性，財政部逐步將原來所仰賴的目標管理模式引入

「方案分析與檢討」預算制度中；又因由於「方案分析與檢討」（PAR）制度 1970 年時成為首相與財政部共同推動的預算制度，更成為了政治、經濟上統合治理的 一個極為有力的預算制度。本節將探討此「方案分析與檢討」（PAR）的發展過 程及其主要特徵，下節再進一步分析此新預算工具對中等教育政策所產生的實質 影響。

壹、希斯首相中央集權化的預算管理主張

1960 年代中後期，正當工黨政府為通貨緊縮與國際收支帄衡疲於奔命之際，

此時的保守黨黨魁希斯則充分運用在野 5 年時間，要求保守黨研究部研發一套預 算審議制度，³⁵希望透過預算制度的改良，使經費的投入能有最大的產出效益，

最終得以改善經濟表現。

此時財政部內部雖已經產生與商業人事以及顧問緊密連結的風氣，並引入

「規劃—方案—預算編製」（PPB）制度，在此同時，希斯更進一步採納商業經 營的新方法，加速政府組織現代化。為使預算管理更能有效促進經濟發展，他由 殼牌石油（Shell International）、瑪莎（Marks and Spencer）百貨與翰保（Hambors）

銀行等大型企業中延攬 18 位商界人士，與保守黨議員定期討論，將企業規劃

（corporate planning）理念落實在經費管理制度中。³⁶

1970 年保守黨勝選，希斯尌任首相後，旋即指出政府自二戰後過度擴張，

尤其工黨政府介入工業太深，亟欲透過政府機器的改造，改善此弊病。是年 10 月出版《中央政府重組白皮書》（White Paper on the Reorganisation of Central Government），目標在於縮小政府組織，使政府機器現代化，以最經濟的方式提 升國家機器的整體效率。³⁷

這份《中央政府重組白皮書》的主要原則之一，在於重新分析政府的政策、

行動與公共支出，以作為未來決策的依據。³⁸更具體而言，是透過預算制度，將

35 Ball, S., & Seldon, A. (Ed.), The Heath Government 1970-1974: A Reappraisal. London: Longman, p. 31.

36 Heclo, H., & Wildavsky, A. (1981). The Private Government of Public Money, p. 271.

37 CAB 129/153. White Paper on the Reorganisation of Central Government. By the Prime Minister Edward Heath. 14 Octorber 1970, pp.3, 9.

38 CAB 129/153. Prime Minister. White Paper on the Reorganisation of Central Government. 14

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政府各部門由各自分立，重整成為統一的、更有效率的機器，而實際的執行方式，

則是將現有的公共支出調查委員會（PESC）制度予以延伸，使得政府得以控制 政黨宣言中所提出的策略性目標，也更能夠詳加探究與處理各項重大的跨部門議 題。³⁹很顯然地，預算制度除了是財政政策的實際體現，更重要的是，其同時作 為經濟政策的一環，以及使政府達到統一控制的中央集權化重要途徑。

《中央政府重組白皮書》說明新政府所秉持的 5 個基本主張，並具體落實在

「方案分析與檢討」（PAR）制度中。第一個基本主張為「分析取向」（The Analytical Approach），亦即對政策的形成過程與決策，進行更加謹慎嚴密的分析，將各項 政策整合至政府所擬訂的目標，而這必頇有效地符合政府在長程規劃下所擬定的 優先順序。第二，「功能取向」（The Functional Approach），係指中央政府各部門 組織架構，包括大臣及其部門，頇按政府的策略性目標加以調整；而在實際層面，

則按照任務或目標方式來規劃各分部，有效地為政府政策提供服務。⁴⁰第三，「功 能的統一」（The Unification of Function）原則，亦即政府各部門按報告書規劃進 行重組，以提供一系列的統整的政策，而此原則的優點之一，便是各部門可對其 方案的分析與經費狀況詳加掌握，也使大臣及其部門更瞭解自身所需發揮的功能 與責任，使政府運作更有效率。在此，報告書指出，由於某些議題是需要跨部門 協調合作的，⁴¹因此這附加的責任必頇加以確保，而不落於狹隘的（parochial）

各部門分別治理的狀況。⁴²第四，則是「政策決定過程」（The Decision-taking Process），強調中央政策決定的制度，需適當協助大臣們評估其部門內各項方案 與政策的優先順序，在這個部分，報告書指出政府的資訊系統將有所改變，以適 時提供大臣所需訊息。而此變化，便是由一個「中央能力組」（central capability），

去分析中央的各項政策方案。第五，則是穩定性（Stability）原則，即在於強調 政府在實施上述重組，仍將穩定地維持整體政府機器運作。⁴³內閣辦公室、文官 部以及財政部，便是這個新制度的基本組織成員，更直接地由內閣辦公室透過財 政部，連接中央各部會。

長久以來，「小政府」的理念便是保守黨所秉持的政治原理，而該白皮書所 提出的中央集權化原則，更明確指出政府政策方向與跨部門合作的基礎，是由公 共經費支出的控制制度來達成，也尌是將公共經費與政府管理制度相結合，此種

Octorber 1970, p. 4.

39 CAB 129/153. Prime Minister. White Paper on the Reorganisation of Central Government, p.13.

40 CAB 129/153. Prime Minister. White Paper on the Reorganisation of Central Government, p.4.

41 當時政府的既有組織中，一個跨部門委員會（inter-departmental committee），該委員會的設計 理念，便是在內閣層次協調成員之間不同的看法，確保最後的決策是在整體內閣的同意之下所立 定，以共同負貣集體責任。但，希斯認為當時的跨部門委員會未能達成此任務，因此另外在內閣 辦公室成立一個中央政策檢討小組（central policy review staff, CPRS），其主要職責便在於將其對 入預算制度的運作制度中，以確保政府施政目標能更具體化以及有效落實。而這個拓展原「公共

支出調查委員會」(PESC)制度的中央政策檢討小組（CPRS），便被規劃落實在「方案分析與檢討」

PAR 的制度中。CAB 129/153. White Paper on the Reorganisation of Central Government, pp.13-14.

42 CAB 129/153. White Paper on the Reorganisation of Central Government, pp.5-6.

43 CAB 129/153. White Paper on the Reorganisation of Central Government, p.6.

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中弖原則反映出希斯本身傾向著重策略性的管理角度，⁴⁴以及仰賴企業化經濟策 略的特點。⁴⁵

然而，在原有的公共支出調查委員會（PESC）制度下，為何需另外規劃「方 案分析與檢討」（PAR）制度？主要原因在於公共支出調查委員會（PESC）制度 本身的控制能力有其限制。1970 年，內閣會議中檢討公共支出調查委員會（PESC）

制度，究竟為何未能確實控制公共支出，對教育支出來說，第一，公共支出調查 委員會（PESC）報告以「支出潛在成長率」控制教育預算的整體規模，但並未 能羅列該項支出的各個細項，如此一來，內閣會議時無法提供完整資訊，使各首 長們思考該項支出是否符合政府的總體策略；第二，公共支出調查委員會（PESC）

也無法定期的針對現存方案，也尌是各項政府重大政策進行具體而詳細的分析；

46在各部會首長處理各樣繁雜問題時，更無法確實對預算支出的結果進行具體的 分析與檢討。為彌補公共支出調查委員會（PESC）制度此種缺失，希斯便著手 為該會 C.另外增加分析與檢討的工具，亦即本章所提「方案分析與檢討」制度

（PAR）。

貳、「方案分析與檢討」（PAR）制度與特徵

1970 年 10 月，當 R. J. East、A. H. Fogg⁴⁷與 R. A. Meyjes 與財政部及各部門 次長（ministers）與資深官員的深度討論後，在內閣提出《改善政府支出決定》

（Improved Expenditure Decisions by Government）機密文件，⁴⁸提出「方案分析 與檢討」（Programme Analysis and Review, PAR）制度，成為公共支出調查委員 會（PESC）制度外，中央政府跨部門經費審議制度的新制度。

「方案分析與檢討」（PAR）的目的，在於引導各部門呈報財政部各項支出 方案之前，先分析現存方案或新的方案，再到內閣進一步做選擇，使得整體公共 支出在國庫得以維持的極限以內。⁴⁹該文件中整體規劃經費審議程序，包括各部 門提出計畫，經由財政部公共部門小組（public sector group）進行分析，再由內 閣進行評估。⁵⁰

如此一來，「方案分析與檢討」（PAR）成為公共支出調查委員會（PESC）

制度的延伸，使得公共經費的控制不再侷限在各部門的支出整數，而是更鉅細靡 遺地向各個支出方案延伸，將政策目的與支出緊密結合並加以中央集權化的嚴格 控制。

「方案分析與檢討」（PAR）的特徵之一，便是使得政府的支出方案更鉅細

44 Ramsden, J (1996).The Prime Minister and the Making of Policy. In Ball, S., & Seldon, A.

(1996)(Ed.). The Heath Government 1970-74. London: Longman, pp. 37-38. Hennessy, P., Morrison, S.,

& Townsend, R. (1985). Routine Punctuated by Orgies: The Central Policy Review Staff, 1970-83.

Glasgow: Dept. of Politics, University of Strathclyde, p.5.

45 Chapman, R. A.(1997). The Treasury in Public Policy Making, p.53.

46 CAB 129/153. Prime Minister. White Paper on the Reorganisation of Central Government, p.14.

47 R. J. East、A. H. Fogg 二人為商業背景，全職研發此方案，Meyjes 則是兼職協助。

48 CAB 164/602. Improved Expenditure Decisions By Government. (1^st October 1970.)

49 Heclo, H., & Wildavsky, A. (1981).(2^nd). The Private Government of Public Money, p.197.

50 CAB 164/602. Scope of the Project; Method of Working.

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靡遺地羅列所需經費與預定產出結果，據此檢視該項支出是否符合政府的總體策 略，以作為內閣經費會議討論的判斷基礎。⁵¹為彌補公共支出調查委員會（PESC）

預算制度僅強調投入層面之不足，「方案分析與檢討」（PAR）制度更加強調經費 投入後是否達成目標，因此更加側重公共經費的產出結果。這個著重目標與產出 導向的「方案分析與檢討」（PAR）制度，依據量化的思維基礎，透過科學化的 方式管理國家收支，要求政府各部門提出量化評估數據與指標，⁵²因此，此制度 的本質是傾向於目標導向、產出導向，而這個目標下，如何以各種可能可供選擇 的方式達成目標，⁵³這個邏輯成為「方案分析與檢討」（PAR）的基本特徵。

而該預算制度的落實方式，則充分反映財政部作為中央政府核弖部會的關鍵 角色，及其與各政府部門相互連結的具體脈絡。「方案分析與檢討」（PAR）實踐 之道，便是設立一個「中央能力組」（central capability），協助大臣們評估其部門 內各項方案與政策的優先順序，以維持整體政府的穩定運作。⁵⁴具體而言，這個 中央單位，除了包括財政部及由財政部分出的文官部（Civil Service Department）

而該預算制度的落實方式，則充分反映財政部作為中央政府核弖部會的關鍵 角色，及其與各政府部門相互連結的具體脈絡。「方案分析與檢討」（PAR）實踐 之道，便是設立一個「中央能力組」（central capability），協助大臣們評估其部門 內各項方案與政策的優先順序，以維持整體政府的穩定運作。⁵⁴具體而言，這個 中央單位，除了包括財政部及由財政部分出的文官部（Civil Service Department）