軍事互信機制之發展與類型

就國際軍事互信機制的演進而言，美國南亞安全問題專家克瑞彭

（Michael Krepon）認為發展過程應採漸進方式推動，且在初期成熟後，

方得進入次階段，並可劃分為「避免衝突」（conflict avoidance）、「建立

14 Zdzislaw Lachowski, Martin Sjogren, Alyson J. K. Bailes, John Hart and Shannon N. Kile, Tools for Building Confidence on the Korean Peninsula, Sweden: The Stockholm International Peace Research Institute, 2007, pp. 8-10.

15 M. Susan Perderson and Stanley Weeks, supra note 8, pp. 82-83.

16 湯紹成，〈略論兩岸軍事互信機制〉，《海峽評論月刊》，第 219 期，2009，頁 34。

17 徐曉迪，〈兩岸軍事互信機制：功能、挑戰及建言〉，《廣州社會主義學院學報》，第32 期，2011，

頁54。

信任」（confidence building）及「強化和平」（strengthening the peace）

等三個階段（見表二-1），¹⁸分述如下：

第一階段：避免衝突

任何 CBMs 的談判與執行，都必須要有共同政治意願的支持。在 不危及國家安全與國家利益，及避免衝突惡化的前提下，對立雙方的政 治領袖，同意進行最基本與初步的溝通與接觸，以避免對立情勢加劇，

建立一個基本的安全網絡，防止突發事件演變成全面性的衝突。¹⁹提供 彼此一段冷卻期（cooling-off period），以供雙方思考或準備下一階段的 接觸。

衝突避免措施的特色在於，避免衝突雙方發生不預期的戰爭，及非 蓄意的情勢升高之危險；²⁰並可藉由雙方設置熱線、武器系統的公布，

及軍事演習的預先通知等透明化措施，均有助於達成此目標。惟此階段 並非希望即刻建構一套完整的計劃和步驟，而係為後階段奠立基礎，務 實地避免衝突情勢發生。

第二階段：建立信任

CBMs 已不僅是在避免突發的危機和衝突，而是要進一步建構彼此 的信任和信心，且需要更大的政治支援與良性互動。避免衝突措施較臨 時性且易於收效，但 CBMs 需要更多的承諾與實踐，才能增加透明度 以取得彼此的瞭解與信任。²¹具體的方式是接受敵國、第三國，或國際 組織的外國軍事觀察者實地監督軍事演習，或藉由軍事預算、計畫、政 策的公開化，使國家之間得以明瞭彼此的戰略意圖，²²減少軍備競賽的

18 Michael Krepon, Khurshid Khoja, Michael Newbill and Jenny S. Drezin, A Handbook of Confidence- Building Measures for Regional Security, Washington, D.C.: The Stimson Center, 1998, pp. 4-13.

19 林正義，〈臺海兩岸『信任建立措施』芻議〉，《國防雜誌》，第 13 卷，第 12 期，2003，頁 4-5。

20 James Kraska, Sustainable Development Is Security: The Role of Transboundary River Agreements as a Confidence Building Measure (CBM) in South Asia, Yale Journal of International Law, Vol. 28, 2003, pp. 468-469

21 趙哲一，〈我國執行信心建立措施的現況與展望─以兩岸建立「軍事互信機制」為例〉，收錄於劉 慶祥主編，《兩岸和平發展與互信機制之研析》，（臺北市：秀威資訊），2010，頁 165-166。

22 Ashton B. Carter and William J. Perry, Preventive Defense: A New Security Strategy for American,

第二章 軍事互信機制之學理分析

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壓力和錯誤估算的機會。

在雙方獲得政治支持與良性互動後，已不僅僅是在避免突發的衝 突和危機，而是要進一步建構彼此的信任與信心。²³不同於前階段較具 臨時性且較易獲得成效，此階段需要更多的承諾與實踐，通常國內的障 礙（如反對黨的杯葛、政經情勢的變動等）或重大的戰略問題（發展核 子武器或軍事聯盟等）均會造成阻礙。

第三階段：強化和平

若能克服避免戰爭的重大障礙，並開始磋商和平協議，國家領導人 就能繼續利用 CBMs 來強化和平。本階段之目的在於，擴大並深化既 有的合作模式，並且盡可能地創造強化和平的有利空間及進展。²⁴各階 段發展過程應務實漸進，先由初階段運作穩定成熟後，再逐步提升到更 高階段。

表二-1 克瑞彭軍事互信機制演進階段劃分表

項次 階段 說明

第一階段 衝突避免 在不危及國家安全又不使現有衝突惡化的 前提下，對立雙方的政治領袖同意進行雙向 溝通，避免對立情勢加劇。

第二階段 建立信任 從第一階段發展到第二階段困難度最高，雙 方需有更強化的政治支援與良性互動，並進 一步建構彼此的信任與信心。

第三階段 強化和平 克服避免戰爭的重大障礙，並開始協商和平 條約；本階段目的在於，擴大並深化既存的 合作形式，並儘可能發展穩健的實質進展。

資料來源：Michael Krepon, Khurshid Khoja, Michael Newbill and Jenny S. Drezin, A

Handbook of Confidence-Building Measures for Regional Security,

Washington, D.C.: The Stimson Center, 1998, pp. 4-7.

Washington, D.C.: Brookings Institution, 2000, p. 80.

23 Joseph L. Sheffield, supra note 4, pp.8-10.

24 Michael Krepon, Khurshid Khoja, Michael Newbill and Jenny S. Drezin, supra note 18, pp. 4-13.

就困難度而言，從第一階段發展到第二階段係由衝突轉入互信，困

第二章 軍事互信機制之學理分析

13,000 名部

25 Simon J. A. Mason and Matthias Siegfried, supra note 11, pp. 59-61； 郭臨伍，〈信心建立措施與兩 岸關係〉，《戰略與國際研究》，第2 卷，第 1 期，2000，頁 135-136。

第二章 軍事互信機制之學理分析

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(三)強化檢證措施

早期的 CBMs 並未包括限制性措施與強制性措施，避免過多要求 或義務性質而降低各國參加的意願，但為使軍事相關資訊能夠更加透 明化，軍事活動更能預測與推演，以避免誤解而發生衝突，藉由演練活 動的限制與相互檢證的過程，降低國家之間的蓄意欺騙，使 CBMs 更 加強化。

軍事互信機制的類型

國際間對於安全的應對有多種方式，而發展的 CBMs 亦有多種類 型，俾利充分發揮區域性組織或相互間之協定，以因應各種威脅，降低 緊張關係，確保和平與安全目標的達成。前聯合國秘書長蓋里（Boutros Boutros-Ghali）在 1990 年《防禦性安全概念及政策研究》報告中，將 CBMs 區分為資訊性措施、溝通性措施、接近性措施、通知性措施及限 制性措施等五種類型。²⁶惟有關CBMs 之分類眾多，茲列舉著名機構或 學者之分類觀點，並整理如下表，以作為軍事互信機制的分類參考（見 表二-3）。

表二-3 著名機構或學者有關信心建立措施之分類與具體內容

姓名

CBMs 類型

具體內容

Boutros Boutros-Ghali

資訊性 措施

各國互換有關軍事力量與軍事行動資 訊，包含指揮體系、兵力、武器系統及 國防預算等

溝通性 措施

建立直接溝通管道，降低因誤解而可 能產生的危機

接近性 措施

建立可查證對方所提供之軍事活動及 資訊的管道，包含軍事演習觀察、軍事 活動現場查證及領空開放等安排。

26 Boutros Boutros-Ghali, Study on Defensive Security Concepts and Politics, New York: United Nations, 1993, pp. 33-35.

通知性

Michael Krepon

溝通性 措施

1. 設置熱線（hotlines）：熱線可提供危 機發生時，獲得正確資訊的溝通管 道。如中國大陸與俄羅斯、美國與 中國大陸、印度與巴基斯坦間接或 直接聯繫溝通的管道。

2. 區 域 溝 通 中 心 （ regional communication centers）：區域溝通 中心可以協助區域國家衝突時之危 機管理。歐洲安全與合作會議所設 立 的 溝 通 暨 安 全 中 心 （Conflict Prevention Center, CPC）的模式。

3. 定 期 協 商 （ regularly scheduled regional security working group in the Middle East）的成員國，同意事先通 知他方任何有關超過 4,000 名部 隊，或 110 輛戰車調度的移動計畫。

2. 資料交換（data exchange）：參與國 家列舉現存軍備、計畫採購品、國 防預算規劃、武器裝備採購等，可

第二章 軍事互信機制之學理分析

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澄清國家的軍力，並對不穩定的建 軍行動提出預警。

3. 自願觀察（voluntary observations）： 藉由主動觀察他國的軍事演習，獲 取參與國家的建軍及備戰資料。

限制性 措施

1. 限武區域（thin-out zones or limited force deployment zones）：限制靠近 某特定領土或邊界的部隊類型與數 量。例如敘利亞與以色列 1975 年解 除 緊 張 狀 態 協 定 （Disengagement Agreement）的細部條款中，建立了 延 伸 20 公 里 的 非 軍 事 區

（demilitarized zone, DMZ），雙方在 此的部隊與武器都受到限制。

1. 空中檢查（aerial inspections）：使各 方能監視協定中限武區域軍隊是否 electronic monitoring system）：檢查 某國對裝備限制的執行，或部隊移 動的執行情形。

3. 實地檢查（on-site inspections）：盤 問與例行操作有助於檢查協定的執

27 Kenneth W. Allen, Confidence Building Measures and the People’s Liberation Army, paper presented on International Conference for the PRC’S Reforms at Twenty: Retrospect Institute of Social Science

意義。

資料來源：Boutros Boutros-Ghali, Study on Defensive Security Concepts and Politics, New York: United Nations, 1993, pp. 33-35; Michael Krepon, Khurshid Khoja, Michael Newbill and Jenny S. Drezin, A Handbook of

Confidence-Building Measures for Regional Security, Washington, D.C.: The Stimson

Center, 1998, pp. 4-7; Kenneth W. Allen, Confidence Building Measures and

the People’s Liberation Army, paper presented on International Conference

for The PRC’S Reforms at Twenty: Retrospect Institute of Social Science and Humanities, National Chengchi University, April 8-9, 1999, pp. 11-17；

郭添漢， 《熱線─兩岸軍事互信機制建構》 ，（臺北：秀威資訊） ， 2013，

Cooperation in Europe, OSCE）的實踐經驗與國際間相關作法，以上分 析大致可歸納成 7 類型：²⁹（一）宣示性措施；（二）資訊交換與透明化

and Humanities, Taipei: National Chengchi University, April 8-9, 1999, pp. 11-17.

28 Michael Krepon, Khurshid Khoja, Michael Newbill and Jenny S. Drezin, supra note 18, pp. 15-18.

29 郭臨伍，同註 25，頁 90-91。

第二章 軍事互信機制之學理分析

53

措施；（三）溝通性措施；（四）限制性措施；（五）查證性措施；（六）

規範性措施；（七）綜合性安全措施。

上述幾種 CBMs 的概念與作為，是經由歷史經驗累積歸納而來，

有些措施在意義上或有類似或重疊處，但在邏輯上並無互相排斥，而為 利簡化且易於劃分，本文在論及軍事互信機制時，以 Krepon 所提出之 架構作分類，藉由溝通、透明、限制及驗證性等四種措施作分類：³⁰

(一)溝通性措施：在有衝突傾向或緊張關係的國家之間維持 一個溝通的管道，當危機來臨時，有助於消弭緊張狀況，也可作為雙方 表達不滿和預防危機發生的協商機制。

(二)透明性措施：用以促進各國軍事能力與軍事活動公開化 的措施。

(三)限制性措施：使各國軍隊彼此間對於某種特定類型或活 動有所限制，且當某層級或性質的部隊出現異動時，要事先通報。尤其 在兩國邊界附近，一定程度的部隊調度應事先告知，限制了各國發動戰 略奇襲的能力。

(四)驗證性措施：用以提供訊息驗證的途徑，確認或驗證特定 條約國有無依照協定遵守承諾。

在實施的過程並非一蹴可及，必須透過參與國家、區域的互動或協 商，採取漸進的方式，促進國家間的溝通與互信，建構國家軍事行動的 模式或規則，以降低軍事緊張、誤判與避免錯估危機的有效管道。

30 Brigadier Naeem Ahmad Salik, “Confidence Building Measures between India and Pakistan,” in Muhammad Shafiq ur Rahman ed., The Probabilities of Nuclear War in South Asia, Islamabad: National Defense University Press, 2010, pp. 47-84; Michael Krepon, Khurshid Khoja, Michael Newbill and Jenny S. Drezin, supra note 18, pp. 4-13.

在文檔中 臺海地區軍事互信機制之建構：以軍事熱線為例之分析 (頁 59-70)