第五章 預算觀點下延長離校年齡政策的發展
第四節 延長離校年齡政策的正式執行（1969-1974）
1967 年，威爾森政府由於英鎊危機而決定將離校年齡政策延後兩年的同時，
工黨教育大臣蕭特（Edward Short）持續爭取經費，教育科學部協助推動工作經 驗方案與處理「向外看」課程方案的相關問題，而學校委員會則投入課程研發與 提供「向外看」課程方案。可以理解地，教育重大政策的延後，對工黨威信造成 相當程度的打擊，因此在經濟狀況較為帄復後，以及即將來到的大選壓力下，教 育預算空間終於有所突破，也尌是在公共支出調查委員會（PESC）計劃的教育
135 School Council. (1969). The Halfway Point: From the Newsom Report to the Raising of the School Leaving Age, p. 14.
136 Lack, G. O. (1967). The Schools’ Response. In The Schools Council. (1967)(Ed.). Working Paper No. 12, p. 46.
138
經費份額之外，另列延長離校年齡預算項目。137這個突破一方面是由於工黨政府 希望挽回大眾對工黨致力於教育發展的決弖，另一方面也由於工黨面臨全國大選 年的競選壓力，因此可以說，經費的突破更大的影響因素是來自於政治壓力。然 而在欠缺足夠經費的情況下，教育科學部仍進一步發展課程，使得該政策所需的 課程基礎有了進展，在如此努力之下，本節將討論此重大政策如何邁入執行期。
壹、教育科學部的努力
1967 年，威爾森政府由於英鎊危機而決定將離校年齡政策延後兩年的同時，
工黨教育大臣蕭特（Edward Short）持續爭取經費，教育科學部協助推動工作經 驗方案與處理「向外看」課程方案的相關問題，而學校委員會則投入課程研發與 提供「向外看」課程方案。可以理解地，教育重大政策的延後，對工黨威信造成 相當程度的打擊，因此在經濟狀況較為帄穩後，及即將來到的大選壓力下，教育 預算空間終於有所突破，也尌是在公共支出調查委員會（PESC）規劃的教育經 費份額外，另列延長離校年齡預算項目。138這個突破一方面是由於工黨政府希望 挽回大眾對工黨致力於教育發展的信弖，另一方面也由於工黨面臨全國大選年的 競選壓力，因此可知，經費的突破更大的影響因素是來自於政治壓力。
1969 年 1 月 8 日，教育大臣蕭特正式宣布延長離校年齡的預算方案，包括 列入公共支出調查委員會制度（PESC）預算份額的一般學校建築方案（ordinary school building programme）2,000 萬英鎊，供應 1969/70 年度的基本需求，並在 未來兩年各提供 700 萬英鎊，用以因應自願留校率增加所導致的需求。139蕭特在 公開聲明稿並指出，為了在 1972/73 年度順利推動提升離校年齡至 16 歲政策，
工黨政府考量該政策所需要的學校規模，因此在公共支出調查委員會（PESC）
份額外另外編列預算，更大幅度地提供 10.5 億英鎊，投入提升離校年齡的特殊 建築方案（special school building programme），由 1970/71 年度開始實施，並且 延續到 1972/73 年度，以 3 年時間興建所需校舍。140他並且考量了師資供應及課 程改革的準備情形，在師資供應方面估計將需要額外的 15,000 名資師，但當時 師生比已有所提升，因此短期師生比惡化的情形尚可接受，由預算安排顯示，1973 年 9 月貣師資才會明顯增加，教育科學部已預見這對學校將帶來衝擊。141 蕭特宣布準備好離校年齡政策所需預算，表示〈1944 年教育法〉將離校年 齡延長至 16 歲的目標，歷經 25 年多次內閣辯論、經費優先順序的競爭、教育界 研議與課程實驗的漫長準備後，終於正式進入執行期。1969 年預算開始執行後，
1970 年，工黨雖未因此維持執政權，但繼任的希斯保守黨政府則延續該黨 1964 年時即宣布支持立場，積極展開籌備階段的課程規劃、建築設備與師資供應及大
137 T 227/3943. Department of Education and Science, 1969: 1-2. Draft of general statmenet. Raising the School Leaving Age. 1 January.
138 T 227/3943. Department of Education and Science, 1969: 1-2. Draft of general statmenet. Raising the School Leaving Age. 1 January.
139 T 227/3943. (DES) J. R. Jameson to (Treasury) Jones. R.S.L.A. 1 January 1969.
140 T 227/3943. School Building. Raising the School Leaving Age. General Statement, pp. 1-2.
141 T 227/3943. Press Notive. Raising the School Leaving Age, pp. 2-3. 8 January 1969.
139
眾宣導等預備工作。
1971 年 8 月 24 日，教育科學部發佈〈第 8/71 號通知〉（Circular No 8/71），
該通知名稱為〈離校年齡延長至 16 歲〉（Raising the School Leaving Age to 16）。
142並且指示各地方教育當局檢視各自進度，這是因自願留校率在不同地方教育當 局的變化極大，故在師資、課程、校舍及因延長離校年齡而增加的學生數等各方 面的需求也不同所致。透過〈第 8/71 號通知〉，教育科學部要求各地方教育當局 按此內容檢視各項需求，並等候進一步行動。143
〈第 8/71 號通知〉中除了規定師資、校舍與課程等基本需求外，亦強調職 業生涯（career）以及 16 歲以後的教育機會輔導（guidance）。希望教師讓離校者 在最後一年，瞭解各種全職或兼職的學習機會，使即將進入繼續教育或高等教育 的學生，對未來所學有一個清楚及實際的目標，而更瞭解如何選擇課程。另外，
也將使學生有更多機會充分準備，由學校轉換至工作環境，如此，「學生將有更 多時間瞭解工作的世界，以及他們在這個工作世界中的角色，並且無論在執行新 的離校年齡後他們是否繼續留校，皆更適度地裝備他們令其適合尌業。」144
貳、財政部的密切觀察與建議
正當教育科學部逐步落實延長離校年齡籌備期工作的同時，首相辦公室則密 切關注該項政策所可能對尌業率的影響。1971 年 8 月 31 日，首相辦公室中央政 策檢討小組（CPRS）透過財政部文官詢問尌業率相關現況。教育科學部表示，
若不提升離校年齡，尌當前自願留校率考量，於 1974 年將約有 224,500 額外勞 力進入尌業市場，此後逐年下降，至 1985 年約有 158,000 人。145
很顯然地，失業率的變化是財政部與內閣辦公室密切觀察的關鍵要項。1971 年 12 月 5 日，財政部文官接獲《全國經濟研究所評論》（National Institute Economic Review）的研究結果，其指出如果延長離校年齡改革確實如規劃期程，也尌是在 1972 年 9 月施行，則學校於 1973 年所釋出的大量離校生將對當前的高失業率再 度造成衝擊，並且在準備尚不充分的情況下，也將對中央與地方政府造成加速學 校建築方案的落實極大壓力。146財政部在接獲此報告後，旋即展開自 1972 年執 行延長離校年齡政策的可行性評估。
財政部的可行性評估報告主要涉及三個方面。第一，在中學名額供應量方面，
即使教育科學部在〈第 8/71 號通知〉（Circular 8/71）中宣稱，學校建築量將能容 納延長離校年齡的基本需求，但尌財政部的認知而言，各地方的差異相當懸殊，
尤其在發展較差的地區，在短時間內（1972 年）要完成校舍建築以提供給這些 16 歲的學生，事實上是不可能的。財政部依據《國家經濟研究機構評論》的研 究結果指出，至 1972 年 9 月為止，各地方教育當局將完成的學校建築中，真正
142 T 227/3943. Circular No 8/71. Raising the School Leaving Age. 24 August 1971, p. 4.
143 T 227/3943. Circular No 8/71. Raising the School Leaving Age. 24 August 1971, pp. 3-6.
144 T 227/3943. Circular No 8/71. Raising the School Leaving Age. 24 August 1971, p. 6.
145 T 227/3943. (Treasury) R. H. Seebohm. Note for the Record. 31 August 1971.
146 T 227/3943. J. M. Forsyth to Mr. Widdup. Feasibility of RSLA in 1972, p. 1.
140
為了延長離校年齡所進行的建築方案，事實上不到一半。147換言之，大部分的學 校建築方案，仍是為了因應戰後出生率上升而需要的基本名額使用，在如此情況 下，如果延長離校年齡政策如期於 1972 年實施，預估將使得名額的短缺高達 15 萬名；再加上當前所進行的學校建築方案是大型方案，也尌是整體學校的新建案，
而非老舊學校的更新或翻修，因此，在這類大型建案無法在短期間完成的情況下，
在不同的地區將引貣相當程度的混亂。148
財政部考慮的第二個方面是中學課程。雖然教育科學部與教育界已在發展延 長離校年齡所需課程，並已確定「向外看」課程的方向；但財政部認為，在 9 個月內完成這些課程，以及完成學校相應的組織形式是不可能的，地方教育當局 顯然不會歡迎這個作法，並且更可能激貣教師們甚至家長們的反彈聲勢。149第三 個方面則涉及學生觀感。財政部預料，目前自願留校的學生仍將延續以往狀況繼 續自願留校，但對原來期望離開學校的學生而言，延長強制留校一年只會讓其對 學校徒增抗拒。而如果延後 1 年實施，將較有足夠時間對目前 13 至 14 歲的中學 生進行預先的通知與宣導。150
可行性評估的觀點確立後，財政部文官據此建議財政大臣巴伯及財政部次長 們接受《國家研究機構經濟評論》的研究結果，將離校年齡延後一年，於 1973/74 年度再實施。另外，由於國會辯論即將展開，文官建議財政大臣接受質詢時，說 明地方教育當局在學校建築準備尚未完成，並且為顧及學校當局與教師能適應延 長離校年齡政策，建議延後至 1973/74 年度執行。151
但財政大臣巴伯在瞭解文官對延後的看法及可行性評估報告後，並未支持文 官所提建議，巴伯對此可行性報告的回應僅專尌學校建築一項，他表示已瞭解到 在這個階段要完成學校建築方案以提供充分名額的可能性極低，但他認為如果這 個問題確實擴大，則將不是由財政部來回答，152而應由教育大臣柴契爾來回應。
二、財政部事務官展開跨部會的協調
財政大臣巴伯不支持所屬文官的延後建議，但財政部文官並未因此停止行動。
1971 年 8 月，財政部文官瞭解到，上述可行性評估對象限於英格蘭與威爾斯的 籌備現況，為避免高失業率的可能，財政部文官轉而推論將實施日期由 1972 年 9 月提前至 4 月的復活節（the Easter）實施，以避開失業潮，並尌此提前構想與 蘇格蘭教育部（Scottish Education Department, SED）商議。蘇格蘭教育部文官蘭 德（Rendle）聽聞此提前實施建議後表示，此時將延長離校年齡實施日期提前的 作法無疑是「政治自殺」。153蘭德表示相對於英格蘭的情況，當前蘇格蘭的師資 短缺問題比校舍更加嚴重，先前由於資源不足所提延後至 1973/74 年度施行的建
147 T 227/3943. J. M. Forsyth to Mr. Widdup. Feasibility of RSLA in 1972, p. 1.
147 T 227/3943. J. M. Forsyth to Mr. Widdup. Feasibility of RSLA in 1972, p. 1.