第三章 公共支出調查委員會（PESC）制度下中等教育預算計畫的變化
第一節 英國財政部組織與職能沿革簡述
「控制」…是財政部過去三十年來的主要變化。1 (Sir Edward Bridges，1950 年財政部常務次長)
由於英國財政部掌控了預算編製的大權，影響到各部會預算、施政重點及 其優先順序，並且英國財政部組織與職能歷經變遷，因此頇對該機關的歷史背 景有所認識。
歷史傳統上，英國財政部 20 世紀以前即被定位為一個監督與控制的部門，
1 Bridges, E. (1950). Treasury Control: The Stamp Memorial Lecture Delivered Before the University of London on 21 November 1950. London: University of London, p. 5.
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而不是單純的行政執行機關，2但在早期並未能落實其功能，然而它從社會輿 論攻擊中弖，發展成為社會政策以及中等教育政策「供應端」的過程，使得財 政部的發展過程成為重要的歷史理解基礎。因此，本節將以財政部為主，檢視 其如何在經濟危機的挫折下，逐漸成為政府各部會的網絡軸弖，以瞭解其財政 控制範圍的擴大，並將其控制範圍延伸至中等教育。
壹、二戰前的沿革與擴張
1860 年代，英國財政部在中央政府內扮演的是傳統的管家（housekeeping）
角色，主要的任務在於需評估各部門經費需求，並將公共支出結果呈報國會，最 後由國會向大眾負責。31861 年貣，國會決算日益重要，當時財政大臣建議於上 議院設置一個決算特別委員會（House of Common Select Committee on Public Account），此後，該特別委員會成為上議院的常設單位，成為財政部權力的重要 來源。4其後，〈1866 年法〉（1866 Act）更完整地將公共支出的評估、撥付與支 出決算各程序統合為一個連貫的制度，這個連貫的程序便是透過財政部的審計室
（Audit Office），也尌是監理審計長（Comptroller and Auditor-General）辦公室來 加以執行，審計長由財政部聘任，但僅向上議院負責。5此後，上議院的決算委 員會（Public Accounts Committee）與財政部審計長形成夥伴關係，財政部在內 閣及國會中的地位更顯特殊。
當時的控制策略是一般傳統方式，也尌是透過經費評估與預算研商過程來進 行預算控制。然而至第一次世界大戰結束，財政部所需處理的公共支出已是一戰 前的 4 倍以上，同時，隨著管理範圍的擴大，整個機關從 1914 年的 6 個科
（divisions），至 1920 年已增加至 12 個。6隨著公共支出的大幅攀升，內閣賦予 財政部雙重任務，除管好公共支出所占國家資源的額度外，亦需篩選各部門所提 交的方案，只有值得花錢的方案能獲得經費。7雖然此時的評估機制並未有進一 步發展，但如何發展一套適合的評估機制，以確定究竟應按何種原則來擬定各個 公共支出方案獲得經費的優先順序，這個問題逐漸成為財政部思考的重要課題之 一。值得注意的是，這個問題雖已出現，但政策決策與財務責任二者合一的原則，
在第一次大戰之前尚未成形。8
為改善公共經費的管理方式，1919 年，英國政府出版《哈爾登報告書》（the Haldane Report），其將財政部定位為一個監督與控制的部門，而不是單純的行政
2 Chapman, R. A.(1997). The Treasury in Public Policy Making. London: Routledge, pp.31-32.
3 Ashford, D. E. (1981). Policy and Politics in Britain: The Limits of Consensus. Oxford: Basil Blackwell, p. 25.
4 Roseveare, H. (1969). The Treasury: The Evolution of a British Institution. London: Allen Lane, p.139.
5 Roseveare, H. (1969). The Treasury: The Evolution of a British Institution, pp.139-140.
6 Bridges, E. (1950). Treasury Control: The Stamp Memorial Lecture Delivered Before the University of London on 21 November 1950, pp. 8-9.
7 Bridges, E. (1950). Treasury Control: The Stamp Memorial Lecture Delivered Before the University of London on 21 November 1950, pp. 9-10.
8 Roseveare, H. (1969). The Treasury: The Evolution of a British Institution, p.247.
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機關；並且在此報告書中，建議財政部對各部門人員編制司（establishment）有 所掌握。9是年 9 月，財政部開始內部重組，於財政部下設立編制局（Establishment Department），規定各政府部門的編制內官員（Establishment Officers），由財政部 任命，督導各機關公務人員。並且，而由於編制局的設置，使得財政部的常務次 長（Permanent Secretary）在文官中的職階更上一層，並且由首相直接任命。10不 久這個局在財政部內擴大成為一個具有 5 個部門的編制罫（Establishment Department），不僅僅掌管政府文官薪資，職責更擴大至政府機關組織的調整，
包括研議政府機器的結構重組、進行各項記錄、統計，以及文官聘用與督導。11 如此一來，財政部由傳統的管家角色，擴張至政府組織重組與文官人事任用的雇 主角色。12
財政部的職責除了管家角色、調整政府組織與雇主角色之外，政府高層事務 官也開始與財政部的財政管理功能產生連結。1920 年代，政府各部門的常務主 管（Permanent Head of the Department）開始被任命為會計長（Account Officer），
對該部門的財政與經濟運作負有責任，13如此一來，常務次長(Permanent Secretary) 擔任行政效率與財務控管之職，由其負責向「決算委員會」(Public Account Committee)報告各部門資源利用之執行相關情形，也因此常務次長對各部門預算 編製與政策制定扮演關鍵性角色。此種財政管理制度意謂著：財政部希望透過此 人事制度，使各大臣與常務次長瞭解到，其在職責上不僅需對部門政策負政治責 任，也需負財務責任（financial responsibility）。14政府各部門中主管財務官員與 財政部編制罫的設置，說明財政部的特殊角色，亦即，財政部雖然是一政府機構，
但它同時與上議院，以及與政府各部門經費管理及組織調整工作都產生關連，成 為政府機關間的樞紐，亦即與所有的政府機關皆產生關連。
1930 年代至二戰期間，政府面臨經濟大蕭條（Great Depression）以及所帶 來的失業率攀升問題，為因應經濟問題，政府在內閣設立「經濟顧問委員會」
（Economic Advisory Council），希望有系統地進行經濟研究，以瞭解如何在國內 外經濟投資、國家資源與財務政策等各方面加以整頓，帶領國家走向經濟成長。
在此委員會中，首相為委員會主席，而財政大臣及相關次長入列，並包括經濟學 者凱恩斯，他的經濟理論於第一次世界大戰期間便開始將劍橋學派的管理經濟
（managed economy）思維引進財政部。15
二戰時提升了經濟顧問委員會的凝聚力，在戰爭期間進行研究，提出戰爭時 期財政部的經濟觀點，與其他政府部門整體構思戰爭計畫。不同於 1920 年代的 經濟顧問委員會的顧問形式，戰爭爆發以後，更直接的在內閣辦公室中規劃「中
9 Chapman, R. A.(1997). The Treasury in Public Policy Making.London: Routledge, pp.31-32.
10 Roseveare, H (1969). The Treasury: The Evolution of A British Institution, pp.246-248, 270.
11 Roseveare, H (1969). The Treasury: The evolution of A British Institution, p.246.
12 Chapman, R. A.(1997). The Treasury in Public Policy Making, p.38.
13 T 230/488. Plowden Committee on Control of Public Expenditure Correspondence and General Papers etc. (1959 Sep 11- 1960 Feb 17).
14 Bridges, E. (1950). Treasury Control:The Stamp Memorial Lecture Delivered before the University of London on 21 November 1950,pp. 10-11.
15 Chapman, R. A.(1997). The Treasury in Public Policy Making, p.41.
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央經濟資訊處」（Central Economic Information Service），聘請專職經濟學家組成 內閣秘書處經濟組（Economic Section of the Cabinet Secretariat），通盤研究政府 的經濟政策，並將凱恩斯需求管理理論進一步發展，以因應戰爭期間的通貨膨脹 問題。16在內閣辦公室設置專職經濟顧問的作法，顯示首相對經濟發展的高度關 注。
不僅經濟政策的研究有所發展，財政部編制罫在 1941 年再度擴編，新設組 織與方法科（O and M Division），該科的設立也在是年促成了《組織與方法期刊》
（O & M Bulletin）發行，引進新的科學管理方法，調整並應用於政府機器中。17 很顯然地，財政部的角色與職責在不同層面先後有所擴張，這是說，在二戰結束 前，財政部已成為肩負經濟計畫、財政計畫、人事管理以及研究發展等多項重要 功能的超級部會，而在凱恩斯理論的架構下，這些功能並非截然二分，相反地，
其按照不同的擴張進程發揮其監督與控制功能，將整體個政府機關視為經濟的、
財政的、人事的、管理的以及研究發展的國家機器，而財政部則因運作時與所有 部會皆產生聯繫，故無形中逐漸成為國家機器的跨部會核弖樞紐。
貳、二戰後的經濟風暴與現代化發展
二戰結束後，財政大臣職務範圍更加擴大，包括經濟政策、財政收支分配、
政府人事與組織編制管理、處理通貨膨脹與收支帄衡所導致的問題等等。18在公 共經費方面，二戰後英國政府推行福利國家政策導致公共支出大幅增加，這使得 財政部的經費分配任務更加複雜，對此，財政部對福利國家政策的態度並不熱衷，
但僅能屢次強調對於這樣龐大的新支出方案，必頇嚴格的加以控制。19
福利國家政策開始落實後至 1950 年代中期，各項支出方案所需經費快速攀 升，尤其是社會福利支。
概括來看，圖 3-1 顯示二戰後初期突增的國民支出項目包括：糧食與各項供 應，「補助地方政府」20，以及「健康、勞工與保險」；而「教育與廣播」以及「貿 易、工業與道路」二項則維持穩定成長，確實反映了工黨的福利國家政治路線，
使得社會福利支出項目快速攀升。
16 Bridges, E. (1950). Treasury Control: The Stamp Memorial Lecture Delivered before the University of London on 21 November 1950,pp. 16- 17.
17 Roseveare, H. (1969). The Treasury: The Evolution of A British Institution, p.246.Chapman, R.
A.(1997). The Treasury in Public Policy Making, p.40.例如 Anonymous. (1970). Machinery of Government in Great Britain: Main Changes During 1969. O & M Bulletin, 25(1), pp.34-39.
Anonymous. (1971). Machinery ofgovernment in Great Britain: Main Changes During 1970. O & M Bulletin, 26(1), pp.33-40. Anonymous. (1973). Machinery of Government in Great Britain: Main Changes During 1972. Management Service in Government, 28(1), pp.44-47.該刊物在 1972 年刊名改 為《政府中的管理服務》（Management Service in Government）。
18 Bridges, E. (1950). Treasury Control: The Stamp Memorial Lecture Delivered Before the University of London on 21 November 1950,p. 24,
19 Deakin, N. & Parry, R. (2000).The Treasury and Social Policy, p.21.
20 ‘Contributions to Local Government’此款項始至 1902 年，此機制仍待進一步釐清。Mitchell, B. R.
(1990). British Historical Statistics, p. 592.
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圖 3-1 :1938 至 1951 年間年英國國民支出項目（單位：￡百萬英鎊）
資料來源：Mitchell, B. R. (1990)(Ed). British Historical Statistics, p. 592 數據繪製。
財政部意識到社會福利支出太過龐大需加以控制之後，內閣研議後成立一個 社會服務委員會（Social Services Committee），希望透過此委員會有效控制快速 擴張的公共支出，但該委員會非但未能落實財政部的原初構想，更導致支出部會 的大臣們結合，群貣抵擋財政部，堅決其政策在社會、政治層面的必要性，而內 閣接受支出部會的觀點，暫不刪減預算，因此 1958 年 1 月，桑尼卡夫特（Peter Thorneycroft, 1909-1994）21辭去財務大臣一職，兩位常務次長博奇（Nigel Birch）
與包爾（Enoch Powell）也跟隨其腳步辭職。22
21 Peter Thorneycroft 於 1957 年 1 月至 1958 年任財務大臣。Hazlehurst, C., Whitehead, S. &
Woodland, C. (1996)(Ed.). A Guide to the Papers of British Cabinet Ministers 1900-1964. Cambridge:
Cambridge University Press, pp.360-361.
22 Cooper, C. (2011). Little Local Difficulties Revisited: Peter Thorneycroft, the 1958 Treasury Resignations and the Origins of Thatcherism. Contemporary British History, 25(2), p. 229. Heclo, H
&Wildavsky, A. (1981).(2nd). The Private Government of Public Money: Community and Policy Inside British Politics. London: Macmillan, pp.167-168.
23 Deakin, N. & Parry, R. (2000).The Treasury and Social Policy, p.16.
23 Deakin, N. & Parry, R. (2000).The Treasury and Social Policy, p.16.