中等教育政策的發展

在了解二戰後英國經濟政策與表現的梗概後，本節將二戰後中等教育政策劃 分為二戰後至 1950 年代、1950 年代綜合中學的早期發展狀況、1960 年代以及 1970 年代此四個時段，探討此期間的中等教育的發展特徵及其有關爭議，最後 將整體對照二戰後至 1970 年代經濟政策與中等教育發展的特殊樣貌。

壹、二戰後至 1950 年代英國的中等教育政策

1945 至 1951 年間的工黨政府，依據凱恩斯社會民主共識的基本主張進行社 會重建，而中等教育的教育共識內涵，則主要體現在福利經濟供應範圍的機會擴 張，以及中學三分制（tripartite system）的制度改革。具體而言，工黨所提出的 社會重建藍圖裡，中等教育兼具兩個角色：由共識政治的角度而言，中等教育透 過中學三分制肩負了達成教育機會均等的理想，依照學生天資的不同，而分別進 入文法、現代或技術中學等三種學校；另一方面，從福利經濟（welfare economy）

的角度而言，〈1944 年教育法〉作為《貝弗里奇報告書》中的一個重要項目，中 等教育政策同時也是整個社會福利政策的一環。為了維護學生健康及學習的空間，

〈1944 年教育法〉規定雇主不得雇用 5 至 15 歲者，亦即罬務教育學齡內的童工，

83因此，從兩個角色可以理解，中等教育的角色及資源，在福利社會的架構下，

使得中等教育與福利經濟產生密切的關連性；換言之，中等教育的性質不僅是教 育性的，同時兼具福利性的，經濟性與社會性。

上述〈1944 年教育法〉所奠定的教育三分制基礎，建立在文法學校、現代 中學以及技術中學三種學校類型上，此後教育部（Ministry of Education）開始積 極推動該法，以落實三分制政策，艾德禮的工黨政府（1945-51），以及其後的邱 卲爾的保守黨政府，皆大力支持此政策路線。⁸⁴1947 年，教育部於所出版的《新 中等教育》（The New Secondary Education）小冊子中宣稱，這個中等教育的新概 念將造成革命性的改變，中等教育將提供所有 11 歲以上的中學學童，成為所有 人的權利，而不再專屬於少數特權，提供教育通道（access），以促進教育機會的 帄等，這使得文法學校的傳統地位岌岌可危。⁸⁵

中等學校在學校類型上確立了三分制基礎，然而中等教育的經濟性質則需要 由經費來源來看。整體而言，英國中學教育經費屬於統收統支，傳統上，先由地 方教育當局主動提出發展需求，匯集到中央後才能對所需的經費額度展開評估。

86而在各的所需的教育支出中，約 80%的教育經費是透過地方稅補助（Rate Support Grant）撥付入當時的 163 個地方教育當局，⁸⁷其他約 20%的經費才由地

83 Parliament. (1944). The Education Act 1944. London: HMSO, p. 47.

84 McCulloch, G. (2002). Secondary Education. In R. Aldrich (Ed). A Century of Eeducation. London:

Routledge, p. 41.

85 McCulloch, G. (2002). Secondary Education, pp. 41-42。

86 DES (1970). Output Budgeting for the Department of Education and Science, p. 11.

87 DES (1970). Output Budgeting for the Department of Education and Science, p. 11.

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方自行負責。

在此整體脈絡下，在地方教育當局方面，〈1944 年教育法〉進一步從政府經 費投入程度將學校分類，整體上分為郡立學校（county schools）及自願學校

（voluntary schools）兩種，前者由各地教育當局（Local Education Authority, LEA）

設立並維持；而由其他機構所設立者，則稱為自願學校（voluntary schools）；自 願學校又可分為控制型（controlled schools，）、補助型（aided schools）與特殊 型學校（special agreement schools）三類。

（一）政府補助學校（maintained schools）

1.郡立中學（county school）：經費來自地方教育當局以維持學校運作，因此稱政府補助學

校（maintained school）。

2.自願中學（voluntary school）：多由教會組織設立，按補助程度不同分為以下 3 類：

(1) 控制型中學（controlled school）：完全由地方教育當局補助。

(2) 補助型中學（aided school）：50％經費由地方教育當局補助。

(3) 特別協議中學（special agreement school）：50-75％費由地方教育當局補助。

（二）非政府補助學校（non-maintained schools）

1.獨立學校（independent schools）：完全不受政府補助的公學(public schools)系統。⁸⁸

除上述政府補助中學外，尚有一種特別的「直接補助學校」（direct grant schools），其貣自 1926 年的〈1381 號通知〉（1381 circular），規定原來的私立學 校僅能選擇由中央或地方補助，不能同時接受二者資源，因此選擇接受中央補助 的學校成為直接補助學校，而與接受地方教育當局補助的自願學校有所不同。⁸⁹ 如此的政策藍圖，由時任聯合政府的教育大臣巴特勒（1944-1945）所制定。

中學三分制的政策確立後，中等教育成為所有學齡期學童的權利，這使得中學人 數迅速攀升；1947 年政府將離校年齡延長至 15 歲，再次導致中學人數大幅擴張，

同時也相應地促使教育經費增加。但在實際面，此時學校建築方案進度緩慢，導 致學生無法入學，學校建築不足以容納學生人數的問題逐漸擴大。⁹⁰

面對如此學生人數大增與設校經費短缺的情況，巴特勒雖作為規劃〈1944 年教育法〉及其立法的主要推手，於 1945 年成為保守黨主席，⁹¹然而他於 1951 年轉任財政大臣時面臨 1950 年的韓戰，基於軍備的龐大經費需求，巴特勒僅能

88 控制型（controlled schools）、輔助型（aided schools）與特殊協議學校（special agreement schools）

三類學校，在宗教教學、師資任用、學校管理比例（manager 與 governors）方面有所調整。周愚 文（2008）。英國教育史：近代篇（1780-1944），頁 174-175。Parliament. (1944). The Education Act 1944, pp. 5, 12, 16.

89 Walford, G. (2000). Funding for private schools in England and the Netherlands. Can the piper call the tune? National Center for the study of Privatization in Education. Teachers College, Columbia University. Occasional Paper. No. 8, pp. 9-10.

90 Simon, B. (1985). The Tory Government and Education, 1951-60: Background to Breakout. History of Education, 14(4), p.287。

91 Butler 任內於 1947 年成立委員會，推動艾德禮政府的經濟改革。Hickson, K. (2004). The Postwar Consensus Revisited, p.146.

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屢次要求當時的教育大臣赫司波（Florence Horsbrough）（1951-54）刪減教育經 費，此舉對 1950 年代初期中等教育政策的推動相當不利。⁹²

1950 年代初期無法有效率地落實〈1944 年教育法〉，主要基於幾個因素，第 一，政府對二戰後嬰兒潮始料未及，罬務教育入學人數大增；第二，1947 年政 府將離校年齡延長至 15 歲，又因經費被挪為國防用途，因此，1952 年時，中學 三分制的重組進程仍舊緩慢，在經費不足的狀況下，出現了大班教學、貧民窟學 校未見改制，全年齡學校（all-age schools）繼續大量存在等問題。⁹³

經費受限的情況到 1954 年結束，此後教育經費日漸擴增，尤其是從 1958 至 1959 年間開始，這主要是由於 1950 年代晚期至 1960 年代之間經濟大幅成長，

人民對教育的期待隨之增加；同時，英國也瞭解到當前的教育制度有進一步現代 化的必要，才能與其他先進國家抗衡，英國教育史學者賽門（Brian Simon）指出：

「教育對國家經濟發展的重要性，已開始被（政府）體認到了」。⁹⁴

中學三分制的實施至 1950 年代中期開始備受抨擊，這是由於各界開始瞭解 到，三分制並無法如實地讓學生按天資與能力帄等地進入不同類型的學校，於是 教育路線開始有所轉移，並逐漸形成以綜合中學形式重組的改革呼聲。此時主要 的教育問題，是以綜合中學形式重組的呼聲，逐漸挑戰文法學校的傳統地位；並 涉及 11 足歲考詴的存廢爭議，這是由於支持綜合中學重組路線的工黨，主張將 11 足歲考詴予以取消以避免過早分流；而支持文法學校的保守黨，則主張維持 11 足歲考詴的選擇制。當時保守黨教育大臣艾克茲（D. Eccles, 1954-1957 年任 職）雖然意識到中學三分制所出現的問題，以及當時文法學校與綜合中學的衝突，

但他並不直接回應此問題。據他瞭解，技術中學的推行並不成功。另外，現代中 學的發展則逐漸引進外部考詴，或自己發展離校證書，以滿足對於資格證明的需 求，此未能符合現代中學的設計初衷。他也觀察到，20 世紀是科學與科技的年 代，1950 年代職業結構正在改變，工業的需求轉向新型態的科技與管理技術，

而中等教育的任務便是建立穩固的教育階梯，以確保不會失去當前的機會。⁹⁵因 此，他在擔任教育大臣期間（1954-1957）屢次重申中等教育大眾化的基本立場，

並指出教育資源經常缺乏的窘境，以至於二戰後歷屆政府事實上皆無法實現

〈1944 年教育法〉的承諾，依此要求政府撥發額外的教育補助經費。此外，艾 克茲亦向首相艾登（A. Eden, 1897-1977）表達，要處理通貨膨脹、罷工等問題 只能透過教育，將大眾教導成更優質的選民才能達成。⁹⁶

1956 年，保守黨政府面臨國際工業國家競爭壓力，英國為進入歐洲經濟共

92 Simon, B. (1985). The Tory Government and Education, 1951-60, p. 284.

93 Simon, B. (1985). The Tory Government and Education, 1951-60, p.287。全年齡學校是指自 1938 年便大量存在，其學生是 5 至 8 歲以上，一直到罬務教育階段結束的學校類型，官方將其歸類為 初等學校，並預期在 1960 年代中期大量消失。Crowther Report: 15-18, A report of the Central Advisory Council for Education (England). Vol. I. (1959). London: HMSO, pp. 17, 19.

94 Simon, B. (1985). The Tory Government and Education, 1951-60, pp. 287-288. 賽門所指的教育擴 張，主要的部分是在高等教育階段，而在中等教育階段，明顯投入的則是學校建築方案。

95 Dean, D. (2006). Conservative Governments, 1951-64, and Their Changing Perspectives on the 1944 Education Act. History of Education, 24(3), pp. 251-252.

96 Dean, D. (2006). Conservative Governments, 1951-64, pp. 252-253.

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同體（EEC），以及設定長程或短程目標經濟計畫等經濟發展議題的辯論更加激 烈。此時教育大臣艾克茲充分利用經濟辯論的時機，指出教育擴張的需求，對經 濟發展目標具有重要作用。此時艾克茲的論述語言有所轉變，亦即不再向財政大 臣請求額外的支出，而是以當時的經濟危機出發，他指出：「蘇伊士運河危機暴 露了教育的缺失，如果現在改善教育缺失，則未來才會是光明的；……教育不但 是其它社會服務措施的沃土，包含房屋，也是經濟擴張的泉源」，⁹⁷很明顯地，

艾克茲的看法是，教育是對國家經濟的一種投資，可協助國家邁向經濟擴張。

具體而言，1950 年代初期的中等教育由於經濟條件影響，中等教育三分制 的落實緩慢，教育部的中學重組政策除了落實保守黨的既定路線，維護文法學校 的發展外，對於未來的方向並無更進一步的規劃，如此一來，不利於教育或經濟 的發展。⁹⁸1950 年代中期以後的經濟問題屢次影響教育資源的投入，保守黨政府 執政期間，雖然屢次以「中等教育大眾化」的立場維護文法學校，並投入經費興

具體而言，1950 年代初期的中等教育由於經濟條件影響，中等教育三分制 的落實緩慢，教育部的中學重組政策除了落實保守黨的既定路線，維護文法學校 的發展外，對於未來的方向並無更進一步的規劃，如此一來，不利於教育或經濟 的發展。⁹⁸1950 年代中期以後的經濟問題屢次影響教育資源的投入，保守黨政府 執政期間，雖然屢次以「中等教育大眾化」的立場維護文法學校，並投入經費興