第五章 臺海地區建構軍事熱線之芻議
第二節 中程：暢通信任溝通管道
就建構主義的觀點而論，國際社會的主要特質之一，即在於其擁有 國際社會成員相互同意的規範與共同制度（mutually agreed norms and common institutions），而所謂規範就是一種包含規則、標準、法律、習 慣與習俗等國際社會互動而建構的約定，從而要求國際社會行為者應 有之適當行為的集體期望。47在雙方獲得政治支持與良性互動後，已不 僅僅是在避免突發的衝突和危機，而是要進一步建構彼此的信任與信 心。48
中國大陸認為，新型的安全觀念應當依靠相互之間信任和共同利 益的聯繫，對話與合作是促進地區與發展的主要支柱，為了實踐「新安 全觀」的思維，中國大陸分別與美國、俄羅斯、印度、法國、英國及歐 盟等國家，在既有基礎互信上建立起制度性的防務安全磋商機制。49雖
45 張亞中，〈東西德關係基礎條約侷限與啟示〉，《中國評論》，第 131 期，2008，頁 1-9。
46 Yu-Jie Chen and Jerome A. Cohen, China-Taiwan Relations Re-Examined: The “1992 Consensus” and Cross-Strait Agreements, University of Pennsylvania Asian Law Review, Vol. 14, No. 1, 2019, pp. 4-40.
47 Jill Steans, Lloyd Pettiford Thomas Diez and Imad El Anis, An Introduction to International Relations Theory: Perspectives and Themes, New York: Routledge, 2010, pp. 190-191.
48 Joseph L. Sheffield, Military-to-Military Confidence Building Measures and Cooperation with the People’s Republic of China, Alabama: Air University Press, 2009, pp.8-10.
49 Michael D. Swaine and Ashley J. Tellis, Interpreting China’s Grand Strategy: Past, Present, and Future, Santa Monica: RAND Corporation, 2000, pp. 97-99.
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然中國大陸軍力的崛起，正在對現有的權力均衡提出新的挑戰，但是仍 與多國建立各種渠道的軍事熱線機制，有助於遭遇緊急情況時，能化解 誤會及避免誤判，50值得作為兩岸軍事協商與交流參考的模式。
壹、建立規範
建立規範主要包括「兩岸兩會增設分支機構」與「妥善規劃多軌溝 通機制」兩項作為。
兩岸兩會增設分支機構
美國政治溝通學者德尼（Robert E. Denton Jr.）和伍德華（Gary C.
Woodward）曾經對政治溝通下一個定義，關於公共資源政府權威和政 治裁決的公共討論，溝通者試圖影響政治環境，政治溝通之所以具政治 性，並不在於它的消息來源，51而是在於其內容與目的。
美國政治學家蘭尼（Austin Ranney, 1920-2006）對於政治溝通，認 為是政治與傳播兩個概念的結合，或者是兩種理論的結合，對其討論便 包括了政治與傳播概念，52當政府官員或主其事者被要求針對某種議題 採取某些行為時，常有可供選擇的措施與方案，而被挑選出來的方案便 成為政府的版本，或是進行政治溝通的依據。
兩岸協商對於兩岸關係的發展有其必要性，為兩岸關係平穩的發 展，制度化的推進，提供了政治談判的管道，儘管雙方尚有黨際交流及 其他民間團體交流的渠道，但也只能為兩岸關係發展提出建設性的意 見，或只能成為兩岸公權力機關相互宣示政策的平臺，以現行法制來 看，兩岸之間進行正式協商，並達成協議，仍必須透過「兩會框架」來
50 Robert P. Ashley Jr., China Military Power: Modernizing a Force to Fight and Win, Washington, D.C.:
Defense Intelligence Agency, 2019, pp. 9-10.
51 Robert E. Denton Jr. and Gary C. Woodward, Political Communication in America, Westport, CT:
Praeger, 1998, pp. 11-13.
52 Austin Ranney, Governing: An Introduction to Political Science, New Jersey: Prentice Hall, 2000, pp.
4-5.
進行。
兩會是指海基會53與海協會54，雖託名為民間團體，但官方色彩濃厚，
基於雙方共識的基礎，在「不統、不獨、不武」的原則上進行交流，1993 年 4 月，兩會負責人在新加坡雙方經過多次預備性磋商後，將辜汪會 談定位為民間性、事務性、經濟性與功能性的平臺。並在此溝通平臺上，
得到兩岸公證書查證協議、兩岸掛號函件查詢補償事宜協議、兩會聯繫 與會談制度協定，以及辜汪會談共同協定等四項事務性協定之具體成 果。55此後兩岸兩會，展開一連串的會談，甚至替日後的各項會談打下 良好的基礎。56
從政治溝通理論角度看待，兩會會談本身就帶有政治性，內容本身 帶有公共性及需求性，透過兩岸相互授權，兩會具有權威性與討論性，
兩岸 當局明顯都有政治意圖，雙方除了拋出各自的主張與想法，也針 對不同主張進行溝通與協商，達成所欲的內容與目的。兩岸當局運用各 自的語言、文字及符號的傳遞，秉持著對等原則，促進兩會訊息流通、
意見交換及資料傳播，彼此雖在經濟及打擊犯罪層面作出適度的讓利，
但目的都是為了要解決現實問題而努力。
兩岸在長期頻密的交往下，無論是政治、經濟或文化等面向的交流，
需求逐年增加，不論在文書驗證、人身安全案件的協助處理，以及經貿
53 《臺灣地區與大陸地區人民關係條例》第 4 條第 1 項規定，行政院得設立或指定機構，委託處 理臺灣地區與大陸地區人民往來有關事務。1990 年臺灣成立海基會，通過《財團法人海峽交流
基金會捐助暨組織章程》，並授權「協調處理臺灣地區與大陸地區人民往來有關事務」。
54 1991 年中國大陸成立海峽兩岸關係協會，《海峽兩岸關係協會》第4 條規定，海協會得接受有關 方面委託，與臺灣有關部門和授權團體、人士商談海峽兩岸交往中的有關問題，並可簽訂協議性 文件。
55 劉性仁，〈兩岸合情合理安排之研究─以海基、海協兩會成果為例〉，《發展與前瞻學報》，第5 期，
2014，頁 33-58。
56 從 2008 年 6 月起至 2016 年 5 月止，兩岸共計進行 11 次「兩岸兩會領導人會晤」，締造了 23 項 協議的簽署，以及兩岸共識聲明，包括「兩岸經濟合作框架協議」簽訂、兩岸定期班機直航啟動、
兩岸共同打擊犯罪合作。如再加上同意承認中國大陸高校學歷，以及允許陸生來臺等措施，締造 了政治性接觸的紀錄； 查文曄，〈兩會協商成果充分釋放和平紅利〉，《兩岸關係》，第 223 期，
2016，頁 44-45； 邵宗海，〈兩岸兩會制度化協商可能轉折的探討〉，收錄於趙春山主編，同註18，
頁195-196。
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糾紛案件等各項事務均明顯遽增，亟需設立專責單位協助處理；57此外，
雙方在交往過程中，
經貿規模日益擴大，已不再是獨立發展的兩個經濟 個體，而是早已融合成一個互補與競爭共存的產業系統
，原有的交往機 制已不敷使用，兩岸都認為這個議題非常急迫且必要。2012 年第 8 次「江陳會談」中，海基會與海協會即已同意雙方就
「互設辦事機構」相關議題，進行規劃、評估與研究。北京方面，包括 時任中國大陸中央臺灣工作辦公室（以下簡稱國臺辦）主任王毅與海協 會會長陳雲林，也在 2013 年初表示「將啟動兩會互設辦事處的商談，
爭取儘早實現互設辦事處」。58
另根據行政院大陸委員會（以下簡稱陸委會）2013 年所發布新聞 稿表示，有高達七成的民眾贊成海基會與海協會互設辦事機構，59在實 質功能上，兩會互設辦事機構除能夠協助愈加頻繁互動的兩岸民眾，解 決證件或權益等各式問題；在形式意義上，辦事處互設也象徵兩岸關係 進一步和解，溝通機制已進入常態化與制度化的階段，也讓進一步的兩 岸軍事、安全對話可能性增加。
除了可提供必要的服務與協助，更可發揮以下實質的功能：
57《臺灣地區與大陸地區人民關係條例》第4 條第 2、3 項規定，行政院大陸委員會或第 4 條之 2 第 1 項經行政院同意之各該主管機關，得依所處理事務之性質及需要，逐案委託前 2 項規定以外，
具有公信力、專業能力及經驗之其他具公益性質之法人，協助處理臺灣地區與大陸地區人民往來
有關之事務；必要時，並得委託其代為簽署協議。第1 項及第 2 項之機構或民間團體，經委託機
關同意，得複委託前項之其他具公益性質之法人，協助處理臺灣地區與大陸地區人民往來有關之
事務。另根據「海峽兩岸關於大陸居民赴臺灣旅遊協議」第8 條「雙方同意互設旅遊辦事機構，
負責處理旅遊相關事宜，為旅遊業者提供快捷、便利、有效的服務」，遂設立臺灣海峽兩岸觀光 旅遊協會和海峽兩岸旅遊交流協會，在中國大陸及臺灣互設「兩岸旅遊辦事處」。
58 蔡明彥，〈兩岸互設辦事處的功能定位與風險評估〉，《臺灣新社會智庫》，2013 年 6 月 13 日，最 後瀏覽日：2019 年 4 月 13 日，網址：http://www.taiwansig.tw/index.php/.
59 行政院院長江宜樺也指出，海基、海協兩會互設辦事機構是「黃金十年‧和平兩岸」國家願景中
的重要政策目標，也是兩岸關係和平穩定的重要指標，未來兩會互設辦事機構之後，將有助於兩 岸關係的發展。2013 年 4 月，行政院並通過《大陸地區處理兩岸人民往來事務機構在臺灣地區 設立分支機構條例草案》，並送請立法院審議，雖未予通過，但兩岸仍持續為保障及便利雙方人
民、社團、企業等交流活動進行協商； 行政院大陸委員會新聞稿，〈陸委會：兩岸兩會互設分支
機構，基於尊嚴對等，服務兩岸民眾，與政治協商無涉〉，《行政院大陸委員會新聞稿：編號第24 號》，2013 年 4 月 13 日。
(一)足以因應實際需求
兩岸交流日益頻密，觀光直航、媒體駐點等項，均有實質上的需要，
根據 2019 年海基會發布的資料，涉及兩岸的文書驗證，較設立初期成 長 30%，人身安全案件的協助處理成長 31%，兩岸經貿糾紛件數更成長 55%。60顯現涉及兩岸交流的各項事務均大幅遽增，因此需要專職辦事單 位協助。
(二)辦事機構功能擴張
目前雙方辦事處的功能，雖僅限於觀光旅遊層面，但未來若能擺脫 意識形態的紛爭，應將目前「功能特定」的辦事處架構，逐步調整擴大 其職能，以符合兩岸交流的需要，成為綜合性質的辦事機構。
(三)促進雙方交流合作
兩岸若能順利互設辦事機構，將能以該機構作為主要對話窗口，從 對話、合作外溢至其他領域，促進雙方關係正常化、經濟效益極大化。
從東、西德的例子看來，1972 年的「基礎條約」，即是將政治協商的「常 設辦事處」作為雙方交往開端，61並依序進行「文化交流協議」、「交通 條約」、「關稅條約」等，逐步消弭雙方差異與往來障礙，並藉各項機制 建立互信機制。
兩岸互設辦事機構實具正面意義及效能，且在遠程階段，領導人熱
兩岸互設辦事機構實具正面意義及效能，且在遠程階段，領導人熱