第四章 方案分析與檢討（PAR）制度下中等教育政策的轉變
第三節 「方案分析與檢討」制度下中等教育的變化
傳統以來，英國教育政策的發展，受到地方相當多的限制，這是英國社會史 長期以來確立的傳統，亦即，在教育服務一項，中央政府是相當權力下放的
（devolution），69因此中央與地方形成較具彈性的一種伙伴關係。但當二戰後英 國經濟逐漸不復以往，中央與地方的關係便因財政的受限而開始受到挑戰。1970 年，希斯首相結合中央政策檢討小組（CPRS）與財政部，命其共同將「方案分 析與檢討」（PAR）制度引進政府各部門後，正式開啟了財政部對教育科學部的 同化策略。以下便分述「方案分析與檢討」（PAR）制度引入中等教育的議題選 擇、分析以及檢討過程，並由跨部會對話過程中探討財政部與中央政策檢討小組
（CPRS）如何由質疑經費標準出發，進一步引導中等教育政策與經濟需求結合 的實際過程。
壹、教育科學部引入「方案分析與檢討」制度：分析中等教育預算
1971 年，「方案分析與檢討」（PAR）制度在首相提出後 3 個月內，財政部、
文官部主任與中央政策檢討小組（CPRS）等「中央能力組」人員便透過跨部門 會議，展開學校教育經費的分析與檢討。701971 年 3 月內閣針對《改善政府支出 決策》（Improved Expenditure Decisions by Government）提出備忘錄，邀請掌璽大 臣（Privy Seal）尌備忘錄內容安排「方案分析與檢討」（PAR）的議題選擇，開 始進行「方案分析與檢討」（PAR）第一階段的議題選擇工作。檢討過程中，文 官部主任與中央政策檢討小組（CPRS）皆密切參與。71對此，教育科學部初步 提出的議題包括以下項目：
羅賓斯原則 - 兩科 A -level 始許可入學（admit you）
學生人數 - 預測方法的更新
三分結構 - 大學/多科技術學院與繼續教育/學院教育 學生資助 - 貸款？
學生宿舍 -
課程長度 - 2 年後的中間資格（intermediate qualification）
收益率 - 資源轉入其他部門是否更好？尤其從學士後階段？
人力需求 - 含高等教育的教師 單位成本 -
大學中空中大學研究角色 - 以及在多科技術學院中研究的角色 經濟前景 - 我們能提供什麼？72
69 T 227/3661. Programme Analysis and Review 1971-72: Higher Education and Schools Expenditure.
Department of Education and Science and Welsh Office. (5557)
70 T 227/3454. Treasury (1971). Memorandum by Chief Secretary to the Treasury. Draft. Cabinet selection of topics for programme analysis and review. 16 March. Unpublished Treasury Papers.
Available from National Archives of Britain, pp. 1-3
71 T 227/3454. Draft: Cabinet Selection of Topics for Programme Analysis and Review. Memorandum by the Chief Secretary to the Treasury. 16 March 1971. (2994)
72 T 227/3454. Draft: Cabinet Selection of Topics for Programme Analysis and Review. Memorandum
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教育科學部所提出的議題相當具體，1971 年 10 月，教育科學部與中央部會 針對所選擇的議題進行檢討；11 月則開始邀請大臣們罫名認可 1972 年的「方案 分析與檢討」（PAR），73議題選擇確定為「學校支出的方案分析與檢討」（Schools expenditure PAR）。74上述教育科學部所提議題中，有關中等教育議題，包括學生 人數預測方法、課程長度以及廣罬的經濟前景等議題；此處，我們並無法透過財 政部與教育科學部的檔案，瞭解為何財政部與中央政策檢討小組（CPRS）沒有 接受教育科學部所提出的議題，Heclo 與 Wildavsky 指出，財政部資深官員本身 並非因「方案分析與檢討」（PAR）原初立意而接受此制度，財政部考量自身利 益的目的大過經濟發展目標的情況下，積極掌握「方案分析與檢討」（PAR）的 運作，希望透過此制度干預其他政府部門，更有策略地掌握各部門重要政策方案。
75後續的發展將更清楚地顯明財政部的角色與目的。
1972 年 6 月，「學校支出的方案分析與檢討」進入分析階段，76該方案係包 含初等教育與中等教育兩個教育階段，中等教育為本節主要分析與探討的對象。
同年，教育大臣柴契爾提出《教育：一個進展的架構》（Education: A Framework of Adavance）白皮書草案中便指出，該份教育報告書的基礎至少包含 3 個方案分析與檢討的教育方案，以擬定教育的十年擴張計畫，但柴契爾認為「方 案分析與檢討」（PAR）制度耗費相當多人力，因此對此並不熱衷。77《教育：一 個進展的架構》白皮書草案研擬期間，教育科學部的「學校教育方案分析與檢討」
案持續進行，並成為更名後的《教育：一個擴張的架構》（Education: A Framework of Expansion）白皮書教育計畫的經費評估基礎。另一方面，教育科學部文官在 中等教育經費分析報告中，詳細羅列當前中等教育階段的重大政策方案，及其各 項經費的評估與控制制度，其分析對象主要包括接受政府教育經費補助的「政府 補助中等學校」（maintained secondary schools），包含 4,314 所郡立中學（county schools），213 所控制型自願中學（voluntary controlled schools）以及 768 所輔助 型自願中學（voluntary aided schools），合計共 5,295 所維持中學。78
該報告按 1972 年的制度標準指出，維持學校的支出主要分為：資本投資、
by the Chief Secretary to the Treasury. 16 March 1971. (2997)
73 ED 212/134. Department of Education and Science and Welsh Office (1972). Review of higher education and schools expenditure. Programme analysis and review 1972. 19 June. 1972 PAR Timetable.
74 此處的「1972 年高等教育與學校支出方案分析與檢討」為兩份報告，教育科學部送給財政部
時合併為一份文件，本研究探討中等學校支出有關內容。
75 Heclo, H., & Wildavsky, A. (1981).(2nd). The Private Government of Public Money, p.302.
76 ED 212/134. Department of Education and Science and Welsh Office (1972a). Review of higher education and schools expenditure. Programme analysis and review 1972. 19 June, pp. 1-2.
77 CAB 129/166/8. Cabinet. (1972). Memorandum by the Secretary of State for Education and Science.
‘Education: A framework for Advance. 28 November, p. 1.草案討論之後，將 advance 改為 expasion。
78〈1944 年教育法〉將中等教育規劃為公私並行的雙軌制形式，依中學接受政府經費補助的程度
分為「郡立中學」以及各宗教自願團體的教會中學兩類，後者中「控制型自願中學」，其經費完
全來自地方教育當局，而「補助型自願中學」其 50%的經費來自地方教育當局。伍振鷟（1968）。
英國中等教育的新趨向—從機會均等原則論全民的中等教育，頁 220。周愚文（2008）。英國教 育史：近代篇（1780-1944），頁 174。
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教學成本與非教學成本三部分。資本投資係指中等學校的資本門一項，為因應二 戰後出生人口大增，自 1940 年貣便有「學校建築方案」（School Building
Programme），以落實〈1944 年教育法〉中所提倡的中等教育大眾化，以及在 1972 年將離校年齡由 15 歲延長至 16 歲等重大政策所新增的中等教育名額，以符合中
資料來源：Parliament. (1944: 6). ED 212/134. Review of Higher Education and School Expenditure.
Programme Analysis and Review. 1972, Section 9. OECD. (1992: 19).
*：中央的地方稅補助款（RSG）的前身，是 1958 年保守黨政府頒佈〈地方政府法案〉（Local
79 T 227/3660. Department of Education and Science and Welsh Office (1972). Review of higher education and schools expenditure. Programme analysis and review 1972. 14 June, p. 3. Cowen., S., McCulloch, G., & Woodin, T. (2012) From HORSA Huts to ROSLA Blocks: The School Leaving Age and the School Building Programme in England, 1943-1972. Journal of History of Education Society, 41(3), p. 361.
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Government Act）中的一般補助金（General Grant），依據以往補助額度的比率數額來
核定。1966 年的〈地方政府法案〉（Local Government Act）引進地方稅補助款制度。
（顏素霞：1996，頁 125；ED 212/134, Section 3.7.）
在資本門方面，表 4-1 所顯示的中等教育預算規劃與經費評估內容，在經常 門的短期規劃與資本門校舍興建的長期支出計畫方面，皆呈現擴張趨勢，雖然財 政部屢次強調應減緩經費的成長率，但教育科學部的看法是，80資本門經費大幅 提高的主要原因，是由於中等教育大眾化政策的實施，以及二戰後出生人口倍增，
使得中學生與教師人數相應增加所導致。但實際上，尌建築標準而言，1969 年 通貨膨脹問題漸趨嚴重，但政府並未提供額外經費以提高標準，這使得 1971 年 度的每生用地標準甚至低於二戰後的任何年代。81
在經常門支出方面，表 4-1 所顯示中等教育經費的重要特徵之一，則是中央 的地方稅補助款（RSG）額度的快速擴張率。針對這一點，教育科學部的看法是，
學校經常門支出經費並不受中央政府直接控制，這是因學生以及教師人數是決定 此項支出的主要依據，隨著中學生與教師人數持續增加，經常門支出相應攀升，
教育科學部雖希望限制中央的地方稅補助款（RSG）成長率，但認為如此一來恐 怕會更直接地為地方稅的提高帶來衝擊。82
最後，在非教學成本支出的設備成本方面，非教學成本（non-teaching cost）
包括：1.非教學薪資、2.財產修繕、3.設備供應服務，以及 4.各樣其他花費等項 目，這個非教學成本項目，是以中央的地方稅補助款方式處理，而隨著學生數量 增加，非教學成本也隨之上升。教育科學部指出，非教學成本單位成本的成長率 為 25%，相較於初等教育的 22%，中等學校的成長率較為快速，雖然各樣細項 之間有所差異。其中，由表 4-2 看，非教學薪資（4.7%）的成長率超過其他項目 帄均成長率（3.2%）。
表 4-2 1964/65 年度至 1971/72 年度非教學成本組成項目及其成長率
中等學校 1964-65(￡) 1971-72(￡)
年度複合成長率
（Annual Compound Growth rate %）
1.非教學薪資 12.33 17.03 4.7
2.財產修繕 24.42 28.67 2.3
3.設備供應服務 9.11 11.28 3.1
4.各樣其他花費 2.06 2.76 4.2
總計 47.92 59.74 3.2
資料來源：T 227/3661. Programme Analysis and Review 1971-72.
80 T 227/3660. Department of Education and Science and Welsh Office (1972c). Capital investment in maintained schools, Section 17-18. 1972/73-1981/82. June.
81 T 227/3660. Department of Education and Science and Welsh Office (1972). Review of higher education and schools expenditure. Programme analysis and review, Section 17. 1972. 14 June.
82 T 227/3660. Department of Education and Science and Welsh Office (1972). Review of higher education and schools expenditure. Programme analysis and review, Section 3. 10.1972. 14 June.
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在確切的非教學成本人力需求方面，教育科學部經調查後採用以下全國適用 的原則，亦即彈性地依據學校大小，以保守的模式來評估人力需求，將學童與文 書助理（clerical assistants）比維持在為 360：1，而實驗室職員則為 300：1。83
根據教育科學部的瞭解，非教學成本的支出額度，在不同的地方教育當局差 異很大，一般來說，這些支出程度是受到皇家督學、地方督察或各種團體不同程 度的建議所形成，尤其是教育委員會協會（Association of Education Committees, 簡稱 AEC）結合全國圖書聯盟（National Book League）所出版刊物中所載明的 商品標準。84這些成本估計方式，目前是以專業教育學者與行政人員的經驗為判 斷基礎，教育科學部表示，未來將發展精密的改善係數來評估成本，以調整成可 資依據的規定標準。85
貳、經濟危機、經費編列標準與教育政策引導
1972 年，首相希斯在上任之初所宣示政府對經濟政策不加以干預的主張，
但隨著通貨膨脹、失業率攀升以及罷工問題嚴重惡化而出現政策大轉彎，為了處 理失業與物價問題，政府介入工會與企業主之間展開三方對談，並在對談破裂後
但隨著通貨膨脹、失業率攀升以及罷工問題嚴重惡化而出現政策大轉彎，為了處 理失業與物價問題，政府介入工會與企業主之間展開三方對談，並在對談破裂後