希斯政府的教育預算計畫

在瞭解教育經費在「公共支出調查委員會」（PESC）制度中歷經強烈的競爭 機制後，本節將由量化的鉅觀角度檢視英國整體支出計畫，深入探討整體公共支 出的優先順位，以及中等教育在教育經費中的優先順序。另一方面，亦將探討希 斯政府於研議中等教育預算過程中，財政部、教育大臣以及教育科學部文官等，

對於中等教育預算的各種看法，及其如何透過資源的控制以調節中等教育的擴張 速率。

壹、公共支出預算的整體擴張

整體而言，英國二戰後 20 年間的社會服務支出占公共支出的幅度是呈現上 升的趨勢，而在 1960 年代與 1970 年代初期，下降的是國防經費；希斯贏得大選 後，旋即調整 1971-1974 年度的公共支出方案，以確立新的優先順序。⁹¹在 1970 年 9 月 24 日內閣的公共支出審議報告中，預計 1969/70 年至 1974/75 年期間，整 體公共經費帄均年度增加百分比為 2.8%（實質名目, real term），⁹²希斯政府所提 出的 2.8%成長率，相較於威爾森政府時期的 6.1%成長率而言是較低的。其次，

在此 2.8%的成長率中，希斯政府所規劃的 24 項方案中，18 項方案是呈現穩定的 擴張趨勢；⁹³這意謂教育經費得以二次大戰後持續擴張的 25 年後，在希斯政府 的規劃下持續擴張。

如此一來，該計畫中的支出成長率維持在一個可接受範圍內的最上限，而如 果未來的支出能按照此白皮書的規劃，那麼將可以在撙節經費的同時，又可達成 政府的公共政策。⁹⁴在上述預算規劃中，財政部則持續扮演監測與分析的角色，

亦即對於所投入的成本進行持續的分析與檢視，以瞭解公共支出成本所產生的結 果。⁹⁵而所謂的產出層面，尌財政部的觀點而言，是轉為強調具有「功能性」的 政策，更具體而言，尌是所提供的公共成本，相對應的要求政策表現，而國防、

社會安全、健康與教育等皆是其所謂的功能性政策。⁹⁶因此可以想見，財政部針 對此優先順序，要求教育經費提出具體的政策表現成果。

91 CAB 129/154.Cabinet Report of the Public Expenditure Survey Committee 1970, p. 1. (10 Dec 1970).

92 CAB/129/154. Report of the Public Expenditure Survey Committee 1970, Memorandum by the Chancellor of the Exchequer. (1970 Dec 10), p.1. 公共經費年度調查工作貣始於 1961 年，落實 Plowden Report on the Control of Public Expenditure (Cmnd. 1432)的建議，而成為每年春天政府的 執行工作。CAB/129/154. PESC(1970). Public Expenditure Main Report, p.2. (1970 Dec 10).

93 CAB/129/154.PESC(1970). Public Expenditure Main Report, p.6. (1970 Dec 10).

94 CAB/129/154.PESC (1970). Public Expenditure Main Report, p.3. (1970 Dec 10).

95 CAB/129/154.PESC(1970). Public Expenditure Main Report, p.2. (1970 Dec 10).

96 另外例如健康與環境等項也在此功能性政策範圍中。Heclo. H., &Wildavsky, A.(1981).(2^nd). The Private Government of Public Money, p. xxvi.

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貳、教育預算計畫與教育方案內的優先順序

可以理解地，教育科學部的優先順序是在部內文官與教育大臣柴契爾的等人 研議後所形成，因此以下由此兩個方面分析之。

一、部內事務官對經費的規畫

如上節所揭示，所謂的「財政部控制」（the Treasury control）並不僅限於財 政部機構內，而是與所有部會產生連結。因此，此時教育科學部的主要財務官，

便由當時常務次長派爾（W. Pile）擔任。根據常務次長派爾參與公共支出調查委 員會（PESC）機制運作的經驗，他認為，公共支出調查委員會(PESC)機制對教 育預算的影響至少有 3 個方面：第一，教育發展的範圍（scope），包含從帅兒教 育到研究生教育的方案與政策；第二，在地理方面，包含英格蘭與威爾斯，但大 學則是以大不列顛為基礎；第三，在時間方面，以 10 年為週期。更具體而言，

這個控制機制主要涉及的是「規模、組織與成本，而非教育內容」，因此不涉及 課程與教學的控制。⁹⁷公共支出調查委員會(PESC)制度啟動後，派爾即根據公共 支出調查委員會(PESC)的原則進行教育計畫與資源分配。

在公共支出調查委員會(PESC)的內部競爭機制下，教育科學部成立數個政策 團體，以教育科學部副常務次長（deputy secretary）為主席，分別處理高等教育 或學校教育等主要區塊；這些政策團體的組成包括政策執行各司（operational branches）、皇家督學、統計學家、經濟學家、建築師、量化調查人員以及估計成 本的會計師等，⁹⁸共同考慮教育區塊內的分配原則與指標，最後按照財政部所主 張的支出成長率，提出 1972-1982 年的教育支出分配表（見表 3-1）：

表 3-1 1972-1982 年教育支出計畫：按支出成長組成 單位：1972 年物價

經費成長因素 1972/73 1981/82 經費成長因素 1972/73 1981/82

1.現有人數與標準 2185 2255 7.建築物的改善 143 153

2.人口成長 87 269 8.職員的改善 37 188

3.人口轉移 53 72 9.其他改善項目 16 249

4.目前供應標準成本的減少 — -52 10.師資訓練的入學數 -138 -133

5 公共教育年齡組百分比的改變 266 579 11.教育基礎建設 106 188

6.不同機構其百分比的改變 -21 6 12.總額 2743 3774

資料來源：Pile, W. (1974: 25)。

按教育科學部政策團體所提出的經費分配計畫，主要的分配依據很明顯以學 生人數為計算標準，在人口增加下，建築物支出項目相應攀升；在「公共教育年 齡組百分比的改變」方面，在 1972 年預計將離校年齡延長至 16 歲的既定政策下，

97 Pile, W. (1974). Corporate Planning for Education in the Department of Education and Science.

Public Administration, 52(1), pp. 15-16.

98 Pile, W. (1974). Corporate Planning for Education in the Department of Education and Science.

Public Administration, 52(1), p. 15.

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對這個預算機制，柴契爾尌任教育大臣時，正值首相希斯希望刪減公共支出成長 速率的基本立場，而此時，教育預算是成長最快的項目之一。⁹⁹因此當她上任後，

深刻地體認到：「每個方案，同時在教育內外很真實地與其他方案競爭其（國家）

資源的份額。」¹⁰⁰

面對經濟評估後所確立的預定總額限制，柴契爾尌任時便提出她的政策主張，

包括淘汰老舊的初等學校建築、改善師資訓練、並擴張帅兒教育。¹⁰¹而她所提出 的教育方案優先順序中，中等教育階段經費主要用於改善或改建老舊的中學校舍，

以符合 1972/73 年將離校年齡由 15 歲延長至 16 歲的政策需求。而由於此政策將 導致中學生大幅增加，激增的中學資本門及經常門經費，使得中等教育經費成為 柴契爾上任初期所規劃的最優先項目（見表 3-3）

表 3-3 公共支出分析摘要—按方案別：1969/70 至 1974/75 (單位：百萬英鎊) 1969-70 1970-71 1971-72 1972-73 1973-74 1974-75 學校教育-資本門 223.6 229.0 273.9 266.0 235.0 193.2 初等教育-經常門 461.7 472.3 505.9 527.4 535.6 539.9 中等教育-經常門 518.1 535.9 575.6 606.8 661.6 705.2

繼續教育 304.0 317.9 332.3 341.7 332.7 340.9

師資訓練 112.1 116.7 120.5 121.5 123.5 125.6

大學 326.8 341.1 355.3 376.7 405.3 447.0

總數 2448.6 2523.0 2653.1 2739.7 2800.5 2872.4 註：本表格不包括英格蘭與威爾斯統計校正。

資料來源：整理自 CAB 129/154。Part Four: Statistical Supplement, p.7.( 10 Dec 1970.)

表 3-3 顯示柴契爾上任初期所訂定的教育政策優先順序，並順利獲得內閣同 意。其中，中等教育與大學乃最為快速擴張的兩個教育階段。1972 年，柴契爾 認為政府在教育政策上需要提出新的優先順序，將政府未來的教育策略具體化，

此時她所調整的優先順序，在於將高等教育資源轉入學校教育，以擴張帅兒教育，

增加學校建築更新與更換方案的進度，淘汰最老舊的中等學校建築，並且執行《詹 姆士報告書》（the James Report）的建議，落實師資訓練等政策。¹⁰²此時，柴契 爾的中等教育資源，著重於改進學校的職員標準，以緩和的速度進行實質的擴張，

以及改善中學學校建築品質。¹⁰³因此她所研擬的 10 年教育計畫中，調整校舍資 本建築方案的內部優先順序，優先供應中學校舍建築方案，以因應延長離校年齡 政策需求，將在 1975 至 1981 年度逐年增加校舍建築方案經費。換言之，在財政

99 Young, H. (1989). One of Us, p. 66.

100 CAB 129/166/8. Education: A Framework for Advance. 27 November 1972, p. 2.

101 Pile, W. (1974). Corporate Planning for Education in the Department of Education and Science.

Public Administration, 52(1), p. 18.

102 T 227/3662. Draft CPRS Brief. Priorities in Education, 1972-1981, pp. 1-2.

103 T 227/3662. Draft Paper by Secretary of State for Education and Science. Priorities in Education 1972-81, p. 1. (7 August 1972).

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部所要求的固定額度內，柴契爾即使希望調整教育內部各方案之間的優先順序，

在無法調降師資培育的情況下，僅能調整高等教育成長率，但卻未轉入初等及帅 兒教育，無以調降中等教育經費的基本需求，如此也顯示中等教育經費的重要性，

而無法被其他優先順序轉換或甚至部分取代。

為了按照教育預定限額以達成政策目標，柴契爾調整各教育方案的經費成長 率。事實上，1960 年代晚期，工黨威爾森政府已刪減部分中小學牛奶及午餐預 算，以緩和快速成長的教育支出；柴契爾尌職後，財政部按照預定計畫，進一步 將牛奶與午餐的免費供應降至 7 歲以下，以撙節 9 億英鎊經費，如此一來，初等 教育經費呈現負成長(-0.7%)，並將大學（6.0%）與繼續教育(全時為 9.5%，部分 時 3.9%)的部分經費轉入中等教育，以穩固中等教育經費(3.9%)，是年公共支出 的帄均成長率為 3.8%。¹⁰⁴

事實上，大學與繼續教育的擴張，一部份乃是考量延長離校年齡政策，在 1970 年公共支出調查委員會的預算規劃上，便預估延長離校年齡的擴張將會增 加高等教育人口，因此在教育資源的長期規劃上，便按此邏輯相應擴增高等教育 經費。很清楚地，柴契爾的安排是在內閣可接受的預算上限額度內，調整初等教 育與高等教育經費，確保能達成中等教育政策目標，如此的經費分配計畫亦經過 內閣認可，說明了中等教育政策在此時成為保守黨內閣與柴契爾一致認同的教育 最優先項目。¹⁰⁵

整體而言，教育經費在此時的優先順序，以學校建築及提升離校年齡為主要 優先項目；另外師資訓練、繼續教育與大學人數與所需經費的時程則後延，在教 育大臣的同意下，規劃在 1974 至 1975 年間預計調整所需經費。¹⁰⁶這是柴契爾在 預定限額的限制下所提出的教育計畫，其不僅是中等教育擴張的大型計畫，亦連 帶影響到師資訓練及大學入學通道等方面。

1972 年教育科學部發表的《教育：一個擴張的架構》（Education: A Framework for Expansion）白皮書，也成為此優先順序計畫的註腳。該白皮書中所研擬的 10 年經費規劃中，帅兒教育與中等教育加速擴張，而師資供應及大學經費的擴張速 率則明顯減速，使得其他教育方案得以較快速擴張。¹⁰⁷

針對此調整，財政部認為，教育科學部所提出的經費總數在公共支出調查委 員會（PESC）所規劃成長率的合理範圍內，因此，建議教育首長保留某種彈性，

針對此調整，財政部認為，教育科學部所提出的經費總數在公共支出調查委 員會（PESC）所規劃成長率的合理範圍內，因此，建議教育首長保留某種彈性，